Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование и организационные оеновы общественного призрения в Российской империи
1.1. Понятие общественного призрения в Российской империи 17
1.2. Правовые и организационные основы деятельности государственных учреждений и общественных организаций Российской империи в сфере общественного призрения (IX-начало XX вв.) 43
1.3. Правовые и организационные основы деятельности Министерства внутренних дел Российской империи в сфере общественного призрения 70
Глава 2. Оргаиизационно-правовые формы взаимодействия Министерства внутренних дел Российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями в сфере общественного призрения
2.1. Правовое регулирование взаимодействия Министерства внутренних дел Российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями в сфере общественного призрения 100
2.2. Организационные формы совместной деятельности Министерства внутренних дел Российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями в сфере общественного призрения 134
2.3. Взаимодействие Министерства внутренних дел Российской империи с международными организациями в сфере общественного призрения 175
Заключение 208
Список использованной литературы 215
- Правовые и организационные основы деятельности государственных учреждений и общественных организаций Российской империи в сфере общественного призрения (IX-начало XX вв.)
- Правовые и организационные основы деятельности Министерства внутренних дел Российской империи в сфере общественного призрения
- Организационные формы совместной деятельности Министерства внутренних дел Российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями в сфере общественного призрения
- Взаимодействие Министерства внутренних дел Российской империи с международными организациями в сфере общественного призрения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития органов внутренних дел многое делается для установления качественно новых взаимоотношений полиции и общества - на основе партнерства, открытости и доверия . Осознается необходимость дальнейшего развития институтов гражданского общества, взаимодействующих с государственными органами в интересах правоохраны и социальной защиты населения.
В рамках этой деятельности Министерство внутренних дел Российской Федерации и его территориальные органы активизируют взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и общественными формированиями. В ряде регионов России функционируют социальные реабилитационные учреждения для лиц, подверженных алкоголизму и наркомании, где им оказывается психологическая, наркологическая и социальная помощь. Тем самым снижаются вероятность совершения данными лицами правонарушений, соблазн занятия попрошайничеством, бродяжничеством, ведения асоциального образа жизни.
В связи с этим приобретает актуальность выработка правовых и организационных мер, направленных на достижение достойного уровня жизни населения, высоких стандартов благосостояния человека, развитие механизмов социальной адаптации и социальной поддержки граждан, модернизацию и развитие сектора социальных услуг, адресных программ для бедных и лиц льготных категорий, снижение влияния негативных факторов социального неравенства, обеспечение доступности социальных услуг высокого качества, предоставляемых гражданам старших возрастов и инвалидам .
Между тем практика нормотворчества показывает, что социальное законодательство развивается не на пустом месте, а на основе уже накопленного исторического опыта - как отечественного, так и зарубежного. Тем более что нынешняя ситуация, когда в России бурно развиваются капиталистические отношения, имеет определенное сходство с событиями второй половиной XIX -начала XX вв. Число лиц, нуждающихся в социальной помощи, в том числе в форме общественного призрения тогда было крайне велико, а государство не всегда хотело и могло эту помощь оказывать. Результаты, полученные в ходе изучения дореволюционных правовых источников и иных данных, анализ положительных и отрицательных сторон социальной деятельности прошлого могут быть полезными и сейчас.
Несмотря на то, что главное заведование общественным призрением принадлежало Министерству внутренних дел - с момента образования и до рево-
См.: О полиции: Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. // Рос. газ. 2011. 8 июня.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
люционных преобразований 1917 г., - роль и место данного ведомства в осуществлении общественного призрения в научной литературе освещались мало. Проведенный автором анализ дореволюционных правовых актов и иных источников, показал, что в Российской империи отсутствовали четкие критерии, характеризующие благотворительность и общественное призрение как правовые категории. Например, историко-понятийные интерпретации термина «общественное призрение» связаны с неоднозначным толкованием в различные эпохи исторической практики помощи и взаимопомощи.
Исследование содержательной стороны выбранной проблематики требует уяснения сущности понятий, относящихся к общественному призрению, и наиболее часто употреблявшихся в законодательстве, научной и публицистической литературе, изданной в России в XIX - начале XX вв. Проведение ретроспективных исследований совместной деятельности Министерства внутренних дел с другими государственными органами и общественными учреждениями, действовавшими в сфере общественного призрения, необходимо также в целях выявления её объективных характеристик, форм, методов, правовых и организационных основ, существовавших в то время проблем. Как представляется, это могло бы послужить историко-правовым обоснованием проводимых в России правоохранительных реформ.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемам общественного призрения посвящен обширный массив работ дореволюционных учёных, государственных и общественных деятелей, современных российских исследователей.
К одной из первых работ, посвященных приказам общественного призрения, относится сочинение И.Г. Георги, в котором содержатся сведения о состоянии таких учреждений в Санкт-Петербурге. Чиновники Министерства внутренних дел А.Д. Стог и К.А. Мушинский провели анализ предоставления помощи нуждающимся, не пытаясь, однако, вскрыть причины бедственного положения этой деятельности в большинстве губерний. Основной смысл их труда заключался в разработке методических указаний, рекомендаций, необходимых для управления заведениями общественного призрения .
Особо следует выделить работу А. Васильчикова, который, исследовав проблемы общественного призрения среди сельского населения Российской империи, указал на недостатки социальной политики правительства и внес конструктивные предложения по совершенствованию этой деятельности .
См.: Георги И.Г. Описание Российского императорского столичного города Санкт-Петербурга и достопримечательностей в окрестностях оного. СПб, 1794; Стог АД. Об общественном призрении в России. - М., 1818; Мушинский К. Устройство общественного призрения в России. СПб, 1862.
См.: Василъчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.П. СПб, 1872.
В историко-теоретических работах других дореволюционных авторов (П.И. Георгиевский, В.И. Герье, В.Ф. Дерюжинский, Д.А. Линев, Е.Д. Максимов) поднимались вопросы о необходимости объединения усилий государства и общества по организации помощи нуждающимся, предпринимались попытки выявить причины социальных болезней, предложить средства борьбы с ними, определить роль, значение и возможности общественного призрения. Однако эти работы носили публицистический, описательный характер.
В советский период вопросы призрения практически не исследовались, так как это противоречило идеологическим установкам. Новой модели социального обеспечения посвящены публикации А. Винокурова, где проиллюстрированы принципиальные отличия систем социального обеспечения, принятых в советском государстве, в царской России и за рубежом.
Фрагментарно отдельные аспекты этой проблемы рассматривались позднее, но, в основном, в контексте истории медицины, образования, деятельности Общества Красного Креста - одной из немногих оставшихся после 1917 г. общественных структур благотворительной направленности. Лишь в конце XX в. появился интерес к различным аспектам этой проблемы. Историю благотворительности в России рассматривал В.П. Власов, работа которого представляет собой справочное издание научно-популярного характера, что обусловило некоторую идеализацию феномена российской благотворительности, без учёта противоречий этого явления.
В большинстве современных работ рассматриваются исторические, социологические, философские вопросы благотворительности и общественного призрения. На юридический аспект деятельности Министерства внутренних дел в сфере общественного призрения, пусть и частично, неоднократно обращали внимание такие исследователи, как Л.И Беляева, А.В. Борисов, А.Я. Малыгин, Р.С. Мулукаев, М.И. Сизиков, А.Е. Скрипилев, К.Л. Яковлев .
Правовые основы деятельности полиции в Российской империи в органи-зации благотворительности освещалась в работе И.А. Тарасовой . Роль Министерства внутренних дел в сфере благотворительности и общественного призрения освещали Е.Ю. Костина, А.Р. Соколов, Г.Н. Ульянова, однако работах
См.: Беляева Л.И. Воспитание несовершеннолетних правонарушителей в России. В 3-х ч. Ч. I. Учреждения для несовершеннолетних правонарушителей в Российской империи. М., 2007; Борисов А.В., Яковлева Е.И., Яковлев К.Л., Ермакова Е.Г. Развитие организационно-правовых основ управления полицией России в XVIII - начале XX в. / Под ред. Р.С. Мулукаева. М., 2002; Сизиков М.И. История полиции в России (1718-1917): Становление и развитие. М., 1998; Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилев А.Е. История полиции в России (1718-1917). М., 1992.
Тарасова И.А. Роль полиции в обеспечении благотворительной деятельности в дореволюционной России (XVIII - начало XX вв.): Историко-правовой аспект: Дисс.канд. юрид. наук. М., 2001.
упомянутых авторов в основном затрагивались исторический и социологический аспекты данной проблемы . Организация общественного призрения Министерством внутренних дел, его взаимодействие с другими ведомствами, губернаторами, земскими структурами и общественными формированиями Российской империи по данным вопросам не получили достаточно полного и глубокого освещения.
Хронологические рамки исследования охватывают период от начала XIX до начала XX вв., то есть с момента создания в 1802 г. системы министерского правления в России и до свержения самодержавия в 1917 г. Для сравнения и рассмотрении генезиса общественного призрения автор в некоторых случаях выходил за указанные рамки исследования. Выбор хронологических рамок позволил проследить основные события развития правовых и организационных форм деятельности по общественному призрению, находившейся в ведении Министерства внутренних дел Российской империи.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывавшиеся в Российской империи в сфере призрения неимущих в рамках компетенции Министерства внутренних дел.
Предметом исследования являются правовые и организационные основы взаимодействия Министерства внутренних дел Российской империи с иными государственными учреждениями и общественными организациями по вопросам общественного призрения, а также нормативные правовые акты, архивные материалы, научные работы, характеризующие основные направления деятельности Министерства внутренних дел в сфере общественного призрения, её конкретные формы и методы в рассматриваемый период.
Цель исследования: определение правовых и организационных основ общественного призрения, осуществлявшегося под руководством Министерства внутренних дел Российской империи во взаимодействии с иными государственными учреждениями и общественными организациями.
Достижение поставленной цели обусловило необходимость постановки следующих задач:
сформулировать понятие общественного призрения в Российской империи, исследовать развитие его законодательной базы;
проанализировать организационно-правовые основы и направления государственной социальной политики в России до образования Министерства внутренних дел;
См.: Костина Е.Ю. Благотворительность в российском обществе как социальный институт и вид социальной деятельности (на материалах Приморского края): Дисс... канд. социолог, наук. Владивосток: Дальневосточный государственный университет. 2005; Соколов А.Р. Благотворительность в России как механизм взаимодействия общества и государства (Начало XVIII- конец XIX вв.): Дисс.докт. историч. наук. СПб, 2006; Ульянова Г.Н. Благотворительность в
Российской империи: Дисс.докт. историч. наук. М., 2005.
проследить генезис общественного призрения в Российской империи как социального института;
охарактеризовать роль Министерства внутренних дел Российской империи в выполнении функции общественного призрения, определить правовые и организационные основы этой деятельности;
с позиций системного анализа исследовать особенности правового регулирования взаимоотношений Министерства внутренних Российской империи с иными государственными учреждениями и общественными организациями в сфере общественного призрения;
исследовать организационные формы совместной деятельности Министерства внутренних дел Российской империи с иными государственными учреждениями и общественными организациями по вопросам общественного призрения;
обозначить место и роль Министерства внутренних дел Российской империи в межгосударственной деятельности по вопросам призрения.
Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений, в рамках которого применены общенаучные методы формально-логического и системного анализа и частнонаучные методы конкретно-исторического, сравнительно-правового анализа.
Работа над диссертацией велась на основе принципа историзма. Общественные явления анализировались в динамике их возникновения и развития на различных этапах функционирования государства и его институтов. Это позволило рассмотреть становление и развитие правовых основ организации общественного призрения в Российской империи, органов, осуществляющих эту деятельность, с учетом особенностей конкретных общественно-политических и социально-экономических условий.
Формально-юридический метод применялся при толковании и выяснении внутреннего смысла текстов нормативных правовых актов, регламентирующих реализацию общественного призрения в России. Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить характерные особенности данной деятельности на различных исторических этапах, выявить основные направления ее развития. Кроме того, в работе были использованы специальные методы. Так, терминологический анализ источников применялся при выявлении этапов генезиса категорий «призрение» и «благотворительность». Структурно-функциональный и конкретно-исторический методы использовались для выявления органов и учреждений Российской империи, участвовавших в осуществлении общественного призрения.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена кругом поставленных задач. На основе обобщения исторических источников предполагается раскрыть деятельность Министерства внутренних дел Российской империи в области общественного призрения, выполнение им административно-хозяйственной функции по преследованию и предупреждению нищенства и
бродяжничества в рамках решения основной задачи - охраны общественного порядка.
Элемент новизны состоит в том, что в процессе исследования использовано значительное количество архивных материалов, часть из которых впервые вводится в научный оборот. В их числе источники, находящиеся в Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), Российском государственном историческом архиве (РГИА), Центральном историческом архиве Москвы (ЦИАМ), отделе рукописей Российской национальной библиотеки (РНБ) и др. Это позволило проследить тесную взаимосвязь между социальными и правоохранительными функциями Министерства внутренних дел в сфере общественного призрения. В работе проанализировано влияние законодательных и иных нормативных правовых актов высших органов государственной власти Российской империи на эффективность деятельности Министерства внутренних дел в области общественного призрения в рассматриваемый период.
Выводы, характеризующие научную новизну исследования, отражаются в следующих положениях, выносимых на защиту:
Общественное призрение в Российской империи в рассматриваемый период, как социальная деятельность, представляло собой комплекс правовых и организационных мер, направленных на социальную поддержку и защиту нуждающихся, создание условий для реализации их трудовых способностей, а также мер правоохранительного, медицинского, религиозно-воспитательного характера, осуществлявшихся а) государственными учреждениями, подведомственными Министерству внутренних дел; б) негосударственными благотворительными организациями, находившимися под контролем государства; в) благотворительными учреждениями, которым покровительствовала императорская семья.
Как вид государственной социально направленной деятельности общественное призрение в России начало формироваться в последней четверти XVIII века. Именно тогда были созданы правовые и организационные предпосылки деятельности приказов общественного призрения, функционировавших впоследствии, начиная с 1802 года, под руководством Министерства внутренних дел, которое можно считать первым государственным ведомством, отвечающим за организацию социального обеспечения.
Деятельность по организации общественного призрения в Российской империи подвергалась строгой регламентации, а также надзору за благотворительными учреждениями со стороны Министерства внутренних дел как органа центрального управления, которое следило, чтобы осуществление призрения велось согласно действующему законодательству и административным предписаниям. Чиновники Министерства участвовали в заседаниях органов управления общественным призрением на местах, контролировали функционирование благотворительных учреждений.
Под взаимодействием Министерства внутренних дел Российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями в сфере общественного призрения следует понимать согласованную по целям, задачам, месту и времени, основанную на нормах законодательства совместную деятельность заинтересованных субъектов, направленную как на оказание помощи нуждающимся, так и на борьбу с такими негативными социальными явлениями, как профессиональное нищенство и бродяжничество.
Необходимость в организации взаимодействия Министерства внутренних дел Российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями наиболее остро ощущалась в период кризисов и социальных катаклизмов: неурожайных лет, эпидемий, войн. Вместе с тем, налаживая взаимодействие с различными государственными институтами по вопросам призрения, Министерство внутренних дел стремилось снять с себя часть нагрузки по финансированию данной деятельности, чаще всего, возлагая её на общественность и частных благотворителей.
Круг вопросов, решаемых Министерством внутренних дел в социальной сфере, был весьма широк. Наряду с деятельностью по организации общественного призрения Министерство реализовывало комплекс мероприятий, направленных на борьбу с такими негативными социальными явлениями как профессиональное нищенство и бродяжничество, в ходе которых выявлялись и задерживались нищие, выяснялись обстоятельства, приведшие обнищанию, после чего данные лица высылались к месту постоянного проживания. Наиболее эффективными в этом смысле были мероприятия Министерства внутренних дел, осуществлявшиеся во второй половине XIX века.
В международном сотрудничестве по вопросам общественного призрения Российскую империю представляло именно Министерство внутренних дел, которое участвовало в международных конференциях, конгрессах, в выработке межгосударственных соглашений. Министерство осуществляло полицейский надзор за пребывающими на территории России иностранными подданными, вело паспортный контроль, следило за перемещением иностранцев внутри страны. Выполняя контрольно-надзорные и карательные функции по предотвращению профессионального нищенства и бродяжничества, Министерство внутренних дел следовало требованиям международных соглашений, касавшихся высылки за пределы Российской империи иностранцев, не имевших средств к существованию, чем способствовало укреплению правопорядка в стране.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется ее актуальностью и новизной. Теоретическая значимость работы, в первую очередь, состоит в том, что многие аспекты, раскрывающиеся в диссертации, ранее не подвергались анализу, поэтому полученные в ходе ее подготовки результаты в определенной степени восполняют пробелы в освещении научно-теоретических вопросов организации общественного призрения.
Опыт правового регулирования и организации общественного призрения в Российском государстве не утратил своей значимости и может быть учтен в рамках деятельности по дальнейшему совершенствованию системы органов внутренних дел, в том числе повышению эффективности профилактики правонарушений. Думается, что данная работа может послужить средством укрепления междисциплинарных связей и представлять определенный интерес для специалистов в области уголовного права и изучающих проблемы отраслевого управления подразделениями полиции.
Практическая значимость работы состоит в том, что научная разработка проблемы настоящего исследования позволит творчески использовать накопленный в Российской империи опыт правового регулирования социальной деятельности применительно к современным условиям, внедрить в практическую деятельность МВД России методов и способов противодействия противоправным формам бродяжничества и попрошайничества, разработать рекомендации по использованию исторического опыта общественного призрения в работе Министерства внутренних дел. Полученные данные представляют определенную ценность для отраслевых юридических наук и могут быть использованы для подготовки научных работ, а также в учебном процессе в образовательных учреждениях юридического профиля при изучении соответствующих тем по истории отечественного государства и права.
Источниковую базу диссертации составляют законодательные и ведомственные нормативные правовые акты, статистические сборники, циркуляры, официальные письма и доклады должностных лиц, периодическая печать. Важными источниками послужили материалы, полученные из Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Российской Федерации (Г АРФ), Центрального исторического архива Москвы (ЦИАМ), отдела рукописей Российской национальной библиотеки (ОР РНБ) и др. Автором проанализированы нормативные правовые акты, вошедшие в Полное Собрание Законов Российской империи, Свод законов Российской империи, монографии, диссертации, иные научные труды, публикации в периодических изданиях.
Обоснованность и достоверность полученных результатов исследования определяется его комплексным характером, применением совокупности научных методов, таких как анализ и сопоставление сведений, взятых из разных источников: архивных материалов, нормативных правовых актов, периодических изданий, трудов историков и юристов.
Особое значение имело использование архивных источников, впервые вводимых в научный оборот, которые не были ранее предметом анализа и обобщения. Это подтверждает достоверность и обоснованность полученных результатов, которые также обусловлены выбором и применением диссертантом научной методологии при изучении работ по теории государства и права, истории отечественного государства и права, а также по истории органов внутренних дел.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В период проведения научного изыскания автором был сделан ряд научных сообщений на заседаниях кафедры. Основные положения работы содержатся в 8 научных работах автора, общим объемом 2,78 п.л. (из них 3 опубликованы в научных журналах, рекомендованных перечнем ВАК, 1 - в других научных журналах, 4 - изданы в сборниках по результатам конференций), а также докладывались автором на:
Межвузовском научном семинаре «Взаимодействие международного и внутригосударственного права Российской Федерации по обеспечению безопасности личности, общества и государства». 29 апреля 2010 г. Академия управления МВД России, г. Москва.
Международной межвузовской конференции «Российская экономика: новая реальность (экономика, предпринимательство, право)». 14-15 апреля 2011г. Московский институт предпринимательства и права, г. Москва.
Межвузовском научном семинаре «Соблюдение законности и обеспечение правопорядка в деятельности органов внутренних дел». 20 апреля 2011 г. Академия управления МВД России, г. Москва.
Вузовской научно-практической конференции «Проблемы совершенствования организационно-правовых основ управления органами внутренних дел». 17.05.2011 г. Академия управления МВД России, г. Москва.
Имеются акты внедрения материалов диссертационного исследования:
В учебный процесс кафедры общеправовых дисциплин Калининградского юридического института МВД России при проведении учебных занятий по курсу «История государства и права», - акт от 10 февраля 2012 г.
В практическую деятельность полицейских подразделений по охране общественного порядка и общественной безопасности (ООД УУП и ИДИ) управления МВД России по Ульяновской области на занятиях по служебной подготовке при изучении темы, посвященной историческому опыту участия полиции в мероприятиях по противодействию вовлечению несовершеннолетних в занятие бродяжничеством и попрошайничеством, - акт от 27 февраля 2012 г.
В законотворческую деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации при обсуждении и принятии законопроекта Федерального закона «О полиции» на заседании комитета Государственной Думы по безопасности, состоявшимся 7 декабря 2010 г. с участием депутата Государственной Думы А.Р Саркисяна, - акт от 10 декабря 2010 г.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Правовые и организационные основы деятельности государственных учреждений и общественных организаций Российской империи в сфере общественного призрения (IX-начало XX вв.)
Сегодня термин «общественное призрение» вышел из общего употребления. После 1917 года система общественного призрения в России была достаточно быстро ликвидирована. 30 октября 1917 г. по инициативе председателя Совета народных комиссаров В.И. Ленина состав первого советского правительства был дополнен новым Народным комиссариатом общественного призрения во главе с А.М Коллонтай. Наркомат руководил государственными и общественными, благотворительными и социальными учреждениями. Основной задачей этого ведомства, в соответствии с представлениями о социализме, как общества без частной собственности, где все находится под контролем государства, заключалось упразднение частной благотворительности и замене ее государственным социальным обеспечением. В первой Конституции РСФСР 1918 г. этот Наркомат имел уже название «Наркомат социального обеспечения»1. Под социальным обеспечением понималась «государственная система материального обеспечения граждан в старости, а также в случае болезни или нетрудоспособности»2.
Создание независимых благотворительных организаций Советское государство допускало, но рассматривало их как возможный плацдарм для критики и даже борьбы с советской властью. Поэтому многие из них были закрыты, хотя эффективность их деятельности была несомненна. Так была ликвидирована, созданная в 1918 г. «Лига защиты детей» и учрежденный в 1920 г. Всероссийский комитет помощи голодающим, в состав которого входили многие известные общественные деятели, негативно относившиеся к советской власти.
Система государственной поддержки граждан получила свое дальнейшее развитие и после распада Советского Союза, когда смена общественного строя привела к расслоению общества на богатых и бедных, в связи с чем по требовалось активное вмешательство государства для оказания помощи нуждающейся части населения.
Так, федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» были введены понятия «социальное обслуживание», под которым понимается «деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации» и «трудная жизненная ситуация», объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и т. п.), и которую он не может преодолеть самостоятельно1.
Федеральным законом «О государственной социальной помощи» введен термин «государственная социальная помощь», под которой понимается «предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в настоящем Федеральном законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров», причем получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие лица и иные категории граждан, предусмотренные настоящим Федеральным законом, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Федерации .
Кроме того, после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации наряду с государственной поддержкой нуждающихся граждан вновь стали возрождаться благотворительные общественные организации, в том числе и благотворительная деятельность частных лиц1. Эта деятельность также потребовала законодательной регламентации, с целью чего в 1995 г. был принят Федеральный закон «О благотворительной деятельности», в котором под благотворительной деятельностью понимается «добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготной основе) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки» .
Принятие закона «О благотворительной деятельности» актуализировало не только практические, организационные, теоретические, но и исторические вопросы этой деятельности. Знание истории данного вопроса призвано расширить наше представление о сущности и предназначении всей социальной деятельности - как государства, так и различных негосударственных институтов.
Так, проведенный автором анализ многочисленных дореволюционных правовых актов и иных исторических источников, показал, что в Российской империи, по сути, отсутствовали четкие критерии, характеризующие благотворительность и общественное призрение как правовые категории. Например, ис-торико-понятийные интерпретации термина «общественное призрение» связаны с неоднозначным толкованием исторической практики помощи и взаимопомощи в различные эпохи. В рамках выбранной проблематики исследование содержательной стороны общественного призрения требует уяснения сущности понятий, которые наиболее часто употреблялись в законодательстве, научной и публицистической литературе императорской России и неразрывно связаны друг с другом: это такие понятия как бедность (бедный), нищета (нищий, неимущий), бродяжничество (бродяга, праздношатающийся), с одной стороны, и милостыня, благотворительность, общественное призрение - с другой.
Между тем, общественное призрение в России, как социальное явление, прошло долгий путь развития, и большинство исследователей связывают его возникновение со становлением государственности . Многие отмечают большую роль в развитии благотворительности христианства. Общеизвестно, что государство возникает тогда когда, развитие экономики достигает такого уровня, при котором становится объективно невыгодной система уравнительного распределения общественного продукта, и для дальнейшего развития общества становится необходимым выделение необходимого элитарного слоя, занимающегося только управлением, что неизбежно приводит к социальному расслоению общества, возникновению социального неравенства, социальной несправедливости. Но, несмотря на раздирающие общество противоречия, общество всегда едино. Без рабов не может быть рабовладельцев, без крестьян - феодалов, без рабочих - капиталистов. Поэтому стоящие у власти классы и социальные группы вынуждены всегда заботиться в какой-то мере об угнетенных классах, об эксплуатируемых слоях населения . Значит, любое государство должно осуществлять (и всегда осуществляет) общесоциальные функции, действовать в интересах всего общества.
Правовые и организационные основы деятельности Министерства внутренних дел Российской империи в сфере общественного призрения
Веками складывающееся «нищелюбие», основанное на религиозных традициях, Петр I рассчитывал искоренить, в основном, запретительными мерами, что, конечно же, не могло решить данную проблему. И церковь, и народ продолжали подавать милостыню просящим, что подтверждается чередой повторяющихся указов Петра относительно пресечения этой практики (в Полном собрании законов Российской Империи таких указов более 20).
Создавая новую систему государственных органов, Петр I строго регламентировал их деятельность, в том числе и по вопросам борьбы с нищенством посредством системы норм полицейского контроля и надзора над благотворительностью, которые выполняли социальные и карательно-правоохранительные функции, с преобладанием последних. Государство считало важным направлением в борьбе с нищенством обеспечение их работой, в том числе и принудительной. Несмотря на целую серию карательных мероприятий, проводимых государством против нищенства, проблема борьбы с этим социальным злом не могла быть решена в условиях разлагающегося феодального общества, порождающего массовую пауперизацию населения.
Несмотря на множество организационно-правовых мероприятий, принятых Петром I в части призрения нуждающегося населения, а также по искоренению профессионального нищенства, реализация петровских узаконе 57 ний на практике шла очень медленно и неэффективно1. В ходе ревизий, проводившихся уже после смерти Петра I, выяснилось, что призреваемые содержались плохо: мест на всех не хватало, еда была скудная или вообще отсутствовала, а живущие в богоугодных заведениях периодически отлучались, чтоб просить милостыню. Народом гонения на нищих воспринимались отрицательно. Бывали случаи, когда население и даже служилые люди отбивали нищих у солдат. Например, в 1717 г. в Москве во исполнение очередного указа о борьбе с нищенством властями была устроена массовая облава. Нищих хватали на улицах, сажали под арест и жестоко истязали. При этом богаделенные солдаты и дворяне патриаршего дома, проводившие акцию, жаловались, что «у них нищих по всем улицам отбивают, а их самих бьют» .
Безусловной заслугой императора было то, что призрение признавалось уже государственной необходимостью. По примеру западных светских благотворительных заведений первые заведения в России (госпитали, объединяющие функции больницы и богадельни, сиротские дома) создавались при церквях. Но, пока еще большинство призреваемых распределялись по монастырям, под уход монахов. Поэтому период царствования Петра I можно считать переходным - от доминирующих в его политике полицейских репрессий в отношении нищенствующих к государственным формам организации призрения.
В период правления Императрицы Анны Иоанновны отношение к проблеме большого скопления бродяг и нищих в городах становится более терпимым, сострадательным, в духе традиционной православной христианской морали и допетровский времен «Святой Руси». Нищих распределяли для содержания к посадам, помещикам, определяли в богадельни, а если в бога 58 дельнях не было мест, то предписывалось давать им пропитание»1. В тоже время на полицию возлагалась ответственность в виде наложения штрафа за нахождение в городе бродяг и нищих .
Екатерина II заложила основы государственно-правового регулирования создания и деятельности общественных организаций указом об образовании Вольного экономического общества, основанного в 1765 г. крупными землевладельцами для поощрения в России земледелия и домостроительства), провозгласившим главным условием их функционирования правительственное разрешение, что впоследствии было распространено и на благотворительные общества .
Увлекаясь идеями западных философов-гуманистов, Екатерина II пытается внедрить новую форму воспитания детей, создать унифицированный тип гражданина, отвечающего насущным задачам быстро развивающегося государства. По инициативе И. И. Бецкого, который использовал идеи энциклопедистов Дж. Локка и ЯЛ Каменского, Екатерина II внедряет новую систему воспитания. В 1763 г. Императрица подписала Манифест об учреждении в Москве «Сиропитательного дома» с госпиталем для бедных рожениц. Устройство и содержание приюта мыслилось исключительно на частные пожертвования, в казне денег на это не было. Сама Екатерина II, чтобы показать пример, лично выделила 100 тыс. руб. Специальным указом была открыта подписка на сбор средств. В дальнейшем приют получил название Воспитательного дома. Началось создание системы закрытых учреждений для воспитания и профессиональной подготовки детей: в 1764 г. учреждены воспитательные дома для подкидышей в Москве, а в 1770 г. и в Петербурге, училище для мальчиков из разных сословий (кроме крепостных) при Академии художеств. Коммерческое училище в Москве, а также Институт благородных девиц при Воскресенском (Смольном) Монастыре с отделением для девочек из мещан, преобразовывался шляхетский кадетский корпус1. В 1763 г. сын Екатерины II, Павел I, по случаю своего выздоровления также основал в Москве больницу для бедных2.
В 1772 г. с целью финансирования Воспитательных домов, существовавших, в основном на частные пожертвования, по инициативе П.А. Демидова, были образованы Ссудная и Сохранная казны - своего рода коммерческие банковские учреждения, предоставлявшие ссуды под проценты, куда закладывалось движимое и недвижимое имущество. Под руководством Марии Федоровны материальная база Воспитательных домов настолько окрепла, что из ее казны был выделен заем на строительство Волго-Балтийского канала, получившего в дальнейшем в честь императрицы Марии Федоровны название Мариинской водной системыо. Таким образом, к моменту создания приказов общественного призрения уже был накоплен определенный опыт по устройству благотворительных учреждений с привлечением финансовых средств общества и государства (в лице Императрицы).
Необходимость проведения реформы государственного управления, в том числе и системы призрения бедных, также была вызвана безработицей, голодом, ухудшением санитарной обстановки в Москве в результате вспыхнувшей массовой эпидемии чумы в 1770 г., которые усугубили и без того бедственное положение основной массы населения. Была парализована вся общественная жизнь города, прекратили деятельность промышленные предприятия, население впало в крайнюю нужду. Резко возросла заболеваемость и смертность не только от чумы, но и от других болезней, ежедневно умирало до 1000 чел. Вымерла половина населения Москвы. Доведенные до отчаяния, жители 11 сентября 1771 г. подняли бунт. Со всей остротой вопрос о необходимости принятии конкретных мер по оказанию социальной помощи бедному населению встал после окончания Крестьянской войны 1773-17
Организационные формы совместной деятельности Министерства внутренних дел Российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями в сфере общественного призрения
Понижение банковских процентов в 1857 г. и ожидающееся за эти преобразование кредитной части стало причиной «приведения в совершенную ясность» оборотов приказов общественного призрения, подготовки их к ликвидации, обеспечение потребности «благотворительной части», вверенной приказам. С этой целью Министерство внутренних дел собрало сведения о капиталах приказов, в том числе «привело в порядок» расчеты между приказами и различными правительственными учреждениями и сословиями, за которыми «считались ссуды процентные и беспроцентные». Впервые были отделены вклады частные от казенных и общественных .
С 1859 г. кредитные операции приказов общественного призрения были подчинены Министерству финансов , а с 1 января 1860 г. в приказах прекращен прием процентных вкладов и повелено все вклады передать в государственный банк. Затем, по соглашению Министерства финансов с Министерством внутренних дел, на основании высочайше утвержденного мнения Государственного совета 1 июля 1868 г. состоялось разграничение кредитной и благотворительной части4.
Таким образом, финансово-хозяйственная деятельность приказов общественного призрения осуществлялась под непосредственным руководством и контролем Министерства внутренних дел через донесения и отчеты губернаторов, проведение ведомственных ревизий, а также личное посещение Министром внутренних дел учреждений приказов общественного призрения. Для улучшения устройства и функционирования приказов общественного призрения Министерство внутренних дел разрабатывало соответствующие правила, инструкции, распоряжения, являлось инициатором преобразований в этой сфере.
Что касается вопросов организации общественного призрения, решаемых в рамках осуществления правоохранительной функции государства, следует обратить внимание, что Министерство внутренних дел осуществляло полицейский надзор и контроль как за благотворительной деятельностью, так осуществляло мероприятия по предупреждению и пресечению нищенства, бродяжничества. Эта деятельность, с момента образования Министерства внутренних дел, была возложена на II отделение Экспедиции спокойствия и благочиния. С 1811 г. эти функции осуществляла Особенная канцелярия при Министре полиции, ас 1819 г., после упразднения Министерства полиции. Особенная канцелярия вошла в состав Министерства внутренних дел.
В 1826 г. был создан специализированный орган политической полиции - III Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, задачами которого являлись сбор сведений о религиозных сектах и раскольниках, слежка за иностранцами, борьба с фальшивомонетничеством и др. Сюда предоставлялись и другие сведения «до полиции относящиеся». Главноуправляющий отделением одновременно являлся и шефом жандармов.
Надзор за деятельностью благотворительных учреждений и частных лиц данное отделение осуществляло на протяжении всего периода своего существования, до 1880 г. Затем данные функции перешли к Министерству внутренних дел - в третье делопроизводство Департамента полиции, с 1898 г. - в Особый отдел Департамента полиции, который руководил работой загра ничной и внутренней агентуры, обобщал результаты перлюстрации писем, наблюдал за политическим настроением в стране. Сюда стекалась оперативная информация, в том числе о создаваемых и действующих благотворительных учреждениях и частных благотворителях. На местах слежка за деятельностью благотворительных обществ и заведений были возложена на начальников губернских жандармских управлений и охранных отделений, от которых в Департамент полиции поступали сведения о состоянии благотворительных обществ в губерниях, их финансовом положении, об имеющихся злоупотреблениях со стороны руководства, об общественных и частных благотворительных мероприятиях .
Отчеты и донесения губернаторов, ведомственные ревизии, личное посещение Министром внутренних дел подведомственных приказам общественного призрения учреждений, а также информация, поступающая из различных источников, позволяли Министерству внутренних дел осуществлять контроль за благотворительной деятельностью государственных учреждений, общественных организаций и частных лиц.
Так, в 1841 г. из газеты «Губернские ведомости» Министерству внутренних дел стало известно, что в некоторых городах, по примеру столиц, учреждались публичные столы для «снабжения бедных пищею», для чего были созданы специальные комитеты, действующие согласно правилам, утвержденными «местными начальствами». Управляющий Министерством внутренних дел, с одобрения Императора, направил всем начальникам губерний циркулярное предписании от 4 марта 1841 г., в котором обязал свои «заключения» предварительно представлять Министерству внутренних дел и «ожидать дальнейшего решения», объясняя это тем, что открытие столов в столицах было обусловлено повышением цен «на жизненные потребности» из-за неурожаев, вследствие чего в столицы съезжается простой народ для
«снискания себе труда и насущного хлеба». Открытие же аналогичных столов для бедных в других местностях «можно допускать при особых лишь затруднениях в местном продовольствием бедного класса людей», так как «облегчение дневного пропитания, весьма заманчивое для бедных, может принести больше вреда, нежели пользы, если распространяясь без нужды, откроет убежище праздности и наряду беспомощных, заслуживающих христианского сострадания, станет питать и людей, могущих прожить честным трудом, не милостынею»\.
На наш взгляд, это циркулярное предписание отражало политику государства того времени, которую В.Е. Максимов охарактеризовал как «хлеб за труд» . Но, помимо так называемого воспитательного воздействия на население, борьба Министерства внутренних дел с нищенством и бродяжничеством носила, в большей мере, правоохранительный характер.
Вопросами нищенства и бродяжничества занимались и иные государственные ведомства. Так, в архиве III Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии находится дело «О нищих, изувечивших мальчика». Начальник второго округа корпуса жандармов г. Москвы представил донесение шефу жандармов А.Х. Бенкендорфу, в котором подробно изложил о факте обнаружения на ярмарке у нищих изуродованного мальчика, в котором мещанка узнала своего пропавшего три года назад сына. Нищие признались земской полиции, что они украли этого мальчика с целью «возбудить сострадание к доброхотным подаяниям», для чего «отрезали у него часть языка, перерезали на руках и ногах жилы и еще сожалели, что не выкололи ему глаза, и тогда бы он не узнал мать свою». Также в донесении указывалось, что нищие, «бродяжествуя по всей России, имеют при себе молодых женщин и девок, распутствующих с ними, и сие рождают детей, а также заметно, что они, распевая по деревенским ярмаркам, напевом противном и слуху, и религии, придерживаются в сих различениях расколов».
По поручению А.Х. Бенкендорфа, московский гражданский губернатор князь Д. В. Голицын провел дознание по данному факту и высказал мнение, что «бродяжничество сего рода весьма вредное, особенно по тому, что люди сие употребляют все средства, набирают с собой малолетних детей,...для чувства большего возбуждения сострадания действительно уродуют не только чужих, но и собственных детей своих». Средством против таких явлений он считает «по примеру иностранных государств, велеть отбирать от всех просящих милостыню оказавшихся при них детей и отдавать в Воспитательные дома с зачислением в Воспитательный дом безвозвратно». А.Х. Бенкендорф представил данные предложения Императору, в результате чего было повелено: «дети подобных нищих должны быть забираемы, с тем, чтобы мальчики поступали в кантонисты, а девочки в воспитательные дома». По результатам данного дела 19 января 1832 г. на заседании Комитета министров было решено включить в проект нового положения о нищих и бродягах, разрабатываемый министерством внутренних дел, «обстоятельства о детях, просящих милостыни» .
Взаимодействие Министерства внутренних дел Российской империи с международными организациями в сфере общественного призрения
В дальнейшем практика создания комитетов и комиссий была широко распространена для решения как постоянных, так и временных задач государства, в том числе и социальных.
На наш взгляд, это было продиктовано необходимостью координации усилий различных государственных органов, учреждений, общественных организаций и частных лиц в целях повышения эффективности работы в сфере общественного призрения.
Комитеты и комиссии выполняли также важную информационно-аналитическую функцию. Обобщенные «сведения и представления» направлялись ими в канцелярии губернаторов, а оттуда - поступали Министру внутренних дел, который входил к Императору с докладами по улучшению деятельности приказов общественного призрения.
Так, ещё в 1803 году для «приведения в лучшее устройство» богоугодных заведений Санкт-Петербургского приказа общественного призрения был учрежден Комитет о приказах, который состоял из четырех членов (бухгалтера, двух его помощников и канцеляриста), избранных «на сие служение из подвига человеческого без жалованья» .
За первый год своего существования Комитет подготовил устав для богаделен с назначением штатов, разработал формы ведения книг и отчетов, по согласованию с медицинским советом составил правила приема людей в больницы и порядка оказания им медицинской помощи, подготовил предложения по улучшению помещений больниц. Деятельность комитета была признана значимой, и Император указом от 21 сентября 1809 г. повелел причислить Комитет к Министерству внутренних дел «по примеру тому, как учрежден при оном комитет строительный», а членам приказа назначил жалование из сумм приказов общественного призрения с правами государственной службы. При необходимости, разрешено было привлекать чиновников «вне службы состоящих, если они служить без жалования пожелают». К 1814 году на таком основании в состав комитета вошли два доктора, архитектор, тайный советник и коллежский советник. Штатная численность комитета увеличилась до шести человек. Члены комитета заседали по старшинству чинов1.
Согласно правилам, утвержденным Министром внутренних дел, комитет обязан был вести «а) ревизию отчетов о состоянии приказов общественного призрения и их заведений; б) приведение в известность капиталов, доходов, расходов, заведений и прочих принадлежностей приказов; в) дела, имеющие с оными предметами связь, и другие поручаемых комитету по усмотрению полиции», а также проводил ревизии по строительной части .
По правилам, утвержденным Министром полиции 19 октября 1811 г, Комитет о приказах считался «по части хозяйственного департамента», но подчинялся непосредственно Министру полиции. Отчеты от начальников губерний о состоянии приказов общественного призрения поступали в Хозяйственный департамент Министерства полиции (позже - Министерства внутренних дел), затем их направляли на ревизию в Комитет о приказах. При обнаружении недостатков Комитет мог потребовать объяснения от губернаторов только через Хозяйственный департамент, а по окончании ревизии Комитет отправлял подлинники отчетов приказов со своими замечаниями опять в Хозяйственный департамент для отчета Министру, и дальнейшего хранения в архиве . От Хозяйственного департамента в Комитет поступали списки «объявленные господином главнокомандующим Санкт-Петербурга высочайших повелений», касающиеся деятельности приказов общественного призрения по финансово-кредитным операциям, строительной части, выдаче пособий бедным удельным крестьянам1.
Такие правила стали причиной внутриведомственного конфликта между Хозяйственным департаментом и Комитетом. В начале 1812 г. возникла ситуация, когда хозяйственный департамент направил в Комитет план строительства богоугодных заведений Вятского Приказа общественного призрения и поручил дать свое заключение по данному вопросу. Комитет обратился к Министру полиции для подтверждения независимости Комитета от хозяйственного департамента, т.к. «одна из важнейших причин присоединить Комитет к Министерству была, чтоб оградить его от всех посторонних лиц и мест, и чтоб под начальством только Министра»2. Министр с мнением Комитета согласился, и в ответе указал, что Хозяйственный департамент «принимает на себя вид начальства над Комитетом, возложив на обязанность архитектора Воронихина рассматривать планы и сметы и делать свои заключения, а равно и в переписке присваивает Департамент себе формы места начальственного». В заключении Министр распорядился обратить внимание Хозяйственного департамента «к непременному выполнению предписаний Министра полиции»3. В дальнейшем такие проблемы взаимодействия были устранены, и Хозяйственный департамент направлял в Комитет циркулярные предписания министра «для сведения».
Одной из насущных социально-политических проблем России начала XIX в. был перевод на европейские стандарты системы пенитенциарных учреждений, поскольку смирительные и работные дома, также выполнявшие исправительно-трудовые и воспитательные функции, в то время относились к учреждениям общественного призрения. В 1819 г. группа англичан, членов «Библейского общества», путешествующих по России, посетила несколько русских тюрем, после чего довела до сведения управляющего Министерством внутренних дел князя А.Н. Голицына, а затем до царя многие темные стороны тюремного дела в России .
Министерству внутренних дел было поручено принять меры для улучшения мест заключения. В результате был выработан проект «Попечительного общества о тюрьмах» В его разработке князь А.Н. Голицын принял участие ещё и как президент российского «Библейского общества», которое ставило перед собой задачу «нравственного исправления преступника и улучшение состояния заключенных за долги и по другим делам людей» .
В 1819 г. в Российской империи под высочайшим покровительством было создано Попечительное общество о тюрьмах. Его первым президентом опять же стал князь Голицын, теперь уже Министр духовных дел и народного просвещения, который представил Императору разработанные на основе предложений Веннинга, члена Лондонского Попечительного общества о тюрьмах, «Правила для Попечительного общества о тюрьмах». Для управления обществом были создан Комитет, в состав которого входили президент, несколько вице-президентов, двенадцати или более директоров, казначей и два секретаря, назначаемые Императором. В обязанности комитета входили: надзор за заключенными, размещение их по роду преступлений, наставление «в правилах христианского благочестия и доброй нравственности», занятие их «приличными упражнениями» и помещение провинившихся в «уединенное место». Попечение Комитета распространялось на все тюрьмы, рабочие и смирительные дома, съезжие дворы и другие места заключения. Общий комитет состоял из женского и мужского подкомитетов, а также подведомственных комитетов, предназначенных для посещения тюрем3.
