Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Предпосылки создания Министерства полиции в России с. 12-74
1. Социально-политическое развитие и правоохранительная система России в первой четверти XIX века с. 12-33
2. Правоохранительная система России в первом десятилетии XIX века с.34-74
Глава II. Формирование Министерства полиции. Организационно- правовые основы его строительства ... с.75-119
1. Создание Министерства полиции, его организационная структура с.75-105
2. Кадровый состав с. 106-119
Глава 3. Основные направления деятельности Министерства полиции с. 120-166
1. Политический сыск с.120-144
2. Организация борьбы с общеуголовной преступностью, охраны общественного порядка. Иные функции с. 145-166
Заключение с. 167-171
Источники и литература
- Социально-политическое развитие и правоохранительная система России в первой четверти XIX века
- Правоохранительная система России в первом десятилетии XIX века
- Создание Министерства полиции, его организационная структура
- Организация борьбы с общеуголовной преступностью, охраны общественного порядка. Иные функции
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Первая четверть XIX в. в истории России характеризуется сложным переплетением внутренних и внешних проблем. Противоречия между господствовавшей феодально-крепостнической системой и развивающимся капиталистическим укладом требовали всеобъемлющих реформ, внешнеполитическая обстановка усиливала эту потребность. История выдвинула людей, способных не только осознать масштаб и глубину нужных преобразований, но и разработать программу реформ, практически реализовать их.
Одним из важнейших звеньев реформы государственного механизма стала реорганизация системы центральных органов отраслевого управления, в частности, создание в 1802 г. восьми министерств, в числе которых было и Министерство внутренних дел. Последнее объединяло в своем ведении чрезвычайно широкий круг задач, от охраны общественного порядка до руководства промышленностью, что привело к смешению компетенции, дублированию функций с другими министерствами и ведомствами. Поэтому на втором этапе реформы из Министерства внутренних дел было выделено Министерство полиции, которое должно было обеспечивать внутреннюю безопасность государства.
Идея и цель образования Министерства полиции (сосредоточение всех вопросов внутренней безопасности в одном ведомстве), и практическое воплощение их (определение статуса Министерства полиции, его организационно-структурного построения, изменения в системе местных органов поли-і ции, ее взаимоотношения с другими государственными органами и т.д.) , имеют важное значение, как с теоретической, так и с практической, прикладной точек зрения.
Исследование роли и места Министерства полиции в государственном механизме, в правоохранительной системе России позволит углубить и рас ширить знания о развитии правоохранительных органов, эффективности их деятельности. История Министерства полиции может быть учтена при современном реформировании органов внутренних дел, определении наиболее оптимальных форм и методов государственного управления.
С созданием Министерства полиции в одном ведомстве были объединены политический сыск и общая полиция. В истории России это был первый опыт подобного рода (в последующие периоды он неоднократно воспроизводился). Важно выявление негативных и позитивных сторон этого опыта.
Хронологические рамки исследования ограничены периодом существования Министерства полиции: 1810 - 1819 гг. Однако, в связи с тем, что реформа 1810-1811 гг. являлась завершающим этапом начатых ранее преобразований системы государственных органов, в диссертации затрагиваются вопросы создания в 1802 г. Министерства внутренних дел, анализируется его компетенция, структура. Поскольку органы городской и сельской полиции в рассматриваемый период строились на основах, заложенных еще в XVIII столетии, уделяется внимание законодательству о полиции в последней четверти XVIII - начале XIX вв.
Степень разработанности темы. До настоящего времени вопросы создания и деятельности Министерства полиции специально не разрабатывались. Имеющиеся в литературе отдельные, часто разрозненные данные, касающиеся этих вопросов, не дают сколько-нибудь полного представления о причинах его образования и упразднения, компетенции и практической деятельности.
Царствование Александра I, проводившиеся в первой четверти XIX в. масштабные реформы в целом рассматривались в работах многих исследователей. Дореволюционные историки и юристы создали ряд обобщающих трудов1. В капитальном труде Н. К. Шильдера анализируется ход реформ госу дарственного управления, приводится обширный материал (в том числе и документальный - в приложениях), характеризующий деятельность полиции1.
В юбилейных работах по истории Комитета министров и Сената, министерств, монографических трудах И. А. Блинова, М. Довнар-Запольского, С. П. Покровского, С. В. Рождественского, С. М. Середонина, В. Г. Щеглова, А. Н. Филиппова и др. ученых в рамках рассмотрения общих проблем развития государственного аппарата затрагиваются вопросы создания Министерства полиции, его взаимодействия с другими ведомствами, деятельности местных полицейских органов2. Внутреннее строение, компетенцию и деятельность министерств, статус местных органов управления, в том числе полиции, исследовали дореволюционные юристы И. Е. Андреевский, А. Д. Градовский, Н. Коркунов, В. Ф. Малиновский и др3.
Ценными источником является объемный труд Н. В. Варадинова по истории Министерства внутренних дел, содержащий многочисленные фактические данные о создании Министерства полиции, о его ликвидации и включении вновь в состав Министерства внутренних дел4. В выпущенной к столетнему юбилею Министерства внутренних дел книге дается оценка основных направлений его деятельности, указывается на недостатки в руководстве полицией1. В работе Е. Анучина, в юбилейном труде И. П. Высоцкого2 содержатся сведения, основанные на документальных источниках, о состоянии и деятельности столичной полиции накануне и в период существования Министерства полиции. Формы и методы политического сыска в рассматриваемый период ха-растеризуются в материалах, опубликованных в «Российском архиве» . В трудах, посвященных истории разведки, рассматривается взаимодействие разведки и контрразведки с Министерством полиции и местными полицейскими органами4.
В советской историографии полиции долгое время не уделялось должного внимания. Изучение истории полиции активизировалось в 60-70-е годы. В работах Н. П. Ерошкина прослеживаются основные вехи создания и развития Министерства внутренних дел и Министерства полиции, дается характеристика проводившихся в начале XIX в. реформ, приводятся некоторые новые сведения о создания органов политического сыска, роли Министерства полиции в его осуществлении5.Обзор высших государственных органов первой половины XIX в., в том числе и Министерства полиции, содержится в учебном пособии И. А. Емельяновой 6. В монографии Н. Н. Ефремовой затрагиваются вопросы взаимодействия Министерства юстиции с Министерством внутренних дел и Министерством полиции7. П. А. Зайончковский и В.В. Амелина исследовали состав государственных органов различного уровня в рассматриваемый период. В их работах имеются отдельные факты, касающиеся кадров полиции1. Экономическая, социально-политическая обстановка в стране в начале XIX в., идеология реформ исследовались в работах А. Н. Сахарова, В. А. Томсинова, С. А. Чибиряева, В. А. Федорова и других ученых2.
Непосредственно истории полиции посвящен ряд работ Р. С. Мулукае-ва3. Полиция первой четверти XIX в. рассматривается в работах А. В. Борисова4.
В 90-е годы значительно возрос интерес к истории органов внутренних дел, опубликован ряд работ по истории полиции первой четверти XIX века5.
Вопросы становления органов политического сыска и их деятельности в рассматриваемый период затрагиваются в монографиях И. В Оржеховско-го, И. М. Троцкого, Чарльза Рууда и С. Степанова6. В небольшой по объему, но весьма содержательной работе О. А. Иванова приводятся многие ранее не известные данные о деятельности политической полиции в Москве в начале XIX века1. В некоторых диссертационных исследованиях рассматриваются отдельные вопросы развития и функционирования полиции в рассматриваемый период2. Сведения по истории Российской полиции имеются в трудах иностран-ных авторов . В монографии Р. Д. Свона дается характеристика состояния кадров полиции России с момента ее создания, в том числе и в период существования Министерства полиции4.
Специальное, комплексное монографическое исследование о Министерстве полиции не производилось.
Источниковая база исследования. Нормативно-правовой материал по теме исследования взят преимущественно из Полного собрания законов Российской империи (Собрание первое) тт. XXV —XXXVIII, из сборника, составленного редактором комиссии составления законов П. Хавским, в котором помещены некоторые не вошедшие в ПСЗ акты5, а также из изданного в 1817 г. «с дозволения Особенной канцелярии министра полиции» сборника выписок из некоторых законов по следственной части . При написании работы использованы документы и материалы, выявленные в Государственном архиве Российской федерации (фонды: Особенной канцелярии МВД - №1165; Секретного архива - №109), Российском государственном историческом архиве в Санкт-Петербурге (фонды: Департамента полиции исполнительной - №№1260, 1286, 1409; Сената - №1329; Государственного совета - №№958, 1167, 1284; Указов, рескриптов и записок, утвержденных царем по Министерству полиции - №1261), Архиве Санкт-Петербургского филиала Института истории Российской академии наук (фонд А. Д. Балашова - №16), Государственном архиве Тамбовской области (фонды: Канцелярии Тамбовского гражданского губернатора - №4; Департамента Министерства юстиции - №65; Тамбовского уездного суда - №71; Козловского уездного суда - №76; Моршанского уездного суда - №81).
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в определении роли и места Министерства полиции в правоохранительной системе России.
В соответствии с данной целью решаются следующие задачи:
1. Выявить причины создания Министерства полиции, для чего необходимо: а) оценить состояние полиции и уровень руководства ею в начале XIX века; б) проанализировать различные точки зрения по вопросу совершенствования управления полицией.
2. Охарактеризовать организационную структуру, компетенцию Министерства полиции и основы его взаимодействия с другими правоохранительными органами.
3. Показать какие изменения были внесены в систему местных полицейских органов под руководством Министерства полиции.
4. Оценить результаты деятельности Министерства полиции и его местных органов.
5. Определить причины ликвидации Министерства полиции.
Объект исследования - государственно-правовой статус Министерства полиции. В качестве предмета исследования выступают правовые и организационные основы строительства и деятельности Министерства полиции и подчиненных ему органов.
Методологической основой исследования является диалектико-материалистический метод, в рамках которого применялись частно-научные методы конкретно-исторического, формально-логического, сравнительно-правового и системного анализа. Исследование проблемы базируется на принципе историзма, выражающегося в освещении событий и явлений в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые на монографическом уровне исследуется создание, развитие и деятельность Министерства полиции, его местных органов, их взаимодействия с другими звеньями правоохранительной системы. Эти проблемы рассматриваются в тесной связи с ходом реформ государственного механизма в первые два десятилетия XIX века.
Основные положения, выносимые на защиту:
1 .Министерство полиции было образовано с целью сосредоточения всех вопросов обеспечения внутренней безопасности страны в одном ведомстве.
2. За время существования Министерства полиции не было предпринято существенных мер для укрепления полиции на местах. Министерство полиции оказалось не в состоянии решить проблему кадров полиции.
3. В связи с тем, что специальных органов политического сыска на низовом уровне не имелось, эта работа осуществлялась органами общей поли ции, которые чаще всего были не в состоянии проводить ее на надлежащем уровне.
4. Перегруженность Министерства полиции многочисленными полномочиями, непосредственно не связанными с обеспечением внутренней безопасности, отвлекала от выполнения основных задач и создавала почву для трений с другими органами государства, снижала эффективность деятельности полиции.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно должно восполнить пробел в изучении истории отечественного государства и права и органов внутренних дел. Материалы исследования, основные выводы и положения могут быть использованы в учебном процессе по курсам истории государства и права России, истории органов внутренних дел.
Практическое значение работы состоит в возможности творческого использования опыта организации и деятельности Министерства полиции при разработке путей дальнейшего развития системы органов охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных работах. Результаты исследования обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Юридического института МВД России, отдельные положения излагались на научно-практической конференции «Проблемы теории, законодательства и практики правоохранительных органов по стабилизации и снижению роста преступности в России», состоявшейся 8-9 февраля 2000 г. в Тамбовском филиале Юридического института МВД России. Материалы исследования используются в преподавании курсов истории государства и права и истории органов внутренних дел России в Юридическом институте МВД РФ, его региональных подразделениях.
Социально-политическое развитие и правоохранительная система России в первой четверти XIX века
В начале XIX столетия во всех сферах феодально-крепостнической системы России проявился кризис. Противоречия между старыми феодальными порядками и нарождающимися новыми буржуазными отношениями выражались в сложных формах борьбы и взаимодействия прогрессивных и консервативных тенденций. Это вызывало непоследовательность многих начинаний, обусловливало их незавершенность, колебания во внутренней политике. Крайне противоречивы оценки проводившихся тогда преобразований как современниками, так и позднейшими исследователями истории периода царствования Александра I.
Сам Александр I так отзывался о внутриполитической обстановке в 1797 г., когда правил Павел I: «... мое несчастное отечество находится в положении, не поддающемся описанию. Хлебопашец обижен, торговля стеснена, свобода и личное благосостояние уничтожены». И далее он четко сформулировал свою основную задачу: «даровать России свободу и предохранить ее от поползновений деспотизма и тирании»1. Однако, после его вступления на престол, основные изменения в социальной сфере свелись к декларируемому возвращению политике Екатерины II и некоторой либерализации общественно-экономических отношений. Одним из первых указов Александра I было восстановлено действие Жалованной грамоты дворянству и тем самым всех привилегий этому сословию, отмененных Павлом I. При Александре I дворяне получили и новые права, в частности, вести торговлю, иметь фабрики и заводы и пр.
Россия была аграрной страной: крестьянство составляло 9/10 населения, а сельское хозяйство - основу экономики. Хотя сбор зерновых возрастал, но достигалось это не за счет совершенствования технологий, а благодаря освоению новых посевных площадей, усилению эксплуатации крестьян. Так, к середине XIX в. размеры барской запашки на душу населения возросли (в основном за счет лучших крестьянских земель) на 65 %, а размеры оброка увеличились в 2,5 - 3, 5 раза, а в некоторых регионах - в 6 - 10 раз. За это же время примерно в 3 раза увеличился оброк с государственных и удельных крестьян. Доля барщины с конца XVIII в. до середины XIX в. повысилась с 56 до 71% . Стоимость барщинных повинностей с 60-х годов XVIII в. к концу первой четверти XIX в. увеличилась в два раза. Все более широкое включение помещиков в товарно-денежные отношения приводило к тому, что значительно увеличивался перевод крестьян на «месячину», когда они уже не вели собственного хозяйства, а получали от помещика только скудное содержание 2.
В то же время рост применения наемного труда, расширение покупки и аренды земли крестьянами, увеличение отходничества и мелкой крестьянской промышленности способствовали развитию капиталистического способа производства. В деревне усиливался процесс социального расслоения. Увеличению числа крестьян-собственников способствовало принятие в 1801г. указа, в соответствии с которым крестьяне получили право наравне с купцами и мещанами приобретать в собственность ненаселенные земли. Государственные крестьяне имели право вести мелкий торг, содержать трактиры, харчевни, склады. Крестьянским семьям дозволялось держать до двух работников. В начале XIX в. крестьяне имели в Москве 200 лавок, в Петербурге крестьян-торговцев насчитывалось почти 1600 человек. Акцизный сбор с принадлежавших им лавок и трактиров достигал 14 процентов городских доходов \ Указом от 28 декабря 1818 г. всем крестьянам было разрешено от-крывать фабрики и заводы . В результате к концу второго десятилетия ХІХв. в некоторых губерниях центрального промышленного района, например, во Владимирской, существовали крупные крестьянские мануфактуры с числом наемных рабочих до 100 человек3.
Юношеские порывы Александра I к ликвидации крепостничества сменились практицизмом уже в первые годы его царствования. В 1803 г. он отверг решение об освобождении крестьян на предложенных лифляндским сеймом условиях 4, в 1816 г. отклонил ходатайство о том же крупных помещиков Петербургской губернии 5. По сути дела, в данном вопросе Александр I ограничился тем, что «дал обет не увеличивать числа» крепостных 6.
Страх противодействия со стороны дворянства, опасение некоторых приближенных Александра I, что резкое ограничение власти (а тем более полное лишение ее) помещиков может вызвать беспорядки в стране, привели к тому, что в крестьянском вопросе было сделано весьма мало. Наиболее значимыми были такие начинания: запрет продавать крестьян без земли; прекращение раздачи государственных крестьян в частные руки; разрешение, как уже говорилось, казенным крестьянам покупать ненаселенные земли для ведения хозяйства на основе личного и наемного труда; издание указа о вольных хлебопашцах, позволявшего помещикам отпускать своих крестьян с землей на волю за выкуп; личное освобождение крестьян остзейских губерний и др.
Как видно, для решения крестьянской проблемы предпринимались робкие шаги. Между тем многие либерально настроенные и радикально мыс- лившие современники полагали, что без разрешения этого коренного социального вопроса не могут состояться и другие реформы, а позднейшие исследователи считали, что фрагментарность, незавершенность намечавшихся преобразований в других областях общественной и государственной жизни в первой четверти XIX в. объясняются именно тем, что не был решен крестьянский вопрос.
Крупная промышленность также интенсивно развивалась: число предприятий с 1799 по 1825 г. увеличилось более чем в 2,5 раза, а количество вольнонаемных рабочих на них почти в 4 раза, при одновременном сокращении доли крепостного труда !. В 1825 г. более половины промышленных рабочих были вольнонаемными, а в шелкоткацкой промышленности они составляли 83 %, в кожевенной - 93 %, хлопчатобумажной - 95 % 2. В первой четверти XIX в. благодаря интенсивному росту капиталистических мануфактур была подготовлена основа для промышленного переворота. Развитие экономики обусловило бурный рост городов и быстрое развитие внутренней и внешней торговли, складывание единого рынка3.
Формирующаяся российская буржуазия была представлена преимущественно выходцами из купцов и крестьян. Она являлась еще весьма слабой политической силой и не выдвигала политических требований.
Правоохранительная система России в первом десятилетии XIX века
Большинством ученых понятие правоохранительной системы отождествляется с понятием система правоохранительных органов1. С этих позиций правоохранительная система начала XIX в. была чрезвычайно сложной и включала большое число элементов. Венчал ее император, обладавший, как самодержавный монарх, всей полнотой власти (законодательной, исполнительной, судебной). Значительное место в правоохранительной системе занимали Государственный совет (как законосовещательный орган и высшая ревизионная инстанция для судебных дел), Комитет министров (как высшее административное учреждение), Правительствующий сенат (как высший надзорный и судебный орган), Святейший Синод (как высший законосовещательный, административный и судебный орган по делам Русской Православной Церкви), различные временные комиссии и комитеты (например, Секретный комитет о раскольниках и отступниках от православия). В правоохранительную систему того времени следует включить также местные государственные органы (губернские правления), должностных лиц (губернаторов), выборные органы (нижние земские суды) и должностных лиц (старосты, сотские, десятские и проч.), университетские советы (см. предыдущий параграф), а также помещиков, поскольку последние обладали правом наложения взыскания на крепостных за различные правонарушения.
Особое место в правоохранительной системе занимали такие центральные органы отраслевого управления как Министерство юстиции и Министерство внутренних дел и их местные органы.
Министерство юстиции осуществляло надзор за судебной деятельностью в стране. Эта работа велась преимущественно через вторую экспедицию Департамента Министерства юстиции, которая ведала делами «по губернским присутственным местам».
Александр I восстановил учрежденные в ходе губернской реформы 1775 г. и упраздненные Павлом I суды (за исключением верхних и нижних судебных расправ, верхних земских судов и губернских магистратов). Таким образом, в начале XIX в. в России действовали такие суды: в губерниях -общесословные палаты уголовного и гражданского суда, совестные суды, а в столицах - надворные суды. В уездах - сословные суды для дворян и государственных крестьян (уездный суд); в городах - сословные суды для горожан (магистраты, ратуши), в некоторых городах были созданы коммерческие и словесные суды1. Назначенный 1 января 1810 г. на должность министра юстиции И. И. Дмитриев считал, что столь громоздкая система судебных учреждений служила лишь «проволочке дела и в пользу ябеднических наворотов»2.
В уголовном судопроизводстве господствовала система формальных доказательств, при которой самым совершенным доказательством признавалось собственное признание обвиняемого и допускалось для получения такового применение пыток.
Судебная власть была подчинена исполнительной. Губернаторы, например, имели право назначать расследование, контролировать ход следствия, утверждать судебные приговоры и т. д. Поскольку существовавший порядок судопроизводства исключал возможность вынесения судьями решений по внутреннему убеждению, решающее значение приобретала стадия расследования. Предварительное следствие по действовавшему законодательству вела полиция. О многочисленных вопиющих злоупотреблениях, характеризовавших эту сферу деятельности полиции много говорилось в прошлом веке. Так, Херсонский губернатор Н. Н. Клушин писал, что полиция возбуждала дела «при ничтожности поводов к начатию», обвинения часто были бездоказательны1. Публицист Н. М. Колмаков считал, что «полиция в понятии общества стояла как-то выше суда» 2. Сенатор К. Н. Лебедев вообще дал убийственную характеристику судебной системе России первой половины XIX столетия. Он писал, что человек, близко познакомившийся с российским правосудием, «может заболеть и помешаться: так оно отвратительно дурно» 3.
Исследователи единодушны во мнении, что с момента образования Министерство внутренних дел заняло особое место в государственном механизме, в правоохранительной системе 4.
Это было предопределено уже самим процессом его создания: если большинство министерств возникли на базе одноименных коллегий, то в Министерство внутренних дел были включены по меньшей мере пять ранее существовавших центральных органов отраслевого управления 5. Манифестом от 8 сентября 1802 г. сохранялись все существовавшие коллегии и канцелярии, они были распределены по министерствам, «причем наибольшее число учреждений было подчинено непосредственно министру внутренних дел». Ему были переданы следующие центральные органы отраслевого управления: 1) «Мануфактур коллегия, кроме экспедиции заготовления и хранения вексельной и гербовой бумаги; 2) Медицинская коллегия, 3) Главная соляная контора, 4) Главное почтовое управление, 5) Экспедиция государственного хозяйства, опекунства...и сельского домоводства, кроме дела камерального стола и печатания векселей» \
Министерству внутренних дел были подчинены и местные государственные органы: губернские правления и приказы общественного призрения, казенные палаты по вопросам устройства и содержания публичных зданий и по исчислению народонаселения. По делам «о нуждах и пользах общественных» с Министерством внутренних дел должны были сноситься губернские предводители дворянства, а губернаторы - по всем вопросам ведения министерства 2.
Согласно Манифесту об учреждении министерств министр внутренних дел обязывался «пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». Ст. IV Манифеста гласила: «В управлении своем имеет он все части государственной промышленности, кроме части горной; в ведении его также находится построение и содержание всех публичных зданий в государстве. Сверх того возлагается на него долг стараться всеми мерами об отвращении недостатка в жизненных припасах и во всем, что принадлежит к необходимым надобностям в общежитии»3.
Создание Министерства полиции, его организационная структура
Комплектование государственных органов в рассматриваемый период базировалось на основах, установленных в XVIII в. Петром I и развитых его преемниками. Однако в начале XIX столетия в рамках государственных реформ были предприняты шаги, свидетельствовавшие о том, что принципы формирования корпуса государственных служащих, заложенные в феодально-крепостническом государстве, начинают меняться. Указом от 24 января 1803 г. устанавливалось, что «никто не будет определен к гражданской должности, требующей юридических и других познаний, не окончив учения в общественном или частном училище» .
Согласно Университетскому уставу 1804 г. доступ к высшему образованию был открыт для представителей всех сословий, что открывало дорогу для поступления на государственную службу выходцам из мещан и крестьян. Однако, большинство созданных университетов и гимназий не набирали предполагаемого числа учащихся. 6 августа 1809 г. царь подписал инициированный и подготовленный М. М. Сперанским указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» 2. Указом устанавливалось, что поскольку «все части государства требуют сведущих исполнителей», впредь для производства в указанные разряды кроме ранее установленных требований (соответствующая выслуга лет, отличные отзывы начальства) необходимо либо свидетельство об окончании университета, либо сдача комплексного экзамена («науки словесные, науки исторические, науки математические и физические», правоведение). Особенно серьезные требования предъявлялись к испытаниям по правоведению («основательные познания... права естественного, права римского и права частного гражданского с приложением сего последнего к российскому законодательству»). Данный указ вызвал бурю негодования и возмущения, издевательств и ненависти к его автору. Его реализация всячески тормозилась чиновничеством и постепенно жесткие требования закона перестали соблюдаться.
Особенности гражданской государственной службы в начале XIX века невозможно понять, если не иметь в виду презрительного отношения к чиновной работе со стороны дворянства, о чем имеется достаточно много свидетельств1.
Отмеченные обстоятельства нашли свое проявление и в работе с кадрами полиции, которая, как известно, Павлом I была объявлена «частью гражданской». Трудности комплектования полиции чинами, отвечающими необходимым требованиям, вызывались и некоторыми дополнительными причинами, о которых будет сказано ниже.
Основные начала комплектования кадров полиции были определены «Учреждением Министерства полиции» от 25 июня 1811 г. Этим законодательным актом устанавливалось, что начальники полиции обеих столиц, губерний, директоры и начальники отделений департаментов Министерства полиции назначаются и увольняются непосредственно императором. Назначение и смещение советников губернских правлений осуществлялось Правительствующим сенатом по представлению министра полиции. Ответственные полицейские чиновники нижестоящих уровней: городничие, полицмейстеры, земские исправники (в тех губерниях, где они не избирались) - назначались и увольнялись министром полиции2.
В рассматриваемый период комплектование полиции осуществлялось представителями различных социальных слоев. Имеются данные, что в Министерство полиции принимались выпускники Казанского университета 3 и отпущенные на волю навечно дворовые люди . В полиции работали многие титулованные дворяне. Так, служивший в Московской полиции надворный советник князь Иван Путятин претендовал на должность Тамбовского прокурора. 25 ноября 1812 г. Ф. В. Растопчин дал ему лестную характеристику: «Чиновник сей во все время служения своего при Московской полиции отличал себя усердием к службе и деятельностию в исполнении возлагаемых на него поручений» 2. В 1810-1811 гг. темниковским исправником (Тамбовская губерния) был князь Дивьев3.
Допускался прием на работу в министерство иностранцев, причем каких-либо особых требований к ним не предъявлялось. Согласно установленным тогда порядкам иностранец должен был вначале принять присягу «на подданство России», а по зачислении на должность - присягу на верность. О каждом приеме на службу в Министерство полиции сообщалось в Герольдию и в Департамент полиции исполнительной 4, первый стол первого отделения которого, как отмечалось выше, выполнял функции своеобразного «отдела кадров».
В период существования Министерства полиции сложилась определенная процедура зачисления на работу в министерство, документального оформления прохождения службы. Так, каждый пожелавший работать в министерстве писал на имя министра прошение и должен был представить аттестацию с прежнего места работы 5. После назначения на должность служащий приводился к присяге на верность службе.
Увольнение производил Министр полиции на основании прошения служащего, подававшегося на имя императора. При увольнении на каждого сотрудника составлялась аттестация и уведомлялась Герольдия 6. Официальные отпуска государственным служащим, в том числе полицейским, не предусматривались, а в случае надобности по прошению служащего Министерства полиции ему предоставлялось так называемое «срочное увольнение для решения неотложных дел» .
Учреждением Министерства полиции ( 55) предусматривалось, что чиновники Общей и Особенной канцелярий, проявившие себя при инспектировании местных полицейских органов и проводимых ими расследований по уголовным делам, имеют преимущественное право при назначении на вакантные должности.
Уже тогда существовала проблема некомплекта кадров и их высокой текучести. Одной из причин тому был низкий уровень материального обеспечения сотрудников. По данным Министерства полиции коллежский регистратор (XIV класс по Табели о рангах) получал 300 руб. в год. Как отмечалось в одном из циркуляров Министерства полиции, этого «было недостаточно для нормального существования» и чиновники из полиции увольнялись 2.
В низовом звене полицейских органов - нижних земских судах - также имелись серьезные кадровые проблемы, но вызваны они были прежде всего большой перегруженностью чиновников многочисленными обязанностями.
Организация борьбы с общеуголовной преступностью, охраны общественного порядка. Иные функции
В Учреждении Министерства полиции подробно регламентировались полномочия его структурных звеньев. В ведение первого отделения Департамента полиции хозяйственной входили все вопросы, «относящиеся к продовольствию». Первый стол надзирал за состоянием городских и сельских хлебных складов («запасных магазинов»), осуществлял разработку профилактических мер «на случай неурожая», решал вопросы открытия ярмарок и рынков, контролировал торговые цены, составлял ежегодные отчеты о состоянии продовольствия в стране. На второй стол возлагалось содействие в заготовке провианта и фуража для армии, выдача разрешений на вывоз продовольствия за границу, пресечение спекуляции продовольствием, обеспечение свободной торговли в стране и т. п.
Между столами второго отделения распределялись полномочия по руководству приказами общественного призрения (больницы, дома для умалишенных, богадельни, смирительные и рабочие дома и др.)
Первое отделение Департамента полиции исполнительной занималось вопросами разработки штатов для полицейских учреждений, вело учет кадров полиции, разрешало вопросы создания городовой стражи и пожарных команд, представляло к производству в чины и к наградам (1-й стол), собирало отчеты губернаторов и готовило на их основе общий отчет для представления императору, вело демографическую статистику, учет происшествий, инспектирование губерний (как общее, так и в связи с какими-либо экстраординарными обстоятельствами), осуществляло надзор за мерами и весами (2-й стол).
Второе отделение этого департамента ведало «полицию дел судных и уголовных». Первый стол решал вопросы открытия тюрем и их охраны, этапирования осужденных, осуществлял надзор за производством расследований по уголовным делам и за деятельностью полиции по розыску преступников, беглых и беспаспортных, пресекал бродяжничество, запрещенные игры, вел дела о раскольниках. Второй стол надзирал за исполнением полицией судебных приговоров, рассматривал жалобы на действия местных полицейских учреждений, организовывал проведение лотерей и аукционов, рассматривал дела о банкротстве, на него был возложен нотариат.
Все вопросы, относящиеся к земским повинностям, были отнесены к компетенции третьего отделения. Первый стол его осуществлял «надзор за исполнением правил о взыскании разного рода податей и повинностей» (подушных, почтовых и проч.), занимался взысканием казенных недоимок, содействовал в производстве «общих ревизий» в стране, наблюдал за народностями, ведущими кочевой образ жизни. Второй стол проводил рекрутские наборы, занимался расквартированием войск, постройкой казарм и конюшен, помогал в закупке лошадей для армии, обеспечивал подводами передислоцирующиеся воинские части, содействовал в наборе работников для Адмиралтейства, боролся с дезертирством.
Первое отделение Медицинского департамента руководило местными врачебными управами, назначением, увольнением, награждением медицинских работников (1-й стол), устройством и надзором за «вольными» (частными) аптеками, профилактикой эпидемий, проведением карантинов (2-й стол). На второе отделение было возложено руководство государственными аптеками, в т. ч. назначение и увольнение их сотрудников, заготовками врачебных растений, выпуск их в продажу (1-й стол), руководство заводами, производящими медицинские инструменты, типографиями, печатающими медицинскую литературу (2-й стол). Между столами третьего отделения были распределены полномочия по финансовому и документальному контролю за медицинскими учреждениями в стране.
В круг ведения Медицинского совета входили вопросы снабжения воинских формирований «аптечными материалами», снабжение медицинских учреждений хирургическими инструментами, проведение судебно-медицинских экспертиз, «проб и сличений» лекарственных препаратов, разработка мер «к замене аптечных материалов иностранных российскими», информация населения о массовых заболеваниях и способах их профилактики и лечения, популяризация среди подданных доступных средств «сохранения здравия», испытание минеральных вод и разработка рекомендаций по их употреблению.
Общая канцелярия Министерства полиции распределяла поступавшие документы и возникавшие вопросы между соответствующими департаментами, разрешала дела, «кои не имеют точного по департаментам назначения», собирала статистические данные по различным направлениям деятельности министерства и местных полицейских органов. Состав общей канцелярии оптимально соответствовал этим функциям. Кроме возглавлявшего ее директора, в состав канцелярии входили секретари трех департаментов и их помощники.
После образования Министерства полиции были предприняты определенные меры для усиления централизации руководства, повышения самостоятельности полиции. Об этом говорят уже первые шаги А. Д. Балашова на посту Министра полиции. По его докладу император 29 сентября 1810 г. подписал указ, предусматривавший, что министр полиции должен издавать «приказы для сведения и исполнения чиновниками городских и сельских полиций» по аналогии с военным министром \
Повышению самостоятельности и независимости полиции от местных властей способствовал и именной царский указ от 5 мая 1811 г., объявленный министром полиции гражданским губернаторам. Он предусматривал, что о всех «важных происшествиях» руководители земской и городской полиции докладывают непосредственно Министру полиции, минуя уездные и губернские власти. При этом сохранялся ранее установленный порядок предоставления губернаторами каждые полмесяца (или экстренных) сводок о происшествиях.
