Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационно- правовые основы становления Министерства внутренних дел Российской империи (1802-1811гг.). 17
1.1. Реформа центральных органов отраслевого управления и создание Министерства внутренних дел. 17
1.2. Организационная структура Министерства внутренних дел. 26
1.3.Правовое регулирование организации и деятельности Министерства внутренних дел. 39
Глава 2. Осуществление Министерством внутренних дел Российской империи административно-хозяйственных функций. 53
2.1. Руководство органами местного управления. 53
2.2.Деятельность Министерства внутренних дел Российской империи по развитию промышленности, сельского хозяйства и строительства. 71
2.3. Деятельность Министерства внутренних дел Российской империи по 97
развитию медицины и ветеринарии.
Глава 3. Деятельность Министерства внутренних дел Российской Империи по руководству полицией.
3.1. Роль Министерства внутренних дел в преобразовании органов полиции. 112
3.2. Комплектование кадров полиции, их материально-техническое обеспечение. - 129
3.3. Роль Министерства внутренних дел в руководстве деятельностью полиции. 148
Заключение 164
Список использованной литературы 170
Приложения
- Реформа центральных органов отраслевого управления и создание Министерства внутренних дел.
- Руководство органами местного управления.
- Роль Министерства внутренних дел в преобразовании органов полиции.
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования В последнее десятилетие в России происходят серьезные общественно-политические и социально-экономические преобразования. Проведение реформ государственного механизма, в том числе системы правоохранительных органов, совершенствование правовой основы их организации и деятельности требует при их осуществлении учитывать множество факторов и среди них исторический опыт прошлого. В этой связи научное и практическое значение имеет изучение истории министерства внутренних дел, определение его роли в механизме государства.
Министерство внутренних дел Российской Империи - одно из важнейших звеньев государственного аппарата, созданного в ходе реформ начала XIX века. МВД с момента образования участвовало в решении широкого круга вопросов, касавшихся различных сторон экономической, политической, общественной, духовной жизни страны. Одним из основных направлений его деятельности стало руководство полицией, принятие необходимых мер для ее реорганизации в соответствии с требованиями времени, улучшения организационной структуры, укрепления кадров, совершенствования форм и методов деятельности.
Широчайшие полномочия, предоставленные МВД, предопределили особое место министерства в государственном механизме. Исследование исторических процессов в любой сфере государственной и общественной жизни России рассматриваемого периода будет неполным без определения роли Министерства внутренних дел в реализации внутренней политики государства, особенности развития отечественной государственности возможно понять и оценить лишь учитывая специфику организации и деятельности МВД.
Степень разработанности темы исследования. Уже с середины XIX в. наблюдается повышенный интерес к изучению проблем изменений во внутренней политике России начала века. Одним из первых к этим вопросам обратился М.И. Богданович1. В его монографии содержится значительный материал, освещающий подготовку введения министерского правления, среди которого особенно ценны протоколы Негласного комитета, опубликованные в приложениях.
Значительное внимание формированию и развитию взглядов Александра I уделил А.Н. Пыпин2, отметив противоречивость характера монарха, который, с одной стороны, видел необходимость преобразований, а, с другой, на практике очень скоро отказывался от тех идей, сторонником которых он был в период их обсуждения. Так случилось, например, с правом сенатского представления на императорские указы; с ответственностью министров, которые в скором времени превратились в единоличных правителей, выйдя из-под власти Сената. Книга А.Н. Пыпина выдержала на протяжении полувека пять изданий и оказала определенное влияние на последующую историографию.
Вопросы реформирования государственного аппарата были затронуты в работах дворянских историков - Н.К. Шильдера и великого князя Николая Михайловича3, которые в своих исследованиях исходили из разделения истории государства на периоды, связанные с правлением того или иного монарха. Главной причиной всех преобразований, по их мнению, являлась личность императора и то влияние, которое оказывало на него окружение. При этом отбор материалов, использованных в этих работах, страдает тенденци-
1 Богданович М.И. История царствования императора Александра I и России
в его время. Спб.,1869. Т. 1-2.
2 Пыпин А.Н. Общественное движение при Александре I. СПб., 1871.
3 Шильдер Н.К. Император Александр I, его жизнь и царствование. СПБ..
1904. Т. 1-4; Великий князь Николай Михайлович. Император Александр I.
СПб.. 1912. Т. 1-2.
озностью, а многие противоречия во внутренней политике объясняются загадкой личности Александра I. Тем не менее, для темы исследования представляют интерес документы, опубликованные в приложениях к этим работам. Так, Н.К. Шильдер опубликовал подлинный французский текст записок Негласного комитета, а также секретное наставление Комитету высшей полиции и Учреждение Комитета общей безопасности.
Роли личности в истории была посвящена и книга М.А. Корфа1 об одном из идеологов реформ 1809-1811 гг. М.М. Сперанском. Автор, проанализировав многочисленные материалы, относящиеся к реформам органов центрального управления, выявил те различия, которые существовали между планируемыми и проведенными в жизнь преобразованиями, объясняя их неподготовленностью России к столь глобальным нововведениям.
Рассмотрению проектов преобразований в дореволюционной историо-графии были также посвящены работы С.Н. Южакова и В.Е. Якушкина . Однако авторы больше внимания уделили рассмотрению изменений в общественном мнении и росту недовольства деятельностью М.М. Сперанского, нежели рассмотрению самих реформ.
В работах юристов государственной школы И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова,3 рассматривалась история создания и развития высших и центральных государственных учреждений, местной администрации. Но в них рассмотрены лишь общие вопросы создания и деятельности государственных учреждений, и мало внимания уделено функциям отдельных министерств и их структуре. Кроме того, авторы, на основе сравнитель-
1 Корф М.А. Жизнь М.М. Сперанского. СПб., 1861. Т. 1-2.
2 Южаков С.Н. М.М. Сперанский: его жизнь и общественная деятельность.
СПб., 1892; Якушкин В.Е. Государственная власть и проекты государствен
ных реформ в России. СПб., 1906.
3Андреевский //.^.Полицейское право. СПб., 1893. Т. 1-2; он же. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864; Градовский А.Д. Русское государственное право. СПб., 1875-1882. Т. 1-3; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1874. Т. 1-2.
6 но-правового анализа, видели в создании министерств заимствование западноевропейских образцов.
К противоположным выводам пришли в своих работах В.Ф.Малиновский и Б.И.Сыромятников1, которые обнаруживали прямую преемственность министерств с предшествующими органами управления.
О создании министерств в России писали М.В. Довнар-Запольский, СП. Покровский, А.Н. Филиппов . Однако в этих работах государственные учреждения рассматриваются в отрыве от социально-экономического базиса, и в связи с этим проблема создания новых центральных государственных учреждений, не была всесторонне изучена.
В своем курсе лекций по истории России XIX в. А.А.Корнилов3 развивает тезис о противоречиях между правительством и обществом как движущей силе исторического процесса. Подробно освещая начало царствования Александра I, он выразительно показывает как власть, несмотря на искреннее стремление молодого царя следовать курсом перемен, оказалась неспособной к решению насущных задач, продиктованных всем ходом русской истории.
Определенный вклад в изучение данного периода внесли работы М.Н. Покровского4, в которых автор рассматривал развитие государственного аппарата с позиции господства торгового капитала. Это приводило ко многим
Малиновский В.Ф. Размышления о преобразовании государственного устройства в России. В кн.: В.Ф.Малиновский. Избранные общественно-политические произведения. М. 1958; Сыромятников Б.И. Происхождение и развитие министерского начала в России до общего учреждения министерств. Научное слово. 1903. № 8.
2 Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России. М. 1912; По
кровский СП. Министерская власть в России. Ярославль. 1906; Филиппов
А.Н. Исторический очерк образования министерств в России. Журнал мини
стерства юстиции. 1902. № 9-10.
3 Корнилов А.А. Курс истории России XIX века. М. 1993.
4 Покровский М.Н. Русская история с древнейших времен. М. 1910-1913. Т. 1-
5; он лее. Русская история в самом сжатом очерке. М. 1920. Ч. 1-2.
ошибочным и надуманным выводам в характеристике государственного строя.
История МВД целенаправленно стала изучаться уже с середины XIX века, когда появилось исследование Н.В. Варадинова1. В нем описываются создание и деятельность министерства в первой половине XIX в. Недостатком этой работы является описательность изложенного материала и слабый правовой анализ законодательной базы. Этими же недостатками страдает и юбилейное издание, подготовленное С.А. Адриановым2, «Министерство внутренних дел 1802-1902 гг.». В нем первые главы посвящены рассмотрению создания и деятельности МВД в первое десятилетие XIX в. Однако, этот период наиболее слабо освещен в данной работе, и, говоря о деятельности министерства, автор лишь перечисляет ее основные направления.
Уже в советский период вышел очерк А.Е Преснякова об Александре I. В нем содержится сжатая характеристика развития России первой четверти XIX в. Этот сложный и противоречивый период Пресняков трактует с ярко выраженных идеалистических позиций. Много внимания уделено вопросам внешней политики, а события внутренней жизни страны и внутренней политики правительства в монографии освещены конспективно. В книге, к сожалению, нет ссылок на источники, которые использовались автором.
В советской историографии внутренняя политика Александра I также освещалась достаточно широко. Этой тематике были посвящены монографии А.В. Предтеченского и СБ. Окуня, диссертации СМ. Казанцева, А.И. Пару-сова и М.М. Сафонова3. В данных работах преимущественно анализируются
1 Варадинов Н.В. История Министерства внутренних дел. СПб., 1858-1859.
Ч. 1-3.
2 Адрианов С А. Министерство внутренних дел 1802-1902гг. СПб., 1902.
3 Предтеченский А.В. Очерки общественно-политической истории России в
первой четверти XX века. М-Л. 1957.; Окунь. СБ. История СССР. Конец
XYIII - начало XX века. Л. 1974; Казанцев СМ. Реформы высших и цен
тральных органов Российской империи в начале XIX века. Дисс. .. канд. юр.
наук. Л. 1980; Парусов А.И. Административные реформы в России в первой
проблемы создания и роли министерств в управлении Россией. Историко-правовым аспектам в них не уделяется должного внимания.
Советская историческая наука довольно поздно, лишь в 50-60-х гг. начала разрабатывать проблемы истории политических институтов и учреждений Российской империи. К числу таких работ следует отнести монографию Н.П. Ерошкина по истории государственных учреждений России с IX в. до начала XX в. Дав общую характеристику государственного строя России в первой половине XIX в., автор затем останавливается на анализе высших государственных учреждений этого периода, таких как Непременный совет, Негласный комитет, Государственный совет, Комитет министров, Святейший Синод и Собственная его императорского величества канцелярия. Что же касается центральных государственных учреждений- министерств, то рассмотрев общие начала и правовую основу их организации в целом, автор лишь несколько строк уделяет структуре Министерства внутренних дел в исследуемый период1.
О правительственном аппарате России в XIX в. писал в своей работе и П.А. Зайончковский. Состояние аппарата он рассматривал с двух сторон: как систему государственных учреждений и как совокупность его личного состава - чиновничества. К сожалению, данные о министерстве внутренних дел носят в работе фрагментарный характер, но все же дают возможность составить некоторое представление о материальном положении чинов полиции и чиновников МВД по сравнению с другими ведомствами2.
черверти XIX века в связи с экономической и социально-политической обстановкой. Дисс... докт. ист. наук. Л. 1965; Сафонов М.М. Самодержавие и борьба вокруг государственных реформ в первые годы XIX в. Автореф. Дисс... канд. юр. наук. Л. 1975.
1 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.. 1983.
Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.
В исторической и историко-правовой литературе двух последних десятилетий интерес к истории органов внутренних дел дооктябрьского периода Российского государства значительно возрос. Проблемы организации полицейской системы России, отдельных полицейских структур, центральных органов и местного аппарата полиции империи получили освещение в трудах А.В. Борисова, Л.М. Колодкина, Т.И. Желудковой, А.Я. Малыгина, Р.С. Му-лукаева, Д.И. Шинджикашвили, М.И. Сизикова, А.Е. Скрипилева, В.А. Шелкопляс1. Были подготовлены и успешно защищены по данной проблематике кандидатские диссертации А.Д. Тимошевской, В.Н. Кручининым, И.В. Ми-хеевой, С.А. Лукьяновым, А.О. Костылевым, Ю.В. Гончаровой, В.Е. Иванев-ким и др. Однако исследуемая в данной диссертации проблема практически не получила в них никакого освещения.
Борисов А.В. Руководители карательных органов дореволюционной России. Министры внутренних дел. М.. 1979.; Борисов А.В., Колодкии Л.М. Становление и развитие юридического образования в дореволюционной России. М., 1994.; Желудкова Т.И. Основные направления деятельности полиции дореволюционной России по охране феодального и буржуазного общественного порядка. М.. 1977.; Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX в. М., 1998.; Сизиков М.И, Борисов А.В., Скрипилев А.Е. История полиции России. (1718-1917 гг.). М., 1992.; Мулукаев Р.С. Полиция в России (IX- начало XX вв.). Н.Новгород., 1993.; Шелкопляс В.А. Полицейская реформа в России в 60-х годах XIX в. Минск. 1981.; Шинджикашвили Д.И. Министерство внутренних дел царской России в период империализма. Омск 1971.
*2 Тимошевская А.Д. Особенности организации полиции в национальных регионах Российского государствав ((XIX в. - начало XX в.) Автореф. Дисс.канд. юр. наук. М.1998.; Кручинин В.Н. Становление и развитие законодательства о полиции в России в XYIII - начале XX вв.Автореф. дис... канд. юр. наук. М.1998.; Михеева. И.В. Правотворческая деятельность МВД Российской империи по охране памятников истории и культуры в XIX -начале XX вв. Дисс.канд. юр. наук. Н.Новгород. 1999; Лукьянов С.А. Роль и место МВД дореволюционной России в механизме регулирования религиозных отнощшений (1802-1917гг.) автореф. Дисс. .. канд. юр.наук. М. 2000; Косшылев А.О. Организационно-правовые аспекты работы с кадоами полиции и жандармерии Российской империи (1880-1917 гг.) автореф. Дисс... канд. юр. наук. М. 2000; Гончарова Ю.В. Жандармские полицейские управ-
Отдельным аспектам изучаемой проблемы была посвящена диссертация А.В. Борисова о полиции самодержавной России в первой четверти XIX века, в одном из параграфов которой рассматривается Министерство внутренних дел как орган управления полицией1.
Некоторые сведения о МВД в начале XIX в., его структуре, правовой основе и направлениях деятельности содержат коллективные труды "Полиция и милиция России: страницы истории" и "Органы и войска МВД России"2.
Интересные биографические данные о первых министрах внутренних дел включены в монографию А.В. Борисова, посвященную руководителям этого ведомства с 1802 г. по октябрь 1917г.1.
Таким образом, несмотря на большое количество работ, посвященных различным аспектам организации и деятельности центральных и местных органов системы Министерства внутренних дел в XIX в. проблема становления этого ведомства, его места и роли в государственном механизме Российской империи в первое десятилетие XIX в. не получила достаточно полного и глубокого исследования и освещения. Что же касается основных направлений деятельности МВД в исследуемый период и особенно общесоциальных задач, решавшихся министерством, то они практически никем не затрагивались, а лишь перечислялись в некоторых публикациях.
Объектом исследования является государственно-правовой статус министерства внутренних дел в 1802-1811 гг.
ления железных дорог (1867-1917 гг.) Автореф. Дисс... канд. юр. наук. М. 2000;.Иваневский В.Е. Министерство внутренних дел. Структура, функции, место в государственном механизме(1880- март 1917 гг.). Дисс... канд. юр. наук. М. 2001.
1 Борисов А.В. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX века. Дисс... канд. юр.наук. М. 1982.
Полиция и милиция России: страницы истории. М. 1995; Органы и войска МВД России. МЛ 996.
В качестве предмета исследования выступают организационно- правовая основа деятельности министерства внутренних дел, а также подчиненных ему хозяйственных и полицейских органов.
Гипотеза исследования. Хронологические рамки исследования охватывают период с 1802 по 1811 гг., то есть с момента создания министерского управления в России, и до первой ее реорганизации, в ходе которой из МВД выделяется Министерство полиции. Однако, примерно к 1806 году министерство получило законченную и единообразную структуру. Дальнейшие преобразования, в основном, носили частный характер. Кроме того, в целях обеспечения полноты раскрытия некоторых вопросов и изучения динамики развития основных звеньев, вошедших в состав МВД (прежде всего полиции), целесообразно рассмотрение их структура в предшествующий период.
Выбор данных рамок исследования позволит проследить становление новой системы управления, ее развитие, а также те недостатки министерских учреждений 1802 г., которые обусловили необходимость проведения новой реформы органов центрального управления.
Целью исследования является выяснение роли и места МВД в системе государственных органов, созданных реформами начала XIX века, изучение взаимосвязи данного министерства с другими органами государственного управления, а также исследование нормативно-правовой базы его организации и деятельности.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих взаимосвязанных задач:
Проследить генезис высших, центральных и местных органов государственного управления на рубеже XVIII-XIX веков.
Рассмотреть с позиций системного анализа структуру и основные направления деятельности Министерства внутренних дел в исследуемый период.
1 Борисов А. В. Министры внутренних дел России. (1802 г. - октябрь 1917 г.) М. 2001.
Выявить особенности правового положения МВД в новой системе органов государственного управления Российской империи.
Исследовать организационно-правовые формы деятельности МВД по выполнению хозяйственно-контрольных функций.
Изучить деятельность МВД по совершенствованию структуры полиции, формированию ее кадрового состава, а также его роль в обеспечении общественного порядка и борьбе с преступностью.
Методология и методы исследования. В основу исследования был положен диалектико-материалистический метод, в рамках которого применялись частно-научные методы конкретно-исторического, сравнительно-правового, формально-логического и системного анализа.
Исследование проблемы велось с позиций историзма, выражающегося в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что она является первым историко-правовым исследованием, в котором раскрывается государственно-правовой статус Министерства внутренних дел, дается всесторонняя характеристика основных направлений его деятельности, не только как карательного органа, но и как центрального органа отраслевого управления, осуществлявшего широчайший круг функций, связанных с обеспечением жизнедеятельности государства и общества.
До последнего времени изучение государственного аппарата дореволюционной России велось с узкоклассовых позиций, в связи с чем в деятельности Министерства внутренних дел в первую очередь рассматривались его карательные (классовые) функции, то есть функции центрального органа по управлению полицией и местами лишения свободы. Общесоциальные функции министерства подчас даже не упоминались. Эти функции всегда рассматривались как факультативные, хотя исполнение многих из них было возложено на местную полицию. В тех же работах, прежде всего дореволю-
ционных авторов, где все же говорилось об этой стороне деятельности министерства, исследования носили описательный характер и в них отсутствовал правовой анализ.
Элемент новизны состоит также в том, что в процессе исследования использовано значительное количество архивных материалов, большинство из которых впервые вводится в научный оборот. Они позволяют проследить тесную взаимосвязь между карательными и общесоциальными функциями министерства.
Научная новизна диссертационного исследования состоит также в том, что вопросы темы рассматриваются с учетом последних достижений истори-ко-правовой науки, на основе комплексного изучения места и роли министерства внутренних дел в государственном механизме.
Положения, выносимые на защиту:
Создание министерства внутренних дел, как и других министерств, было вызвано объективной потребностью приспособить государственный аппарат Российской империи к новым историческим условиям обостряющегося кризиса феодальной системы и повысить уровень централизации государственного управления.
В исследуемый период не было создано единого нормативного акта, являвшегося правовой основой МВД. Правовое регулирование осуществлялось множеством указов, регулировавших отдельные стороны организации и деятельности министерства, что было обусловлено спецификой исследуемого периода, когда шел процесс постоянного совершенствования его структуры и методов деятельности. Правовой статус министерства оформился с учетом накопленного опыта с принятием в 1811 г. «Общего учреждения министерств».
Становление Министерства внутренних дел (определение организационной структуры, создание нормативно-правовой базы) в основном заверши-
лось к 1806 г., до конца исследуемого периода вносились лишь отдельные частные усовершенствования.
К концу рассматриваемого периода. Министерство внутренних дел сформировалось в центральный орган отраслевого управления, наделенный значительным объемом полномочий, позволявшим ему осуществлять не только карательные (в узком смысле), но и широкий круг общесоциальных функций.
Министерство внутренних дел являлось центром разработки протекционистской политики в отношении отечественной промышленности. Его деятельность в экономической сфере была направлена на создание условий для развития частных предприятий и сокращения государственного сектора экономики.
Важным направлением деятельности Министерства внутренних дел в исследуемый период являлось развитие системы здравоохранения. В своей деятельности оно сочетало профилактические и санитарные мероприятия, важную роль в осуществлении которых играла местная полиция.
Деятельность Министерства внутренних дел Российской Империи по совершенствованию структуры городской полиции напрямую зависела от экономического потенциала каждого конкретного города, так как ее финансирование осуществлялось из местного бюджета.
В конкретно-исторических условиях начала XIX в. Министерство внутренних дел выступало в качестве оптимального инструмента, позволявшего сочетать интересы экономического развития страны (внедрение капиталистических начал в промышленности, торговле и сельском хозяйстве) и интересы сохранения существующего строя (предотвращение социальных катаклизмов посредством регулирования цен, оказания помощи неимущим, регулирования отношений занятых в народном хозяйстве и работодателей), широко используя в этих целях административные меры.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется кругом исторических источников, на которых оно базируется. Ис-
точниковая база по данной теме включает в себя законодательные акты, регламентирующие деятельность МВД, отчеты министра внутренних дел о проделанной работе 1803-1811гг., доклады министра внутренних дел на высочайшее имя с планами преобразования отдельных частей министерства, циркуляры и инструкции, направляемые министерством нижестоящим органам.
Часть из вышеназванных источников содержится в Полном собрании законов Российской Империи, другие опубликованы в С-Петербургском журнале за 1804 - 1809 гг. Кроме того, при написании диссертационного исследования были использованы документы и материалы, выявленные в Центральном историческом архиве г. Москвы (ЦИАМ), в Российском государственном историческом архиве (РГИА) в г. Санкт-Петербурге и Государственном архиве Тюменской области (ГАТО).
Для характеристики исследуемого периода привлекались также мемуары современников, позволяющие обогатить исследование историческими фактами, характеризующими отношение современников к министерствам.
Практическая и теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно является вкладом в углубление научных знаний о структуре и правовых основах организации и деятельности министерства внутренних дел и подчиненных ему хозяйственных и полицейских органов в начале XIX в., в частности, освещаются не рассматриваемые ранее в научной литературе вопросы правового регулирования деятельности Министерства внутренних дел по снабжению населения продовольствием, солью, развитию промышленности и совершенствованию системы здравоохранения и социальной защиты.
Результаты исследования могут быть использованы:
-для совершенствования правовой базы, организации и деятельности органов внутренних дел;
-в процессе профессиональной подготовки кадров в учебных заведениях системы МВД при преподавании курсов «Истории государства и права
16 России», «Истории органов внутренних дел», «Истории государственного управления» и «Муниципального права»;
-в научной работе при исследовании проблем истории государства и права России, истории органов внутренних дел, истории государственного управления и других отраслевых юридических наук.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены в опубликованных работах, излагались в докладе на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, на занятиях в системе общественно-государственной подготовки профессорско-преподавательского состава Академии управления МВД России . Материалы исследования используются в преподавании курсов «Истории государства и права России», «Истории органов внутренних дел», «Истории государственного управления» и «Муниципального права» в Академии управления МВД России.
Реформа центральных органов отраслевого управления и создание Министерства внутренних дел.
Год 1801 был для Российской империи не только первым годом нового столетия, но и первым годом нового царствования. На престол вступил любимый внук Екатерины И, человек, чья жизнь и деятельность получили противоречивые оценки современников и потомков. С одной стороны, «властитель слабый и лукавый» (А.С. Пушкин), «коронованный Гамлет, которого всю жизнь преследовала тень убитого отца» (А.И. Герцен), «сущий прельститель» (М.М. Сперанский), «человек средней величины, не ниже и не выше среднего уровня» (В.О. Ключевский), «во всех его поступках мало искренности, все казалось личиной» (Михайловский-Данилевский), в характере которого преобладают «двуличие, скрытность, притворство» (Н.И.Греч).
Столь же многочисленны лестные оценки. СМ. Соловьев высоко оценивал правление Александра I, называя его «пастырем народов». Еще один историк, А.З. Манфред, полагал, что среди царей династии Романовых (не считая стоящего особняком Петра I) Александр I «был, по-видимому, самым умным и умелым политиком». К сходному мнению склонялся и Наполеон, который, хотя и утверждал, что русскому императору всегда и во всем чего-то не хватает, тем не менее, в конечном итоге на острове Святой Елены пришел к выводу: «Это, несомненно, самый способный из царствующих монархов». Л.Н. Толстой отмечал рыцарско-благородный и нежный характер «порфироносного ангела». О непрестанной переменчивости и «капризности» политики русского императора писал в своих мемуарах хорошо знавший его «кучер Европы», австрийский канцлер Меттерних. Деля царствование Александра I на пятилетние циклы, он в каждом из них обнаруживал своеобразное возрастающе-затухающее развитие. Увлекшись какой-либо идеей, он содействовал ее реализации первые 2-3 года, до тех пор, пока не становились очевидными ее недостатки. После этого наступало охлаждение, потеря интереса. «Пятый год являл собой картину бесформенной смеси исчезнувшей системы и новой идеи, начинающей зреть в его мозгу. Зачастую эта новая идея была полной противоположностью только что оставленной»
Вступление на престол Императора Александра I сопровождалось рядом указов либеральной направленности, которые дали основание А.С. Пушкину определить начало XIX века как «дней Александровых прекрасное начало». В манифесте 12 марта 1801 года император обещал управлять народом «по законам и сердцу своей премудрой бабки». 30 марта 1801 года был образован Непременный Совет, являвшийся высшим законосовещательным органом. Большинство членов Непременного Совета занимали руководящие должности в различных отраслях государственного управления. На его заседаниях, до образования в конце 1802 года Комитета министров, обсуждались важнейшие вопросы внешней и внутренней политики Российского государства. Значительную роль Непременный Совет сыграл в деле восстановления учреждений и законов, отмененных Павлом І. В период с марта по май 1801 года практически ежедневно издавались повеления, смысл которых современники сводили к трем "незабвенным" словам: «отменить, простить, возвратить»1. Была проведена амнистия более тысячи политических заключенных, отбывавших наказание в Петропавловской крепости, Шлиссельбурге, в сибирской ссылке, в монастырях. Вновь получили доступ к государственным должностям 12 000 человек, уволенных со службы во время правления Императора Павла I. Осенью 1801 года, во время торжеств, посвященных коронации, императорским указом был уничтожен один из важнейших институтов политического сыска — Тайная канцелярия, занимавшаяся делами, связанными с оскорблением царского величества и изменой государю и государству. Отдельным указом была образована «Комиссия» по пересмотру прежних уголовных дел. Были подтверждены «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» и «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», а также Городовое положение, отмененные Павлом I. Дворянству были возвращены все привилегии, в том числе освобождение от телесных наказаний.
Ярким проявлением либеральных устремлений Александра I стала организация так называемого «Негласного комитета». Задачей комитета было, по мнению одного из его членов П.А. Строганова, помогать императору «в систематической работе над реформою бесформенного здания управления империей» . Он состоял из «молодых друзей» императора: князя А.Чарторыйского, графа П.А.Строганова, Н.Н.Новосильцева и графа В.П.Кочубея, которые собирались в личных покоях государя и обсуждали проекты важнейших государственных преобразований первых четырех лет царствования Александра І. В кругах русской аристократии, особенно в салоне вдовствующей императрицы Марии Федоровны, эти встречи получили название собраний «якобинской шайки»3. Специфика работы данного органа затрудняет анализ его исторического наследия.
Руководство органами местного управления
Одной из проблем, имевших важное значение для развития экономики, торговли, укрепления обороноспособности, общественного порядка, регулирования национальных и религиозных отношений, которая в начале XIX в. разрешалась при самом активном участии Министерства внутренних дел, было совершенствование административно-территориального деления страны. Еще в мае 1801 г. на заседании Непременного совета говорилось о неудобствах существующего разделения России на губернии и целесообразности его изменения. Совет высказался за то, чтобы: 1) из Малороссийской одной составить две губернии, из Белорусской одной две, из Литовской одной две, из Новороссийской учредить две. 2) Восстановить ликвидированные Пензенскую и Олонецкую губернии. 3) Брацлавскую не восстановливая оставить в существующем разделении ее частей, отнесенных к Киевской и другим смежным губерниям. 4) Вопрос о существовании Колыванской административно-территориальной единицы разрешить в связи с общим вопросом об управлении Сибирью .
В результате предварительного обсуждения Непременный совет 11 июля 1801 г. принял следующее постановление об административном делении России. Губерниям быть таким: С-Петербургской, Выборгской, Рижской, Ревельской, Курляндской, Псковской, Новгородской, Тверской, Олонецкой, Архангельской, Вологодской, Ярославской, Костромской, Вятской, Казанской, Пермской, Тобольской, Иркутской, Московской, Владимирской, Рязанской, Тульской, Калужской, Курской, Орловской, Смоленской, двум Белорусским, двум Литовским, Минской, Киевской, Подольской, Волынской, двум Малороссийским, Харьковской, Воронежской, Саратовской, Пензенской, Тамбовской, Нижегородской Симбирской, Оренбургской, Астраханской, Екатеринословской и Таврической - всего сорока семи губерниям. Совет счел необходимым в шести вновь восстанавливаемых губерниях (одной Малороссийской, одной Литовской, одной Белорусской, Пензенской, Олонецкой и Таврической) в ближайшее время . Назначить губернский город, 2. Определить пределы губерний, 3.Установить число уездов, границы их и уездные города2.
В дальнейшем ряд мероприятий по совершенствованию административно-территориального деления был проведен уже под руководством МВД. Представляется, что подобная правопреемственность от Непременного совета может служить дополнительным свидетельством того, что МВД изначально наделалось особым статусом. Так 15 ноября 1802 г. из состава Астраханской губернии было выделено 5 уездов. Вошедших во вновь образованную Кавказскую губернию, губернским городом которой стал Георгиевск3, а в 1807 г. были изданы новые штаты для этих двух губерний4. В феврале 1804 г. в результате выделения из состава Тобольской губернии восьми уездов образуется Томская губерния5. В 1805 г. была проведена реорганизация Иркутской губернии, число уездов которой было сокращено с 17 до 7, а самые густонаселенные из них были поделены на комиссарства6. В 1806 г новые штаты получили три губернии, на которые в октябре 1802 г. была разделена упраздненная Новороссийская губерния: Херсонская (преобразованная в 1803 г. из Николаевской8), Екатеринославская и Таврическая. В последующем МВД продолжало заниматься вопросами административно-территориального деления империи.
В соответствии с Манифестом об учреждении министерств от 8 сентября 1802 года кроме центральных органов, вошедших в состав Департамента внутренних дел МВД, ему также были подчинены губернаторы, которые «как по личным должностям своим в числе коих находилась и должность по приказу общественного призрения, так и вообще по всем делам, до Губернского правления касающимся»2, должны были «относиться» к министру внутренних дел. Что же представляла собой губернская администрация на рубеже XVIII-X1X вв.?
Созданная реформами 1775-1785 гг. система местных органов государственной власти в целом сохранилась и в исследуемый период, но в нее были внесены некоторые коррективы.
Роль Министерства внутренних дел в преобразовании органов полиции.
К началу XIX в. основными нормативными документами, регламентировавшими организацию и деятельность полиции Российской империи были «Учреждения для управления губерний Российской империи» 1775 года1 и «Устав благочиния или полицейский» 1782 года .
Устав благочиния вводился в действие постепенно. Обычно издавался специальный указ императрицы о создании Управы благочиния в отдельном городе. В нем определялись штаты сотрудников и денежная сумма на их содержание. Так, например, если сам Устав был опубликован 8 апреля 1782 г., то штат градского благочиния или полиции в Санкт-Петербурге был утвержден на два года Указом от 6 мая 1782 г.3, в Новгороде от 11 июня 1782 г.4, а в Киеве 7 октября 1785 г.5.
Устав благочиния предполагалось ввести во всех крупных городах и столицах. Однако, по мнению Е.Н. Анучина, который готовил в 1872 г. записку для министра внутренних дел и специально изучал состояние дел в империи в предшествующие правления, это не было приведено в исполнение, и в конце XVIII века даже в таких значительных городах, как Ярославль, Кострома и другие, не было еще Управ благочиния, и полицейская часть находилась в руках городничего или коменданта без частных приставов и квартальных надзирателей6. Если к этому добавить, что с ликвидацией в 1783 г.
Главной полицмейстерской канцелярии были упразднены и должности подчиненных ей полицеймейстеров, то управление полицией в большинстве городов оказалось в руках комендантов. Неудобства от сосредоточения полицейской части в руках одного чиновника без помощников, по мнению Е.Н. Анучина увеличивалось еще от запутанности отношений между комендантами и гражданской властью, которой они не были подчинены, и потому, даже не считали себя обязанными исполнять ее требования.
В 1785 г. согласно Городовому уложению были созданы сословные органы городского самоуправления в лице городских дум. На которые возлагалось "сохранение в городе мира, тишины и спокойствия", а также "наблюдение порядка и благочиния".
Но, поскольку каких-либо изменений в Устав благочиния внесено не было, то порядок организации городских полицейских органов не изменился3. Специализированный орган управления общей полицией на уровне губернии также не был создан. Таким образом, начатая Екатериной II реформа полицейских учреждений была далека от завершения, а сами учреждения — от единообразия.
Произведенные Павлом I преобразования системы органов государственного управления, в том числе и полиции, усложнили ее еще больше. Указы 1797-1800 г.г. внесли значительные изменения в прежнюю структуру городской полиции, ликвидировав Управы благочиния, но так и не создав единообразной системы полицейских органов. Перестройка главным образом коснулась общегородского руководства полицией, территориальные подразделения городской полиции (части, кварталы) в основном сохранились. В этой связи нельзя не согласится с выводом о том, что «мероприятия по преобразованию полиции находились в общем русле политики Павла I по ограничению дворянского, городского самоуправления, местной администрации и судебного аппарата при усилении центральной власти»1.
Дальнейшая «специализация» армии и полиции относится к 1800 году, когда полиция была признана как «часть гражданская». На этом основании Указ от 1 августа предписал полицейских чиновников, «в преступлении их должности, зависящих от Военных Начальников,... судить гражданскому правительству»2.
При отсутствии центральных органов полицейского управления, все вопросы устройства и организации полиции решались Павлом I лично. Среди прочего им была предпринята попытка изменения структуры Санкт-Петербургской и Московской полиций согласно принятым 12 сентября 1798 года и 17 января 1799 года Уставам3.
В главе первой Устава для Санкт-Петербурга записано, что «Главное городское начальство заключает в себе учрежденное в 1797 года июне 6 дни Комиссия о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир, и прочих частей до Полиции относящихся». Членами комиссии являются военный губернатор, генерал провиантмейстер и прочие чиновники.
