Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы обеспечения внутренней безопасности и общественного порядка в Российской империи в период с 1881 по февраль 1917 гг.
1.1. О понятии внутренней безопасности и общественного порядка в Российской империи 15
1.2. Правовая регламентация организации и деятельности МВД Российской империи по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка 35
Глава II. Организационная структура МВД по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка в Российской империи
2.1. Общая характеристика структуры МВД Российской империи, сложившаяся в период 1881-февраль 1917 гг 49
2.2. Роль и место политической полиции в обеспечение внутренней безопасности и общественного порядка 76
2.3. Роль и место общей полиции в обеспечении внутренней безопасности и общественного порядка 95
Глава III. Правовое регулирование деятельности МВД по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка в Российской империи в период с 1881 по февраль 1917 гг.
3.1. Административно-полицейское законодательство в деятельности МВД по противодействию посягательствам на внутреннюю безопасность и общественный порядок 116
3.2. Уголовно-правовое законодательство в деятельности органов МВД по противодействию посягательствам на внутреннюю безопасность и общественный порядок 133
3.3. Уголовно-процессуальное законодательство в деятельности органов МВД по противодействию посягательствам на внутреннюю безопасность и общественный порядок 163
Заключение 187
Список используемых источников и литературы 194
Приложения 218
- О понятии внутренней безопасности и общественного порядка в Российской империи
- Общая характеристика структуры МВД Российской империи, сложившаяся в период 1881-февраль 1917 гг
- Роль и место общей полиции в обеспечении внутренней безопасности и общественного порядка
- Уголовно-процессуальное законодательство в деятельности органов МВД по противодействию посягательствам на внутреннюю безопасность и общественный порядок
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. 24 декабря 2009 г. Президент России Д. Медведев подписал Указ № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации», положивший начало широкомасштабному реформированию всей системы МВД. Данная реформа стала важнейшим шагом модернизации страны и ее государственного управления. Главной целью реализуемой реформы является создание современной и эффективной правоохранительной системы в России.
7 февраля 2011 г. был принят Федеральный закон № 3 – ФЗ «О полиции», являющийся первым шагом в реформировании системы МВД, а 1 марта 2011 г. Президентом России был подписан Указ № 248, утвердивший новое Положение о МВД РФ, из которого следует, что основными задачами этого органа являются: разработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел; нормативно-правовое регулирование в указанной сфере; обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности. Таким образом, одним из основных органов в системе обеспечения внутренней безопасности и общественного порядка в Российской Федерации в силу своей функциональной направленности выступает МВД.
В качестве приоритетных задач Президент России на Совещании по основным вопросам деятельности МВД, прошедшем 7 февраля 2011 г., отметил противодействие терроризму, экстремизму, организованной преступности и коррупции. Поставленные Президентом Российской Федерации перед МВД задачи, а также направления его деятельности были актуальными и в исследуемый автором период, в связи с чем изучение данных вопросов в историческом аспекте становится теоретически и практически значимым, а реформа органов внутренних дел должна проводиться с учетом исторического опыта и национальных традиций.
Целесообразность данного исследования состоит и в том, что именно в поиске адекватных мер и средств повышения эффективности деятельности МВД по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка может оказать неоценимую помощь знание накопленного в прошлом опыта, при этом появляется возможность избежать некоторых ошибок прошлого, а изучение архивных и других материалов позволяет провести объективный и целостный анализ деятельности МВД как одного из основных органов правоохранительной системы по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка.
Степень научной разработанности темы исследования. МВД и его структурным подразделениям посвящено значительное количество научных исследований, авторы которых изучали историю возникновения и развития полицейских органов, их нормативно-правовую основу, а также деятельность полиции в отдельных регионах государства .
Вопросы правового обеспечения полиции и аспекты ее деятельности отражали в своих работах дореволюционные российские исследователи Н.Н. Белявский, В.Ф. Дерюжинский, И.Т. Тарасов и др.
Безопасности и общественному порядку посвящены работы А.В. Возженикова, В.А. Золотарева, А.В. Рудакова, В.В. Стрельченко, Н.А. Босхамджиевой, А.В. Жаглина и др. Однако, непосредственно внутренней безопасности уделено не так много внимания. Данная категория исследовалась в основном в рамках философского и социологического подходов.
Значение уголовного законодательства в деятельности органов внутренних дел в период с 1881 по февраль 1917 гг. рассматривалось в работах Г.В. Фецыча, И.В. Архипова, В.А. Балыбина и др.
Следовательно, предпринятая диссертантом попытка комплексного анализа организационно-правовых основ деятельности МВД в период с 1881 по февраль 1917 гг. по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка, выявление роли и места подразделений Министерства в обеспечении указанных категорий, а также рассмотрение комплекса законодательных актов, регулирующих деятельность органов этого ведомства в указанном направлении, призвана в определенной мере восполнить имеющийся пробел в юридической науке.
Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере обеспечения внутренней безопасности и общественного порядка в Российском государстве.
Предметом исследования являются особенности организации и нормативного обеспечения деятельности МВД России по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка в период с 1881 по февраль 1917 гг.
Цель исследования состоит в том, чтобы выявить положительный опыт организации и регулирования деятельности МВД по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка в Российской империи, а также возможность его применения в современных условиях.
Достижение указанной цели обусловило постановку следующих исследовательских задач:
-
рассмотреть понятия «внутренняя безопасность» и «общественный порядок» как в историческом, так и в теоретическом аспектах;
-
выявить угрозы внутренней безопасности и общественного порядка в Российской империи в период с 1881 по февраль 1917 гг.;
-
изучить структуру МВД России и определить органы, обеспечивающие внутреннюю безопасность и общественный порядок;
-
проанализировать правовые основы, регламентирующие организацию и деятельность МВД по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка в Российской империи;
-
определить место и роль политической и общей полиций в обеспечении внутренней безопасности и общественного порядка;
-
рассмотреть порядок применения административно-полицейского, уголовного и уголовно-процессуального законодательства в деятельности органов МВД по противодействию посягательствам на внутреннюю безопасность и общественный порядок;
-
определить возможности и пределы использования исторического опыта в сфере обеспечения внутренней безопасности и общественного порядка государства в современных условиях;
-
выработать рекомендации, направленные на совершенствование организационно-правовых основ обеспечения внутренней безопасности и общественного порядка государства в настоящее время.
Хронологические рамки исследования обусловлены тем, что к 1881 г. сложилась система органов, обеспечивающих внутреннюю безопасность и общественный порядок в Российской империи. Весной 1881 г. император Александр II был убит народовольцами. Вступивший на престол его сын Александр III провел ряд мер по стабилизации и совершенствованию системы охраны правопорядка, сложившейся к 1881 г. Однако, после его смерти в 1894 г. Россия вступила в полосу глубоких и чередующихся социально-политических и экономических кризисов, завершившихся разрушением существовавшей системы поддержания внутренней безопасности и общественного порядка.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют принципы системности, историзма и объективности. При решении конкретных задач автор использовал методы познания, уже апробированные историко-правовой наукой: статистический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, формально-юридический. В ходе исследования был применен сравнительно-исторический метод, который позволил изучить организационно-правовые основы деятельности МВД России по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов, специальная юридическая литература как теоретического, так и историко-правового характера. В основу работы легли идеи классиков российской юриспруденции: И.Е. Андреевского, А.И. Елистратова, Н.С. Таганцева, И.Т. Тарасова, И.Я. Фойницкого и др. В процессе исследования использовались теоретико-правовые и историко-правовые труды советских и современных исследователей: Е.И. Головановой, И.А. Горшеневой, С.В. Гущина, А.С. Емелина, Н.П. Ерошкина, П.А. Зайончковского, В.А. Золотарева, В.М. Курицына, Н.В. Михайловой, Р.С. Мулукаева, Ю.А. Реента, А.Е. Скрипилева, О.И. Чистякова и др.
Источниковую базу исследования составляет обширный комплекс материалов, который условно может быть разделен на четыре группы. Первая – законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию и деятельность МВД России в сфере обеспечения внутренней безопасности и охране общественного порядка. К ним относятся опубликованные нормативные правовые акты Российской империи, содержащиеся в Полном собрании законов Российской империи, Своде законов Российской империи, Собрании узаконений и распоряжений правительства Российской империи, Сборнике циркуляров и инструкций МВД Российской империи и др. В эту группу входит также законодательство Российской Федерации.
Были использованы сборники документов, которые содержат комплекс законодательных актов, инструкций, положений и циркуляров по вопросам компетенции, структуры органов МВД; состояния революционного движения, методах и способах борьбы с ним, изданные под редакцией В.М. Курицына, Е.И. Щербаковой, Г.А. Бордюговой, А.Я. Малыгина и Р.С. Мулукаева.
Вторая – материалы Российского государственного исторического архива и Государственного архива РФ, а именно: Ф. 102 – Департамент полиции, Ф. 110 – Штаб Отдельного корпуса жандармов, Ф. 569 – Министр внутренних дел, главный начальник «Верховной распорядительной комиссии по охранению государственного порядка и общественного спокойствия», генерал от кавалерии граф М.Т. Лорис-Меликов, Ф. 1151 – Департамент гражданских и духовных дел Государственного совета, Ф. 1217 – Комиссия по преобразованию полиции в империи (междуведомственная), Ф. 1239 – Особое совещание по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений при Государственном совете, Ф. 1251 – Бумаги М.М.Сперанского, Ф. 1281 – Совет министра внутренних дел, Ф. 1282 – Канцелярия министра внутренних дел, Ф. 1286 – Департамент полиции исполнительной МВД, Ф. 1662 – Столыпин Петр Аркадьевич (1862 – 1911), министр внутренних дел, Председатель Совета министров. Фонды архивов содержат циркуляры Департамента полиции, статистические данные, инструкции и ведомственные нормативные и другие документы.
Третья – опубликованные документы комиссий по разработке реформы полиции, законодательные проекты, официальная переписка должностных лиц МВД России.
Четвертая – материалы периодической печати («Вестник полиции», «Полицейские ведомости», «Исторический вестник» и др.), труды отечественных ученых и монографии, отражающие специфику организации и деятельности МВД в направлении обеспечения внутренней безопасности и общественного порядка.
Представленная в диссертации документальная база отвечает требованиям репрезентативности.
Научная новизна диссертационного исследования заключается:
в комплексном изучении и раскрытии особенностей организации и деятельности МВД Российской империи по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка в период, характеризующийся обострением социальных противоречий, развитием не только стачечного движения, но и политической борьбы, террора;
в исследовании понятийно-категориального аппарата, в частности генезиса понятий «безопасность», «внутренняя безопасность» и «общественный порядок», и на этой основе сделанном автором выводе о корректном использовании в российском современном праве иных категорий;
во вскрытии недостатков и определении положительного опыта организации и деятельности МВД Российской империи по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка в период 1881 – февраль 1917 гг.;
в проведенном анализе правовых основ организации и деятельности МВД в целом и его подразделений в частности, обеспечивающих внутреннюю безопасность и общественный порядок, и в выявлении на этой основе недостатков и достоинств законодательства в обозначенной сфере;
в использовании архивных документов, значительная часть которых еще не введена в научный оборот;
в сделанных предложениях и рекомендациях, которые могут послужить совершенствованию и разработке нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность МВД.
Проведенное исследование позволило сформулировать основные положения, выносимые на защиту:
1. Внутренняя безопасность и общественный порядок выступают взаимосвязанными явлениями, единство которых проявляется в том, что их обеспечение является внутренней функцией государства и общества. Они выступают результатом комплексного взаимодействия всех элементов системы их обеспечивающей. В связи с тем, что в России, в отличие от зарубежных государств, например США, Франции, Германии и др., исторически не сформировалась единая нация, в современном законодательстве целесообразнее использовать термины «внутренняя безопасность», которая представляет собой функцию государственных органов, общественных организаций и граждан, направленную на предотвращение опасностей и пресечение угроз, не затрагивающих внешние интересы государства, и «общественный порядок» – система социальных и правовых общественных отношений, которые возникают и развиваются как результат соблюдения нормативных требований.
2. Деятельность государственных органов Российской империи по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка в исследуемый период можно разделить на два этапа: 1881 – 1894 гг. и 1894 – февраль 1917 гг. Первый связан с успешным формированием системы обеспечения внутренней безопасности и общественного порядка. На втором – в силу объективных и субъективных обстоятельств эта система стала давать «сбои», что привело к развалу государственности.
3. Особенность правового регулирования деятельности по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка в рассматриваемый период состоит в наличии множественности нормативных правовых актов различной юридической силы, при этом в первый период (1881 – 1894 гг.) они более эффективно способствовали укреплению и совершенствованию деятельности государственных органов, чем во второй (1894 – февраль 1917 гг.). Данная черта была как позитивной, выражавшейся в гибкости и оперативности законодательства, так и негативной – запутанность, и как следствие – затруднительное его применение.
4. Органами, непосредственно обеспечивающими внутреннюю безопасность и общественный порядок, в системе МВД Российской империи были общая и политическая полиции, которые справлялись с задачей в условиях политической, экономической и социальной стабильности при наличии харизматического главы государства, каковым являлся Александр III. В условиях же буржуазно-демократической революции и военного времени они оказались не способными справиться с поставленной задачей. Положительным моментом является их существование и деятельность в рамках одного ведомства, когда конфликты, возникающие между ними как результат конкуренции, компенсировались единым руководством с его стороны.
5. 14 августа 1881 г. было принято «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», устанавливающее режимы усиленной и чрезвычайной охраны. В Положении полномочия должностных лиц были четко регламентированы, по содержанию и направленности оно дополняло общее законодательство, отличие заключалось в методах его введения в действие и реализации предпринимаемых мер. Периодичность же его продления указывала на приобретение документом характера постоянно действующего источника права.
6. Помимо режимов усиленной и чрезвычайной охраны действовало и военное положение, для которого также был характерен свой правовой режим. Т.о. в исследуемый период местности Российской империи находились на различных правовых режимах с особым порядком действий местных полицейских органов, и сложившейся практикой применения чинами полиции норм законодательства различного уровня и характера. Положительным моментом правового регулирования выступает оперативность реагирования государственной власти на изменяющиеся условия, а отрицательным – то, что за довольно длительное время государство не смогло отказаться от применения «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия».
7. В исследуемый период действовало три источника уголовного права: Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, Уголовное уложение (полностью введено в действие не было), Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Помимо этого с 1914 г. в сложный для государства период органами военного командования издавалось множество нормативных правовых актов, что приводило к их противоречивости, и как следствие – к неспособности государственных органов обеспечить внутреннюю безопасность и общественный порядок.
8. Процессуальные действия полицейских органов регулировались Уставом уголовного судопроизводства 1864 г. Деятельность по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка включала в себя две стадии: досудебную (дознание и следствие) и судебное разбирательство. Дознание проводилось чинами полиции, но его результаты могли не соответствовать решению, вынесенному судом. В 1864 г. в Российской империи в соответствии с Учреждением судебных установлений был учрежден суд присяжных, результаты деятельности которого носили противоречивый характер, что было связано с относительно не долгим периодом его функционирования и существовавшими настроениями в обществе. Параллельно с ним функционировал суд с сословными представителями, отличавшийся составом и подсудностью. Считаем возможным, используя исторический опыт, создать в настоящее время судебный орган по образу суда с сословными представителями, в котором бы участвовали представители общественности, политических партий, творческих организаций и др.
9. Опыт деятельности МВД Российской империи по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка в период 1881-1894 гг. являлся позитивным, о чем свидетельствует относительная стабильность в государстве, однако с 1894 г. по февраль 1917 г. система, осуществляющая деятельность в данном направлении, стала рушиться, что в конечном итоге привело к революции.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в анализе понятийно-категориального аппарата; в выявлении опыта организации и деятельности МВД в целом и его отдельных подразделений в частности по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка в период с 1881 по февраль 1917 гг. Помимо этого, диссертационная работа дополняет существующие исторические и историко-правовые исследования новыми аспектами, относящимися к правовому регулированию общественных отношений в области обеспечения внутренней безопасности и общественного порядка и совершенствования правоохранительной системы.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы в законотворческой деятельности при разработке и совершенствовании законодательства по обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка, в деятельности правоохранительных органов по осуществлению мероприятий в данной области общественных отношений в современной России.
Также научная и прикладная ценность данного исследования обусловлена возможностью его использования в преподавании курсов истории отечественного государства и права, теории государства и права, истории органов внутренних дел, правоохранительных органов и других юридических дисциплин в образовательных учреждениях юридического профиля, в том числе и образовательных учреждениях МВД России.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных работах и в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах, в том числе: «Апрельские чтения» ученых и студентов ОГИ (20-24 апреля 2009 г.), научно-практической конференции адъюнктов и соискателей Московского университета МВД России (29 апреля 2009 г. и 25 февраля 2010 г.). По теме диссертационного исследования опубликовано шесть научных статей, из них четыре в журналах, рекомендованных ВАК.
Структура исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, содержащих восемь параграфов, заключения, списка используемых источников и литературы, приложений.
О понятии внутренней безопасности и общественного порядка в Российской империи
Выработать правовые нормы, носящие ясный и недвусмысленный характер, позволяет корректность понятийного и категориального аппарата. При разработке этого аппарата необходимо учитывать историческую традицию и правовую культуру России. При этом следует иметь в виду, что разработки европейской правовой мысли не всегда могут быть применимы в российской действительности в том же самом значении. Кроме того, нормы международного права, прежде всего, ориентированы на западноевропейскую правовую систему, что также в определенном смысле может создавать препятствия для развития государства.
Институт обеспечения внутренней безопасности стал зарождаться в рамках общины, которая выступала в качестве «незыблемой ценности русского общества и государства» . Она являлась политическим институтом и защищала свою территорию, имущество, жизнь, здоровье и свободу от присвоения посторонними людьми или ведомствами, подавала челобитные судьям и государю.
Идея внутренней безопасности прослеживается в древнерусских правовых документах и заключается в призвании князей на Русь, что было связано не только с обеспечением защиты населения от внешней опасности, но и совместного проживания племен на отдельной территории. Таким образом, княжеская власть выступала своеобразным институтом обеспечения безопасности Древнерусского государства. «Князь должен иметь близ себя думу и опираться на их Совет, ему нужно большое и сильное войско, так как только это может обеспечить самовластие князя и защитить страну от внешних и внутренних врагов»1.
В «Записке о древней и новой России...» Н.М. Карамзин пишет, что в первоначальных заветах властителям Руси народ указывал: «Блюдите нашу безопасность вне и внутри, наказывайте злодеев...» . Также он говорил — «Безопасность собственная есть высший закон в политике...» и «Государству для его безопасности нужно не только физическое, но и нравственное могущество: жертвуя честью, справедливостью, вредим последнему»3. Так как княжеская власть защищала государство от внешних и внутренних врагов, следовательно, она обеспечивала внешнюю и внутреннюю безопасность.
Формирование качественно новой политики и системы обеспечения внутренней безопасности Российского государства происходит в эпоху Петра І. В его политический менталитет прочно вошла идея великой державы — Руси. Потребности войн, в которых участвовала Российская империя в годы его правления, определяли темп и последовательность петровских реформ. «Рационализм, культ военной силы и идея великодержавия стали ведущими принципами обеспечения безопасности государства вплоть до новейшей истории» . Таким образом, центром политики обеспечения внутренней безопасности выступал культ государства. В этот период дворянство стало приобщаться к европейской культуре и ценностям, что стало базой для восприятия идей безопасности не только в рамках отечественной мысли, но и в политическом контексте. Данное обстоятельство все же не обусловило развитие этого понятия и им пользовались эпизодически, трактуя довольно узко.
Словарь русского языка XI-XVII вв. не содержит термин «безопасность», но его эквивалентами выступали «безопасство» и «безопасительст-во»1. Словарь русского языка XVIII в. определял «безопасность» как «отсутствие опасности; положение, при котором нет опасности, нечего бояться; отсутствие опасений; состояние того, кто не ждет опасности, кому нечего бо-яться»". С XVII в. в полицейском смысле употреблялся термин «благочиние».
Он содержится в названии таких документов как Наказ о градском бла-гочинии от 30 апреля 1649 г. , определяющем порядок дневных и ночных объездов в Москве для предупреждения возникновения пожаров и всякого воровства. Учреждение для управления губерний Всероссийской империи4 1775 г. в качестве компетенции органам полиции указывало на охранение благочиния, добронравия и порядка, наблюдение за исполнением предписанного в законе и приведение в исполнение решений высших присутственных мест. То есть, «внутренняя безопасность» определялась как «беспрекословное и своевременное использование законов, исходящих от «воли монаршей», смотрение чтоб никто в противность подданнического долга и послушания не предпринял», а также «общее спокойствие», добронравие и порядок»5. Устав благочиния или полицейский6 1782 г. содержит нормы, регламентирующие правила деятельности государственных органов в сфере обеспечения безопасности и порядка (полиции были поручены: исполнение законов и решений присутственных мест, наблюдение за охранением благочиния, добронравия и порядка, за исполнением правил о торговле, законов о паспортах, исправном состоянии путей сообщений и мостовых, за сохранением церковного благочиния, за дозволенными обществами, преследование тайных и незаконных обществ, запрещенных игр, наблюдение за лотереями, общественными представлениями, предупреждение безнравственности)1. В названном документе под внутренней безопасностью понималось «спокойствие, исполнение законов, недопущение возмущений, контроль за соблюдением паспортного режима и деятельностью подозрительных иностранных подданных»2. Таким образом, в Уставе была предпринята первая попытка законодательно конкретизировать и определить сущность «внутренней безопасности».
Впервые термин «внутренняя безопасность» встречается в Манифесте от 25 июня 1811 г. разделившем все государственные дела на пять частей, в частности «устройство внутренней безопасности вверено Министерству полиции». В дальнейшем он не получил нормативного закрепления, но его эквивалент «государственный порядок» мы встречаем в названиях таких документов, как Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г.4: «Когда проявления преступной деятельности лиц, злоумышляющих против государственного порядка и общественной безопасности, принимают в отдельных местностях столь угрожающий характер, что вызывают необходимость особых мероприятий, направленных к прекращению сих проявлений»; и Манифест об усовершенствовании государственного порядка от 17 октября 1905 г.5: «Повелев принять меры к устранению проявлений беспорядка, бесчинств и насилий, в охрану людей мирных..., помочь прекращению сей неслыханной смуты и восстановлению тишины и мира».
В Энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона «безопасность» определяется как необходимое условие любой деятельности человека, связь между «человеческими усилиями и достижением целей, ради которых они делаются»1. Необходимость безопасности как гарантии и условия неприкосновенности личности и собственности «вызывает к жизни государство, в этой необходимости государство находит главнейшие разъяснения своего существования, она же указывает государству его цель и назначение»". В своем понимании безопасности И.Е. Андреевский связывал ее обеспечение с наличием особых общественных отношений с государством и государственной властью.
В советский период использовался термин «государственная безопасность», первое упоминание мы встречаем в работе Н.Я. Данилевского «Россия и Европа», где он рассматривался как средство «этнокультурной безопасности славян и их цивилизационного культуротворчества»3. Данное понятие вновь было введено в 1934 г. при создании Главного управления государственной безопасности. Под «государственной безопасностью» понималась система мероприятий, направленных на охрану политической и экономической основ советского социалистического государства и его государственных границ .
В «Большой советской энциклопедии» отсутствует понятие безопасности, а раскрывается только «безопасность международная», которая подразумевает противодействие внешним военным опасностям и угрозам5, то есть в этом определении не учитываются внутренние угрозы и опасности. В свою очередь «Советский энциклопедический словарь» термин «безопасность» не содержит, его нет и в «Военно-энциклопедическом словаре».
Общая характеристика структуры МВД Российской империи, сложившаяся в период 1881-февраль 1917 гг
Исследование структуры МВД Российской империи следует начать с указания на то обстоятельство, что это ведомство было наделено большим объемом полномочий и стоящих перед ним задач. Реорганизация, проведенная в 1880 г., уточнила обязанности МВД, что позволило более эффективно решать экономические, политические и социальные проблемы, стоявшие перед ним.
В этом параграфе мы рассмотрим структурные подразделения МВД, обеспечивающие внутреннюю безопасность и общественный порядок, за исключением ОКЖ и Департамент полиции, так как их деятельность наиболее значима для реализации указанного направления и будет рассмотрена в рамках второго и третьего параграфов второй главы соответственно.
Общая организация МВД строилась применительно к задачам, изложенным в следующих нормативных документах: «Учреждение Совета Министров»; Манифест об «Учреждении Министерств»; Положение «Общее учреждение Министерств»; «Учреждение МВД»; «Положение о выборах в Государственную Думу»; «Устав духовных дел иностранных исповеданий»; «Кредитный устав»; «Устав о промышленности»; «Почтово-телеграфный устав»; «Строительный устав»; «Положение и правила о взаимном страховании»; «Устав об обеспечении народного продовольствия»; «Устав об общественном призрении»; «Врачебный устав»; «Устав о цензуре и печати»; «Устав о предупреждении и пресечении преступлений»; «Устав уголовного судопроизводства» .
Процесс развития управления показал, что по мере реализации тех или иных функций, они выделялись из Министерства, трансформировались в другие соответствовавшие требованиям времени органы или ликвидировались. К 1881 г. структура МВД выглядела следующим образом: министр внутренних дел; товарищи министра; Особое совещание; Совет министра; Канцелярия министра; Статистический совет; Главное управление почт и телеграфов; Главное тюремное управление; Управление по делам воинской повинности; Главное управление по делам печати; Управление корпуса жандармов; Переселенческое управление; Департамент хозяйственный; Департамент медицинский и Медицинский совет; Департамент полиции; Департамент духовных и иностранных исповеданий; Департамент общих дел; Центральный статистический комитет; Технико-строительный комитет; Совещательный ветеринарный комитет и Ветеринарное отделение; Инспекция по дорожной части; Земский отдел.
Как видно из наименований структурных подразделений, направления деятельности самого МВД были различны и оправдывали его название, т.е. в его ведении находились все «внутренние дела государства». Это подтверждается и перечнем нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность Министерства, приведенным выше. Рассмотрение его структуры позволит выявить компетенцию всего ведомства, ответить на вопрос — какое же из его подразделений выполняло главенствующую роль в поддержании внутренней безопасности и общественного порядка.
Возглавлял ведомство министр внутренних дел, который фактически являлся первым министром империи, обладающим уникальными по объему полномочиями1. Правом назначения на эту должность обладал император, перед которым министр отвечал в порядке личной ответственности. Глава МВД не обладал законодательной и судебной властью («никакой новый закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего не могут быть установ-ляемы властью министра», «... никакое министерство само собою никого судить и никаких тяжб решить не может»), в то же время выступал доверенным и приближенным советником монарха (на него возложено «управление всей политической частью в государстве» и «охранение государственного порядка и общественного спокойствия»").
Занимаемая должность министра была связана с исполнением различных функциональных обязанностей, таких как: высшее руководство всей полицией империи; руководство санитарными мероприятиями; утверждение комитетов для строительства казенных зданий; назначение и увольнение земских исправников; дача разрешений на созыв Земских собраний; дача разрешений на переход из одного вероисповедания в другое; выдача разрешений на открытие периодических изданий; утверждение постановлений Земских собраний, городских дум, дворянских собраний; прекращение выпуска периодических изданий; установление размеров некоторых сборов.
Помимо указанных полномочий министр ставил в Комитете министров вопрос о введении в отдельных местностях империи положения «усиленной охраны» или «чрезвычайной охраны». Они представляют собой две стадии исключительного положения. Установление на территории таких режимов значительно расширяло полномочия административно-полицейских органов.
Согласно Положению от 14 августа 1881 г. требования министра, связанные «с охранением государственного порядка и общественного спокойствия», «подлежат немедленному исполнению всеми местными начальства-ми»1. В Министерстве также разрешались дела, требующие «высочайшего разрешения» и согласно ст. 177 «Учреждения министерств» они вносились в Совет Министров2.
О том, какое место занимал министр внутренних дел в государственном аппарате, свидетельствует его право «действовать всеми вверенными ему способами» при решении вопроса, который не мог быть отложен без важного или государственного ущерба, не ожидая разрешения царя. По Общему Министерскому наказу «в обстоятельствах чрезвычайных, все Министры уполномочены действовать всеми вверенными им способами, не ожидая разрешения»3. Это полномочие особенно принадлежит министру внутренних дел, т.к. ему вверено охранение внутренней безопасности. Таким образом, все чрезвычайные постановления, подписанные министром внутренних дел, должны были беспрекословно исполняться, даже если и не имели определенной формы.
Другим исключительным правом министра являлась возможность давать распоряжения о дополнении, изменении и отмене изданных генерал-губернаторами, губернаторами и градоначальниками постановлений с целью правильного и успешного исполнения узаконений, касающихся обеспечения внутренней безопасности и общественного порядка.
Также на роль министра внутренних дел в государственной жизни указывало его право отстранения от исполнения должностных обязанностей любого, даже высшего чиновника. Такими чиновниками могли быть сенаторы, члены Государственной Думы и Государственного Совета, Совета министров и другие высокопоставленные должностные лица.
Кроме этого, министр имел влияние при назначении губернаторов и генерал-губернаторов, которые выступали официальными представителями МВД и главами губернской администрации. Указанные лица также как и министр имели право личного доклада императору по делам особой важности. Это означало, что в губернии все учреждения и должностные лица находились в подчинении губернатора. Однако ему не были подконтрольны суд (судебная реформа 1864 г. формально устраняла губернатора от участия в отправлении правосудия, оставив за ним лишь административную юстицию) и жандармское управление. Руководитель последнего подчинялся министру внутренних дел, который являлся шефом Корпуса жандармов, что позволяло ему контролировать местную администрацию. Такое положение дел было залогом информированности министра о внутренней обстановке в государстве и о деятельности других ведомств на местах. Этому способствовало предоставление еженедельных сводок губернаторов, так, например: «должно быть сообщаемо обо всех явлениях общественной жизни, вызывающих те или иные соображения административной власти, о характере деятельности должностных лиц всех ведомств... об общественном их положении, взаимных отношениях, о взглядах общественных деятелей...»1.
В качестве вывода о должности министра внутренних дел можно сказать, что он не только руководил отдельной административной отраслью, но и через него «действовала верховная власть, которой он непосредственно был подчинен»".
Товарищи министра обладали также значительными полномочиями. Один из них возглавлял Главное управление Корпуса жандармов.
Роль и место общей полиции в обеспечении внутренней безопасности и общественного порядка
«Общая полиция у нас, - отмечал еще в начале XX в. выдающийся русский государствовед и административист А.И. Елистратов, — должна быть всегда готова к услугам всех ведомств; к ней должны обращаться не только в тех случаях, когда необходимо применить к обывателю принуждение, но и тогда, когда требуется просто непосредственно к нему обратиться: вручение всякого рода повесток и объявлений от административных учреждений каждого ведомства производится по закону не иначе, как через полицию»1. Не случайно общая полиция с горькой иронией характеризовалась как «складочное место для всякого рода задач, имеющих целью уврачевание разнообразнейших внутренних зол»" или, по мнению германских административи-стов, — «прислужница для всех»3. По мнению Ю.Е Аврутина, эти оценки подтверждает история организационно-правового строительства полиции Российской империи и милиции советского, а отчасти - постсоветского периода1.
Общая полиция Российской империи имела сложную структуру, которая не отличалась стройностью и единообразием. По оценке представителей Министерства внутренних дел это была не просто многофункциональная, но и многомерно структурированная организация2.
Для удобства исследования вопросов, касающихся организации и деятельности общей полиции, ее можно разделить на: 1) городскую; 2) сельскую; 3) вспомогательную или специализированную — уездная полицейская и частно-охранная стража, сыскная, речная, фабрично-заводская, ярмарочная, горная полиции.
Помимо указанных полицейских подразделений губернаторами и начальниками областей учреждались на основании ходатайства землевладельцев «в сельских местностях на частные средства отдельные исполнительные полицейские должности и должности низших чинов полиции, а также формировались команды пешей или конной полицейской стражи»3. Назначение указанных должностей и формирований преследовало цель поддержания порядка, спокойствия и безопасности в пределах определенной местности. Примечательно, что их нельзя было направлять в другие участки уезда. Осуществляя свою деятельность, они подчинялись губернатору, состояли в ведении местного исправника и выполняли требования владельцев по охране имений.
Как было отмечено в предыдущем параграфе, Жандармские управления железных дорог хоть и были военизированными подразделениями, но выполняли функции общей полиции. Во второй половине XIX в. происходило массовое строительство железных дорог, вблизи которых необходимо было следить за внутренней безопасностью и общественным порядком. Это обусловило создание специализированного органа, которым и стали Железнодорожные жандармские управления. Штат такого Управления включал начальника, его адъютанта и начальников отделений, а также 300 унтер-офицеров. Жандармские полицейские управления железных дорог в состав ОКЖ были включены в 1866 г.1, до этого они находились в ведении Инспекции железных дорог. Особенность деятельности данного учреждения заключалась в том, что при осуществлении своих полномочий они действовали на территории нескольких сопредельных губерний.
Основными направлениями деятельности Жандармских полицейских управлений железных дорог являлись: борьба с забастовками и саботажем; предупреждение террористических актов; контроль за деятельностью политических партий; организация охраны железных дорог; профилактика общеуголовных преступлений; производство дознаний по преступным действиям уголовного и политического характера . Как видно из компетенции они выполняли в основном функции общей полиции. В 1906 г. на начальников Жандармских управлений железных дорог была возложена обязанность производства дознаний по всем преступным действиям политического характера, совершенным в полосе отчуждения железных дорог. С этого периода времени они стали занимать промежуточное положение между общей и политической полициями. Такое положение отрицательно сказывалось на их деятельности. Так, в силу требований ст. 153 Устава о предупреждении и пресечении преступлений, о доставлении лиц в явном состоянии алкогольного опьянения, появляющихся на станциях или в поездах, для вытрезвления чинами Жандармского управления железных дорог в находящиеся в близи железных дорог помещения полицейских учреждений, но чины этих учреждений отказывали им, ссылаясь на отсутствие распоряжения министра внутренних дел относительно приема таких лиц от жандармской полиции. В связи с участившимся потоком сообщений о подобного рода фактах в Департаменте полиции был выработан Циркуляр от 31 января 1913 г. № 103471.
Следующим органом общей полиции выступали городские полицейские управления, которые согласно Своду законов об обязанностях полиции учреждались только «в тех городах, посадах и местечках, кои не подведомст-венны уездной полиции»", к которым относились губернские и небольшое количество уездных центров. Наиболее громкие дела расследовались чиновниками городской полиции, они же формулировали и реализовывали новые подходы правоохранительной деятельности, отрабатывали различные формы использования карательного механизма государства.
Все должностные лица городской полиции, включая самого полицмейстера, в своих полномочиях ограничивались исключительно границами горо-да (с пригородами и слободами), где они были учреждены . Городской полицией руководил полицмейстер и его помощники. Помимо этих лиц, в ее структуре состояли канцелярии под заведованием секретаря, рассыльные и городской врач. Были и исключения, когда во главе городской полиции стояли градоначальники, равные по своим правам губернаторам, например, в Москве, Николаеве, Ростове на Дону, Баку, Одессе, Керчи4.
В полицейском отношении территория города делилась на части, во главе каждой стоял полицмейстер. Далее город делился на участки. За обеспечение общественного порядка и благочиния на них отвечали участковые приставы с помощниками (старшими и младшими), околоточными надзирателями, осуществлявшими ежедневные обходы по участку, устные доклады и т.д. Должность конных и пеших городовых являлась низшей ступенью в служебной иерархии. Структура городских полицейских учреждений была примерно одинаковой, отличалась лишь численностью по каждой из должностей. В состав городской полиции входили сыскные отделения, которые автором рассматриваются ниже в связи со спецификой их деятельности.
В структуре городской полиции выделяется институт распоряженцев — «лиц, назначаемых в распоряжение полицмейстера или на оклад городовых, или совершенно без жалования, которых полицмейстер распределяет для несения исполнительной службы по участкам, возлагая зачастую на них самостоятельные обязанности штатных чинов полиции»1. Как правило, это были люди не обеспеченные и идущие на службу с целью в последствии получить постоянную должность в штате. В Министерстве такой институт признали незаконным и штаты полицейских управлений должны были быть приведены в соответствие с учрежденной штатной расстановкой.
К городской полиции относилась и охранная агентура, действующая при Управлении Санкт-Петербургского градоначальника для обеспечения безопасного проезда в столице «высочайших Их Императорских Величеств и государя наследника Цесаревича» . Они подразделялась на:
- постовых, которые наблюдали в районе поста «за всеми почему -либо возбуждающими подозрение лицами, появляющимися на улицах или же часто замечаемыми у окон и на балконах уличных фасадов»;
- местных агентов «обязанных следить за всеми подозрительными лицами, проживающими в определенном для наблюдения районе столицы».
На должность местного агента охранной агентуры, как правило, назначался околоточный надзиратель, который был знаком с обстановкой на вверенном ему участке несения службы. В «Положении об охранной агентуре» от 20 декабря 1883 г. предусматривалась отмена дежурств при продолжительном отсутствии Высочайших особ в столице. В этом случае агентам поручалось вести наблюдение за лицами, которые состоят под гласным надзором полиции.
Функции городской полиции были разнообразны и многочисленны. Самой главной выступала обязанность «охранять общественное спокойствие и следить за проявлением, каких бы то ни было действий и толков, направленных против правительства, законных властей...» .
Уголовно-процессуальное законодательство в деятельности органов МВД по противодействию посягательствам на внутреннюю безопасность и общественный порядок
В 1864 г. в результате проведения судебной реформы, были приняты Устав уголовного судопроизводства , Учреждение судебных установлений , Устав гражданского судопроизводства и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями , ставшие основными общегосударственными законами в дореволюционный период, регламентировавшими уголовно-процессуальную деятельность и закрепившими отделение судебной власти от административной. Этому принципу противоречит включение примечания к ст. 1 Устава уголовного судопроизводства, которое допускает применение мер для предупреждения и пресечения правонарушений в порядке, установленном законом, полицейскими властями. По мнению В.Н. Панина, «возможны случаи, когда оставление подозреваемого на свободе может быть опасно для общества, сии власти не имеют юридических доказательств вины подозреваемого или когда собрание сих доказательств требует многочисленных разысканий... принятие подобных мер представляется необходимым для охранения общественного спокойствия» .
В 1860 г. произошло отделение следствия от полиции и передача его органам юстиции (Высочайше учреждение судебных следователей Именной Указ, данный Правительствующему Сенату 8 июня 1860 г., распубликован-ный 16 июня 1860 г. ). Одновременно с Указом императора от 8 июня 1860 г. были утверждены Наказ судебным следователям и Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок4. Все они были включены в Устав уголовного судопроизводства.
Процессуальное законодательство периода 1881 - 1917 гг. составляли «Судебные Уставы Императора Александра II»5 от 20 ноября 1864 г. Это было уже второе их издание, которое включало: Учреждение судебных установлений, Устав уголовного судопроизводства, Устав гражданского судопроизводства, Положение о нотариальной части, Устав о наказаниях, нала-гаемыми мировыми судьями.
Здесь стоит отметить, что в случаях расследования террористической деятельности в рамках военной юрисдикции, необходимо было руководство-ваться Военно-судебным уставом или Военно-морским судебным уставом . Эти правовые документы в своих основных положениях соответствовали Уставу уголовного судопроизводства.
В Уставе уголовного судопроизводства издания 1892 г. отсутствует наименование «Александр II», т.к. в него вносились существенные изменения, связанные с общими изменениями в процессуальном законодательстве1. Для Судебных уставов характерна разобщенность, выразившаяся в помещении одних документов в XV том (Устав о наказаниях, налагаемыми мировыми судьями), других - в XVI том Свода законов Российской Империи.
В издании 1914 г. продолжали действовать правовые документы, входившие в состав первой части XVI тома. В нее вошли акты, регламентировавшие уголовный процесс и изданные в период с 1892 г. по 15 сентября 1914 г.: «Судебные Уставы Императора Александра II» — Учреждение судебных установлений, Положение о нотариальной части, Устав уголовного судопроизводства, Устав гражданского судопроизводства; Правила о судебной части в местностях, в которых действует Положение о земских участковых начальниках и не введенный в полном объеме Закон «О преобразовании ме-стных судов» от 15 июня 1892 г."; Волостной судебный устав Прибалтийских губерний . Особенность этого Устава состоит в том, что его статьи были отпечатаны в два столбца - первый (в новом изложении) для местностей, в которых этот закон введен в полном объеме и второй — сохраняемом для остальных.
Отраслевой консолидацией уголовно-процессуального законодательства выступала составная часть Свода законов Российской Империи — Устав уголовного судопроизводства. В нем в новой текстуальной форме изложены узаконения, регулирующие уголовно-процессуальные отношения. Структурно Устав уголовного судопроизводства состоял из следующих разделов: I — Общие положения; II — «Порядок производства в мировых судебных установлениях»; III - «Порядок производства в общих судебных местах»; IV «Изъятия из общего порядка уголовного судопроизводства»; V - «Порядок производства в Кавказском крае и губерниях судебного Варшавского округа и Прибалтийских, а также Олонецкой, Оренбургской и Уфимской»; Приложения.
Разделы содержали главы, главы - отделения и статьи. К отдельным статьям есть примечания.
В рассматриваемом документе, регулирующем уголовно-процессуальную деятельность, можно выделить следующие ее стадии: предварительное расследование (следствие и дознание); предание суду; приготовительные распоряжения к суду присяжных; судебное следствие; вынесение приговора; исполнение приговора. Сама уголовно-процессуальная деятельность имеет целью изобличение лиц, виновных в совершении уголовно наказуемых деяний, и последующее привлечение их к ответственности.
Полиция принимает непосредственное участие в производстве предварительного расследования, которое осуществляется в следующих формах: производство дознания; производство отдельных следственных действий в порядке ст. 258 Устава; исполнение поручений; производство розыскных мероприятий.
Государственная канцелярия указывала, что процесс раскрытия преступления состоит из трех частей — дознание, предварительное следствие и следствие окончательное, но при этом отмечалось следующее: «Полиции должно предоставить только производство предварительных дознаний и действия ее в этом отношении ограничить самыми необходимыми изысканиями»1. Данный факт обусловлен тем, что законодатель стремился отделить дознание от следствия. Первое определялось как «первоначальные изыскания, производимые полицией для обнаружения справедливости или несправедливости дошедших до нее слухов и сведений о преступлении или таких происшествиях, о которых без разысканий нельзя определить, заключается или не заключается в них преступление» , но ясного и точного определения дознания не было. Так, П.В. Маклинский считал, что оно состоит «в том, чтобы разузнать и указать следователю, где находятся доказательства, которые можно собрать находящимися в его распоряжении средствами», а А.А. Квачевский определял дознание как «первоначальное производство, имеющее целью собирание данных для удостоверения в том, что известное событие составляет деяние, запрещенное законом под страхом наказания и для открытия виновника этого деяния»". Таким образом, цель производства дознания состояла в установлении признаков преступления и виновного лица. Результаты дознания были подготовительной почвой для дальнейшей тельности следователя и основанием для начала судебного производства.
В свою очередь предварительное следствие состояло в констатировании в событии признаков преступления и собирании доказательств, уличающих лицо в совершении преступления. Помимо этого в процессе его осуществления проверялись данные, полученные в ходе дознания. В силу того, что основным органом, занимающимся этой деятельностью полиция не выступала, перейдем к рассмотрению дознания, которое кроме полиции производили и другие компетентные органы по определенным категориям преступлений. Так военное начальство — по преступлениям, совершенным военнослужащими; гражданское начальство — по должностным преступлениям и проступкам; духовенство - по некоторым должностным и религиозным проступкам; чиновники определенных ведомств — по преступлениям против казенной собственности; жандармерия — по политическим преступлениям.
Тема диссертационного исследования предполагает рассмотрение только тех положений, в реализации которых принимают участие полицейские чиновники. Производить дознание вправе были многочисленные чины полиции. Так, Инструкция чинам полиции округа Харьковской судебной палаты по обнаружению и исследованию преступлений устанавливала в качестве субъектов дознания полицмейстеров, исправников, приставов, их помощников, полицейских надзирателей и всех других лиц, временно исполнявших обязанности этих чиновников; околоточных надзирателей, полицейских урядников, чинов речной и морской полиций; волостных старшинах и их помощников, сельских старост, сотских и десятских; чинов ОКЖ в случае исполнения ими обязанностей общей полиции; станичных и хуторских атаманов и заседателей в области Войска Донского1.
