Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая политика как форма государственной деятельности 14
1.1. Понятие и формы политической деятельности государства 14
1. 2. Правовая политика государства: сущность, понятие, средства и формы реализации 36
1.3. Субъекты правовой политики 73
1.4. Приоритетные направления правовой политики современного российского государства 97
Глава II. Основные направления правовой политики государства в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел 126
2.1. Обеспечение правового режима законности как приоритетное направление правовой политики государства в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел 126
2.2. Проблемы и пути оптимизации правовой политики государства в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел 173
Заключение 207
Список литературы
- Понятие и формы политической деятельности государства
- Правовая политика государства: сущность, понятие, средства и формы реализации
- Обеспечение правового режима законности как приоритетное направление правовой политики государства в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел
- Проблемы и пути оптимизации правовой политики государства в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, касающихся сущности и содержания феномена «правовая политика».
Несмотря на то, что в последние годы словосочетание «правовая политика» достаточно часто встречается в нормативных правовых актах, в работах ученых, в средствах массовой информации, единое восприятие данного явления с точки зрения его категориального статуса, ценностных приоритетов и механизма реализации до сих пор отсутствует. В научной литературе справедливо отмечается недостаточность общетеоретической разработки указанной проблематики и преимущественно отраслевая направленность имеющихся работ.
Вместе с тем не вызывает сомнений то, что разработка эффективной правовой политики государства, обоснование концепции правового развития на ближайшее время и на перспективу представляют собой одну из важнейших задач современной отечественной юридической науки. Особое значение названная проблема приобретает в свете проводимой реформы исполнительной власти, утверждения принципов федерализма, совершенствования системы управления. Для обеспечения поступательного развития российского общества важно, чтобы все эти изменения протекали в правовом русле, чтобы при этом использовались не волевые и тем более не силовые, а исключительно легитимные методы, средства и формы1.
Особенно актуальна проблема выбора методов, средств и форм для такого направления правовой политики государства, как правовая политика в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел. В настоящее время данный вид государственной деятельности характеризуется достаточно низкой степенью эффективности, причин тому несколько: экономическая нестабильность, отток квалифицированных кадров, «непрестижность» в глазах населения профессии сотрудника органов внутренних дел и т.п.
В сложившейся ситуации представляется жизненно необходимой комплексная реформа правоохранительной системы государства в целом и системы органов внутренних дел в частности. Концептуальные основания такой реформы, равно как и механизм практического ее воплощения, закрепляются правовой политикой государства. Осмысление целевых установок и путей реализации правовой политики государства, направленной на оптимизацию деятельности органов внутренних дел, позволяет говорить о необходимости проведения системных научных исследований в данной области общественных отношений.
Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют об актуальности диссертационной проблематики и предопределяют выбор темы работы.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. Анализ источников, посвященных исследованию вопросов, касающихся диссертационной проблематики, позволяет свести все имеющиеся материалы в несколько групп.
К первой группе относится литература, посвященная анализу таких исходных для настоящего исследования понятий, как «политика», «право», «государство» и т.п., которые используются многими науками, и в частности философией, политологией, юриспруденцией и др. Здесь прежде всего следует упомянуть следующих авторов: Аристотеля, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, К. Маркса, Ф. Энгельса, М. Вебера, Д.А. Кистяковского, Н.М. Коркунова, Ю.Я. Баскина, A.M. Величко, А.Б. Венгерова, К.С. Гаджиева, В.Г. Графского, В.Д. Зорькина, И.Ю. Козлихина, В.Н. Кудрявцева, О.Э. Лейста, Д.И. Луковскую, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, ЭЮ. Соловьева, Л.И. Спиридонова, О. Хеффе и др.1
Вторую группу составили научные труды, посвященные собственно феномену «правовая политика». Диссертантом были проанализированы работы таких видных специалистов, как И.В. Михайловского, С.А. Муромцева, П.И. Новгородцева, Л.И. Петражицкого, МП. Чубинского, Г.Ф. Шершеневича, С.С. Алексеева, Н.А. Беляева, В.М. Гессена, Н.Л. Гранат, А.И. Демидова, Н.В. Исакова, С.А. Комарова, А.П. Коробовой, К.Д. Крылова, Е.В. Куманина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Г.М. Миньковского, В.А. Рудковского, О.Ю. Рыбакова, В.В. Субочева, К.В. Шундикова и др.2
К третьей группе источников относятся работы отраслевых наук (уголовное право, уголовно-исполнительное право), где феномену «правовая политика» уделено гораздо больше внимания. В этой связи можно назвать таких видных российских ученых как: А.И. Александров, Н.А. Беляев, С.С. Босхолов, Ю.А. Брусницын, И.М. Гальперин, О.В. Гревцов, ПС. Дагель, А.Э. Жалинский, Н.И. Загородников, А.И. Зубков, В.Ф. Иванов, И.А. Исмаилов, В.В. Клочков, А.И. Коробеев, Н.М. Кропачев, Н.А. Лопашенко, Ф. Лист, А.С. Михлин, Г.К. Мишин, А.В. Наумов, П.Н. Панченко, Ю.Е. Пермяков, Б.Т. Разгильдиев, В.И. Селиверстов, Н.А. Стручков, С.Г. Чаадаев, Д.А. Шестаков, И.В. Шмаров и др.3
Хеффе О. Политика. Право. Справедливость. М., 1994; Козлихин И.Ю. Право и политика. СПб., 1996; Право и политика в современной России / Под ред. В.Н. Кудрявцева и др.
Куманин Е.В. Юридическая политика: понятие и принципы // Правовая система социализма / Под ред. А.М. Васильева. Книга 1. М., 1986; Алексеев С.С. Основы правовой политики России: Курс лекций. М., 1995; Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: Дисс. ...канд. юрид. наук, Саратов 2000; Субочев А.А. Правовая политика современной России в сфере лоббизма: теоретические проблемы. Автореф. ...канд. юрид. наук. Саратов, 2002; Исаков Н.В. Правовая политика России: теоретические аспекты. / Сарат. гос. ун-т им. Н.Г. Чернышевского. Саратов, 2003; Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. д. ю. н., проф. Н.И. Матузова и д. ю. н., проф. А.В. Малько. М., 2003 и др.
Коробеев А.И. Советская уголовно-правовая политика: проблемы криминализации и пенализации. Владивосток. 1985; Панченко П.Н. Советская уголовная политика. Общетеоретическая концепция борьбы с преступностью: ее становление и предмет. Томск. 1988; Чаадаев С.Г. Уголовная политика и преступность: проблемы, пути решения. М., 1991;
Наконец, к последней группе источников относятся исследования, посвященные теоретико-правовым и отраслевым аспектам формирования и функционирования органов внутренних дел. Среди них следует упомянуть труды таких исследователей, как Ю.Е. Аврутин, Н.Г. Александров, Л.И. Антонова, В.М. Баранов, А.Г. Братко, С.Н. Братусь, В.В. Бородин, Н.В. Бугель, И.А. Возгрин, СБ. Глушаченко, Э.П. Григонис, К.Ф. Гуценко, Х.С. Гуцериев, А.В. Зиновьев, Е.Г. Евдокимова, П.Ф. Елисейкин, М.И. Еропкин, С.Ф. Зыбин, М.А. Ковалев, В.В. Лазарев, О.М. Ланцова, Х.Х. Лойт, Ю.А. Лукичев, СТ. Максименко, М.А. Мушинский, Л.А. Николаева, И.Ф. Покровский, Т.Н. Радько, Р.А. Ромашов, Н.М. Рудяков, В.П. Сальников, М.В. Сальников, В.Д. Сорокин, СВ. Степашин, А.В. Стремоухов, И.Е. Тарханов, А.Г. Фастов, В.П. Федоров, В.В. Фролов, А.И. Числов, А.И. Экимов, Л.С Явич и др.1
Вместе с тем, несмотря на большое количество научных трудов, посвященных рассмотрению отраслевых аспектов проблемы правовой политики, в отечественной юридической литературе на сегодняшний день нет комплексных монографических работ, в которых проблема сущности и содержания правовой политики государства в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел исследовалось бы в контексте теоретико-правового аспекта. Проведенное диссертантом исследование в определенной степени восполняет этот пробел.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, связанные с формированием и осуществлением правовой политики государства. При этом внимание акцентируется на основных направлениях государственно-правовой политики в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.
Предмет исследования включает категориальный аппарат, объединяющий понятие, принципы, процедуры, характеризующие феномен «правовой политики». Кроме того, к предмету исследования относятся факторы, влияющие на формирование и функционирование правовой политики государства, сущностные, содержательные аспекты правовой политики, формы ее реализации, нормативные основания и субъектный состав. Также предметом исследования являются принципы взаимосвязи между правовой политикой государства и процессами формирования и функционирования органов внутренних дел, проблемы и перспективные пути оптимизации деятельности органов внутренних дел.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом осмыслении различных аспектов правовой политики, в том числе применительно к современному российскому государству. Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
определить исходное понятие политической деятельности;
рассмотреть различные подходы к пониманию феномена «правовая политика», выявить основные признаки, принципы правовой политики и сформулировать ее определение;
произвести классификацию правовой политики по различным критериям;
выявить специфику субъектного состава правовой политики, проследить особенности отдельных ее субъектов;
выделить приоритетные направления правовой политики на современном этапе развития российского общества и дать краткую характеристику каждого из них;
исследовать механизм обеспечения законности как приоритетного направления правовой политики государства, его структуру и содержание;
показать специфику правовой политики государства в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел;
проанализировать направления воздействия государства на правоохранительную деятельность органов внутренних дел, которые позволяют оптимизировать эту деятельность;
обозначить проблемы, наиболее значимые для правовой политики в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел, и наметить перспективные пути их решения.
Методологическую основу работы составили взаимосвязанные принципы, приемы и способы познания социальных явлений в сфере диссертационной проблематики. Работа выполнена на основе методологии комплексного подхода к изучению предмета. Базовым методом исследования является метод материалистической диалектики.
Автором были использованы такие общенаучные приемы познания, как анализ и синтез, индукция и дедукция, аналогия, сравнение и др. Основой диссертационного исследования являются системно-структурный и функциональный методы познания социальных явлений. Особое значение при исследовании уделяется методу правового моделирования.
С целью выявления особенностей правовой политики государства в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел автором используются специальные методы: формально-юридический, статистический, исторический, социологический, психологический и др.
При изучении нормативно-правовых актов, регламентирующих правоохранительную деятельность органов внутренних дел, использовались формально-логический метод толкования права, сравнительно-правовой метод, а также метод теоретико-правового моделирования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным
научным направлениям и школам и являющихся выразителями различных взглядов на обозначенную темой исследования проблематику.
В процессе подготовки диссертации были обобщенны и проанализированы точки зрения таких авторов, как Ю.Е. Аврутин, С.С. Алексеев, В.М. Баранов, В.В. Бородин, A.M. Величко, И.А. Возгрин, СБ. Глушаченко, Э.П. Григонис, А.В. Зиновьев, Н.В. Исаков, В.И. Каинов, И.Ю. Козлихин, А.П. Коробова, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, Д.И. Луковская, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Л.А. Николаева, И.Ф. Покровский, Р.А. Ромашов, В.А. Рудковский, О.Ю. Рыбаков, В.П. Сальников, В.Д. Сорокин, Л.И. Спиридонов, СВ. Степашин, В.В. Субочев, И.Е. Тарханов, А.Г. Фастов, К.В. Шундиков, Л.С Явич и др.
В качестве нормативно-правовой базы использовались действующие международные и внутригосударственные нормативно-правовые акты, в том числе регламентирующие деятельность органов внутренних дел, по защите прав и законных интересов граждан.
Научная новизна диссертации определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности соответствующих вопросов. Автором предпринята попытка комплексного рассмотрения структуры, содержания, целей, принципов, средств, а также форм реализации правовой политики. Особое внимание уделено интерпретации данного термина в субъективном и объективном смыслах. Рассматривается своеобразие субъектного состава, выделяются виды субъектов правовой политики по различным критериям. Анализируются основные формы государственной деятельности в сфере правовой политики как основного ее субъекта.
Впервые в юридической науке определяется место органов внутренних дел в системе правовой политики с учетом ее субъектно-объектного характера. На основе проведенного анализа выявлены приоритетные направления правовой политики современного государства в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел, проблемы указанной деятельности и пути ее оптимизации.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
Феномен «политика» следует рассматривать как деятельность, имеющую своей основной целью управление обществом. Одним из видов политики как родового понятия является правовая политика. Правовая политика - это управление обществом посредством права в рамках установленных правом процедур. Основными элементами правовой политики являются: во-первых, установление общезначимых правил поведения, в совокупности составляюпщх правовую систему современности; во-вторых, обеспечение реализации этой системы; в-третьих, разрешение посредством права спорных ситуаций, а также привлечение к ответственности за нарушение норм права.
Термин «правовая политика» может быть интерпретирован как в объективном, так и в субъективном смысле.
В объективном смысле правовая политика рассматривается как сфера общественных отношений, не зависящих от воли конкретного субъекта.
В субъективном смысле правовая политика представляет собой совокупность волевых установок и поведенческих факторов, обусловливающих направленность и результативность деятельности конкретных субъектов политико-правовых отношений власти и подчинения.
В качестве основного субъекта правовой политики выступает государство, от имени которого она формируется и посредством которого осуществляется. При этом основными формами государственной деятельности по формированию и осуществлению правовой политики являются: законотворчество, реализация права в форме его применения, осуществление правосудия, осуществление мер юридической ответственности за правонарушение.
Органы внутренних дел выступают, с одной стороны, в качестве субъекта правовой политики, с другой стороны, в качестве объекта политико правового воздействия. Деятельность органов внутренних дел как субъекта правовой политики направлена, с одной стороны, на обеспечение государственных интересов, и прежде всего на обеспечение соблюдения правового режима законности всеми участниками урегулированных правом общественных отношений, а с другой стороны имеет своей целью обеспечение и защиту конституционных прав и свобод отдельных граждан и общественных объединений. Говоря об органах внутренних дел как об объекте воздействия правовой политики государства, следует иметь в виду общественные отношения, связанные с формированием структурных подразделений милиции, профессиональной подготовкой сотрудников, социальной заботой со стороны государства как о самих сотрудниках милиции, так и о членах их семей, и т.д.
Деятельность органов внутренних дел в сфере реализации правовой политики государства направлена на установление правового режима законности и правопорядка, на контроль за соблюдением требований этого режима всеми участниками, на пресечение правонарушений и на привлечение правонарушителей к ответственности. Особую социально-юридическую значимость имеет эта деятельность в сферах административно-правового и уголовно-правового регулирования в современной России.
В настоящее время можно выделить два основных направления правовой политики в сфере органов внутренних дел:
• организационное направление предполагает: во-первых, создание структурных подразделений, обладающих компетенцией, достаточной для решения современных задач; во-вторых, обеспечение кадрового потенциала, способного решать задачи, определяемые функциями соответствующих правоохранительных структур; в-третьих, создание системы гарантий, обеспечивающих, с одной стороны, высокоэффективную профессиональную деятельность, с другой - защиту сотрудников органов внутренних дел и членах их семей и действенную социальную заботу о них; правоохранительное направление осуществляется во внешней и внутренней сферах. Во внешней сфере осуществляется деятельность органов внутренних дел по профилактике, пресечению, раскрытию правонарушений и привлечению к ответственности правонарушителей, не являющихся сотрудниками органов внутренних дел, во внутренней сфере осуществляется деятельность по обеспечению законности в деятельности самих органов внутренних дел. В последнем случае особую значимость имеет противодействие коррупции среди сотрудников органов внутренних дел.
Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в том, что положения и выводы, формулируемые и обосновываемые в ней, во многом дополняют, развивают и конкретизируют такие разделы теории права и государства, как «Функции государства»; «Механизм государства»; «Политическая система общества»; «Правовое государство»; «Реализация права»; «Механизм правового регулирования» и др. Кроме того, комплексный характер диссертации предопределяет значимость результатов исследования для философии и социологии, политологии, истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного, уголовного, административного права, а также ряда других отраслевых и прикладных юридических наук.
Практическая значимость результатов исследования. Полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы:
а) в дальнейших научных исследованиях современного состояния и перспектив развития правовой политики;
б) в преподавании общей теории права и государства, конституционного, административного и уголовного права, уголовно-процессуального права и др.;
в) в деятельности органов государственной власти при выработке основных направлений правовой политики государства в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел;
г) при разработке специального курса «Органы внутренних дел и правовая политика в современной России».
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры теории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России. Результаты диссертационного исследования использовались в учебном процессе Санкт-Петербургского университета МВД России, а также получили свою апробацию в выступлениях автора на межвузовской научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, 2001 г.); межвузовской студенческой научно-теоретической конференции «Механизм правового регулирования: теория и практика современной России» (Санкт-Петербург, 2001 г.); юбилейной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история и перспективы развития» (Санкт-Петербург, 2002 г.); межвузовской научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, 2002 г.); международной научно-практической конференции «Совершенствование правовой базы и взаимодействия правоохранительных органов различных государств в борьбе с терроризмом и экстремизмом» (Санкт-Петербург, 2003 г.) и др.
Понятие и формы политической деятельности государства
Методологической основой любого исследования является категориально-понятийный аппарат, определение приоритетов важнейших для данного исследования категорий и понятий, их образующих признаков. Категории и понятия науки является неотъемлемыми формами научного мышления, ступенями и основой дальнейшего развития достигнутого знания. Очевидно, что при этом, определяющую роль в жизни общества играет политика. В источниках нет единства в определении таких понятий, как «политика», «правовая политика». Начнем мы с анализа существующих дефиниций понятия политика. Итак, что же понимается под словом «политика»?
Это понятие интерпретируется в научной литературе неоднозначно, что обусловлено сложностью и многогранностью явления, им обозначаемого. Феномен политики затрагивает практически все сферы человеческой деятельности, и его проблемами занимаются многие науки1, причем термин «политика» интерпретируется ими по-разному. Слово «политика» проникло и в разговорную речь: здесь оно используется, в частности, для характеристики образа действий (поступков), отражающих линию поведения лица в семье, коллективе, обществе, его отношения с другими людьми и т.п.
Своим происхождением термин обязан Аристотелю, который впервые употребил его в своем сочинении «Политика» - трактате о государстве, правлении и правительстве. Политика в древнегреческом языке представляет собой прилагательное, образованное от существительного полис (город-государство), то есть политика (политикос в древнегреческой транскрипции) означает все то, что связано с государством и наполняющим его сообществом граждан.
Сходные толкования категории политики дают современные справочные издания, учебники и исследования. В философской энциклопедии говорится, что «политика - сфера деятельности, связанная с отношениями между классами, нациями и другими социальными группами, ядром которой является проблемы завоевания, удержания и использования государственной власти ... Содержание политики определяется интересами данного класса или союза классов. Любая общественная проблема приобретает политический характер, если ее решения, прямо или опосредованно, связано с проблемой власти»1.
В Философском энциклопедическом словаре обращается внимание на то, что «политика - и как практические отношения, и как идеология -детерминирована движением экономических процессов и выступает как надстройка над экономическим базисом общества. Экономические интересы, в конечном счете, выступают как социальная причина политических действий. Будучи концентрированным выражением не только экономических, но и иных потребностей классов, политика оказывает существенное влияние на все структурные элементы надстройки»2.
На сложный, комплексный характер политики указывается в четырехтомном словаре русского языка, под редакцией А.П. Евгеньевой в котором дается три толкования этого понятия:
1. Деятельность государственной власти, партии или общественной группы в области внутригосударственного управления и международных отношений, определяемая классовыми интересами этой власти, партии, группы;
2. События и вопросы внутренней и международной общественной жизни;
3. Общий характер поведения, образ действий кого-либо, направленный на достижение чего-либо, определяющий отношение к кому либо, чему-либо1.
Марксисты ленинского толка, как правило, определяют политику гораздо более узко: по мнению Ф. Бурлацкого политика - это отношения между социальными общностями (классами, нациями, государствами), определяющие и реализующие направления, формы и способы их деятельности в борьбе за власть, коренные интересы и цели . Политические отношения, их субъекты, интересы и цели этих субъектов, деятельность последних по достижению, организации и осуществлению государственной власти, направления, формы и способы такой деятельности, политические нормы и политическое сознание (идеология) - системообразующие элементы составляющие политику. Основу политики составляет борьба социальных общностей (классов) за власть и всесторонняя деятельность государства по управлению социальными процессами3.
Современные трактовки термина «политика» отличаются стремлением раскрыть содержание этого явления. По мнению А.И. Соловьева, «политику можно определить как совокупность отношений, складывающихся в результате целенаправленного взаимодействия групп по поводу завоевания, удержания и использования государственной власти в целях реализации общественно значимых интересов»1.
А.А. Оганесян считает, что политику целесообразно определить, «как отношения, деятельность, поведение, ориентации, взгляды, коммуникационные связи между людьми по поводу власти и управления обществом» . М.И. Шилобод утверждает, что политика призвана осуществлять двойную задачу: управлять политическим поведением населения (классов, этнических групп) во имя сохранения целостности общества и выражать властно значимые интересы всех групп и слоев в государстве»3.
В интерпретации А. Гидденса «политика - это методы, посредством которых власть используется для воздействия на масштабы и содержание управленческой деятельности. Ключевым в данном определении политики является слово «управление»4.
Правовая политика государства: сущность, понятие, средства и формы реализации
После того, как в предыдущем параграфе мы дали исчерпывающее определение понятия политика в целом (или политика вообще), необходимо перейти к основному предмету исследования, то есть к определению такого более узкого понятия, как правовая политика.
Разработка теоретико-методологических основ правовой политики является одной из проблем, имеющих в условиях активных преобразований современной российской государственности ключевое, общенациональное значение. Отметим прежде всего, что наряду с термином «правовая политика» в отечественной науке используются и другие, по существу синонимичные ему, термины. Одни предпочитают пользоваться термином: «юридическая политика» , другие говорят о «законодательной политике»2, третьи ведут речь собственно о «законотворческой политике» , четвертые о «праворегулятивной политике».4 Из всех определений «правовая политика» нам представляется все же наиболее употребляемым общим, поскольку все остальные представляют собой лишь конкретизацию отдельных аспектов правовой политики.
Необходимо различать такие понятия, как «правовая (юридическая) политика» и «политика права». В то время как правовая политика представляет собой реальный факт социально-политической действительности, политика права изначально рассматривалась как особая отрасль (направление) научного знания. Считается, что проблему науки политики права одним из первых в истории отечественной юриспруденции поставил известный ученый и политический деятель С.А. Муромцев1.
Наиболее полное теоретическое обоснование эта точка зрения получила в работах Л.И. Петражицкого. Существо проблем, решаемых политикой права, он видел в научно обоснованном предвидении последствий, ожидаемых в случае введения определенных правовых предписаний, а также в разработке таких положений, введение которых в систему действующего права путем законодательной деятельности (либо иным путем, например, в международной деятельности) оказалось бы причиной желаемых результатов . Поскольку Л.И. Петражицкий рассматривал право как особое психическое явление, то политика права, полагал он, должна служить очищению психики людей от антисоциальных склонностей и направлять их поведение в сторону общественного блага посредством разработки «начал желательного, рационального права в законодательстве»3. Именно политика права, по мнению Л.И. Петражицкого, сознательно ведет человечество вперед в том направлении, куда оно движется бессознательно эмпирически.
В целом и другие авторы рассматривали политику права как теоретическую основу для более рационального использования регулятивных возможностей права5. Н.П. Чубинский, например, полагал, что «когда мы приступаем к изучению какой-либо области регулируемых правом явлений, у нас имеются разнообразные пути. Мы можем, прежде всего, изучить эти явления, как они есть, в готовом виде, ... можем, не ограничиваясь догматическим изучением, задаться целью определить, нельзя ли в данной области явлений добиться результатов более плодотворных и что для этого надо сделать ... Это будет политика права»1. Взгляд о необходимости формирования самостоятельной науки - политики права - разделяют и многие современные авторы2.
Отечественной юридической наукой наработан определенный теоретический материал по вопросу о сущности, социальном назначении, месте и роли правовой политики в системе средств государственного управления обществом. В целом сформировалось и общее определение правовой политики, под которой принято понимать те принципы и основные направления, которые государство проводит в жизнь при создании и применении норм, институтов и отраслей права, в деятельности юридических учреждений, в формировании и развитии правосознания граждан3. Вместе с тем, следует отметить, что проблемы правовой политики у нас наиболее интенсивно разрабатывались учеными-юристами на отраслевом уровне - главным образом в сфере уголовно-правовой науки4. Нередко этими авторами использовался достаточно формально, без наполнения его какой-либо смысловой конкретикой, без попыток глубокого научного анализа содержания и объема обозначаемого им научного понятия. В значительно меньшей степени феномен правовой политики исследовался на общетеоретическом уровне1. Эту неразвитость общетеоретических представлений в свое время отмечал еще Г.Ф. Шершеневич.
С конца 90-х годов XX столетия устойчивый интерес к «новому» понятию и явлению, соотносимому с ним, стали проявлять представители общей теории права. Исследованиям различных аспектов проблемы правовой политики юристы-теоретики посвятили значительное количество научных публикаций. К этим же годам относится первая попытка специального монографического исследования названного феномена на уровне кандидатской диссертации2. Весомый вклад в дело становления теории правовой политики внесли научные конференции, «круглые столы», методические семинары. Весомый вклад в дело становления теории правовой политики стали проведения нескольких научных конференций, «круглых столов», методических семинаров. В частности, состоялись: круглый стол «Приоритеты правовой политики в современной России» (15 - 16 мая 1997г., г. Саратов) ; Всероссийская научная конференция «Правовая политика: федеральные и региональные проблемы» (22-23 июня 2000г., г. Саратов); круглый стол «Правовая политика и правовая жизнь» (11-18 сентября 2000г., г. Пятигорск); региональная научная конференция «Политическая и правовая жизнь: федеральный и региональный аспекты» (17-18 мая 2001г., г. Пенза)4; научно-методологический семинар «Правовая политика: концепция и реальность» (20 марта 2001г.) и др.
Исследования сотрудников СФ ИГП РАН и СГАП в указанной области поддержаны грантами Российского Фонда фундаментальных исследований («Правовая политика: федеральный и региональный аспекты»), Министерства образования РФ («Политико-правовая жизнь современной России»), Центра «Интеграция» («Саратовская школа молодых ученых»).
Обеспечение правового режима законности как приоритетное направление правовой политики государства в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел
К настоящему времени в обществе созрело понимание того, что состояние его, то есть общества, во многом определяется не только качеством принимаемых законов, но и тем, насколько эти законы исполняются. В связи с этим юристы, должны понимать, что исполнение юридических актов являет собой важнейший участок правовой практики. Если предписания правовых норм не реализуются в действиях участников гражданского оборота и публично-правовых отношений, такое право не является действующим. Иными словами право действенно лишь при наличии эффективной политики государства в области правоохраны.
Отметим, что политика в целом, являясь сферой взаимодействия между отдельными социальными группами, политическими партиями, классами, государственными институтами и обществом, всегда выражает сущность государства. При этом правовая политика составляя один из ее (политики) элементов неразрывно связана с законностью, поскольку «основывается на праве, осуществляется правовыми методами, охватывает правовую сферу деятельности»1.
Из всех аспектов правоохранительной деятельности государства в настоящем исследовании нас, прежде всего, будет интересовать деятельность органов внутренних дел, и начнем мы наше исследование с определения их особого места в реализации правовой политики государства. Специфика органов внутренних дел как субъектов правовой политики заключается в том, что с одной стороны, как составная часть аппарата государства, ни призваны обеспечивать проведение в жизнь политики последнего, которая, очевидно может и не соответствовать объективным потребностям общества в соответствующем правовом регулировании; с другой стороны, выполняя правоохранительные функции, органы внутренних дел должны обеспечивать и защищать правовые основы жизнедеятельности общества, права и свободы его членов.
Правовая политика в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел является составной частью социальной политики государства, она связана с внутренней и внешней его политикой. Правовая политика в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел нацелена на борьбу с преступностью и причинами ее порождающими, и представляет собой с содержательной стороны комплекс социально-экономических и политико-юридических мер.
Задачи правовой политики в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел сводятся к двум направлениям:
1. Закрепление в рамках закона норм и процедур законосообразного поведения и определение статуса органов внутренних дел как средства обеспечения правового режима законности;
2. Обеспечение законности в деятельности самих органов внутренних дел.
Для дальнейшего изложения мы нуждаемся в научном осмыслении правовой дефиниции законности, ее места и роли в системе категорий, выражающих право, с учетом результатов теоретических исследований в данной области1.
Вообще говоря, законность является фундаментальной категорией всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества. С.С. Алексеев рассматривает законность, прежде всего, как: «реальность права, такую реальность, когда его требования, гарантированные им возможности последовательно, полно и точно претворяются в жизнь. Он справедливо полагает, что понятие «законность» раскрывает содержание правовой действительности, практическое осуществление правовых норм, идейно-политических основ правовой системы, ее связи с основополагающими общественно-политическими институтами, с политическим режимом данного общества»1.
При этом, законность является комплексной категорией, выражающей эффективность права и охватывающей различные стороны правовой системы. Категория «законность» выражает как взаимосвязь и взаимодействие отдельных элементов правовой системы, так и практическое воздействие властной воли на поведение людей и отражает отношение к законам со стороны общества.
Содержание законности связано как с поведением субъектов, реализующих правовые предписания, так и с деятельностью государственных органов, обеспечивающих их формирование, реализацию и защиту. В советскую эпоху данный термин подразумевал строгое и неукоснительное исполнение законов и подзаконных нормативных актов всеми субъектами советского права -государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами2. По мере развития в стране плюрализма, данный подход потребовал уточнения. На современном этапе в понятии законности как режима функционирования правового государства существенное значение имеет содержательная характеристика самих норм права.
Проблемы и пути оптимизации правовой политики государства в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел
Правовая политика государства в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел, имея своей целью защиту прав и свобод человека, представляет собой комплекс мероприятий, направленных на борьбу с преступностью и на устранение причин, ее порождающих, духовно-правовыми, социально-экономическими и политико-юридическими средствами и методами.
Как отмечает А.П. Герасимов, функционирование правоохранительных органов призвано обеспечивать реализацию законов, относящихся к сфере их деятельности, и решение задач правосудия. Признание охранительной природы названных органов является необходимой предпосылкой преобразования «особых звеньев административно-командной системы (то есть органов внутренних дел советской поры - Е.Л.) в органичные части правового государства»1.
Правовая политика в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел осуществляется в двух направлениях: организационном и правоохранительном.
1. Организационное направление. Основная цель направления создание условий, обеспечивающих осуществление органами внутренних дел эффективной правоохранительной деятельности. Правовая политика в рамках данного направления может быть сведена к трем составляющим: структурной, кадровой и социально-гарантирующей.
Под структурной составляющей правовой политики в рамках организационного направления следует понимать создание структурных подразделений, обладающих компетенцией, достаточной для решения современных задач в сфере охраны права. Необходимость структурной перестройки в системе органов внутренних дел обусловлена наличием проблемы пересекающихся и дублирующих компетенций. Эта проблема заключается, во-первых, в пересечении функций различных подразделений органов внутренних дел и, во вторых, в дублировании функций других служб, то есть в том, что исполнение одних и тех же функций нередко возлагается на несколько подразделений или служб. Все вновь создаваемые подразделения должны иметь четко очерченные компетенции, дополняющие, а не дублирующие компетенции уже существующих подразделений.
Это касается, например, функции предварительного расследования. Так, достаточно противоречивым является правовое положение Следственного комитета при МВД России. Данный Комитет в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. №1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе МВД России» является органом, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве. Кроме того, Комитет возглавляет органы предварительного следствия в системе МВД России.
В Положении же об МВД России сказано, что систему МВД России составляют органы внутренних дел и внутренние войска,1 из чего можно сделать вывод, что не будучи включенным, в качестве самостоятельного элемента в перечень органов, входящих в систему МВД России, названный Комитет и его структурные подразделения относятся к органам внутренних дел.
Вместе с тем, в названии указа Президента Российской Федерации речь идет именно о системе МВД России, а в рассматриваемом положении речь идет именно об органах предварительного следствия, а не об органах внутренних дел. Кроме того, в п. 4 данного Положения говорится, что в органы предварительного следствия входят: Следственный комитет при МВД России, следственные управления Следственного комитета по федеральным округам, главные следственные управления (отделы) при органах внутренних дел субъектов Российской Федерации и т.д. Везде речь идет о следственных подразделениях, созданных при МВД России либо при различных органах внутренних дел. Таким образом, в данном пункте подразумевается, что следственные подразделения не включены в состав органов внутренних дел.
В противовес ему п. 5 Положения устанавливает следующее: личный состав органов предварительного следствия включает в себя состоящих на соответствующих штатных должностях лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел РФ, имеющих специальные звания, государственных служащих и работников.
