Введение к работе
Актуальность исследования обусловленатеоретической и практической значимостью вопросов, связанных с поиском вариантов решения фундаментальной теоретической и практической проблемы - выбора оптимальной модели государственно-правового строительства России на ближайшие годы. Общий вектор и основополагающие принципы ее решения известны: отвечающая стратегическим интересам страны приверженность демократическим ценностям, укрепление российской государственности, обеспечение высокого уровня жизни населения. Однако на пути реализации этих целей Российская Федерация сталкивается с серьезными трудностями.
Истоки части из них коренятся в истории становления и развития самой российской государственности, отягощенной величайшими социальными потрясениями: бунтами, войнами, революциями, жесточайшим террором государства по отношению к собственному народу. Все это не могло не сказаться на "генетической памяти" общества, склонного и сегодня воспринимать любые шаги по укреплению государственности как возврат к тоталитаризму.
Причины трудностей и проблем коренятся и в современной практике государственного строительства страны. После обретения Россией реального суверенитета прошло слишком мало по историческим меркам времени для становления подлинно сильного и эффективного государства, создания полноценной законодательной базы гармоничных федеративных отношений, перехода к новым принципам деятельности публичной власти, формирования высокопрофессионального корпусауправленцев. Но его вполне хватило для того, чтобы накопился значительный объем противоречий и ошибок в выстраивании правовых и экономических отношений между федеральным центром и регионами, вполне достаточных для разочарований в избранном пути демократизации государственного строительства и появления теорий о необходимости возврата к жестко централизованной модели государственного устройства как единственно приемлемого для России варианта наведения порядка в стране.
Как показывает мировой опыт, сам по себе выбор той или иной модели политико-территориального устройства и формально-юридическое закрепление ее в Основном законе не превращает государство в федеративное или унитарное, поскольку каждая из этих форм сущностно многолика, подвержена влиянию множества факторов экономического, геополитического, этносоциального характера, обусловливающих особые, неповторимые для каждой страны условия не просто территориального устройства, а самой организации публичной власти и ее распределения между центром и административно-территориальными единицами государства. В силу этого каждое государство, в той или иной мере вынуждено создавать собственную модель "государственного обустройства", заимствуя и адаптируя к своим специфическим современным условиям как отечественный опыт и традиции, так и мировой опыт. Исследование этого опыта помогает найти пути исправления уже допущенных ошибок и избежать совершения новых.
Отмеченные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, его объект и предмет, цели, задачи, логику осмысления и интерпретации теоретического и эмпирического материала.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является политико-территориальное устройство России в единстве его сущностных проявлений и диалектической взаимосвязи с формой правления и политическим режимом, рассмотренное в ретроспективном и прогностическом аспекте становления и развития российской государственности.
Предмет исследования включает понятия, категории и принципы, в совокупности формирующие институт политико-территориального устройства; социально-исторические, политико-правовые, этнические и геополитические факторы, сыгравшие роль предпосылок формирования моделей территориального устройства России на различных этапах ее исторического развития; тенденции и перспективные направления оптимизации государственного строительства Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является теоретико-правовое осмысление совокупного действия политико-правовых, геополитических, экономических, этносоциальных факторов, детерминирующих на различных этапах отечественной истории содержательную эволюцию сущностных характеристик государственного устройства России для подготовки научно обоснованных выводов и предложений, направленных на оптимизацию практики государственного строительства Российской Федерации,
Для достижения данной цели диссертант ставил перед собой следующие задачи:
систематизировать и уточнить понятийный аппарат, используемый в теоретическом правоведении и государствоведении для характеристики сущности и содержания категории "политико^герриториальное устройство" как одного из элементов формы государства;
проанализировать разработанные в теории государства и права типологии государств по форме их политико-территориального устройства;
исследовать основные политико-правовые, экономические, геополитические, этносоциальные факторы, лежащие в основе эволюции политико-территориального устройства России в контексте формирования и развития ее государственности в досоветский, советский и постсоветский периоды отечественной истории;
проанализировать правовую природу, юридическую базу и институциональные особенности политико-территориального устройства Российской Федерации и на этой основе провести периодизацию основных этапов формирования суверенной российской государственности;
раскрыть организационно-правовые особенности и юридические механизмы административно-политического устройства Российской Федерации;
выявить основные социальные и правовые проблемы модернизации политико-территориального устройства Российской Федерации и на этой основе сформулировать конкретные предложения в контексте укрепления системы
государственной власти и формирования институтов гражданского общества
Методологическую базу исследования составили общенаучные и специальные приемы и принципы познания, методы структурного и функционального анализа, исторический и формально-юридический методы, метод сравнительного правоведения. В ходе работы над диссертацией использовались методы теоретического моделирования, построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов, а также методы конкретных социологических исследований.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых различных школ и направлений: правоведов, историков, философов, социологов, специалистов в области теории государственного управления. При формулировании научных положений и выводов диссертант опирался на- труды классиков политико-правовой мысли - Платона, Аристотеля, Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Т. Кампанеллы, Д. Локка, Ш. Монтескье, Т. Мора, И. Канта, Г.В.Ф. Гегеля; работы авторитетных ученых-государствоведов дореволюционной России, в частности, А.А. Алексеева, И.А. Ильина, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошина, С.А. Котляровского, Н.М. Коркунова, Н.И. Палиенко, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича, А.С. Ященко и др.
Первостепенное значение для формулируемых выводов и предложений имели современные трактовки государственности, форм государственного устройства и федерализма, содержащиеся в фундаментальных исследованиях российских ученых-правоведов, в частности, С.А. Авакьяна, Ю.Е. Аврутина, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, С.Н. Бабурина, А.Б. Венгерова, А.И. Денисова, А.В. Зиновьева, ДА. Керимова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, С.Л. Сергевнина, Б. А. Страшуна, Л.И. Спиридонова, Б.Н. Топорнина, И. А. Умновой, А.Г. Хабибулина, Т.Я. Хабриевой, СМ. Шахрая, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина; в работах дореволюционных и современных ученых-историков: В.Т. Бартольда, М.Ф. Владимирского-Буданова, Ю. А. Готье, А.Д. Градовского, Н.М. Карамзина, В.О. Ключевского, М.Е. Масона, В.Т. Пашуто, Б.Г. Фреймана, Н.А. Халфина, Л.В. Черепнина.
Эмпирическую базу исследования составили историографические и архивные источники, относящиеся к процессам зарождения и развития российской государственности; Указы и распоряжения Высочайшей власти, специальные административно-правовые акты, инструктивные указания и распоряжения министерств и иных главных ведомств, касающиеся управления территориями Российской Империи; официальные тексты ранее действующих Конституций и законодательные акты СССР и РСФСР, а также материалы социологических исследований, относящихся к проблематике диссертации.
В качестве нормативно-правовой базы использовались Конституция и действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации,
Научная новизна исследования обусловлена как постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности соответствующих вопросов. Диссертация является комплексным монографическим исследованием
процессов эволюции территориально-политического устройства России, рассмотренных в контексте формирования и развития российской государственности.
Новизной отличается авторский подход к раскрытию сущностных характеристик и интерпретации таких категорий, как "политико-территориальное устройство", "административно-политическое устройство", "административно-экономичесюте устройство", "демократический федерализм", "авторитарная демократия", "развивательное государство"; обоснование и систематизация доминантных природно-географических, военно-политических, социально-экономических, правовых, этнических и геополитических факторов, лежащих в основе эволюции политико-территориального устройства России. Новизной отличаются также предложения диссертанта, направленные на совершенствование правового регулирования института полномочного представителя Президента России в федеральном округе и правового статуса федеральных округов, модернизацию юридических средств минимизации негативных последствий ассиметричного характера федеративного устройства современной России.
На защиту выносятся следующие положения:
-
Процессы мировой глобализации и взаимопроникновения нормативных систем, определяя социодинамику развития современной государственности, затрудняют однозначную типологию форм государства, поскольку характер взаимосвязей образующих ее элементов в практике государственного строительства конкретной страны все чаще создает сложную конфигурацию форм правления, политико-территориального устройства и политического режима, не позволяя ни каждую из них в отдельности, ни их системное соединение в категории "форма государства" оценивать с помощью жестких дихотомий "позитивные - негативные", "правильные - неправильные".
-
Категория "политико-территориальное устройство" не может быть сведена лишь к территориальному устройству государства. Эта категория, объединяя в себе территориальные, структурные и политические аспекты организации территории государства, отражает в первую очередь пространственное распределение публичной власти, характер взаимосвязей между ее иерархическими уровнями, а также различные виды административного деления территории в интересах обеспечения государственного управления, в том числе, административно-политическое, военно-административное и административно-экономическое.
-
Эволюция формы государственного устройства представляет собой многоплановый политический, социальный, правовой и организационный процесс постепенного или спонтанного изменения его территориальной организации, отражающий появление качественно новой или модернизацию существующей формы пространственного распределения публичной власти. В качестве ведущих детерминант этого процесса выступают геополитические интересы государства, изменения в политическом режиме, системе экономических отношений, принципах и юридических средствах реализации государственной власти.
-
Существенное влияние на реформы политико-территориального устройства Россия на всем протяжении истории ее государственного строительства оказывает столкновение двух тенденций: стремление, соответственно, к сохранению самобытности, традиционализм и преодолению изоляционизма как крайней формы традиционализма В Российской Империи вторая тенденция в той или иной мере одерживала верх трижды - в петровскую эпоху, в период с последней трети ХУШ века (эпоха Екатерины П) до победы России в войне 1812 года; с 60-х гг. XIX века до 1917 года.
-
В современной России стремление к преодолению изоляционизма-это, прежде всего, стремление к устранению последствий тоталитарной государственности, поиск оптимального варианта политико-территориального устройства, органически сочетающего сильную власть федерального центра с самостоятельностью регионов в решении социальных и экономических проблем. Реализация предлагаемых в настоящее время вариантов изменения конституционно-правового статуса и числа субъектов Российской Федерации -при всей их возможной политической и экономической обоснованности -невозможна без решения главного вопроса: какая модель федеративных отношений будет в перспективе определять государственно-правовое строительство России.
В условиях переходного периода российской экономики, разгула терроризма, коррумпированности чиновников всех уровней модель "унитарного федерализма" может стать благом для страны подобно тому, как это произошло с моделью "авторитарной демократии" во многих государствах восточно-азиатских регионов и стран Персидского Залива. Однако и эта модель окажется неэффективной, если ее функционирование не будет подкреплено реальными шагами по обеспечению верховенства федерального права; реализации необходимой институциональной самостоятельности субъектов федерации, их участия в реализации власти на федеральном уровне; правовой и социальной обоснованности выделения сфер совместного ведения (сотрудничества) федерации и ее субъектов, ориентации субъектов федерации на сотрудничество между собой и федеральным центром в решении социально-экономических и политических проблем, в том числе, посредствам использования возможностей федеральной "интервенции": принуждения и вмешательства.
6. При любом варианте политико-территориального устройства, включая
возможность "деэтнизации государственности" и "деэтатизации этничности",
главным остается обеспечение государственной целостности России;
верховенство правового закона; неукоснительное соблюдение прав и свобод
человека и гражданина, реализация права каждого на "минимум человеческого
достоинства"; развитие институтов гражданского общества; наличие
общественного контроля за деятельностью органов публичной власти.
Теоретическая значимость диссертационной работы определяется комплексной разработкой теоретико-прикладных проблем эволюции политико-территориального устройства России, рассмотренной в неразрывной связи с формированием и развитием российской государственности. Предложенное
диссертантом определение понятия "политико-территориальное устройство"; систематизация социально-правовых, этнических и геополитических факторов, детерминировавших эволюцию государственного устройства России и обоснование цикличного характера смены традиционалистских и изоляционистских тенденций государственного строительства, обусловливающих институализацию и юридическое закрепление форм политико-территориального устройства России на различных этапах отечественной истории; обоснование юридического инструментария минимизации негативных последствий ассиметричного характера федеративного устройства современной России дополняют и развивают соответствующие разделы истории государства и права, общей теории государства и права, конституционного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения, в том числе касающиеся совершенствования правового регулирования института полномочного представителя Президента России в федеральном округе и правового статуса федеральных округов, критериев модернизации существующей модели политико-территориального устройства России, могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при анализе социодинамики форм государства и его территориальной организации, при подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практических занятий по истории государства и права, теории государства и права, конституционному праву Российской Федерации; в законотворческой и правореализационной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов при регулировании федеративных отношений на современном этапе.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры гражданского и трудового права Северо-Западной академии государственной службы.
Результаты исследования получили апробацию в публикациях автора по теме исследования, а также в выступлениях диссертанта на междисциплинарных аспирантских, международных научных и научно-практических конференциях, в частности: на Всероссийской конференции "Федеральные округа в системе политического и социально-экономического управления Российской Федерацией" (Санкт-Петербург, 7-8 октября 2003 г.); IV Международной конференции "Россия: приоритеты выборов и выбор приоритетов" (Москва, 20-21 ноября 2003 г.); совместной междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС "Государственность и государственная служба России: пути развития" (Санкт-Петербург, 14 июня 2002 г., 15-16 мая 2003 г., 9-Ю июня 2004
г.)-
Выводы и предложения диссертанта прошли научную апробацию в ходе его участия в качестве члена рабочей группы по вопросам договорного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органов власти местного самоуправления, образованной Распоряжением
полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе от 27 июля 2001 № 94.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка литературы, а также одиннадцати приложений.
