Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ВОЗНИКНОВЕНИЕ МЕХАНИЗМА САМОДЕРЖАВНОГО ГОСУДАРСТВА В РОССИИ 12
1.1. Формирование и правовое оформление механизма государства в XVI-XVII 12
1.2. Государственные преобразования первой четверти XVIII в. И их влияние на развитие механизма государства 44
1.3. Трансформация механизма абсолютистского государства в 30-90-е гг.
XVIII в 64
Глава 2. РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВА В XIX - НАЧАЛЕ XX ВЕКОВ 91
2.1. Эволюция абсолютной монархии в первой половине XIX в 91
2.2. Буржуазные реформы 60 - 70 гг. XIX в. И преобразование механизма государства 123
2.3. Механизм Российского государства в конце Прекращение гражданства Российской Федерации 140
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 155
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 158
- Формирование и правовое оформление механизма государства в XVI-XVII
- Государственные преобразования первой четверти XVIII в. И их влияние на развитие механизма государства
- Эволюция абсолютной монархии в первой половине XIX в
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью теоретического осмысления и исторического изучения опыта осуществления государственной власти в России, что представляет насущную потребность в условиях становления новой системы государственного управления. Отказ от тоталитаризма как общественно-политической и государственно-правовой системы заставляет искать новые подходы к системе государственного управления, основанной на демократических принципах. Начался процесс формирования свободного гражданского общества и демократического государства, базирующегося на рыночной экономике, идеологическом и политическом плюрализме. В такой ситуации принципиально важным является не допустить повторения тех ошибок, которые были допущены при проведении реформ в прошлом.
Сказанное ставит перед правовой наукой необходимость изучения процессов становления и развития механбизма государства в России, поскольку именно он организационной - правовой основой российской государственности. Поэтому любые изменения, любые преобразования государства с неизбежностью влекут за собой изменения и изменения механизма государства. При этом подобные изменения, разумеется, должны происходить не спонтанно, а с учетом основных, наиболее важных закономерностей, в соответствии с которыми осуществляются структурная организация и развитие механизма государства ( государственного аппарата).
Подобные закономерности наиболее наглядным образом проявляются в исторической ретроспективе, вследствие чего именно историко - правовой аспект проблемы представляет наиболее значительный интерес. Очевидно, что любые теоретические выводы и обобщения, касающиеся государства и его механизма, невозможны без учета тех исторических реалий, которые повлияли на становление и развитие указанных феноменов. Весьма важной
4 задачей при этом является учет социально-политической и культурной специфики российского государства, обусловившей конкретно-исторические пути его развития в прошлом и современности. А это, естественно заставляет нас обращаться к истории вопроса, с тем, чтобы проследить историческую динамику развития механизма российского государства и выявить основные этапы его становления.
При этом важно отметить, что в силу целого ряда причин формирование механизма государства в нашей стране имело не постепенный, эволюционный, а революционный скачкообразный характер, что в значительной мере делает данную проблему актуальной для современного этапа развития российского государства, также характеризующегося радикальными преобразованиями.
Степень разработанности темы* По проблемам теории государственного аппарата существует обширная литература. Эти проблемы рассматривались в работах древних мыслителей - Платона и Аристотеля, политических философов эпохи Возрождения и Нового времени - Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Дж. Локка, 1IL Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и др.
Дореволюционные российские ученые-правоведы Н.Н. Алексеев, И.А. Ильин, К.Д. Кавелин, Б.А.Кистяковский, М.МЛСовалевский, Н.М.Коркунов> П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий, Б.Н.Чичеринэ Е.Н. Трубецкой, В. М. Гессен, А.Г. Тимофеев, ВІТ. Безобразов, Н.П. Дружинин, МЛ. Рейснер и другие заложили основы отечественной теории государства и гражданского общества, ими были рассмотрены проблемы отношения между властью и человеком, нравственно-правовые аспекты становления и развития российской государственности, проблемы свободы и правовой ответственности, общественного и правового идеала и ряд других. Самым непосредственным образом в трудах названных авторов рассматривались вопросы, связанные с организацией и функционированием механизма государства, было дано определение механизма государства, разработаны важнейшие принципы и намечены основные этапы его развития.
Вопросы развития системы государственного управления в России,
различные аспекты этих проблем получили самое детальное развитие в
трудах современных отечественных ученых юристов .С. С- Алексеева, Ю.Е.
Аврутина, А.Б- Венгерова, Л.И. Спиридонова, В.И. Тимошенко, А.В.
Пикулькина, А.ИТ Радченко, В.И, Каинова, Б.В. Курашвили, В. М- Боера,
ШО. Козлихина, В.П. Сальникова, В.Е. Чиркина, О.И. Юдина, И.С.
Масликова, МИ. Байтина, М.К. Исаковой, А.И, Ковлер, В.А. Четвернина,
Л.Б- Тиуновой, М.В. Баглая, В.М. Корельского, Э.П, Григониса, Г.В.
Атаманчука, B.C. Нерсесянца, А.Ф.Черданцева, А.П. Алехина, А.Н.
Медушевского? И.А.Исаева, А.Г. Манькова и других- Весьма значительное внимание проблемам становления и развития механизма государства в России уделялось в трудах отечественных историков, чьими стараниями были выявлены взаимосвязь и взаимное влияние между формированием механизма государства и становлением абсолютизма в России.
Вместе с тем анализ литературы показывает, что исследование данной проблематики осуществляется преимущественно в двух основных направлениях. С одной стороны, это изучение теоретических аспектов организации и функционирования государственного механизма, С другой стороны, внимание исследователей (преимущественно специалистов в области исторической науки) посвящено рассмотрению отдельных этапов формирования механизма государства в России и за ее пределами. При этом не уделяется, на наш взгляд, должного внимания рассмотрению правового оформления механизма государства, установлению его взаимосвязей с формой государства и ее отдельными элементами (формой правления, политическим режимом). Одновременно с этим плохо освещены вопросы законодательного оформления механизма государства в России. Все это обусловливает необходимость подробного комплексного рассмотрения указанной проблематики в рамках данного исследования.
Объектом исследования являются общие историко - правовые закономерности становления механизма государства в России,
Предметом исследования служат общественные отношения и закрепляющие их законодательные акты, отражающие становление и основные этапы формирования механизма государства.
Целью диссертационного исследования является комплексное историко-правовое исследование системы органов государственного управления (механизма государства) и особенностей эволюции данной системы в России в условиях самодержавной монархической государственности, а также основных тенденции, предопределивших трансформацию механизма государства при переходе от самодержавия к дуалистической монархии в результате принятия первого конституционно-правового акта (Основные законы 1906).
Цель исследования реализуется в комплексе следующих задач:
выявить правовую специфику понятия механизма государства в сопоставлении с понятиями государства и государственной власти;
показать общесоциальные, культурно - исторические, политические и иные предпосылки формирования механизма государства, а также те факторы которые повлияли на его развитие на каждом из этапов;
рассмотреть основные модели, в соответствии с которыми осуществлялось становление механизма государства в России (западноевропейскую, золотоордынскую, византийскую, римско-имперскую) и выявить их особенности, а также показать специфику преломления указанных моделей в российских условиях;
исследовать особенности эволюции системы государственного управления дореволюционной России и становление советской системы государственного управления;
рассмотреть основные этапы становления механизма государства в России и показать особенности каждого из них;
выявить взаимосвязь и взаимовлияние, существующее между механизмом государства и его формой, а также элементами последней и в первую очередь - формой правления;
проанализировать нормативно - юридическую базу, на основе которой осуществлялось формирование механизма государства в нашей стране;
дать правовую характеристику современной системы государственного управления Российской Федерации, наметить основные пути дальнейшего совершенствования и развития российской системы государственного управления.
Методологическую основу исследования составили принципы познания социальных явлений в их историческом развитии и во взаимосвязи, взаимообусловленности, с точки зрения теории и практики, истории и современности, В диссертации использовался логический, исторический» сравнительно-правовой метод, а также историко-правовой метод познания, которые позволили раскрыть особенности трактовки в теории права и государства категорий механизма государства, государственной власти, абсолютной монархии, а также пролить свет на особенности функционирования механизма государства в нашей стране в период абсолютизма и дуалистической монархии.
Источниковедческая база исследования. В диссертационной работе автором проанализированы нормативные акты, включенные в Свод Законов Российской империи, рассмотрены также иные источники отечественного права X - XX вв., особое внимание уделено юридическим актам, изданным в период с конца XVII по начало XX вв. Кроме того, в диссертационном исследовании анализируется специальная историческая и юридическая литература, труды отечественных и зарубежных авторов и т.п.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное монографическое исследование историке - правовых аспектов формирования и развития механизма Российского государства, учитывающее социальный, экономический и политический факторы, повлиявшие на его функционирование. В работе предпринята одна из первых попыток рассмотрения эволюции системы органов государственной власти в Росс в их исторической ретроспективе - с XVI в. до февраля 1917 г. Автор
8 осуществляет правовой анализ системы государственного управления Российской империи с учетом новейших достижений истории, с позиции современной теории права и государства.
Хронологические рамки исследования охватывают период формирования и развития самодержавного правления в России с XVI в. по февраль 1917 г.
Выносимые на защиту положения*
1,Формирование механизма государства является долгим поэтапным процессом, в основе которого лежит переход от частноправовой власти к власти публично - правовой. Непосредственной предпосылкой возникновения механизма государства явился процесс перехода от архаического типа государственности, где осуществление власти было целиком и полностью основано на личной вассально-сеньориальной зависимости, к государству современному, базирующемуся на иерархической системе безличных обязанностей должностного лица (в том числе высшего) перед государством и обществом. Этот процесс предопределялся возникновением новых форм организации труда и зарождением современного (т.е. промышленного) капитализма. Закономерным следствием этого стала деперсонификация публичной власти и возникновение государственного механизма.
2. В России оформление государственного аппарата было самым непосредственным образом связано с преодолением феодальной раздробленности и переходом к абсолютной монархии, возникшей в течение XVI-XVII вв. В предшествующий период, продолжавшийся с XI по XV вв. организация власти имела феодальный по своей сути характер и строилась на системе вассально-ленных отношений между князьями и их дружиной. После монгольского завоевания Руси активно начинает прививаться «золотоордынская» модель организации государства,
9 характерной чертой которой было то, что политическая, государственная власть не была столь тесным образом связана с хозяйственным господством в отношении земли, находящейся в феодальной собственности и, как следствие, не была обусловлена этой последней. Другой моделью, активно повлиявшей на формирование механизма российского государства в. была «византийская» модель, активно использовавшаяся, начиная с середины XV в. Одновременно происходит обращение к позднеантичной (римско-имперской) модели организации государства.
3.Непосредственное оформление механизма государства в России связано с переходом к абсолютной монархии, состоявшимся в первой четверти XVIIIb. В результате государственных преобразований Петра L Реформы Петра I положили начало деперсонификации государственной власти и создали основу организационной структуры государственного аппарата, существенно отличавшейся от ранее существовавших аналогов. Вместе с тем механизм государства в России базировался на абсолютной монархии, что предопределило его внутреннюю громоздкость, нестабильность и неспособность приспосабливаться к эволюционирующим общественным отношениям. Эти противоречия создали глубокую внутреннюю потребность в дальнейших модификациях механизма российского государства, осуществлявшихся на протяжении последующих столетий.
4, Образование министерств усилило централизацию государственного аппарата, их преимуществами по сравнению с коллегиальной формой управления были значительно более высокая оперативность в делах управления, установление
10 персональной ответственности руководства и непосредственных исполнителей, которым поручалось ведение конкретного дела,
5, В результате реформ Александра II в местное
государственное управление был внесен элемент либеральной
государственности: были организованы выборные органы
губернского и земского, и городского самоуправления на основе
всесословности. На протяжении рассматриваемого периода в
России постепенно формировались тенденции многосословного
управления на общегосударственном и местном уровне,
6. Изменения в системе государственного управления России
в 1905-1906 гг, носили демократический характер и
способствовали трансформации абсолютизма в конституционную
дуалистическую монархию. Данный процесс получил свое
юридическое оформление с принятием Основных законов 1906 г.
Тем не менее, проведенные реформы еще не дают достаточного
основания утверждать» что в России был окончательно закреплен
принцип разделения властей- Можно говорить лишь о том, что
впервые за весь рассматриваемый период была предпринята
законодательная попытка ограничения единоличной власти
монарха» попытка перейти к конституционной монархии как форме
правления.
Теоретическая значимость исследования проявляется в том, что полученные в ходе работы выводы позволяют более четко разграничить понятия государства как способа организации политической власти в обществе и государственного аппарата (механизма государства) как совокупности органов, имеющих публично - правовую природу. Будучи способом институализацни публичной власти механизм государства возникает не одновременно с государством. Между появлением государства и возникновение механизма государства (государственного аппарата) имеется значительный временной промежуток, что позволяет сделать
некоторые теоретически важные выводы относительно правовой природы и сущности как государства, так и его механизма.
Сформулированные в работе теоретические положения и выводы
развивают и дополняют ряд разделов общей теории и истории государства и
права, отдельные положения конституционного права» Исследуемые в
диссертации вопросы составляют теоретически важный аспект актуальных
проблем интеграции различных отраслей знания о государстве и обществе.
Полученные в диссертации выводы можно использовать при чтении курсов
лекций по теории и истории права и государства, конституционного
(государственного) права, административного права, а также спецкурсов по
правовым основам государственной и муниципальной службы,
государственному и муниципальному управлению для студентов юридических вузов, а также студентов и слушателей учебных заведений, входящих в систему Российской академии государственной службы.
Практическая значимость исследования. Полученные результаты исследования могут быть использованы при разработке мер по совершенствованию работы государственных институтов и действующего законодательства.
Формирование и правовое оформление механизма государства в XVI-XVII
Проблема возникновения государства, важнейших предпосылок и основных путей весьма активно обсуждается не только юристами, но и историками, политологами, социологами, а также специалистами в области иных общественных дисциплин. Такой интерес объясняется тем, что государство относится к числу базовых явлений общественной жизни, опосредствующих все основные процессы, происходящие в обществе. В современных условиях любое общество является государственно организованным, что объясняется весьма сложным характером общественных отношений, для формирования которых необходима организующая сила в лице государства и государственной власти, берущих на себя осуществление ряда функций, которые (в силу их специфического характера) не могут надлежащим образом реализовываться иными, негосударственными социальными институтами, такими, как семья, церковь, профессиональные союзы и т.п.
Возникновение государства означало переход к качественно иному уровню организации между субъектами - переход, условно говоря, от координации как преобладающей формы социального взаимодействия к субординации, предполагающей подчинение членов общества, исходящим от государства предписаниям. Как писал еще в конце XIX века Н.М.Коркунов, по словам которого:
«Государственная власть как сила, обусловленная сознанием гражданами их зависимости от государства, порождает в общественной жизни своеобразные явления и притом двоякого рода. Во-первых, она побуждает граждан совершать то, что они считают необходимым для государства, от которого сознают себя зависимыми. На этом основано ... все то, что, собственно, сплачивает людей в одно государство и что служит конечной опорой его могущества. Но этим не исчерпывается действие государственного властвования: оно приводит, во-вторых, к тому, что граждане подчиняются велениям отдельных лиц, признаваемых органами государственной власти».
В суждении Н.М.Коркунова обращает на себя внимание то обстоятельство, что понятие государства как способа организации публичной власти в обществе исследователь отождествляет с понятием механизма государства, являющегося совокупностью интитуциональных средств организации государственной власти-Между тем современная научная мысль все более активно склоняется к мнению о том, что государство как таковое не может быть отождествлено с механизмом государства и что между появлением государства и оформлением его институтов пролегает довольно длительная (иногда занимающая несколько столетий) дистанция. В самом деле, уже теоретический анализ различных подходов к государству показывает, что в первоначальном своем варианте оно не предполагает наличие системы органов, специализированно и на постоянной основе осуществляющих реализацию функций властвования»
Более того, на самых ранних этапах своего существования государство и не нуждалось в таких органах, поскольку (в той мере, в какой это необходимо) осуществление властных прерогатив было возложено на представителей господствующего общественного класса (аристократию, олигархию). Таково, в частности, мнение французского исследователя Б.Шантебу, по словам которого; «Когда олигархи берут на себя функции всего общества, появляется политическая власть и рождается государство»2. Аналогичную по существу позицию занимают и те авторы, кто, подобно Ж.Кабанну полагают, что носителем власти на ранних стадиях существования государства является народ, или нация, реализующий эту власть первоначально без помощи посредников в лице государственных органов, и лишь затем» по мере усложнения общественной жизни, делегирующий управленческую функцию специально создаваемым для этого институтам3. Такие представления базируются на опыте изучения античных полисных государств и восходят к трудам античных теоретиков - прежде всего Аристотеля и Цицерона-Необходимость отграничивать категории механизма государства и государства как такового осознается и многими юристами, определяющими последнее как персонифицированный правопорядок4. По сути такой подход означает, что под государством следует понимать такую форму организации публичной власти в обществе, необходимыми аспектами которой являются, во-первых, определенный правопорядок (т.е. совокупность юридически урегулированных общественных отношений) и, во-вторых, суверен, выступающий носителем верховной власти и ее источником. Причем в качестве суверена может выступать как народ в целом, так и отдельная его группа (олигархия) либо же, наконец, один человек (монарх). Отсюда вполне обоснованным представляется мнение Д.Бешийона, полагающего что государство как таковое есть «прежде всего юридическая концепция», что оно определяет собой «персонификацию юридического порядка» и является «абстрактным институтом, а не физическим явлением» .
Государственные преобразования первой четверти XVIII в. И их влияние на развитие механизма государства
В первой четверти XVIII в. механизм самодержавного государства в России подвергается кардинальной модернизации и реорганизации, причем важнейшей предпосылкой в данном процессе становится окончательное становление абсолютизма в России» Абсолютизм как высшее выражение самодержавной монархии привлекал самое пристальное внимание в отечественной историографии. Так, уже в XIX в. сущность и специфика российской абсолютной монархии были описаны представителями государственной школы в историографии (К. Д. Кавелиным, А.Д.Градовским, Б.Н,Чичериным и др.)51 Причем - что немаловажно - делалось это в историко-правовых терминах. В частности, представители государственной школы показали принципиальное различие в путях развития российского и западноевропейского абсолютизма. И если на западе, как мы могли убедиться, возникновение абсолютной монархии явилось закономерным результатом эволюции сословной структуры общества (появление и внутренняя дифференциация «третьего сословия»), то в России, напротив, само сословное деление явилось итогом целенаправленного воздействия на общество со стороны государства. При этом основной целью такого воздействия было формирование единого служилого сословия, призванного обеспечивать потребности государственного механизма. Именно такой точки зрения придерживался, в частности А.Д.Градовский, по мыслям которого «.„повинность, тягло создали и поддерживали у нас существование сословий; с постепенным освобождением от тягла, крепости, сословное деление теряет свой смысл, н старый земский дух с неудержимой силой пробивается вперед». Тем самым все сословия в русском обществе выступают как «продукт государственной деятельности, последствия разнообразных тягл, положенных на общество»52,
В данном ключе историк рассматривает формирование различных сословий. Так, закрепощение крестьянства обеспечивало материальные потребности служилого сословия, владевшего, пользовавшегося и распоряжавшегося землей вместе с прикрепленными к ней крестьянами. Городское (посадское) население пребывало в том же отношении к государству, в каком крестьяне - к дворянству, обеспечивая финансовые нужды государства. Наконец, на дворянство как единое служилое сословие была возложена обязанность осуществления военных, полицейских и административных функций. Таким образом, каждое сословие занимало принадлежащее ему место в единой иерархии и выполняло отведенную ему роль в процессе создания механизма государства. Для обеспечения подобной слаженности государство использовало различные формы закрепощения. «Все подданные, - отмечал в свое время Б.Н.Чичерин, - укреплены, таким образом, к местам жительства или к службе, все имеют своим назначением служение обществу, И над всем этим господствует правительство с неограниченной властью»53- Причем, по словам К.Д.Кавелина, «в Европе все делалось снизу, а у нас сверху». История русского общества и его сословной организации была самым непосредственным образом связаны с историей государства и процессом формирования государственного механизма. В этом процессе ряд историков, в частности, Б.Н.Чичерин, выделяют несколько основных этапов, закономерно связанных между собой и взаимно обусловливающих друг друга: в XVI в, устанавливаются общественные повинности и развитие получает земское начало, в XVII в. начинает господствовать правительственное начало и, наконец, в XVIII в., с петровских преобразований начинается третий этап, когда механизм государства «получил правильное, систематическое устройство». Выделяя названные основные этапы, Б.Н.Чичерин особо отмечает: «Только предыдущие периоды жизни народа раскрывают нам смысл последующих»55,
Эволюция абсолютной монархии в первой половине XIX в
Эпоха экономических, социальных» политических переворотов, начавшаяся с правления Александра I, заменила эпоху переворотов дворцовых, которая внесла в новый век клубок серьёзных противоречии, затронувших все важнейшие сферы общества. Главным противоречием этого периода, вытекающим из назревающих формационных изменений, стало то, что на смену феодальным отношениям стали надвигаться отношения капиталистические- Нарастал кризис крепостнической системы, показывавший экономическую несостоятельность феодализма. Капитализм стал обеспечивать неизмеримо большую производительность труда и начал работать «с необычайной гибкостью и изворотливостью в сложных условиях» . Высокая эффективность буржуазного производства обеспечивалась применением наёмного труда и введением машин: мануфактура заменяется фабрикой. Начало века характеризуется началом промышленного переворота. Капиталистические отношения сталкиваются с феодальными устоями, что, в свою очередь, приводит к системному кризису, «нарушению закона обязательного соответствия производственных отношений характеру производительных сил»
Структурные изменения в экономике не могли не найти отражения в социальной структуре общества. Важнейшим моментом, определяющим изменения в общественном устройстве в рассматриваемый период, стало постепенное появление основных классов буржуазного общества - капиталистов и наёмных рабочих» буржуазии и пролетариата. Особенностью этого процесса стало то, что образование новых классов происходило в рамках прежней сословной системы. Деление общества на сословия оставалось незыблемым.
Развитие государственной системы в России первой половины 19 в. проходило преимущественно в направлении дальнейшей централизации и бюрократизации центрального аппарата. Рассматриваемый период характеризуется усложнением задач государства, что явилось основанием создания новых высших правительственных учреждений с более четкими подразделениями и функциями. Результатом этого стало углубление специализации отдельных органов власти и управления. Соответственно усложнялась внутренняя организация правительственных учреждений: их структура становилась разветвленной и многоступенчатой. Многочисленные подразделения вели обширное делопроизводство. Между центральными и местными учреждениями устанавливались более тесные связи - в России впервые появились ведомства. Начало 19 в. характеризуется усилением абсолютной монархии. Вся власть сосредотачивается в руках одного лица - императора всероссийского. В основных законах» открывающих Свод законов Российской империи, идея самодержавия сформулирована чётко и безапелляционно: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает»131. Как отмечает Н, П. Ерошкин, «самодержавие по-прежнему обосновывается божественным происхождением, однако, вместе с тем появляется и новая идея - идея законности власти монарха» . В это время укрепляется тенденция, зародившаяся еще в петровские времена, согласно которой закон постепенно занимает место обычая и традиции. Игнорирование и неуважение к закону начинают трактоваться как преступление.
Трансформационные изменения в экономической сфере, в структуре общества заставляли императоров совершенствовать государственный аппарат, приспосабливать его к нуждам нового времени. Необходимость реформ обусловливалась, по мнению современных исследователей (в частности М. М. Сафоновым), двумя основными обстоятельствами: «во-первых, развитие буржуазных отношений в России и буржуазной революции на Западе требовало приспособить государственный аппарат так, чтобы он смог отстоять феодальные порядки. Во-вторых, дворянство, его верхушка, в том числе н верхи чиновничества, хотели держать императора в своих руках, чтобы он не вздумал посягнуть на их классовые привилегии, объективная необходимость которых давно уже назрела»1
