Введение к работе
Актуальность темы исследования. Стремительность собы-в социально-политической сфере, кардинальные изменения >авовой системе выявила и обострили сложнейшие проблемы іической практики, и, в частности, организации а деяте->сти органов внутренних дел. Задача,улучшения их деяте->сти, повышения ее научной обоснованности и эффективно-требует глубокого анализа процесса создания и реализа-норм права на локальном уровне, выработки рекомендаций їго совершенствованию.
Радикальная реорганизация системы органов внутренних , существенное изменение их структуры способствовали цению центра тяжести организационно-управленческой дельности на уровень местных ОВД, создали объективные пред-ылки для самостоятельного решения многих вопросов. В на-ящее время общепризнаны ценность и эффективность само-авленческих механизмов, в том числе в системе государот-ных органов. Большое научное и практическое значение обретают вопросы локального нормативно-правового регу-ования, поскольку именно на этом уровне наиболее де-ратично проявляются принципы самоуправления, учет, на-у с общими, глобальными интересами и местных особекно-й. Активизация локального регулирования, характвризуе-t расширением его границ, углублением содержания и со-ішенствованием организационно-правовых форм, ярко проя-гась в процессе создания и функционирования местной (мусим льноЗ) милиции. Возникли эти формирования задолго "легализации" их Законом РФ "О милиции", что еще раз
подчеркивает объективную обусловленность локального per лврованая.
Хотя вопросы локального регулирования прявлекали і мание многих ученых, динамичные процессы общественного развития ставят ряд новых проблем в этой сфере, которые необходимо решать, увязывая с изменениями государствен^ -правово** системы в целой. Необходимо по-новому подойти исследованию пределов локального регулирования, его $oj функций, соотношения с централизованным регулированием.
Отмеченное вполне можно отнести к локальному регуі рованию деятельности органов внутренних дел. Следует оъ метить, что вопросы локального нормативного регулировав в этой сфера вообще яе подвергались общетеоретическому следованию. Отсутствуют специальные работы, посвященные анализу проблем локального нормотворчества, реализации кальных актов, их особенностям, роли и месту локальной регулирования в системе правового регулирования деятелз сти ОВД.
Изучение воздействия практики на развитие законодг льства выявило интересную закономерность: "чем ниже стз пень объективизации юридической практики, тем незамениі и ответственней роль науки в своевременности, полноте 1 точности учета потребностей и нуад практики" . В зтої контексте несомненно большой интерес представляет ИССЛІ дование проблем локального правового регулирования лояльности ОВД, тем более,' что эта проблематика оставалаа
I) Алексеев С.С. Общая теория права.: В 2-х т. T.I. Ы. 1981, с.350.
!0 поля зрения исследователей.
Указанные выше потребности теория я практики предоп-щалилв выбор темы настоящего диссертационного исследова-
!Я.
Цель и заддчи яссявдованщ. Цель донного исследования >стоят в анализа объективных предпосылок и содержания доїльного нормативно-правового регулирования деятельности рганов внутренних дел и определении перспектив его даль-эишего развития.
Из цели исследования вытекают следулціш задачи:
анализ общего состояния локального нормативно-яра-ового регулирования деятельности ОВД, его специфических собанностей;
исследование содержания, ^нкпзИ и «отодов локаль-,ого нормативного регулирования;
изучение процесса создания локальных норы, состоя-іия правовой регламентации локального нормотворчества ОВД;
исследование процесса реализации локальных норм, [рактпка их применения в ОВД;
установление оптимального соотношения централизован-юго л локального регулирования в этоЗ с$оро;
выявление проблем обеспечения законности в локаяь-ІОМ правовом регуяярованяа деятельности ОВД;
выработка на этой основа предлоаешй, рекомендаций но совершенствованию нормотворчаского и правороалазупцого процесса в ОВД.
Црн написании работы диссертант опирался на достижения ф лософской ыыслп, положения и выводы теории управления, с циологии в юридической науки.
Теоретическими источниками исследования являются тр; да С.С.Алексеева, Л.И.Антоновой, В.К.Бабаева, Н.В.Ввтрую Н.Н.Воплешсо, В.М.Горшнева, И.Я.Дюрягша, В.Д.Зорькша, С.Л.Звйса, Р.И.Коддратьева, А.П.Коренева, В.В.Лазарева, Й.И.1евчанко, А-СПиголкша* П.М.Рабиновича, Т.Н.Радько, Л.М.Розвна, В.К.Самигуллина, Г.А.Туманова, Ф.Н. Затку ллиш І.С.Явича и др.
Эмпирическим материалом исследования, кроме законода тельных и ведомственных актов, послужили более 50 локальных нормативных актов ОВД, документы предлроектяой работи и друтив материалы, обобщакщие опыт локального регулирова ния. В ходе исследования применялись общенаучные и частно научные методы познания: системно-структурный, формально--догвческвй. сравнительно-правовой и др.
НйГйИЯ ШЯШ Исследования. В диссертации впервые на общетеоретическом уровне исследуются назначение, природа и содержание локального нормативного регулирования дэя. теяьности ОВД, его средства и формы. Работа содержит анализ локального нормотворчества и реализации его результатов, освещает его состояние и специфику. В контексте изучения указанных процессов диссертант предлагает рекомендации по совершенствование локального регулирования, увязы-шт ex с проблемами обеспечения законности.
F.9 зрпяату зшнооятся следукщае научные выводы и поло-
эния:
-
В настоящее время юридическая практика свидетель-твует о расширении и наполнении новым содержанием лока-ьного правового регулирования деятельности ОВД. Локаль-ое правовое регулирование является объективно необходима, неотъемлемой составной частью системы правового рагу-лрования деятельности ОВД. Осуществляется оно в двух со-.ержательно и функционально обособленных формах: иормати-ш-правовой и индивидуально-правовой.
-
Локальное нормативно-правовое регулирование дея-гельноста ОВД есть установление в реализация правовых юрм, распространяющих свое действие в пределах органа [службы, подразделения), в котором она приняты.
Объектом локального нормативно-правового регулврова-1ия деятельности ОВД являются внутриорганиэационные отношения, т.е. отношения, оюіадшзаодиеся в рамках отдельного эргана как структурной единицы, внутренняя сфера его деятельности. Причем регулирование это осуществляется на всех уровнях иерархии (от РОДЦ до МВД), если оно ограничено рамками соответствующей структурной единицы ОВД.
Своеобразие, ценность и качественную определенность локального нормативно-правового регулирования характеризуют выполняемые им фгнкцин: Г) конкрзтизащюнная; 2) во-сполнатвльная; 3) моделирования (прогностическая); 4) обеспечительная; 5) защитная.
3. Локальное нормотворчество (норнообрззованав) осу
ществляется в трех форыах: I) посредством рзгладангзровзн-
ной, организационно оформленной деятельности специальных субъектов по издании, изменению и отмене локальных предо саний, ссдеряаздхся в нормативно-правовых актах (субординационное нормотворчество); 2) посредством заключения на равноправной основе локальных правовых соглашений, содер' жащих нормативные предписания (координационное, договор» нормотворчество); 3) в форме "саморазвития" локальных прі новых регуляторов, косящего стихийный, организационно в процедурно не оформленный характер, в результате которого создаются локальные нормы в виде деловых обыкновении (об: чаев) и прецедентов (автономное неофициальное, "єстєстезі ное" нормотворчество).
-
Каждой форме локального нормотворчества соотвэтс вует свой круг субъектов. Субъектами субординационного н< мотворчества выступают должностные лица, обладающие полн мочвями по изданию, изменению и отмене нормативных актов начальники органов, служб, подразделений. Субъектами дог ворного нормотворчества являются участники договорных от ношений: начальник органа и трудовой коллектив (личный состав) в лицо профкома (ассоциации сотрудников ОВД). Су ектакя "естественного" нормотворчества выступает все учаї нвкя внутряоргаяизационных правоотношений ОВД, чье право мерное поведение формирует правовые обычаи и прецеденты.
-
Рациональное сочетание централизованного и лолал ного регулирования деятельности СЩД обеспечивается налич; ем организационно-правового механизма, который, определя сферы в пределы общего и локального регулирования, распр
іеляя компетенцию ОВД по /ровням их иерархии, учитывая юзнообразные социальные интересы, используя различные методи регулирования, позволяет оптимизировать регламентацию їх деятельности.
-
Локальная правовая норма есть формирующееся и деА-ітвущее в пределах обособленной структурной единицы системи ОВД, осязательное веление (нормативное предписание), >беопеченное как государственными, тах и внутриколлектив-шми признанием и мерами защиты, регламентирующее внутря->рганизациошше отношения в рамках предоставленных органу гслномочий.
-
Источники локальных норм образуют систему форм их эбъективизации в виде локальных нормативно-правовых актов, договоров, обычаев Оэловых обыкновений) и управленческих ірецедентов.
-
Реализация локальных норм может осуществляться дву-іія способами: властным (применение) в невластным (претворение), в протекать в форме использования, соблюдения ала исполнения права.
-
Вывод о необходимости на законодательном уровне (возмодно в Законе о нормотворческоЯ деятельности) закрепить перечень источников права, включив в него помимо конкретних видов нормативно-правовых актов договоры, правовые обычаи, прецеденты.
10. Положение о необходимости в статуяннх аомпетенця-
оншх актах (Положения о МВД, УВД, ІР0ВД) определить офа-
уи, пределы а формы локального регулирования путем четко-
го распределения нормогворчасках полномочий по уровням иерархии системы ОВД.
II. Предложение о том, что для повышения качества и эффективности нормотворческой деятельности на уровне УВД необходимо создать юридическую службу, возложив на нее функции правового обеспечения их деятельности, анализ и контроль за законностью нормотворческой и правореализувдей практики.
Научно-практическая значимость исследования. Разработанные в диссертации теоретические положения и выводы пред-ставляют известное приращение знаний об исследуемом предмете и могут быть применены в практической деятельности органов внутренних дел. Они обосновывают возможность новых подходов к решению ряда практических проблем внутриорганн-вацвонной управленческой деятельности, осуществляемой в резных организационно-правовых формах. В работе по-новому освещены содержание и формы локального нормообразованяя, сформулированы практические рекомендации по его совершенствованию и повышению эффективности.
Материалы исследования иогут быть использованы в процессе преподавания курсов теории права и государства, ад-миннстративно-слухебной деятельности ОВД, научной организа дни управления в ОВД, а также при чтении лекций по теории управления на курсах повышения квалификации начальствувде-го состава и в системе служебной подготовки сотрудников QE
АНРР0ШЯ МШЬТвт'оВ исследования. Результаты исследования обсуждались кафедрой государственно-правовых две-
цяплин ИВШ }Щ- РФ, докладывались на иежвуэовских научно--врактвческих конференциях, использовались днссертвнтом пра проведении занятий но*теории права н государство.
Некоторые результаты исследования использованы в ходе разработка проекта Правая о порядке подготовки в утверждения нормативных актов ОВД, в организации нормотворческого процесса ряда УВД Узбекистана. Основные теоретические положения ассладования нашли отражение в опубявковаїишх научных статьях.
