Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление организационно-правовых основ деятельности органов государства, выполнявших полицейские функции IX-XVII вв 14
1. Формирование и развитие правоприменительной деятельности российской полиции 14
2. Развитие правовых основ деятельности подразделений, осуществлявших полицейские функции (IX - XIV вв.) 32
3. Правовые нормы, регулировавшие деятельность органов государственной власти, занимавшихся обеспечением правопорядка (XV- XVII вв.) 57
Глава II. Развитие и совершенствование органов полиции в XVIII-нач. XX вв 91
1. Нормативно-правовая база деятельности полиции в XVIII-XX вв 91
2. Полиция в системе органов государственной власти и управления (взаимодействие, разграничение полномочий) 114
3. Организационно-правовые основы обеспечения социальной защиты лиц, выполнявших полицейские функции 141
Заключение 180
Список использованной литературы и источников 185
- Формирование и развитие правоприменительной деятельности российской полиции
- Правовые нормы, регулировавшие деятельность органов государственной власти, занимавшихся обеспечением правопорядка (XV- XVII вв.)
- Нормативно-правовая база деятельности полиции в XVIII-XX вв
- Организационно-правовые основы обеспечения социальной защиты лиц, выполнявших полицейские функции
Введение к работе
Актуальность темы. Современная российская действительность характеризуется высоким динамизмом социальных процессов, радикальными переменами в социально-экономической и политической жизни общества. Одним из важнейших направлений для успешной государственной деятельности по реализации указанных реформ является укрепление правопорядка.
Важное значение имеет изучение истории правоохранительных учреждений России. Знание их структуры, компетенции и форм работы помогает объяснить события и процессы прошлого и прогнозировать возможные варианты развития, будущего. Познание прошлого имеет не только теоретико-познавательное значение, но и является неотъемлемым компонентом исследования настоящего. Современные правовые проблемы следует изучать их через генезис и развитие, что поможет найти пути и способы выявления их положительных тенденций и распознать негативные явления.
Полиция, как отмечал еще Ф. Энгельс, стара так же, как и государство1. Однако это высказывание нельзя воспринимать буквально, поскольку на протяжении многих веков термин «полиция» обозначал не конкретный орган государства, а государственную деятельность, охватывавшую все внутреннее государственное управление и получившую название полицейской2. В нашей исторической и историко-правовои литературе постоянно проявлялся интерес к истории полицейских органов дооктябрьской России. Однако общей чертой всех работ является то, что вопросы истории полиции рассматриваются либо в связи с другими проблемами, либо охватывают какую-то часть полицейского аппарата.
Работ, которые в историко-правовом аспекте охватывали всю полицейскую систему с возникновения органов осуществляющих полицейские функции с древнейших времен, мало. Изучение документов и других источ-
1 Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства. М., 1978. С. 105.
2 Лврутин Ю. Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, ис
тория, перспективы. СПб., 2003. С. 122.
ников показывает, что в истории России применительно к настоящей теме четко прослеживаются два этапа.
Первый охватывает время до начала XVIII века. Для него характерным является наличие органов, которые выполняли полицейские функции наряду с другими административными и судебными функциями еще с древнейших времен. В рамках этого этапа представляется необходимым вести речь не о регулярной полиции, а об органах, осуществлявших полицейские функции.
Второй этап начинается с первой четверти XVIII века и продолжается до февраля 1917 года. Это время создания и развития в России регулярной полиции, специализированного органа, освобожденного от иных обязанностей, кроме тех, что составляют предмет ведения непосредственно полицейского аппарата.
Значимость исследования данных этапов представляется очевидной, поскольку позволяет осуществить комплексный анализ одного из наиболее неоднозначных и вместе с тем наименее исследованных периодов истории отечественного государства и права.
Предпосылки зарождения, создания, развития и совершенствования полицейских структур, начиная с зарождения Российского государства IX в. до начала XX века - периода острого политического и социально-экономического кризиса не потеряли своего значения и заслуживают тщательного научного изучения. Исследование формирования государственных структур по охране правопорядка дает богатый материал для выводов и обобщений, актуальных и в настоящее время, наглядно демонстрирует сложность и противоречивость процесса становления новых полицейских и административных органов.
Данные обстоятельства предопределяют актуальность диссертационной проблематики и обусловливают выбор темы диссертации.
Степень разработанности темы
Проблемы становления и развития правоохранительной системы нашего государства всегда являлись актуальными. В литературе, посвященной правовым основам деятельности полиции, выделялись отдельные главы, затрагивающие становление и развитие полиции. Одной из первых является работа П. Гуляева «Права и обязанности градской и земской Полиции и всех вообще жителей Российского Государства, по их состояниям в отношении к полиции» изданная в 1827 г. Несколько позже была опубликована книга Ф. Майера «Опыт сельского благоустройства или полиции». Эти работы являлись консолидированными сборниками полицейского права и содержали материал, относящийся к структуре, комплектованию и основным направлениям деятельности органов полиции.
Во второй половине XIX - начале XX вв. (в связи с появлением отрасли полицейского права) выходит ряд трудов, посвященных истории полицейского права и истории полиции, что явилось большим вкладом в развитие ис-торико-правовой науки. Эти работы анализировали опыт, накопленный» полицией, прослеживали становление и развитие этого органа, его взаимодействие с другими учреждениями государственной власти. В начале века вышел сборник «Министерство внутренних дел 1802 - 1902 гг.» под редакцией Н. Андрианова. Наиболее фундаментальные работы принадлежали М. Н. Варадинову, В. Н. Никитину1, которые в своих трудах при раскрытии поставленных вопросов в той или иной мере касались вопросов правового обеспечения деятельности полиции в России.
К числу фундаментальных работ по полицейскому праву относятся учебники В. Ф. Дерюжинского, А. Е. Андреевского, А. И. Елистратова и других отечественных полицеистов. В этих работах дается толкование действующего права, но авторы не уделяли должного влияния связи между исто-
1 Варадинов Н. В. История МВД. СПб., 1858 -1862 гг.; Никитин В. Н. Тюрьма и ссылка. СПб., 1890; Андриа
нов Н. Министерство внутренних дел 1802 - 1902 гг. СПб., 1902.
2 Дерюжинский В. Ф. Полицейское право: пособие для студентов. Изд. 3-е. СПб.: Сенатская типография,
1911.; Андреевский А. Е. Полицейское право. В 2-х томах. СПб., 1907; Елистратов А. И. Основные начала ад
министративного права. М., 1917.
рическими процессами и принятием конкретных нормативных актов полицейского характера. Систематизацией полицейского законодательства, разъяснением его основных положений занимались П. Е. Нечаевский, И. П. Моллериус, Н. Т. Волков1.
Большим вкладом в исследование истории полиции являются монографии И. Т. Тарасова2, в которых автор рассматривал развитие российской полиции и выявлял основные причины ее реформирования.
Некоторыми вопросами истории полиции занимались историки рос-сийского права: М. Ф. Владимирский-Буданов, И. Д. Беляев и другие , которые изучали эволюцию законодательства, регламентировавшего основные направления деятельности органов правопорядка-.
В начале XX в. вышел ряд работ, посвященных исключительно истории российской полиции. В 1903 г. появилось исследование И. П. Высоцкого «Санкт-Петербургская полиция и градоначальство. Краткий исторический очерк», а в 1913 г. работа-Е. Белецкого и Пі Руткевича «Образование и развитие полицейских учреждений в России. Исторический очерк».
Более широкий подход к исследованию места и роли полиции в государственном механизме стал применяться с конца 80-х годов XX в., когда появились комплексные работы, посвященные истории полиции.
Заметный вклад в исследование истории российской полиции внес профессор Р. С. Мулукаев, который в своей монографии «Полиция в России (IX в. - нач. XX в.)» на основе большого количества фактического материала анализирует основные этапы формирования и развития полицейских органов нашего государства. Исследованием развития полицейских органов XVIII в. зани-
Печаевский П. Е. Алфавитный указатель действующих узаконений для руководства чинов полиции по всем предметам полицейского ведения. СПб., 1900; Моллериус И. П. Руководство для полицейских чинов. В 2 т. СПб., 1911; Волков Н. Т. Законы о полиции. М., 1910.
2 Тарасов И. Т. История русской полиции и отношение ее к юстиции // Юридический вестник. 1884. № 2, 3, 4;
Тарасов И. Т. Полиция в эпоху реформ. М., 1885.
3 Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону, 1995.; Беляев И. Д. История
русского законодательства. СПб., 1999.
мался М. И. Сизиков.1 В своих работах он отражал все аспекты полицейской деятельности этого периода, основываясь на богатом архивном материале. Исследованием истории полиции первой половины XIX в. занимались А. В. Борисов, А. Е. Скрипилев, В. В; Лысенко, А. Я. Малыгин и другие авторы2. Отдельными вопросами истории полиции конца XVIII - первой половины XIX вв. занимались В. И. Власов, Н. Ф. Гончаров, Т. Н. Желудкова, В. М. Курицын, И. И. Мушкет, Р. В. Нарбутов, К. Г. Федоров, А. Н. Ярмыш, В. П. Сальников, Ю. А. Реент, В. А. Шелкопляс, Ю. А. Ершов, ряд других авторов. В своих исследованиях они подробно, с использованием большого количества фактического материала, показали сложную эволюцию правительственного курса по созданию и укреплению полицейских органов в России.
Несмотря на большое число материала, касающегося деятельности органов внутренних дел, практически не подвергался обособленному историко-правовому анализу период, в котором происходил процесс зарождения- и становления полицейских функций государства. Не прослеживается взаимосвязь проблем связанных с исполнением полицейских функций и социальной защищенностью чиновников как единого целого в деле совершенствования полиции дореволюционной России. Это предопределило особую значимость для диссертанта историко-правовых документов в данной области знаний.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе осуществления полицейских функций как правоохранительной деятельности конкретных государственных органов по обеспечению правопорядка и по борьбе с преступностью.
Предметом исследования являются историко-правовые аспекты возникновения, формирования и развития полицейских функций, нормативно-
1 Сизиков М. И. Полицейская реформа Екатерины И. Тюмень, 1997.; Сизиков М. И. Полицейская реформа
Петра I // Правоведение 1992. № 2; Сизиков М. И. Полиция Российской империи в середине XVIII в. // Госу
дарство и право. 1993. №11; Сизиков М. И. Общая полиция в России XVIII в. М., 1999.
2 Борисов А. В. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX в.: дис... канд. юрид. наук. М.: Акаде
мия МВД., 1980. Сизиков М. И., Борисов А. В., Скрипилев А. Е. История полиции в России (1718 - 1917 гг.).
Вып. 2. М.: А.П.О., 1992.; Полиция и милиция России: страницы истории / А. В. Борисов, А. Н. Дугин, А. Я.
Малыгин и др. М., 1995. Лысенко В. В. Полиция в дореволюционной России и противоправные проявления в
области общественной нравственности (теоретический и историко-правовой анализ): дис... докт. юрид. наук.
СПб.: СПбУ МВД РФ, 1998.
правовые акты, регламентирующие правоохранительную деятельность, структуру органов полиции в России в IX — начале XX вв. Заслуживает также внимания деятельность государства по обеспечению социальной и правовой защиты чиновников и лиц, осуществлявших полицейские функции в России.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного изыскания состоит в объективном и комплексном исследовании функций структур, исполнявших полицейские функции, и полицейских органов России с момента зарождения. Необходимо выявить закономерности в изменении и сужении функций деятельности указанных органов и социальной защищенности полицейских чиновников с учетом трансформации российской государственности в рассматриваемый период и влиянии ее на полицейскую деятельность.
Для достижения этих целей исследователь ставит перед собой следующие основные задачи:
на основе анализа законодательных источников, архивных материалов изучить возникновение полицейских функций, а также правовых основ деятельности подразделений органов и формирований, исполнявших полицейские функции до XVII века;
исследовать историко-правовой аспект зарождения и становления регулярной полиции на различных этапах развития российской государственности cXVin-нач.ХХвв.;
изучить основные проблемы правового регулирования деятельности полиции в дореволюционной России, проанализировать изменения организационно-правовой структуры полиции в указанный период;
проанализировать место полиции в системе органов государственной власти и управления (взаимодействие, разграничение полномочий);
исследовать правовые основы обеспечения служащих полиции денежным и иными видами довольствия, сделать выводы об эффективности государственных мер, направлявшихся на укрепление полиции, России в рассматриваемый период;
- на основе проведенного исследования определить некоторые обобщения и закономерности о развитии полицейских функций, а также выделить основные направления в деятельности государственных органов по совершенствованию полиции России с периода зарождения до начала XX века.
Методологическую основу исследования составляют принципы общенаучного диалектического метода познания социальных явлений в их взаимосвязи и развитии: объективности и системности, преемственности и историзма. Базовым для исследования явился комплекс традиционных методов и принципов исследования: проблемно-хронологический, формально-юридический и иные.
В работе использовались и такие специфические методы, как^ сравнительно-правовой, сравнительно-исторический; логико-теоретический и частно-научные методы научного анализа.
Хронологические рамки исследования охватывают период с IX века -зарождения Руси и, соответственно, органов-и формирований, осуществлявших полицейские функции, включая период возникновения регулярных полицейских органов в России в начале XVTII в., по начало XX в. - период, когда произошла их ликвидация.
Источниковую базу исследования составляют законодательные и ведомственные нормативно-правовые акты, материалы архивных фондов, официальные отчеты доклады должностных лиц, статистические сборники, мемуары, периодическая печать, воспоминания современников событий монографии, диссертации, сборники научных трудов.
Автором проанализированы нормативно-правовые акты, вошедшие в Полное Собрание Законов Российской Империи, российское законодательство X - XX вв., Свода законов Российской империи и другие источники.
Ценными источниками послужили материалы, извлеченные из центральных и местных архивов: Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного исторического архива
(РГИА), Центрального Государственного исторического архива Республики Башкортостан (ЦГИА РБ).
Научная новизна исследования заключается в том, что данная работа является попыткой проследить в историко-правовом аспекте процессы возникновения, становления, развития полицейских функций, и деятельность органов полиции в начале их существования.
В данной работе полицейские функции анализируются через призму деятельности государства, направленную на совершенствование органов полиции путем сужения функций, становление нормативной базы и развития социальной защиты чинов полиции с периода возникновения формирований и органов, осуществлявших полицейские функции (ГХ век), до ликвидации полиции (нач. XX века).
В диссертационном исследовании определяется степень влияния проводившихся государственных реформ на процесс совершенствования полицейских функций соответствующих структур власти. Определена также содержательная часть процесса постепенного оформления механизма социальной защищенности чинов полиции.
Новизна диссертационной работы определяется и тем, что в научной литературе ряд архивных материалов в полном объеме не рассматривался, некоторые из них вводятся в научный оборот впервые.
Кроме этого, рассмотренные в работе аспекты, которые не затрагивались другими исследователями, позволят расширить знания по организационно-правовым основам деятельности органов полиции. Основные положения, выносимые на защиту: 1. Под полицейской функцией на начальном этапе становления государства, понимается широкий, примерно одинаковый круг обязанностей уполномоченных лиц и органов, связанных с охраной общественного порядка, обеспечением внутренней безопасности, принуждением к исполнению властных велений.
Первоосновой правозащитной деятельности в Древней Руси явилось решение проблемы защиты собственности. Формирование полицейских функций идет параллельно с зарождением государства. При этом существует прямая зависимость между развитием государственной системы и разрастанием и увеличением полицейских функций.
Задачи по поддержанию общественного порядка и спокойствия исполняли многофункциональные государственные органы. Как таковых органов, исполняющих чисто полицейские функции, пока не существует. Но уже существует законодательное выделение части их обязанностей и вознаграждения за труд применительно к представителям княжеской администрации.
С усложнением общественной жизни, обострением классовых противоречий, развитием преступности сеть органов, выполнявших функции полиции, расширяется. Начиная с XV века формируется само понятие преступления как общественно опасного деяния. Преступления.против личности, собственности, и государства становятся официально разбойным или «лихим делом». В конце XVI века появляются специализированные органы, полицейской направленности и выделяются должностные лица, занятые следственной работой по уголовным делам.
Появление постоянных полицейских органов из числа местных выборных людей - губных старост связано с созданием приказов. Губные старосты и целовальники составляли губную избу и в своем лице объединяли полицейскую и судебную власть. Согласно Соборному Уложению 1649 г., закрепившему ранее сложившуюся практику, в губные старосты принимались дворяне «добрые и прожиточные» по старости или по болезни, уволенные со службы. Таким образом, государство сознательно консервирует общинные начала, привлекая для охраны правопорядка людей зажиточных и образованных.
В XVIII в. была заложена основа организации полиции и определены ее функции, уточнена компетенция и ее правовое положение в системе государственных органов. С момента образования полиции, как государственного ор-
гана, наблюдается тенденция к постоянному уточнению пределов и уровня ее организации и компетенции, которые в большой степени зависели от обстоятельств, складывающихся в обществе. Любые изменения политического, экономического, социально-демографического плана, немедленно влекли за собой реакцию со стороны государства, направленную на приспособление полицейских органов к изменившейся ситуации в стране. С другой стороны, государство на всем протяжении XVIII - начала XX вв. не смогло четко определить параметры и вектор направленности полицейской, деятельности. Во многом это было связано с политико-правовыми воззрениями монархов и управленческой элиты страны
Вфассматриваемый период существовало две тенденции в области законодательного обеспечения полицейской деятельности: с одной стороны, предпринимаются усилия по дальнейшей централизации системы полицейских органов, с другой стороны, круг задач, относящихся к полицейской функции государства, постоянно сужается посредством выделения специальных государственных органов и общей специализации деятельности общей полиции.
Стремление правительства Российской Империи к укреплению полицейских рядов, особенно в условиях назревавшего внутригосударственного кризиса конца XIX — начала XX вв., привело к необходимости актуализации внимания на разрешении социальных проблем для полицейских чинов. Социальная защищенность служащих полиции в пореформенный период осуществлялась по трем направлениям: нормативно-правовому, законодательно обеспечивавшему нормальное несение полицейской службы, а также материальному и моральному, способствовавшим достижению определенного уровня достойной жизни полицейских чинов и членов их семей.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что рассмотренные проблемы могут быть использованы в дальнейших исследованиях об особенностях развития государственного аппарата и государственных учреждений, исполнявших полицейские функции с зарождения государ-
ства, российской внутренней политики XVIII - начала XX вв., направлениях по взаимодействию государственных органов с правоохранительными органами, глубже понять историю правового обеспечения организации и деятельности полиции Российской Империи. Вместе с тем, отечественный опыт становления и развития функций полиции, а также законодательства о полиции, его результаты, положительные и отрицательные стороны не утратили своей практической значимости для современного решения сходных проблем и могут быть использованы при совершенствовании организации и деятельности правоохранительных органов Российской Федерации. Материалы исследования могут быть использованы при преподавании курса истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел и отечественной истории в высших учебных заведениях МВД России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования использованы в учебном процессе Уфимского юридического института МВД России. Рукопись диссертации была подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите на кафедре историко-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД России. Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования.
Структура диссертации. Поставленная проблема, объект, предмет и цели диссертации определили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих по три параграфа, заключения и списка использованных источников и литературы.
Формирование и развитие правоприменительной деятельности российской полиции
Функция государства по обеспечению внутренней упорядоченности общественной жизни возникает вместе с рождением государства и становится важнейшим ее предназначением. Порядок общественных отношений, складывающийся в том или ином государстве, обеспечивается всеми имеющимися средствами. Этому подчинены государственный механизм и система права. Тем не менее, для непосредственной реализации внутренней функции по обеспечению общественного порядка государство образует специальный аппарат. Будучи на ранних этапах не столь сложным, он с течением, времени складывается в целостную организационную систему, которая уже в новое время в большинстве стран получает название системы органов внутренних дел. Так произошло и в России, где эта система сформировалась в начале XIX века. Однако и до этого времени в российском государственном механизме были звенья, обеспечивавшие охрану внутреннего общественного порядка.
В Древней Руси отсутствовали органы, выполнявшие сугубо полицейские обязанности. Полицейскую деятельность в той или иной степени осуществляли многофункциональные государственные органы. В первых государственных образованиях восточных славян, а затем и в Древнерусском государстве полицейские, судебные, фискальные функции соединяли в себе княжеские воеводы.
Неопределенность чисто полицейской деятельности на Руси на протяжении многих десятилетий и даже столетий была продиктована тем, что вообще не существовало понятия «полиция» как внутригосударственного органа. Нормативная определенность полицейской службы связана, прежде всего, с петровскими преобразованиями.
Нельзя не упомянуть также, что в русском государстве еще не было ни карательных, ни предупредительных законов и действовало одно обычное право, которое в достаточной степени регулировало несложные гражданские взаимоотношения в общинах.
В дальнейшем сеть органов, выполнявших функции полиции, расширяется. Это происходит потому, что процесс общественной жизни усложняется: обостряются классовые противоречия, развиваются общеуголовная преступность, другие правонарушения.
Вторая; половина XV - первая половина XVI вв. характеризуется тенденцией к единению русских земель и созданию единого централизованного государства. Сформировалась структура органов, в круг обязанностей которых входила и полицейская деятельность.
В XV в. начинает складываться, а в XVI и XVII вв. становится ведущей процессуальная форма, получившая название «розыск», или «сыск». Так обозначалось расследование по тому или иному делу, которое производилось государственными розыскными органами, называемыми «особыми обыщиками». Но обыщики оказались малоэффективными в борьбе с преступностью. В связи с этим Иван Грозный ввел постоянный полицейский орган из числа местных выборных людей - губных старост. Помощниками губных старост были губные целовальники, избиравшиеся «сошными людьми». Губные старосты и целовальники составляли губную избу, орган местного самоуправления в уезде. Выборные губные старосты и целовальники должны были принимать меры для предупреждения воровства, грабежей и разбоев, ловить разбойников и судить их, т. е. они в своем лице объединяли полицейскую и судебную власть.
Полицейская деятельность оставалась на низком уровне, губные старосты, целовальники, сотские, пятидесятские и другие должностные лица, исполнявшие полицейские функции, отличались нерасторопностью, волокитой, взяточничеством и воровством. Такое положение вызывало необходимость создания особых полицейских органов для борьбы с преступностью. Со времен царя Ивана IV воеводам поручается, кроме охраны от внешнего врага, общее наблюдение над вверенной областью, чтобы не было грабежей и разбоев, следить за противопожарным состоянием городов, а также осуществлять надзор за передвижением населения.
Для охраны городов от пожаров и воровства назначались объезжие головы, огневщики, решеточные приказчики и сторожа. Судебно-административными, центрами того времени были: Земский, Разбойный, Стрелецкий, Сыскной, Холопий и другие приказы, которым были подведомственны губные старосты и целовальники — они были наделены полицейскими функциями: сыск беглых, расследование уголовных преступлений, борьба с воровскими шайками и т. д. и т. п. Но они не могли обеспечить достаточную безопасность обывателей в городах, не говоря уже о проезжих дорогах. Даже в самой Москве обыватели не были в безопасности, хотя и в столице была попытка организовать несение полицейской службы. Так, помимо ночных сторожей, выставляемых с каждых десяти дворов по одному, и беспрерывных, ДНЄМ и ночью, разъездов, прибегали к перекрытию (запиранию) улиц специальными решетками, для этого учредили должность «решеточных» приказчиков. Но приказы были разобщены, полицейские обязанности не были для них единственными, и как результат — правоохранительная деятельность каждого была малоэффективна1.
Для того чтобы решить проблемы безопасности и охраны порядка, необходимо было коренным образом перестраивать государственную машину. Это прекрасно понимал Петр I, закладывая новую столицу государства и при этом проводя реорганизацию государственного аппарата, ликвидируя приказы и создавая Коллегии.
Правовые нормы, регулировавшие деятельность органов государственной власти, занимавшихся обеспечением правопорядка (XV- XVII вв.)
Наместники и волостели, являясь представителями верховной власти, осуществляли свои полномочия, опираясь на подчиненный им административный аппарат, в частности, на «тиунов» (в этот период это холоп, управлявший хозяйством князя или боярина и находившийся на особом положении). Должность тиуна при наместнике также состояла и в первоначальном производстве судебных дел. Тиун первый делал разбор челобитных, допрашивал тяжущихся и их свидетелей, отбирал крепостные акты и другие бумаги, представляемые тяжущимся-в подтверждение своих прав на иск, записывал показания тяжущихся и их свидетелей в судный список и туда же вносил копии с представляемых крепостей и других грамот, и список этот за своей печатью представлял наместнику или дьяку, если он был при наместнике, причем приводил к нему и самих тяжущихся. Тиуны жили» или в городах при наместниках для. разбора городских дел или же рассылались по станам и волостям для разбора дел уездных. Наместник не мог сменить тиуна до истечения годичного срока. Таким образом, тиунами были собственно судебные чиновники при наместниках или воеводах.
Доводчики распределялись наместником по волостям и станам уезда и до истечения годичного срока сменять их было нельзя. Доводчики ведали теми станами и волостями, которые им были поручены, переезжать же из стана в стан они не имели права. Должность доводчика была судно-полицейской. Он, во-первых, обязывался по судным вызовам представлять в суд тяжущихся или брать с них поруки о явке в суд; во-вторых, на нем лежала обязанность брать подсудимых под арест; в-третьих, он производил следствие в тех случаях, где «поднимут мертвого»; ему же представляли воров и разбойников для препровождения их в суд, в-четвертых, имел надзор за тем, чтобы жители в его стане или волости не корчемствовали, не играли в азартные игры, не держали у себя беглых холопов и неведомых людей, не давали пристанища разбойникам и татям и не держали развратных женщин1.
Праведчиками назывались состоявшие при наместниках полицейские служители. Их посылали наместники для сбора недоимок, для взыскания штрафов по судебным приговорам и вообще по всем делам, по которым производились денежные взыски они «правили» деньги по кабалам и по судебным решениям".
Характерно, что в отличие от предшествующей эпохи ни тиуны, ни доводчики, ни праведчики не состояли на государевой службе и не были государственными чиновниками. Как правило, они являлись дворовыми людьми или холопами наместников и волостелей.
Главной целью удельного областного управления было максимальное извлечение доходов из - управляемого округа. Поэтому каждый нормативный акт наместника или волостеля (либо подчиненного им. административно-судебного аппарата) был связан с соответствующим местным сбором или пошлиной, а сами действия лиц местной администрации были направлены не столько на поддержание общественного порядка и охрану прав граждан, сколько были направлены на поиск источников дохода или доходных статей для наместника или волостеля. Именно в данном контексте должность главы областного управления называлась «кормлением», т. к. глава местной администрации «кормился» за счет управляемой территории в буквальном смысле этого слова3. «Кормленщики» происходили как из среды феодальной аристократии, так и из рядовой массы служилых людей. Порядок раздачи городов в кормления в общем напоминал раздачу в уделы: более знатные лица получали более крупные города. При этом отметим, что в самом порядке получения кормлений получило отражение традиций удельной поры. Сроки кормлений были поначалу неопределенными, в масштабах того времени многими воспринимались как пожизненные1. Оплата труда кормленщика («его содержание») состояла из кормов и пошлин. Кормы вносились в местный бюджет крестьянскими «мирами», купеческими гильдиями, ремесленными и промысловыми артелями. Пошлины уплачивались отдельными гражданами за осуществление ими определенных действий или за оформление различных административно-судебных документов в органах суда. Видами кормов были: 1) «въезжий» корм (который уплачивался единовременно); 2) «рождественский», «петровский», а в некоторых местах «великоденский» кормы (которые выплачивались ежегодно).
Вызывает интерес вопрос о конкретном содержании и объеме «кормления». Вот как определялся размер корма по Белозерской уставной грамоте 1488 года: при вступлении наместника в должность взимался въезжий корм, -«что хто принесет» (ст. 1). А «на Рождество Христово наместникам нашим дадут корм со всех сох, со княжих, и с боярьских, и с монастырьских, и с черных, и с грамотников, и со всех без оменки, с сохи за полоть мяса два алтына, за десятеро хлебов десять денег, за бочку овса десять денег, за воз сена два алтына. А на Петров день дадут корм наместникам нашим со всех же сох, с сохи за бо-ран восмь денег, за десятеро хлебов десять денег» (ст. 2) . В год с кормов (с тысячи сох) у наместников выходило 920 рублей дохода. По тогдашнему времени это была огромная сумма, так как вотчина из 21 деревни оценивалась в 600 рублей. Наместник имел право держать при себе двух тиунов и 10 доводчиков3. У тиунов, как минимум, доход составлял половину наместничьего дохода, ибо полагался им «корм рождественской и петровской вполы наместнися корму», «а доводчикам побор со всех же: с сохи на Рождество Христово за ковригу денга, за пясть мяса денга, за зобню овса две денги, а на Петров день доводчикам сбор со всех же сох, за ковригу денга, за сыр денга» (ст. 2). Вышеперечисленные кормы распределялись по так называемым сохам. Соха представляла собой единицу подати, включавшую в себя либо определенное число тяглых городских дворов (определявшихся по уровню зажиточности горожан), либо соответствующий размер тяглой крестьянской пашни (определявшийся качеством земли и родом землевладельца). Таким образом, конечная величина кормов напрямую зависела от размеров подведомственной территории1. Например, в начальный период Московского государства «пометная» и «вотчинная» соха включала в себя 1200 десятин добротной земли в трех полях, 1500 десятин земли среднего качества и 1800 десятин земли плохого качества.
Нормативно-правовая база деятельности полиции в XVIII-XX вв
Вопросы организации деятельности регулярной полиции со времени издания первого законодательного акта в 1718 году и до начала реформ 70 — 80 гг. XIX века были отражены в большом количестве нормативных актов, которые отменяли, дополняли, изменяли и в конечном счете приспосабливали существующее законодательство в области полицейской деятельности к изменившимся условиям. Подобная деятельность происходила в двух направлениях: указы о реорганизации полицейских учреждений и служб отменяли, изменяли полностью или частично содержание предыдущих узаконений, то указы, касающиеся компетенции, полномочий полицейских органов; они-все более расширяли1.
Непосредственно процесс становления и развития законодательства о полиции в России можно условно разделить на три основных периода: первый период характеризуется тем, что на становление законодательства о полиции наложил отпечаток установившийся так называемый «полицейский режим», основой которого является всеобщая и мелочная регламентация всех сторон жизни и деятельности населения, всеобщий контроль и грубое принуждение подданных к исполнению регламентов, что наложило отпечаток и на характер законодательных актов. Второй период связан со временем просвещенного абсолютизма, когда идеи либерализма проникли в высшие эшелоны власти и оказали заметное влияние на законодательство этого периода. В правовом режиме закрепляются специфические, характерные именно для полиции, функции, ее организационные формы, определявшие соотношение коллегиальности и единоначалия в ее управлении. Третий период истории законодательства о полиции приходится на период попыток внедрения идеи, которую можно отнести к попытке трактовки правового государства в России (своеобразной модели реформы М. М. Сперанского-в начале XIX века). Однако они так и не нашли своего воплощения в полном смысле этого слова-на практике вплоть до свержения самодержавия. Вместе с тем представляется очевидным, что указанные идеи оказали достаточно существенное влияние на законотворческую деятельность высших органов власти.
Петр I, реформировавший весь государственный аппарат, создавший регулярную армию, положил начало созданию «регулярной» полиции. Анализируя зарубежный опыт создания специализированных, постоянно действовавших, имевших, определенный круг задач и-компетенцию, государственных органов по охране общественного.порядка и борьбе с преступностью, Петр I основывает в новой столице в 1715 г. Главную полицмейстерскую канцелярию как орган управления полицией. Непосредственное формирование полицейских органов начинается в Петербурге с 25 мая 1718 г., когда учреждается должность генерал-полицмейстера. Первым- генерал-полицмейстером Санкт-Петербурга был назначен личный адъютант императора Петра I — Антон Ма-нуилович Девиер.
До петровских реформ не было специальных полицейских учреждений, а их функции осуществлялись, наряду с другими функциями управления (судебными, финансовыми, военными), центральными и местными органами власти (приказами, воеводами). Деятельность подобных учреждений регламентировалась-Соборным Уложением 1649 г., Указными книгами приказов — Тайных дел, Земского, Разбойного, Холопьегои. др., а также указами царя и Боярской думы1. Главной задачей созданной Петром I полиции стала борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, а также обеспечение санитарной безопасности (в том числе соблюдение правил торговли съестными продуктами), пожарной безопасности и т. д.
Однако роль полиции этим не ограничивалась. Она явилась для Петра I одним из важнейших инструментов преобразований, ломки старых порядков и организации новой жизни. Полиция-должна была контролировать даже домашние расходы (не допуская чрезмерной роскоши и расточительства) и воспитание детей. Наиболее полно задачи полиции определялись, в Регламенте Главному магистрату 1721 г. Регламент основные функции полиции усматривал в следующем. В охране общественного порядка: «... споспешествует в правах и правосудии, рождает добрые порядки... всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет и принуждает каждого к трудам и честному промыслу»; в обеспечении благоустройства, упорядочении цен, снабжении продовольствием, лечении больных, «призирает нищих, бедных, больных и прочих неимущих» и др.1
В этом плане можно сказать о том, что стремление Петра I построить полицейское государство опиралось на определенные тенденции в развитии европейских государств. Идеологические установки правящих кругов многих стран Европы подразумевали активный контроль государства над различными сферами жизни общества, личной жизнью граждан, включая быт и повседневное поведение людей. В этом смысле деятельность полиции должна была восприниматься как своеобразная обязанность государства через формальные требования и узаконения заботиться о своих гражданах. В конечном счете Петр I согласно своему видению проблем обеспечения общественных потребностей фактически претворял в России доктрину этатизма.
Организационно-правовые основы обеспечения социальной защиты лиц, выполнявших полицейские функции
Реформирование структуры государственной власти, предпринятое Петром I, требовало значительных материальных средств. Испытывая финансовые затруднения, правительство вынуждено было существенную долю полицейских обязанностей возложить на городских жителей. На каждой улице назначались старосты, ночные караульщики, десятские, которые несли службу безвозмездно в виде полицейской повинности.
По причине недостатка материальных средств штаты полиции Санкт-Петербурга были утверждены - всего сорок один человек. С утверждением штатов столичной полиции были установлены соответствующие должностные оклады, однако жалованье полицейских было недостаточным, кроме того, происходила частая задержка при выплате денежного довольствия, предметов обмундирования, вооружения и снаряжения.
24 апреля 1723 г. генерал-полицмейстер А. М. Девиер подал рапорт в Сенат, из которого явствует, что полицейские унтер-офицеры и рядовые мундирных вещей не получали с 1719 г., а оружие и амуницию - с 1715 г. Чиновники в полицейских командах обнашивались до такой степени, что им не в чем было нести службу, и они сидели дома, не выходя ни на работу, ни в караулы.
В соответствии с Указом от 14 мая 1740 года проблемы комплектования кадрами полицейских подразделений фактически были возложены на армию. Управленческий аппарат полицмейстерских канцелярий и контор комплектовался, как правило, армейскими офицерами. Непосредственно полицейские обязанности исполняли унтер-офицеры и нижние чины, которые направлялись на службу из военных гарнизонов.
После того, как военное ведомство было освобождено от обязательного назначения воинских чинов в полицейские команды, они начали комплектоваться по «вольному найму». Однако в связи с недостатком средств для оплаты труда полицейских, губернское начальство не имело возможности осуществлять прием на полицейскую службу достойных людей, поэтому центральная власть рекомендовала губернаторам пополнять полицейские команды за счет отставных и отпускных нижних чинов, получивших от начальства одобрительные свидетельства.
Таким образом, офицерский состав полиции комплектовался армейскими офицерами. Кроме недостатка материальных средств, сказывалось отсутствие специализированных учебных учреждений, которые появляются только в конце XIX - нач. XX вв.
В условиях расширения объема и функций правоохранительной деятельности в Империи, а также увеличения штатов полиции правительство одновременно вынуждено было больше уделять внимания и социальной защищенности чиновников. Явный дисбаланс между возросшим объемом полицейских обязанностей и незначительным жалованьем, которое получали чиновники за свой труд, привел в середине XVIII в. к многочисленным злоупотреблениям. Жестокость полицейских, применяемая к населению за неисполнение или ненадлежащее исполнение большого числа предписаний правительства, сочеталась с казнокрадством, взяточничеством, вымогательством денег у жителей.
Полицейская реформа конца XVIII в., предпринятая во время правления Екатерины II, была направлена не только на увеличение штата полиции и изменение ее организационно-управленческой структуры, но и на расширение служебных преимуществ для полицейских чинов. В 1763 году были утверждены полные штаты полиции в столицах. Общая численность персонала Главной полицмейстерской канцелярии (и всей полиции Петербурга) была установлена в 318 человек с годовым жалованьем в 26017 рублей 42 копейки .
С учреждением управ благочиния в 1782 г. в городах было введено новое административно-полицейское управление, увеличился штат (с 318 до 987 человек). Повысились оклады жалованья полицейским чиновникам. На содержание полиции в Санкт-Петербурге в 1782 г. было определено 43123 рубля1.
Указом от 18 декабря 1797 года содержание всей городской полиции, «равно пожарной и полицейской команды нижних чинов жалованьем, провиантом и амуницией, относится на городские доходы»2. С момента принятия Указа в городских сметах появились особые статьи по финансированию полиции: жалование, провиант, обмундирование, фураж, дрова, свечи и прочее. До этого полиция на свое существование собирала налоги с населения, а поскольку оклады полицейских чинов были мизерными, то работа по сбору налогов давала возможность получения «небезгрешных доходов».
Таким образом, в конце XVIII в. наблюдаются прогрессивные изменения не только в организации служебной деятельности чиновников, но и обеспечивается становление и развитие ряда прав и служебных преимуществ полицейских, направленных на их социальную защиту. В частности, были вновь повышены оклады и жалования. Для каждого города разрабатывались свои штаты чинов полиции и определялась денежная сумма на их содержание. По штату санкт-петербургской полиции, утвержденному 6 мая 1782 года , годовое жалование устанавливалось в пределах от 1875 рублей - обер-полицмейстеру, до 200 рублей - квартальному поручику и 80 рублей - городовому сержанту. На содержание полиции в Санкт-Петербурге в 1782 году было определено 43123 рубля. В 1763 году этот показатель составлял 26017 рублей. В периферийных городах утверждение штатов и денежного содержания производилось в течение 80-х годов по представлениям наместников (генерал-губернаторов) императорскими указами. На содержание управы благочиния (людей и пожарных инструментов) в губернском городе Твери именным указом 1784 года было отпущено из казначейства 6800 рублей. На полицию Ярославля отпускалось 6400 рублей, Вологды - 5490 рублей, Архангельска - 5910 рублей, Калуги -7785 рублей, Тулы- 10397 рублей1,
Тенденция к росту социальной защищенности полицейских в Российской Империи наблюдается и в начале XIX века. Напуганное многочисленными крестьянскими волнениями, правительство стремилось превратить общую регулярную полицию в карательно-правоохранительный орган самодержавного государства. Для этого оно начинает создавать систему преимуществ и льгот для полицейских чиновников, которая получает свое практическое воплощение в первоначальной форме. Была повышена сумма, выделяемая на содержание столичной полиции, по сравнению с 1782 годом до 73762 рублей . Правительство обязало ружейную канцелярию снабжать управы- благочиния необходимым количеством ружей, пистолетов, шпаг и сабель, а главный кригс-комиссариат - амуницией, седлами, портупеей, патронными сумами.
