Содержание к диссертации
Введение
1. Создание департамента полиции министерства внутренних дел российской империи и организация его аппарата 12
1. Эволюция управления полицией с образования Министерств до 1880 года 12
2. Структура и организационно-правовое регулирование прохождения службы в Департаменте полиции 26
3. Правовая регламентация деятельности Департамента полиции 61
2. Место и функции департамента полиции в управлении полицейской системой дореволюционной России 79
1. Организация и общее руководство деятельностью органов общей и политической полиции 79
2. Нормотворческая деятельность Департамента полиции 119
3. Финансово-сметная деятельность и контрольные функции Департамента полиции 135
Заключение 167
Список использованной литературы
- Эволюция управления полицией с образования Министерств до 1880 года
- Структура и организационно-правовое регулирование прохождения службы в Департаменте полиции
- Организация и общее руководство деятельностью органов общей и политической полиции
- Нормотворческая деятельность Департамента полиции
Введение к работе
Актуальность темы. Условия современной российской
действительности, порождаемые развитием рыночных отношений, вызывают необходимость создания государственного механизма, способного обеспечить нормальное функционирование обновляемых общественных институтов. Составной частью государственного механизма являются правоохранительные органы, деятельность которых направлена на борьбу с негативными явлениями в обществе, обеспечиваемую государственным принуждением. Немаловажную роль в среде этих органов играет милиция, призванная охранять общественный порядок и безопасность в государстве, способствуя исполнению населением действующего законодательства. Ее укрепление и реформирование требует учета многих факторов и условий. Одним из них является обращение к историческому опыту. Большой интерес представляет опыт функционирования полицейских органов России в 1880 - 1917 годах, и прежде всего опыт деятельности Департамента полиции, возглавлявшего всю полицейскую систему страны.
Переход России в результате крестьянской реформы 1861 года от феодальных к буржуазным формам хозяйствования требовал демократизации общества, однако самодержавие препятствовало этому. В таких условиях усиливалась «противоправительственная» деятельность, приобретая крупные масштабы и организованный, сплоченный характер. Указанные обстоятельства обусловливали проведение властью активной охранительной политики, которая выражалась прежде всего в укреплении полицейских органов, поиске новых форм их организации. Среди вопросов совершенствования полицейской системы важное место занимаф проблема реформирования высших органов управления полицией, представленных до 1880 года Третьим отделением Собственной Его Императорского Величества канцелярии и Департаментом полиции исполнительной МВД, которые руководили, соответственно, полицией политической и полицией общей. В результате проведенных преобразований вся полиция - и общая, и политическая - получает единого руководителя в лице министра внутренних дел, а инструментом управления ею становится Департамент полиции МВД.
Период функционирования Департамента полиции относится к 1880 -1917 годам. В течение почти 37 лет Департамент функционировал как главный инструмент управления полицейскими органами. Изучение динамики изменения структуры Департамента полиции и его штатов, правового статуса и регламентации деятельности, его функций в управлении полицией, выявление среди них общего руководства, организации правотворческой, финансово-сметной и контрольной деятельности, позволят дать целостное представление о роли и месте Департамента в государственном механизме, углубить знания о системе полицейских органов дореволюционной России, эффективности их функционирования. На современном этапе опыт руководства полицией в сложных, постоянно изменяющихся условиях российской действительности конца XIX - начала XX века представляет не только познавательный, но и практический интерес.
Хронологические рамки исследования ограничены периодом существования Департамента полиции: 1880 - 1917 гг. Вместе с тем в диссертации прослеживается эволюция системы центральных органов управления полицией с момента создания в 1802 году МВД, анализируется их структура и компетенция, что позволяет более полно и разносторонне показать место и роль Департамента полиции, \его деятельности как высшего звена полицейского механизма Российского государства.
Степень разработанности темы. Вопросы организации и деятельности центральных полицейских учреждений России периода 1880 - 1917 гг., в том
числе и Департамента полиции, затрагивались в работах многих исследователей.
Дореволюционные авторы основное внимание уделяют полицейскому аппарату в целом и в меньшей степени касаются Департамента полиции. При этом они в большей степени характеризуют формы и методы борьбы с революционным движением, проблемы реформы полиции. Среди этих авторов следует отметить А. А. Лопухина, Р. А. Арнольда и В. Д. Кайсарова, Б. Б. Глинского, Н. А. Гредескула.
Начальный период деятельности Департамента полиции нашел отражение в ведомственных изданиях к 100-летию Министерства внутренних дел, но довольно поверхностно.
В советской историографии 20-х - 30-х годов в основном освещалась деятельность подведомственных Департаменту полиции учреждений политического розыска, методы борьбы царизма с революционным движением, секретная агентура (работы А. Волкова, М. А. Оеоргина, В. К. Агафонова, С. Г. Сватикова, В. Б. Жилинского, С. Б. Членова, Ф. Булкина, Р. К. Кантора, М. К. Лемке, Л. П. Меньщикова, П. . Щеголева). Непосредственно Департаменту посвящена работа П. А. Шуйского «Департамент полиции», где в популярной форме дается общее представление об этом учреждении, но не затрагиваются вопросы структуры и места в системе органов управления полицией.
60-е - 70-е годы характеризуются появлением значительных монографических исследований, касающихся системы полицейских учреждений России, ее отдельных звеньев. Полицейский аппарат вызывает интерес у юристов, которые дают оценку его функционирования с позиций историко-правовой науки. К этой проблеме обращаются Р. С. Мулукаев, А. В.
Хохлов, Д. И. Шинджикашвили1. Характеристика государственных учреждений России рассматривается в работе Н. П. Ерошкина.
Борьбе Департамента полиции с революционным движением, вопросам организации и деятельности политической полиции посвящены диссертационные исследования А. Н. Ярмыша, Л. И. Тютюнник, 3. И. Перегудовой, А. А. Миролюбова, Ю. Ф. Овченко, С. В. Федорова2, а также статьи и публикации этих авторов. Наиболее масштабно весь период функционирования Департамента полиции, его предназначение руководителя системы подведомственных учреждений политического сыска, основные направления деятельности, формы и методы работы, структура и функции этих учреждений отражены в монографии 3. И. Перегудовой «Политический сыск России (1880 - 1917 гг.)».3
Большинство касающихся Департамента полиции работ или носят общий характер, или посвящены проблемам организации и деятельности политической полиции. Практически не рассматривается роль Департамента в управлении общеполицейскими органами. Специального монографического исследования, имеющего историко-правовой характер, отражающего вопросы внутренней организации и правовой регламентации деятельности Департамента, создающего целостное представление об этом государственном учреждении, до настоящего времени нет.
Объект и предмет диссертационного исследования
Объектом диссертационного исследования является организационно-правовой механизм функционирования Департамента полиции.
В качестве предмета исследования выступает внутренняя организация Департамента полиции и ее правовое обеспечение, а также механизм управления полицейской системой.
Цель и задачи исследования. Данное исследование имеет своей целью определение роли и места Департамента полиции в системе управления общей и политической полицией России 1880 - 1917 гг.
Задачи исследования:
1. Выявить тенденции эволюции центральных органов управления полицией с момента учреждения Министерства внутренних дел, причины их реорганизации в 1880 году и создания Департамента полиции.
2. Проследить изменения в структуре и штатах Департамента в процессе его деятельности.
3. Исследовать нормативную базу, определяющую основы функционирования Департамента полиции как государственного учреждения, его правовой статус и регламентацию деятельности чиновников.
4. Раскрыть механизм управления общей и политической полицией на центральном и местном уровнях, обозначить функции Департамента полиции в управлении полицейской системой России.
5. Отразить деятельность Департамента полиции в процессе подготовки и принятия нормативных актов, как ведомственных, так и общегосударственных.
6. Рассмотреть источники и способы финансирования Департамента полиции и подведомственных ему учреждений.
7. Определить роль и место Департамента полиции среди контролирующих полицию органов.
Методологической основой исследования является диалектико-материалиетичеекий метод, а также частно-научные методы конкретно-исторического, формально-логического, сравнительно-правового и системного анализа правовых и социальных явлений. Базовым для исследования является принцип историзма, на основе которого все события освещаются в их последовательности, в соответствии с реальной исторической обстановкой.
Источниковую базу исследования составляют фонды Департамента полиции. Штаба Отдельного корпуса жандармов, личные фонды, хранящиеся в Государственном архиве Российской Федерации, Полное Собрание Законов Российской Империи, Свод законов Российской Империи издания 1892 и 1906 годов.
Кроме официальных документов, важное значение имеют труды отечественных ученых, монографии, диссертации, журнальные и газетные статьи, как затрагивающие общие вопросы внутренней политики России 1880 -1917 годов, так и отражающие специфику организации и деятельности полицейского аппарата.
Научная новизна диссертации
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые с позиций историко-правовой науки исследуется история Департамента полиции как управленческого учреждения, дается сравнительный анализ его функций в управлении общей и политической полицией, определяются правовые основы его организации и деятельности. В диссертации характеризуются факторы, обусловившие необходимость централизации управления российской полицейской системой, создание единого организационного центра по руководству ею; показано, что целью создания Департамента полиции было повышение эффективности функционирования полиции, прежде всего политической. В диссертации дается анализ нормативно-правовой базы деятельности Департамента полиции, характеризуется его нормотворческая деятельность. В исследовании рассматриваются источники и способы финансирования Департамента полиции и подведомственных ему учреждений. Ряд использованных в диссертации архивных материалов впервые вводится в научный оборот.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Образование Департамента полиции явилось формой организационной реализации объективно обусловленной потребности централизации российской полицейской системы с целью повышения эффективности ее функционирования в новых социально-экономических и политических условиях второй половины XIX - начала XX века.
2. Департамент полиции, объединявший управление всей полицейской системой государства, был ведущим подразделением Министерства внутренних дел, определявшим высокий удельный вес этого Министерства в государственном механизме Российской Империи.
3, За время функционирования Департамента полиции его внутренняя структура была специализирована в соответствии с основными направлениями деятельности общей и политической полиции. Коренное значение имело создание Особого отдела, который стал ядром организационной структуры и главным звеном Департамента. Изменения в структуре Департамента полиции были связаны с управлением политической полицией, что обусловливалось постоянно обострявшейся социальной обстановкой и возраставшей необходимостью борьбы с политическими противниками самодержавия.
4. Повышенное внимание к органам политической полиции отодвинуло на второй план проблемы полиции общей, которая за время существования Департамента полиции не претерпела качественных изменений. Проектируемая реформа полиции, основной целью которой считалось объединение на местном уровне общей и политической полиции, не была осуществлена. Это приводило к тому, что организационные формы общей полиции и низкий в целом профессиональный уровень ее кадров делали ее работу малоэффективной.
Обоснованность и достоверность результатов исследования достигается широким использованием документов Государственного архива Российской Федерации, законодательных актов Российской Империи XIX -начала XX века, учебной и научной литературы, отражающей вопросы функционирования полицейской системы в механизме Российского государства.
Теоретическая и практическая значимость диссертации
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно восполняет пробел в изучении истории отечественного государства и права, организации и деятельности правоохранительных органов.
Практическое значение работы состоит в возможности использования накопленного Департаментом полиции опыта в управлении полицейской системой, его учета при поиске путей развития системы органов внутренних дел России, совершенствования правовой регламентации их деятельности и механизма функционирования.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и предложения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных работах. Материалы исследования используются в преподавании курсов «История государства и права», «История органов внутренних дел» в Орловском юридическом институте МВД России.
Результаты исследования обсуждались на кафедре государственно- правовых дисциплин Академии управления МВД России, отдельные положения излагались на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы деятельности правоохранительных органов и государственной противопожарной службы», проводившейся в Восточно-Сибирском институте МВД России 26 - 27 апреля 2001 года.
Эволюция управления полицией с образования Министерств до 1880 года
80-е годы XIX века вошли в Российскую историю как период постреформ, когда проведенные в 60-е - 70-е годы преобразования, затронувшие все стороны общественной жизни, обнаружили недостатки, которые проявились, в частности, в организации центральных полицейских органов. Социально-экономические и общественно-политические условия того времени заставили правящие круги заострить внимание на полицейском аппарате государства -опоре власти в осуществлении необходимой внутренней политики. Результатом проведенной реорганизации стало объединение в ведении МВД общей и политической полиции, руководство которой сосредоточилось в новом структурном подразделении Министерства - Департаменте полиции.
Создание Департамента полиции занимает особое место среди этапов совершенствования полицейской системы. Этот орган с периодическим углублением основных направлений деятельности, а также укрупнением структуры на базе умножения задач просуществовал до марта 1917 года, т. е. до "--момента смены государственной власти, когда многие аспекты деятельности Департамента не только утратили свою актуальность, но и оказались противоречащими политике нового государства.
Этап, охватывающий деятельность Департамента полиции, является определяющим и последним в эволюции российской полиции, однако не следует умалять значимости предыдущих. Для более глубокого понимания и всестороннего исследования организационно-правовых основ работы полиции, а именно, ее высших эшелонов, есть необходимость проследить развитие центрального полицейского аппарата с момента его оформления как составной части государственного механизма в виде отдельного подразделения Министерства внутренних дел.
Отправной точкой в процессе становления и развития системы государственных учреждений, просуществовавших с незначительными изменениями до 1905 года, стало проведение в жизнь пакета реформ начала XIX века, связанных с именем Александра I. Принятое правящими кругами решение совершенствовать систему государственного управления было воплощено в царском манифесте от 8 сентября 1802 года «Об учреждении Министерств»1, согласно которому, с ликвидацией устаревшей системы коллегий основные руководящие государственные функции были переданы восьми министерствам: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Что касается полиции, то управление ею, помимо управления многими другими внутренними делами, было поручено министру внутренних дел, основной задачей которого декларировалось «пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи» . Губернаторам, осуществлявшим, в числе других, функцию руководства полицией на местах, надлежало теперь по всем делам, касающимся губернского правления, «относиться к сему Министру Нашему, ...доставлять чрез него Нам рапорты, как обыкновенные, так и о чрезвычайных происшествиях»". По мере дальнейшего развития Министерства внутренних дел укрепляется его предназначение как центрального органа управления, в частности, полицией регионов. Исходящие от Министерства директивы направлены на усиление контроля за губернской властью. Так, с 1805 года губернаторам предписывается предоставлять в МВД ежегодные отчеты о своей работе. Деятельности полиции в отчете был отведен специальный раздел. Отчеты с мест использовались при составлении ежегодного отчета министра внутренних дел, в который входил пункт об организации и деятельности полиции в Империи .
Значение Министерства внутренних дел в управлении государством определялось еще и тем, что его деятельность не ограничивалась только руководством полицией - оно выполняло функции в различных отраслях управления, экономики и хозяйства. «Многоотраслевой характер Министерства внутренних дел позволяет говорить о том, что оно охватывало своей деятельностью внутренние дела в широком смысле слова, обеспечивало прочность и незыблемость всего внутреннего устройства Российского государства»"".
Главным ведомством Министерства, с наибольшей функциональной нагрузкой, стал Департамент внутренних дел, штаты которого были утверждены 7 января 1803 года. По сферам деятельности Департамент разделялся на 3 экспедиции: государственного хозяйства; государственной медицинской управы; спокойствия и благочиния. В последней и сосредоточилось управление полицейским ведомством страны.
Первоначально предметы ведения экспедиции спокойствия и благочиния, получившей наименование 2-й экспедиции, были разделены между двумя отделениями, из которых первое ведало городской, второе - сельской полицией. Образование Министерств не затронуло организацию полиции на местах, поэтому структура 2-й экспедиции Департамента внутренних дел первоначально была ориентирована на территориальный принцип. Ситуацию изменил изданный 20 апреля 1806 года Высочайше утвержденный доклад министра внутренних дел «Об устройстве 2-й экспедиции Департамента внутренних дел»1, по которому вводился принцип «функционального управления полицейскими органами». Направлениями деятельности 1-го отделения указывались сбор сведений о всех происшествиях в империи, т. е. учет и статистика, контроль за проведением массовых зрелищ, разрешение публичных собраний, цензурные функции, а также организация кадрового обеспечения штатов полицейских органов. «Централизация управления кадрами в Департаменте внутренних дел была одним из условий относительной независимости и самостоятельности полицейских органов от руководства местной администрации»". К предметам ведения 2-го отделения относились разрешение жалоб, «в нарушении прав в разных состояниях присвоенных», меры к восстановлению порядка, «принимаемые по донесениям и жалобам, в нарушении прав о власти и повиновении».
Структура и организационно-правовое регулирование прохождения службы в Департаменте полиции
Императорским указом от 15 ноября 1880 года «О соединении Департаментов государственной полиции и полиции исполнительной в одно учреждение - Департамент государственной полиции» было задано общее направление деятельности Департамента, ограничив его компетенцию исключительно сферой ограждения «общественного спокойствия», «утверждения благочиния и пресечения преступлений»1. Возложение на Департамент высшего руководства всей полицией Империи требовало сосредоточения в нем нитей управления полициями общей и политической, организации основных направлений их деятельности, а также совершенствования работы полиции, ориентируясь на изменение общественно-политической и социально-экономической обстановки в стране. Эффективность управленческого механизма во многом зависела от структуры учреждения, способной обеспечить выполнение основных задач, поставленных правительством. Формирование структуры Департамента полиции шло поэтапно, в соответствии с основными целями, призванными превратить Департамент полиции в мощное силовое подразделение МВД, отвечающее за полицию. Данные цели состояли:
1) в создании удобного и надежного механизма осуществления Департаментом полиции основных управленческих функций;
2) в специализации структурных подразделений Департамента полиции в соответствии с основными направлениями деятельности общей и политической полиции;
3) в оптимизации состава и компетенции вспомогательной части Департамента полиции, обеспечивающей нормальное функционирование делопроизводств и надлежащие условия работы чиновников Департамента.
Таким образом, в процессе формирования структуры Департамента полиции следует выделить три направления, соответствующие указанным выше целям, которые осуществлялись параллельно, имея различную интенсивность на различных этапах функционирования Департамента полиции.
Одним из первых требований, которым должна была удовлетворять структура созданного учреждения, выступало обеспечение выполнения ею основных управленческих функций Департамента, в качестве которых следует выделить:
1) Организационно-управленческую, включавшую общее руководство деятельностью полиции в масштабе основных направлений этой деятельности, организацию ее местных органов, а также организацию управления кадрами;
2) Правотворческую, заключавшуюся в подготовительной разработке различного рода проектов положений, инструкций и правил о полиции или касающихся отдельных вопросов ее деятельности;
3) Финансово-обеспечительную, в которую входило распределение отпускаемых в виде кредитов финансовых средств на полицейские и жандармские органы, составление смет расходов Департамента полиции, обеспечение полиции оружием, обмундированием и т. д.
4) Контрольно-надзорную, осуществление которой заключалось в инспектировании жандармских и полицейских учреждений в форме проведения их ревизий как по отдельным, так и по всем направлениям деятельности, надзоре за законностью действий полиции.
Характерно, что в процессе формирования структуры Департамента полиции признак деления на основные управленческие функции не был определяющим. Это было связано с тем, что в компетенцию Департамента вошли вопросы руководства сразу двумя полициями - общей и политической, которые ранее были сосредоточены в различных учреждениях - Департаменте полиции исполнительной и Ш Отделении Собственной Его Императорского Величества канцелярии, имевших собственную структуру и компетенцию. Исторически сложившееся деление полиции на общую и политическую предопределило утверждение 1 декабря 1880 года первого «распределения занятий», в соответствии с которым в составе Департамента государственной полиции образовывались три делопроизводства. В компетенцию 1-го делопроизводства вошло большинство вопросов организационного свойства, 2-е ведало - общей, 3-е - политической полицией. Следует отметить, что одновременно с Департаментом государственной полиции на базе упраздняемых юрисконсультских частей при шефе жандармов был создан Судебный отдел, который вошел в структуру МВД. К его компетенции были отнесены разбор и подготовка к дальнейшему производству дел о государственных преступлениях, что ранее осуществлялось в Верховной распорядительной комиссии и в юрисконсультской части МВД. Это имело положительное значение для установления контроля МВД за государственными преступлениями, однако, ввиду отсутствия распределения функций между Департаментом государственной полиции и Судебным отделом, по ряду направлений деятельности, в частности, ведении дознаний по государственным преступлениям, эти подразделения МВД дублировали друг друга. По этой причине, а также в целях достижения единства в направлении и разрешении дел по государственным преступлениям, 11 июля 1881 года Судебный отдел со всеми его функциями был передан в Департамент государственной полиции.
Такое слияние потребовало введения нового «распределения занятий», которое было утверждено 3 сентября 1881 года1 и уточняло функции как делопроизводств Департамента полиции, так и структурных подразделений (именуемых также делопроизводетвами) Судебного отдела.
2-е делопроизводство Департамента получило название «по делам общеполицейским». В его ведении оказались вопросы организации и деятельности общей полиции, а также изъятые из 1-го делопроизводства дела по фабричному вопросу, надзор за печатью в отношении статей, касающихся деятельности Департамента полиции.
Компетенция 3-го делопроизводства («секретного») была определена еще в 1880 году, поэтому новое расписание ее практически не коснулось. Это делопроизводство ведало вопросами политического розыска, внутренней и заіраничной агентурой, охраной царя. Здесь сосредоточивались сведения, доставляемые губернскими гражданскими и жандармскими властями обо всех событиях в губернии, имеющих политическую окраску, о постановке наблюдения, розыска, охраны.
Организация и общее руководство деятельностью органов общей и политической полиции
Преобразования полицейского аппарата, итогом которых явилось создание в 1880 году Департамента полиции в системе МВД, четко отражали внутреннюю политику царского правительства, направленную на усиление охранительных тенденций в сфере государственного управления. Включение в структуру МВД органа, курирующего всю полицию в Империи, укрепляло его позиции как главного Министерства, принадлежность задач которого прямо указывала на сохранение и поддержание существующего строя.
К ведению Департамента полиции было отнесено общее руководство деятельностью общей и политической полицией. На момент образования Департамент получил в непосредственное подчинение в качестве органов политической полиции образованные в 1867 году губернские жандармские управления (ТЖУ) и созданное в 1866 году Отделение по охранению общественной безопасности и порядка в городе Санкт-Петербурге. За время функционирования Департамента полиции число органов политического розыска пополнилось учрежденными соответственно в 1881 и 1900 годах Отделениями по охранению общественной безопасности и порядка в городах Москве и Варшаве, новыми губернскими, а также областными и уездными жандармскими управлениями, с 1902 года - розыскными (переименованными затем в охранные) отделениями и розыскными пунктами в ряде городов, районными охранными отделениями, временные рамки деятельности которых относятся к 1906 - 1914 годам. Среди учреждений указанного профиля, подведомственных Департаменту полиции, следует также отметить выполнявшие с момента образования в 1861 году функции общей полиции жандармские полицейские управления железных дорог, на которые с 1906 года было возложено производство дознаний по государственным преступлениям и обязанность иметь собственную секретную агентуру1.
Органы общей полиции, состоявшие под руководством Департамента полиции, были представлены городскими, уездными и окружными полицейскими управлениями, а также жандармскими полицейскими управлениями железных дорог.
Руководящая деятельность Департамента полиции в рамках осуществления в отношении полицейских и жандархмских органов организационно-управленческих функций, включала следующие вопросы: - определение компетенции Департамента полиции в отношении подведомственных учреждений; - организацию местных полицейских и жандармских органов в соответствии со спектром задач, диктуемых динамикой изменений социально-экономических и общественно-политических условий в стране; - разграничение полномочий органов общей и политической полиции, организацию их эффективного взаимодействия и установление между ними нормальных взаимоотношений. Следует отметить, что первоначально высшее руководство политической полицией, а в отношении жандармских полицейских управлений железных дорог - общей полицией, Департамент полиции делил со Штабом Отдельного корпуса жандармов. Разграничение полномочий Департамента и Штаба состояло в том, что так называемая «наблюдательная часть», т. е. регулирование вопросов розыскной деятельности жандармских управлений, входила в компетенцию Департамента полиции, а их организация по строевой, хозяйственной, инспекторской и военно-судебной части принадлежала Штабу корпуса. Наряду с этим, имея единое руководство в лице министра внутренних дел, являвшегося шефом жандармов. Департамент полиции и Штаб Отдельного корпуса жандармов принадлежали к разным ведомствам: Департамент - к МВД, Штаб - к Военному министерству, которому он был подотчетен в строевом отношении и по смете которого осуществлялось основное финансирование жандармов. Такое положение в системе Министерств, а также разграничение управленческих функций этих учреждений, с одной стороны, были причиной противоречий в организации руководства жандармами, с другой - осознанной политикой правительства, которое считало военно-полицейскую организацию жандармов наиболее приемлемой в условиях усиления революционного движения, укрепляющую их престиж как в верхах, так и среди населения.
Департамент полиции начал свою деятельность по преобразованию органов политической полиции попыткой создать единую систему политического розыска с вертикальной системой подчинения. Это было связано с тем, что деятельность столичных охранных отделений (Петербургского и Московского) в начале 80-х годов XIX века не удовлетворяла МВД. Штат и инструкция начальнику Секретного отделения Петербургского градоначальства, утвержденные М. Т. Лорис-Меликовым 16 апреля 1880 года, а Московского - 7 ноября 1881 года, ограничивали компетенцию и территориальные пределы действия этих отделений столичными городами, в результате чего они не могли охватить розыском всю страну1. Губернские жандармские управления, осуществляющие наблюдательные и розыскные функции на местах, хотя и поступили в ведение Департамента полиции, еще не получили четкой регламентации отношений с новым руководством. К указанным проблемам прибавлялась необходимость расширения агентур на местах, требовавшее создания сети соответствующих координирующих органов. Доведение реформы 1880 года до конца полицейские руководители видели в сосредоточении руководства розыскными и наблюдательными органами, в особо важных случаях, у одного лица, которое должно было стать связующим звеном между Департаментом полиции и местными органами политической полиции.
Нормотворческая деятельность Департамента полиции
Имея в подчинении общую и политическую полицию, Департамент полиции осуществлял нормативное регулирование функционирования ее органов, выполняя при этом нормотворческую функцию. Она заключалась в разработке и участии в разработке нормативных актов, регулирующих вопросы организации и деятельности полиции и иные вопросы, состоящие в компетенции Департамента полиции.
В нормотворческой деятельности Департамента полиции как учреждения, входящего в систему МВД, следует выделить 2 стороны - внутреннюю и внешнюю. Внутренняя была связана с подготовкой ведомственных нормативных актов, принимаемых МВД, а также непосредственно Департаментом полиции. Внешнюю сторону составляли разработка и участие в разработке проектов нормативных актов, требовавших обсуждения вышестоящими государственными органами (Государственным Советом, Государственной Думой (с 1905 года). Советом Министров) и последующего утверждения императора.
В качестве нормативных актов МВД, в том числе и Департамента полиции, выступали положения, инструкции, правила, наказы, приказы и циркуляры. Положениями регламентировалась деятельность конкретных подсистем полицейских органов, определялся порядок образования, полномочия и порядок действий органов и учреждений, их структурных подразделений. Так, местные органы политической полиции — охранные отделения и РОО, действовали на основе утвержденного 14 декабря 1906 года «Положения о районных охранных отделениях» и утвержденного 9 февраля 1907 года «Положения об охранных отделениях»1. Деятельность Особого отдела как структурного подразделения Департамента полиции была регламентирована утвержденным 17 января 1905 года «Положением об Особом отделе Департамента полиции МВД»2. Положение, как правило утверждалось министром внутренних дел.
Наказ содержал нормы о порядке действий конкретных органов или их должностных лиц в той или иной ситуации. 20 февраля 1916 года директором Департамента полиции Климовичем, исполняющим обязанности министра внутренних дел, был утвержден «Наказ высшим чинам Департамента полиции, командируемым для ревизии розыскных учреждений», где указывались цели ревизии, проводимые в процессе ревизии мероприятия, отражались вопросы документирования результатов ревизии.
Инструкции и правила регулировали основные виды (формы) деятельности органов и их сотрудников, работу конкретных категорий сотрудников. Инструкция устанавливала: кем, в каком порядке и какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности («Инструкция филерам Летучего отряда и филерам розыскных и охранных отделений» от 31 октября 1902 года, «Инструкция по организации центрального алфавита при Департамент полиции МВД», утвержденная приказом по Департаменту полиции от 1 января 1907 года). Правила определяли порядок осуществления отдельного вида деятельности (например, «Правила сдачи дел в архив Департамента полиции на хранение и уничтожение», утвержденные приказом по Департаменту полиции от 29 января 1907 года).
Приказ как нормативный документ имел широкие функции и издавался в зависимости от компетенции директором Департамента полиции, товарищем министра, заведующим полицией и министром внутренних дел. Приказами могли создаваться, реорганизовываться, ликвидироваться структурные подразделения, органы и учреждения МВД и Департамента полиции, определялись их задачи и функции, устанавливалось правовое регулирование отдельных направлений деятельности, прохождения службы. Приказами вводились в действие правила и инструкции.
Помимо указанных нормативных документов Министерством внутренних дел и Департаментом полиции издавались циркуляры. Ими назывались «предписания, отношения и письма, посылаемые целому ряду должностных лиц или учреждений с одним и тем же текстом» . Предписания, отношения и письма были формами письменных сношений Департамента полиции и МВД (по Департаменту полиции) «с учреждениями и должностными лицами, как сего Министерства, так и других ведомств, и с частными лицами»2.
Предписания представляли собой указания Департамента полиции или МВД (по Департаменту полиции) подчиненным органам по вопросам их организации и деятельности. Соответственно Министерством внутренних дел (по Департаменту полиции) отправлялись предписания на имя губернских начальств и других лиц и учреждений ведомства МВД, Департаментом полиции - полицейским учреждениям и чинам полиции. Отношения предполагали сношения с равными по положению должностными лицами. Письма посылались равным и некоторым вышестоящим должностным лицам.
Циркуляры издавались различными делопроизводствами Департамента полиции в зависимости от присвоенных им функций руководства и координации деятельности полицейских органов. 1-м делопроизводством издавались циркуляры инструктивного характера по организации работы полицейских и жандармских органов, 3-м делопроизводством - по финансовым вопросам, вопросам выдачи пособий, пенсий, ассигнований полицейским учреждениям, 4-м делопроизводством - руководящие и информационные по наблюдению за деятельностью революционных организаций, легальных просветительских обществ. Государственной Думы (всех созывов), 7-м делопроизводством - о порядке ведения дознаний по политическим делам, 8-м делопроизводством - розыскные. Огромное количество циркуляров по различным вопросам издавалось Особым отделом, который был крупнейшим относительно самостоятельным подразделением Департамента полиции.
Таким образом, циркуляры являлись основными документами, с помощью которых Департамент полиции осуществлял текущее руководство местными полицейскими органами, подробно инструктируя их о формах и методах работы, разъясняя существующие законодательные положения.
