Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Министерские реформы первой четверти XIX века и их основные результаты
1. Образование министерств по реформе 1802 года 15
2. Подготовка министерской реформы 1810-1811 годов 36
3. Общее учреждение министерств 1811 года 50
4. Министерства и иные органы исполнительной власти Российской Империи после министерских реформ первой четверти XIX века 70
ГЛАВА II Министерская система россии: становление и развитие
1. Становление и развитие министерств, действующих в сфере внешней политики и внешней безопасности 93
2. Становление и развитие правоохранительных министерств 115
3. Становление и развитие министерств и иных ведомств, дейст вующих в социально-экономической сфере 134
Заключение 162
Список использованной литературы
- Подготовка министерской реформы 1810-1811 годов
- Министерства и иные органы исполнительной власти Российской Империи после министерских реформ первой четверти XIX века
- Становление и развитие правоохранительных министерств
- Становление и развитие министерств и иных ведомств, дейст вующих в социально-экономической сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из наиболее значительных периодов отечественной истории государства и права был XIX век, в течение которого проводились широкомасштабные государственно-правовые реформы. В историко-правовой литературе всесторонне исследовались крестьянская, судебная, земская, городская, финансовая, военная реформы. Все указанные реформы были проведены во второй половине XIX в. Значительно меньшее внимание обращается на реформы первой половины столетия. Это относится и к двум министерским реформам, проведенным в 1802 ив 1810-1811 гг.
Их значение, между тем, трудно переоценить. Именно образование министерств как органов исполнительной власти по образцу европейских государств послужило мощным импульсом для модернизации страны, подготовило благодатную почву для проведения реформ второй половины XIX в. Законопроекты, направленные на проведение этих реформ, в значительной степени были подготовлены в министерствах, созданных в первой четверти XIX в.
Образование министерств в первой четверти XIX в. оказало заметное влияние и на дальнейшее развитие системы министерств в России. Созданные при установлении Советской власти новые центральные органы государственного управления - народные комиссариаты (наркоматы) - по своим названиям, кругу решаемых задач, структуре во многом напоминали прежние министерства. Так, первые советские народные комиссариаты (наркоматы) были созданы на основе 10 из И министерств Российской Империи (кроме Министерства императорского двора) и 4 из 5 министерств, дополнительно созданных в период Временного правительства (кроме Министерства исповеданий). В 1946 г. произошло официальное переименование наркоматов в министерства.
Однако в дальнейшем произошло значительное увеличение количества советских министерств по сравнению с Российской Империей, причем большинство из них стало действовать в различных отраслях народного хозяйства (например, Министерство общего машиностроения, Министерство радиопромышленности, Министерство станкостроительной и инструментальной промышленности и др.).
В Российской Федерации происходит постепенное сокращение министерств, упразднены министерства по отраслям промышленности, что лежит в русле проводимой в стране административной реформы, которая предусматривает, в частности, ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования и исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.
Ключевые министерства современной Российской Федерации (МВД, МИД,
Минфин и др.) в 2002 г. официально отмечали двухсотлетие со дня своего образования, т.е. признали себя прямыми правопреемниками министерств, созданных в первой четверти XIX в. В современных министерствах во многом возрождается структура министерств Российской Империи. В частности, основные структурные подразделения министерств, как и две сотни лет назад, вновь стали называться департаментами.
В этой связи актуальным представляется исследование организационно-правовых основ деятельности министерств Российской Империи с целью заимствования накопленного ими положительного опыта, а также избежания повторения имевших место негативных моментов их организации и деятельности.
Степень разработанности темы. В дореволюционной юридической литературе становление, организация и деятельность министерств освещались многими учеными. Наиболее значительными трудами по данной теме являются исследования А.А.Алексеева «Министерская власть в конституционном государстве. Ее основы, роль и современное положение» (Харьков, 1910), А.С. Алексеева «Безответственность монарха и ответственность правительства».(М., 1907), Е.Н.Анучина «Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени» (СПб., 1872), Н.В. Варадинова «История Министерства внутренних дел» (СПб., 1859), В.М.Грибовского «Государственное устройство и управление Российской Империи» (Одесса, 1912), М.В.Довнар-Запольского «Зарождение министерств в России и указ о правах Сената 8 сентября 1802 го-да»(М., 1906); А.О. Евтихеева «Законная сила актов администрации» (М., 1911), СП. Покровского «Министерская власть в России» (Ярославль, 1906), а также общие труды по государственному и административному праву В.М. Гессена, А.Д.Градовского, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, П.Е. Казанского, Ф.М. Кокошкина, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, А.В. Романовича-Словатского, И.Т. Тарасова, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шерше-невича и др.
К столетию образования министерств каждое из них опубликовало подробное описание своей деятельности: «Министерство юстиции за сто лет. 1802-1902. Исторический очерк» (СПб., 1902); «Министерство внутренних дел. 1802-1902» (СПб., 1902), «Министерство финансов. 1802-1902». В 2 ч. (СПб., 1902), «Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения (1802 - 1902 гг.)» (СПб., 2002) и др.
В советской период министерства Российской Империи исследовались преимущественно в исторической литературе, в частности в трудах Н.П.Ерошкина «Министерства России первой половины XIX в.» (М., 1980), «История государственных учреждений дореволюционной России» (М., 1983), П.А.Зайончковского «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке» (М., 1978), С.В.Мироненко «Самодержавие и реформы. Политическая
борьба в России в начале XIX века» (М., 1989), М.М.Сафонова «Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX вв.» (Л., 1988).
Историко-правовой аспект исследуемой темы был представлен в монографии Н.И.Ефремовой «Министерство юстиции Российской империи. 1802-1817. Историко-правовое исследование» (М., 1983), диссертации С.В.Архипова «Министерство юстиции России: основные направления деятельности в межреволюционный период 1917 года (историко-правовое исследование)» (Волгоград, 2001).
В целом можно сказать, что в советской исторической и историко-правовой науке министерствам Российской Империи достаточного внимания не уделялось. До сих пор остаются не исследованными в полном объеме такие вопросы, как становление, организация, функции, место и значение ряда министерств в политической системе Российской Империи, их взаимодействие с другими звеньями государственного аппарата, политика, ими проводимая.
В современной юридической науке исследованию в историко-правовом аспекте подвергались в основном отдельные министерства Российской Империи, причем преимущественно министерства, действовавшие в правоохранительной сфере.
К 200-летию образования министерств был издан ряд исторических исследований, среди которых можно назвать: «Министерство внутренних дел России. 1802-2002. Исторический очерк». В 2-х томах (СПб., 2002), «Очерки истории российского образования. К 200-летию Министерства образования Российской Федерации». В 3-х томах (М., 2002), «Министерство юстиции за 200 лет (1802-2002). Историко-правовой очерк» (М., 2002).
Министерские реформы в целом в современной литературе исследовались в ряде работ М.А.Приходько, С.В.Архипова и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, сложившиеся в процессе становления министерств России в первой четверти XIX в., их дальнейшее развитие в последующие периоды отечественной истории государства и права вплоть до современного периода и влияние министерских реформ первой четверти XIX в. на дальнейшее развитие системы министерств в России.
Предмет исследования составили нормативно-правовые и организационные основы деятельности министерств России в период их образования и развития до 1917 года, а также в последующие периоды отечественной истории государства и права вплоть до современного периода.
Целью исследования является формулирование положений, которые в своей основе составили бы цельную и непротиворечивую систему знаний о министерских реформах первой четверти XIX в. и об их влиянии на дальнейшее развитие системы министерств России.
Для достижения данной цели автором решались следующие задачи:
проанализировать историко-правовые предпосылки проведения министерских реформ 1802 г. и 1810-1811 гг.;
изучить основные положения законодательных актов, оформивших создание системы министерств в России;
определить понятие «министерская система» и дать классификацию составляющих ее частей;
исследовать нормативно-правовые и организационные основы деятельности составных частей министерской системы России;
выявить преемственность системы министерств Российской Империи с системой советских министерств (наркоматов) и министерств современной Российской Федерации.
Методологическую базу исследования составили общенаучные, общелогические и частнонаучные методы познания, выработанные юридической наукой и практикой. Основное внимание уделялось диалектическому методу системно-структурного анализа, историко-правовому, сравнительно-правовому, формально-юридическому методам и др. Применение диалектического метода дало возможность рассмотреть становление и развитие министерств в России в связи с уровнем развития российского общества в целом, политическими и правовыми взглядами в исследуемые в диссертации периоды отечественной истории государства и права.
Историко-правовой метод в диссертации основывался на исследовании исторических процессов, имеющих уникальный характер для каждого из исследуемых периодов отечественной истории государства и права.
Сравнительно-правовой метод использовался при сравнении дореволюционного, советского и современного российского законодательства в сфере организации и деятельности министерств с целью выявления общих и отличительных черт.
Формально-юридический метод применялся при толковании нормативно-правовых актов в сфере организации и деятельности министерств в России.
Нормативную базу исследования составили основные законодательные акты Российской Империи, регулировавшие организацию и деятельность министерств в ходе проведения министерских реформ: Манифест «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г., Манифест «О разделении государственных дел на особые управления с означением предметов, каждому управлению принадлежащих» от 25 июля 1810 г., Высочайше утвержденное разделение дел по министерствам от 17 августа 1810 г., Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 г., нормативно-правовые акты, устанавливающие организационно-правовые основы деятельности отдельных министерств Российской Империи, в частности Учреждение Министерства народного просвещения от 18 июня 1863 г., Учреждение Министерства иностранных дел от 22 мая 1868 г., Положение о Военном министерстве от 1 января 1869 г.
При изучении влияния министерских реформ первой четверти XIX в. на дальнейшее развитие системы министерств России использовались советские конституции, в которых закреплялась система наркоматов (Конституция РСФСР 1918 г., Конституция СССР 1924 г, Конституция СССР 1936 г.), и другие нормативно-правовые акты советского периода, в частности Закон Верховного Совета Союза ССР «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский народный комиссариат» от 1 февраля 1944 г., Закон Верховного Совета СССР «О создании войсковых формирований союзных республик и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата обороны из общесоюзного в союзно-республиканский народный комиссариат» от 1 февраля 1944 г., а также законодательство Российской Федерации, в частности Указы Президента Российской Федерации, устанавливающие систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, от 9 марта 2004 г., от 24 сентября 2007 г., от 23 мая 2008 г., положения об отдельных министерствах Российской Федерации, в частности Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации от 11 июля 2004 г., Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации от 19 июля 2004 г., Положение о Министерстве обороны Российской Федерации от 16 августа 2004 г., Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации от 13 октября 2004 г.
Теоретическую основу исследования составили труды:
- дореволюционных русских ученых А.А.Алексеева, А.С.Алексеева,
М.И.Богдановича, В.М.Гессена, А.Д.Градовского, В.М.Грибовского,
В.Ф.Дерюжинского, М.В.Духовского, А.О.Евтихеева, А.И.Елистратова,
В.В.Ивановского, Н.М.Коркунова, Н.О.Куплевасского, Н.И.Лазаревского,
Б.Э.Нольде, Н.В.Муравьева, С.В.Познышева, С.П.Покровского,
А.В.Романовича-Словатинского, М.М.Сперанского, Н.С.Суворова,
И.Т.Тарасова, И.Я.Фойницкого и др.;
- советских и современных отечественных ученых в области теории и ис
тории государства и права и других юридических наук Б.П.Белозерова,
А.В.Борисова, Э.П.Григониса, С.М.Казанцева, Ю.К.Краснова, В.М.Курицына,
В.В.Лысенко, И.И.Мушкета, А.П.Печникова, Л.П.Рассказова, М.И.Сизикова,
В.Б.Спицнаделя, В.И.Щепетева и др.
Научная новизна исследования заключается в том, что это одна из первых работ, в которой на монографическом уровне не только исследованы министерские реформы первой четверти XIX в., но и показано их влияние на дальнейшее развитие системы министерств России.
В работе вводится в научный оборот понятие «министерская система», которая отличается от используемых в современных нормативно-правовых актах понятий «система федеральных органов исполнительной власти» и структу-
pa федеральных органов исполнительной власти» тем, что:
1) подчеркивает ведущее место в данной системе министерств как основ
ных органов исполнительной власти, существовавших во все периоды отечест
венной истории государства и права (за исключением советских наркоматов в
период с 1917 по 1946 г., однако и это название использовалось вместо понятия
министерств по идеологическим соображениям).
2) предполагает классификацию министерств по отдельным направлени
ям деятельности, которая выдерживается во все периоды отечественной исто
рии государства и права: министерства, действующие в сфере внешней полити
ки и внешней безопасности; министерства, действующие в правоохранительной
сфере; министерства, действующие в социально-экономической сфере.
Основные положения, выносимые на защиту, состоят в следующем:
-
В первой четверти XIX в. были проведены две министерские реформы: 1802 г. и 1810-1811гг., в результате которых сложилась единая система, включающая в себя министерства и иные ведомства: главные управления отдельными частями и приравненный к ним Государственный контроль, действовавшие на основе Общего учреждения министерств от 25 июня 1811 г. Министерства в этой системе решали большинство задач исполнительной власти, руководили государственными делами в наиболее крупных сферах общественной жизни и поэтому занимали в ней центральное и ведущее место. По ведущей роли министерств сложившуюся систему органов (ведомств) исполнительной власти целесообразно называть министерской системой, составляющие части которой следует классифицировать в зависимости от тех сфер, в которых они действовали, на следующие группы: министерства, действовавшие в сфере внешней политики и внешней безопасности (Министерство иностранных дел, Военное Министерство, Морское министерство); министерства, действовавшие в правоохранительной сфере, или правоохранительные министерства (Министерство юстиции, Министерство полиции с 1810 по 1819 гг., Министерство внутренних дел с 1819 г.); министерства и иные ведомства, действовавшие в социально-экономической сфере (Министерство народного просвещения, Министерство финансов, Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов, Главное управление путей сообщения, другие ведомства, созданные после издания Общего учреждения министерств).
-
Сложившаяся в результате реформ первой четверти XIX в. министерская система отличалась стабильностью, немногочисленностью составляющих ее частей. Она сохранилась в своих основных чертах до крушения Российской Империи и была в целом заимствована в первые годы советской власти. В дальнейшем количество министерств (до 1946 г. - наркоматов) и других ведомств непрерывно увеличивалось, большинство из них стали действовать в различных отраслях народного хозяйства, преимущественно в промышленности. В современной России происходит постепенное возвращение к министерской системе
Российской Империи (сокращается количество министерств и ведомств, отсутствуют министерства и ведомства, действующие в отдельных отраслях промышленности). Таким образом, наблюдается преемственность в организации и функционировании органов исполнительной власти между Российской Империей и Российской Федерацией.
-
Классификацию министерств и иных ведомств в рамках министерской системы на три указанные группы целесообразно использовать в современных нормативно-правовых актах, определяющих систему и структуру федеральных органов исполнительной власти с тем, чтобы исключить дублирующие функции федеральных органов исполнительной власти, относящихся к различным группам, и минимизировать количество министерств и других ведомств внутри каждой из групп.
-
В ходе министерских реформ первой четверти XIX в. не был до конца решен вопрос об ответственности министров. М.М.Сперанский во введении к Уложению государственных законов 1809 г. (плане всеобщего государственного преобразования) предлагал создать парламент и ввести парламентскую ответственность министров, однако такая ответственность не была введена даже после создания в 1906 г. первого российского парламента в лице Государственного Совета и Государственной Думы. Одним из последствий ответственности министров по Общему учреждению министерств было предусмотрено предание их Верховному уголовному суду. Однако ни один министр перед Верховным уголовным судом за всю историю его существования не отвечал. Вопрос об ответственности министров за свою деятельность не был решен и в советский период (репрессированные советские наркомы в 1930-1940 гг. - жертвы общей репрессивной политики). В настоящее время ответственность федеральных министров как членов Правительства Российской Федерации является коллективной, а не индивидуальной, что соответствует правовой природе Правительства как коллегиального органа исполнительной власти, чего не было в Российской Империи, в которой, исходя из дуалистической формы правления, сложившейся после 1906 г., коллегиальный орган исполнительной власти не предусматривался.
-
Преемственность в плане составных частей министерской системы, действующих в сфере обороны, между министерствами Российской Империи и советскими наркоматами (министерствами) долгое время заключалась в одновременном функционировании сухопутного и морского ведомств (Военное и Морское министерства Российской Империи, раздельные советские военные наркоматы (министерства) в до 1923 г., с 1937 по 1946 г. и с 1950 по 1953 г.). В 1953 г. было создано единое Министерство обороны СССР, на базе которого в 1992 г. образовано Министерство обороны Российской Федерации. Разделение военных министерств (наркоматов) было обусловлено главным образом военно-морской спецификой, и их объединение в одно ведомство как исключало дуб-
лирование функций, так и привело к сокращению количества министерств, что следует признать положительным фактором.
-
Преемственность правоохранительных министерств, ведомств и их составных частей имело место во все периоды отечественной истории государства и права. Особенно четко это выражалось в вопросе принадлежности пенитенциарных учреждений ведомству внутренних дел или ведомству юстиции: в 1985 г. эти учреждения были переданы из ведения Министерства внутренних дел в ведение Министерства юстиции; в советское время аналогичные процессы происходили 1930-1934 гг., в 1953-1954 гг. В последний раз такая передача состоялась уже в современной России - в 1998 г., и эта ситуация сохраняется до сих пор, т.е. в современной России уже длительное время используется опыт дореволюционной России.
-
Одним из существенных признаков советской министерской системы было значительное количество министерств (наркоматов) и ведомств, действующих в различных областях народного хозяйства. В Российской Федерации происходило постепенное сокращение министерств и ведомств такого рода.
В 2008 г. было образовано Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, министерство с таким же названием было создано и в 1905 г., что свидетельствует о явной преемственности организации министерств и иных ведомств, действующих в социально-экономической сфере в Российской Империи и в Российской Федерации.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что ее результаты вносят определенный вклад в соответствующие разделы теории государства и права, отечественной истории государства и права, а также других отраслевых юридических наук.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что сформулированные в ней выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования организационно-правовых основ деятельности министерств и иных органов исполнительной власти в России. Материалы исследования могут быть использованы в процессе преподавания и изучения истории государства и права, других юридических дисциплин.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждалась на заседаниях кафедры теории и истории государства и права НОУ ВПО «Юридический институт» (Санкт-Петербург), ее положения отражались в выступлениях автора на научно-практической конференции «Современный гуманитарный вуз как открытая социально-ориентированная система» (Санкт-Петербург, 10 апреля 2008 г.), в публикациях автора по теме диссертации.
Основные положения и выводы диссертации также были использованы при разработке курса лекций по истории государства и права, теории государства и права в Юридическом институте (Санкт-Петербург), о чем имеется соответствующий акт о внедрении.
Структура диссертации обусловлена объектом и предметом, целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Подготовка министерской реформы 1810-1811 годов
8 сентября 1802 г. Александром I был подписан Манифест об учреждении министерств . В Манифесте, в частности, отмечалось: «Учреждая министерства на таковых правилах, мы имеем лестную надежду, что оно споспешествовать нам будет к утверждению народного спокойствия, сего истинного и нерушимого оплота царей и царств; к сохранению и возвышению общего всех благосостояния, и воздаяния каждому должного от лица правосудия; к оживлению трудолюбия промышленности и торговли; к распространению наук и художеств, столь необходимого для благоденствия народов: словом, к приведению всех частей государственного управления в прочное и намерению нашему соответственное устройство».
Необходимость образования министерств как новых центральных органов государственного управления (по современной терминологии — органов исполнительной власти) была вызвана тем, что к началу ХІХ в. система государственного управления в стране находилась в глубоком кризисе.
Высшим государственным органом считался Сенат, сосредоточивший в своих руках законосовещательные, управленческие (исполнительные) и судебные функции, что приводило к его загруженности и крайне медленному разрешению дел самого разнообразного характера.
Неповоротливость механизма Сената, проявившаяся уже со второй четверти XVIII в., привела к постепенной утрате им части законодательных и исполнительных функций, перешедших к различным органам (уч 16 реждениям) - Верховному тайному совету (1726-1730), Кабинету министров Его Императорского Величества, (1730-1741), Конференции при высочайшем дворе (1756-1762), Императорскому совету (18.05 - 28.06.1762), Совету при высочайшем дворе (1769-1801) и все большей специализации Сената в качестве высшего судебного органа Империи.
К центральным органам государственного управления на рубеже XVIII -XIX вв. относились: - 9 коллегий: Коллегия иностранных дел, Военная коллегия, Адмиралтейств коллегия, Камер-коллегия, Медицинская коллегия, Мануфактур-коллегия, Берг-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия Лифлянд-ских, Эстляндских и Финляндских дел; - 2 учреждения, имевших статус коллегий: Департамент водяных коммуникаций и Герольдия; - канцелярия генерал-прокурора, в которой сосредоточилось управление внутренними делами, юстицией и финансами; - 14 коллежских учреждений: Главное почтовое правление (Почтовый департамент), ведомство Государственного казначея (Государственное казначейство), Главная соляная контора, Комиссия для составления законов, Комиссия об учреждении народных школ (Главное училищное правление), Государственный ассигнационный банк, Государственный заемный банк, Государственный вспомогательный банк для дворянства, Экспедиция о устроении дорог в государстве, Канцелярия рекетмейстерских дел, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, Экспедиция государственных конских заводов, Тайная экспедиция, Военно-походная Его Императорского Величества канцелярия; - 10 центральных учреждений придворного управления: Департамент уделов, Кабинет Его Императорского Величества, Капитул российских кава лерских орденов, Придворная канцелярия, Придворная контора, Гоф интендантская контора, Придворная конюшенная контора, Егермейстерская контора, Экспедиция кремлевского строения, Мастерская и Оружейная палата.
Все эти учреждения, по замечанию А.В. Чернова, «не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства), существовавшие в ХІХ-ХХ вв.» Их внутренняя структура отличалась неопределенностью и неединообразием1.
Будущий Император Александр I, еще в то время, когда он был наследником, 10 мая 1796 г. в письме В.П. Кочубею писал: «Наши дела находятся в невообразимом беспорядке, грабят со всех сторон, все департаменты управляются дурно - порядок, кажется, изгнан отовсюду»2.
В письме к Ф.Ц. Лагарпу 27 сентября 1797 г. он писал следующее «Вам известны различные злоупотребления, царившие при покойной императрице; они лишь увеличивались по мере того, как ее здоровье и силы, нравственные и физические стали слабеть ... Мой отец, по вступлении на престол, захотел преобразовать все решительно. Его первые шаги были блестящими, но последующие события не соответствовали им. Все сразу перевернуто вверх дном, и потому беспорядок, господствовавший в делах и без того в слишком сильной степени, увеличился еще более ... Благосостояние государства не играет никакой роли в управлении делами: существует только неограниченная власть, которая все творит шиворот на выворот»3.
Непосредственная работа по учреждению министерств в России была начата весной 1801 г. и велась конфиденциально в кругу личных друзей Императора Александра L, в число которых входил, в частности, князь А.А. Чарторыйский. Именно им было высказано предложение в качестве центральных органов власти, взамен существовавших до того коллегий, создать систему министерств, возглавляемых назначаемыми
Министерства и иные органы исполнительной власти Российской Империи после министерских реформ первой четверти XIX века
25 июня 1811 г. Император подписал заключительный нормативно-правовой акт министерской реформы - Общее учреждение министерств1, который с дальнейшими изменениями и дополнениями действовал до 1917 г. Указанный акт состоял из двух частей: «Образование министерств» (часть I) и «Общий наказ министерствам» (часть II). В 1 и 3 главы I «Общее разделение государственных дел» части I Общего учреждения министерств были продублированы положения Манифеста о разделении государственных дел от 25 июля 1810 г., о пяти «главных частях» государственного управления и об отнесении к-этим «главным частям» конкретных министерств и других ведомств.
В 2 было установлено, что «Число министерств и главных управлений в каждой части определяется пространством ее и существом дел». Представляется, что эта норма была рассчитана на будущее, чтобы при необходимости можно было бы изменить количество и состав министерств и ведомств.
Так, к «предмету» Министерства иностранных дел были отнесены «все внешние сношения с принадлежащими к сему местами и лицами» ( 4). К Военному министерству были отнесены «все военные сухопутные силы, в составлении их, устройстве, продовольствии, снабжении и движении» ( 5), 1 ПСЗ. Собрание 1. Т. 31. № 24686. а к Морскому министерству, соответственно «все морские военные силы, в составлении их, устройстве, продовольствии, снабжении и движении» ( 6). В 7 было установлено: «Управление государственными доходами и расходами делится на 3 главные части.
В первой, под именем Министерства финансов, ведаются все источники государственных доходов, как-то: государственные имущества, дела горные, соляные, подати, сборы и пошлины всякого рода; дела внешней коммерции и управление таможен, доходы городские и земские, общие денежные повинности».
«Во второй части, под именем Государственного казначейства, ведается движение сумм, в доход поступивших» ( 8).
«В третьей, под именем ревизии государственных счетов, производится поверка счетов по всем департаментам военным и гражданским ( 9).
В 10 было установлено: «Главный предмет Министерства внутренних дел есть попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности. Посему к Министерству сему принадлежат дела о поощрении земледелия, колонии, внутренние переселения и разные ветви хозяйства, фабрики, внутренняя торговля, почты и публичные здания».
К «предмету» Министерства народного просвещения были отнесены: «Министерство народного просвещения ведает все ученые общества, академии, университеты, все общие учебные заведения, исключая духовные, военные и те училища, кои особенно учреждены для образования юношества к отдельной какой-либо части управления, как-то: Горный корпус и другие сему подобные установления, кои, находясь в особенном ведомстве, сохраняют однако же в делах общих нужную связь и сношение с министром просвещения» ( 11).
В 12 было установлено, что «Главное управление путей сообщения ведает все предметы, относящиеся как к сухопутным, так и водяным внутренним сообщениям, на точном основании особенных его учреждений». Далее было записано: «Все, что принадлежит к устройству судебного порядка, составляет предмет Министерства юстиции» ( 13).
В соответствии с 14 Министерство полиции ведало всеми предметами, относящимися к «охранению внутренней безопасности».
В завершающем 15 устанавливалось, что «К Главному управлению духовных дел разных исповеданий принадлежат все предметы, относящиеся к духовенству разных иностранных религий и исповеданий, исключая судные их дела».
В главе III части I Общего учреждения министерств «Управление и состав министерств» была установлена общая для всех министерств структура, включающая департаменты, совет министра, общее присутствие отделений, канцелярию министра. Также предусматривались «особенные установления, при некоторых министерствах состоящие...».
Каждый департамент должен был делиться «на столько отделений, сколько есть главных частей, и по тому же порядку отделения делятся на столы» ( 20). Во главе каждого департамента был предусмотрен директор, а при директоре «полагается секретарь для исправления разных дел и поручений, общих всем отделениям» ( 22). Во главе отделения ставился начальник, в во главе стола — столоначальник ( 23).
Совет министра образовывался в министерствах «коих предметы по пространству их разнообразию разделены на многие департаменты, для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения» ( 25). Совет министра состоял из директоров департаментов под председательством министра, «или же одного из директоров, по усмотрению министра...» ( 28).
В департаментах, «коих предметы по пространству их и разнообразию разделены на многие отделения, для рассмотрения дел, требующих общего соображения» создавалось Общее присутствие в составе начальников отделений под председательством директора департамента (31).
Становление и развитие правоохранительных министерств
Кроме министерств, в нормативно-правовых актах второй министерской реформы упоминаются такие государственные органы как Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов, Главное управление путей сообщения и Главное управление духовных дел разных исповеданий.
Большинство из указанных выше государственных органов впоследствии были включены в состав соответствующих министерств.
Так, Главное управление путей сообщения, указанное в Общем учреждении министерств от 25 июня 1811 г., в 1832 г. было преобразовано в Главное управление путей сообщений и публичных зданий. В 1865 г. из этого ведомства выделено заведование публичными зданиями, которое перешло в ведение Министерства внутренних дел и образовано отдельное Министерство путей сообщения1.
Образование отдельного Министерства путей сообщения связано с началом широкомасштабного строительства в России железных дорог. В 1842 г. началось строительство Николаевской железной дороги (Петербург-Москва), в связи с чем в Главном управлении путей сообщения и публичных зданий был образован Департамент железных дорог2.
Первый глава Министерства путей сообщения инженер П.П. Мельников, профессор Института путей сообщения, в свое время возглавлял строительство Николаевской железной дороги. Промышленный переворот, развитие всероссийского рынка, внешней торговли обострили проблему российского бездорожья, выявили необходимость широкомасштабного железнодо
Частных дорог было мало, и они не гарантировали безопасности. Не решили проблемы и государственное поощрение инициативы строительства частных дорог, выдача крупных ссуд железнодорожным обществам и компаниям с государственной гарантией выручки процентов; наблюдение за постройкой и эксплуатацией частных железных дорог специально созданным в 1858 г. Управлением главного инспектора частных железных дорог. На Министерство путей сообщения было возложено как строительство государственных железных дорог, так и их эксплуатация. Министерство отказалось от имевшей место ориентации на частные железные дороги, упорядочило в 1882 г. управление казанными железными дорогами, ввело Устав железных дорог и на его основе в 1885 г. - единые организацию и порядок на всех железных дорогах страны1
Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, указанное в Общем учреждении министерств от 25 июня 1811 г., в качестве самостоятельного ведомства просуществовало до 1817 г. С 1817 по 1824 гг. оно было преобразовано в Департамент духовных дел иностранных исповеданий Министерства духовных дел и народного просвещения, с 1824 по 1832 гг. - в Отделение духовных дел Министерства народного просвещения. В 1832 г. заведование духовными делами иностранных исповеданий перешло в ведение Министерства внутренних дел, в составе которого был образован Департамент духовных дел иностранных исповеданий. С 6 августа 1880 г. по 16 марта 1881 г. вновь действовало самостоятельное ведомство - Главное управление духовных дел иностранных исповеданий. После 16 марта 1881 г. рассматриваемое ведомство снова вошло в состав Министерства внутренних дел на правах одноименного департамента. Наконец, в период Временного
Государственное казначейство, указанное в Общем учреждении министерств от 25 июня 1811 г, прекратило свое существование в качестве самостоятельного ведомства в 1821. Входившая в состав Государственного казначейства Экспедиция о государственных доходах была преобразована в Департамент Государственного казначейства Министерства финансов2.
Единственное ведомство, указанное в Общем учреждении министерств от 25 июня 1811 г., которое сохранило самостоятельное существование вплоть до крушения Российской Империи - Ревизия государственных счетов (Главное управление ревизии государственных счетов). В 1836 г. это ведомство было переименовано в Государственный контроль. Во главе ведомства стоял государственный контролер3.
В различные периоды времени образовывались другие государственные органы исполнительной власти, не являющиеся министерствами.
Так, в 1843 г. на базе Комитета о коннозаводстве российском для заведования государственным коннозаводством в составе Министерства государственных имуществ было образовано Главное управление коннозаводства. В 1848 г. оно было преобразовано в самостоятельное ведомство, но с 1874 по 1881 г. — вновь вошло в состав Министерства государственных имуществ. С 1881 г. Главное управление коннозаводства в очередной раз стало самостоятельным ведомством и в таком качестве сохранилось до 1917 г.4
С 1884 г. по 1917 гг. в качестве самостоятельного ведомства действовало Главное управление почт и телеграфов. История этого ведомства начинается с образования в России в 1722 г. Генерального почтамта, в 1758 г. он был передан в ведение Коллегии иностранных дел, а 4 марта 1782 г. - подчинен Сенату. 19 мая 1782 г. было учреждено Главное почтовых дел правле
Почтовый департамент. В 1806 г. он был включен в состав Министерства внутренних дел, а в 1819 г. подчинен министру духовных дел и народного просвещения. После появления в России в 1824 г. телеграфа, управление, связанное с его строительством и эксплуатацией, вошло в сферу деятельности ведомства путей сообщения, в котором было образовано Телеграфное управление. В 1884 г. Телеграфное управление было передано в ведение Почтового департамента Министерства внутренних дел. В 1865 г. было создано Министерство почт и телеграфов. С 1884 г. почтово-телеграфное ведомство вновь вошло в состав Министерства внутренних дел. Наконец, в 1884 г. было образовано самостоятельное ведомство исполнительной власти - Главное управление почт и телеграфов1. В период Временного правительства 5 мая 1917 г. вновь было образовано Министерство почт и телеграфов2.
В Министерстве земледелия и государственных имуществ, образованном в 1894 г. к началу XX в. сравнительно второстепенную роль стали играть учреждения этого министерства, ведавшие государственным имуществом, и возросла роль учреждений, ведавших земледелием. В мае 1905 г. для «неотложного удовлетворения насущных нужд сельского населения» указанное министерство было преобразовано в Главное управление землеустройства и земледелия, а с октября 1915 г. оно было преобразовано в Министерство земледелия3.
Становление и развитие министерств и иных ведомств, дейст вующих в социально-экономической сфере
Правление под председательством ректора составляли: деканы всех факультетов и проректор. Инспектор, в тех университетах, где он заменяет проректора участвовал в заседаниях правления с правом голоса только по делам студенческим. В составе правления Московского университета полагался сверх того советник по хозяйственной части, избираемый и утверждаемый попечителем учебного округа из посторонних лиц. В предметы ведения Правления входили такие вопросы как: заключение контрактов на подряды и поставки, разбирательства по студенческим делам и взыскание с виновных в случаях, определенных университетскими правилами, предание виновных университетскому суду и другие вопросы.
Университетский суд избирался ежегодно Советом из трех судей и на случай болезни или отсутствия кого-либо из них - трех кандидатов. По крайней мере, один из судей и один из кандидатов должны были принадлежать юридическому факультету.
Ведению университетского суда подлежат передаваемые ему из Правления дела касательно студентов: 1) о нарушении ими в зданиях и учреждениях университета порядка, особыми правилами каждого из них установленного; 2) о столкновениях между студентами, с одной стороны, и преподавателями и должностными лицами университетскими - с другой, хотя бы они произошли и вне зданий и учреждений университета.
Проректор или инспектор осуществляли наблюдение за соблюдением установленных правил студентами и другими слушателями. Проректор избирался Правлением из числа его членов, а инспектор из посторонних чиновников, окончивших полный университетский курс. Избрание проректора или инспектора утверждалось министром народного просвещения. Проректор избирался на три года, а инспектор — бессрочно.
Было установлено, что «в студенты университета принимаются молодые люди, достигшие 17-летнего возраста и притом окончившие с успехом полный гимназический курс или удовлетворительно выдержавшие в одной из гимназий полное в этом курсе испытание и получившие в том установленный аттестат или свидетельство. При этом Совету Университета предоставляется в тех случаях, когда независимо от выданного из гимназии аттестата или свидетельства он признает нужным поверить степень знаний желающих поступить в студенты, подвергать их новому испытанию на основании особых правил, составленных Советом Университета и утвержденных попечителем учебного округа». Кроме студентов допускались к слушанию лекций и посторонние лица по правилам, составленным Советом каждого Университета и утвержденным попечителем.
Однако, уже в 1880-х гг. университетская самостоятельность стала ограничиваться. Новый университетский устав от 23 августа 1884 г. отменил выборность ректора, деканов, профессоров; ликвидировал самодеятельные организации студентов. Был повышен статус попечителя, который стал основным руководителем университетской системы, по представлению которого министром народного просвещения стали назначаться на должности члены университетского правления1.
В состав МНП за время его деятельности входили: Комиссия об училищах (1802-1803), Департамент народного просвещения (1803-1917), Главное правление училищ (1803-1863), Департамент духовных дел (1817-1824), Канцелярия министра народного просвещения (1825-1862), Главное управление духовными делами иностранных исповеданий (1824-1831), Главное управление цензуры (1828-1862), Особенная канцелярия министра народного просвещения (1862-1863), Совет министра народного просвещения (1863-1917), Ученый комитет МНП (1863-1917), Архив МНП (1863-1918), Постоянная комиссия по устройству народных чтений (1872-1917), Канцелярия для производства греко-униатских дел по Холмской епархии (1869-1874), Управление пенсионной кассы народных учителей и учительниц (1900-1918), Де См.: История государственного управления России /Под общ. ред. В.Г. Игнатова. Ростов-на-Дону, 2005. С. партамент общих дел (1904-1917), Департамент профессионального образования (1917), Редакция «Журнала МНП» (1834-1917), Археографическая комиссия (с 1834)1.
С 1817 по 1824 г. существовало объединенное Министерство духовных дел и народного просвещения.
По Учреждению министерства духовных дел и народного просвещения от 24 октября 1817 г., в указанном министерстве был образован Департамент духовных дел, который был разделен на четыре отделения: 1) греко-российского исповедания, 2) римско-католического, греко-униатского и армянского, 3) всех протестантских исповеданий и 4) еврейского, магометанского и прочих вер нехристианских. В частности отделение греко-российского вероисповедания составлялось из двух столов. Предметы занятий первого стола были следующие: а) собирание меморий св. синода, т. е. памятных записок или ведомостей, составленных обер-прокурором св. синода по делам, заслушанным в синоде, б) доклады по части св. синода и комиссии духовных училищ государю императору, в) годовые отчеты по св. синоду и комиссии духовных училищ, г) сношения с министрами и другими, главное начальство имеющими, лицами по делам св. синода и комиссии духовных училищ, д) сношение с обер-прокурором св. синода и с прокурорами синодальных контор (ранее сношения св. синода с другими ведомствами и всякая вообще переписка с другими учреждениями по закону должны были производиться через обер-прокурора, а в действительности иногда производились через первоприсутствующего члена св. синода), е) производство по духовным делам православных, жительствующих в царстве польском, а также в Палестине и иных заграничных местах, ж) дела о вступлении в брак иностранцев с русскими подданными без принятия подданства, и) дела касательно перевоза мертвых тел.
Похожие диссертации на Министерские реформы первой четверти XIX века и их влияние на дальнейшее развитие системы министерств в России : историко-правовой аспект
