Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Центральный аппарат МВД в 1880-1906 гг.
1. МВД пореформенной России до реорганизации 1880 года 14
2. Реорганизация центрального аппарата. Структура подразделений полиции и жандармерии. Департамент полиции МВД
3. Структура центрального аппарата МВД
Глава II. МВД в государственном механизме «Думской монархии»
1. Развитие центрального аппарата МВД 1906-1917 г 70
2. Отдельный корпус жандармов в системе МВД 80
3. Роль МВД в подготовке «полицейской реформы» 91
4. Изменение структуры и функций МВД в годы I мировой войны 108
Заключение 129
Список использованной литературы 133
Приложения
- МВД пореформенной России до реорганизации 1880 года
- Реорганизация центрального аппарата. Структура подразделений полиции и жандармерии. Департамент полиции МВД
- Развитие центрального аппарата МВД 1906-1917 г
- Отдельный корпус жандармов в системе МВД
Введение к работе
Актуальность темы исследования
История во все времена имела не только теоретико-познавательное, но и большое практическое значение. Еще древние римляне говорили: "Historia est magistra vitae" (История - учитель жизни). Исторический подход к исследованию любой проблематики позволяет полнее понять современные проблемы, дает возможность найти пути и способы выявления и стимулирования положительных тенденций и торможения негативных явлений. Опыт МВД Российской Империи содержит немало положительных моментов, которые при творческом подходе и разумной коррекции, в соответствии с современными условиями, могут быть полезными в организации деятельности современных органов внутренних дел.
Сегодня, как и 100 лет назад, Россия переживает один из сложнейших периодов своей истории. В условиях кардинальных политических, правовых, социально-экономических и других реформ постижение истории России на рубеже XIX — XX веков, осмысление роли Министерства внутренних дел, деятельности государственного аппарата того времени, а также причин, вызвавших последующие события, принимает особое значение.
Построение новой, постсоциалистической государственности в современной России сопровождается, к сожалению, целым рядом противоречивых тенденций и глубокими кризисными явлениями, в том числе резким осложнением криминогенной обстановки, что также обусловливает особую актуальность всесторонней и глубокой научной проработки проблем совершенствования деятельности правоохранительных институтов и, в частности, органов внутренних дел. Существенную роль в этом может также сыграть исторический опыт дореволюционного МВД.
Отмечено, что для исследования полиции Российской Империи наиболее интересен заключительный период ее существования, а именно период конца XIX - начала XX вв., отразивший как в зеркале все ее наиболее характерные достоинства и недостатки1. В то же время, нельзя понять развитие российской государственности без достаточно полного представления о месте и роли в государственном механизме органов внутренних дел.
Отмена крепостного права и проведение комплекса важных реформ в различных сферах жизнедеятельности общества и государства обусловили переход России от феодально-крепостного государства к буржуазной монархии.
После реорганизации 1880 г. Министерство внутренних дел заняло главенствующее место в государственном механизме, сосредоточив в своем ведении значительную часть внутренних функций государства и оказывая огромное влияние на развитие всех политических, социальных и экономических процессов.
Раскрытие места и роли МВД в государственном механизме Российской империи, в общей системе органов внутренних дел, освещение основных направлений, форм и методов деятельности, позволяют полнее показать тенденции развития самодержавия в конце XIX - начале XX вв., проводимой им политики и расширить наши представления о предпосылках крушения царизма в 1917 г.
Решение важной историко-правовой задачи по исследованию организации системы органов внутренних дел самодержавия и механизма ее функционирования на рубеже веков позволяет глубже понять и разобраться в тех переломных для России событиях.
1 Колодкин Л.М., Костылев А.О. Прохождение службы чинами полиции и жандармерии Российской Империи в конце Х1Х-начале XX веков. - М. Академия МВД России, 1996. С. 4.
Следует также отметить, что в настоящее время Министерство внутренних дел Российской Федерации поставило задачу полнее использовать имеющиеся возможности по пропаганде истории органов внутренних дел и внутренних войск, служебного и боевого пути сотрудников и военнослужащих разных поколений2.
8 (20) сентября 2002 г. исполнится 200 лет с того дня, как император Александр 1 подписал Манифест о создании Комитета министров, восьми министерств, в том числе Министерства внутренних дел. На юбилейном рубеже изучение опыта, накопленного МВД за многолетний период, имеет не только теоретическое, но и практическое значение.
Показательно, что данная проблематика вызывает немалый общественный и профессиональный интерес: 67% слушателей и адъюнктов Академии управления МВД России и 58% слушателей Орловского Юридического института МВД РФ, опрошенных нами в 1998-2001 гг., считают, что исторический опыт, особенно периода коренных реформ конца XIX - начала XX вв., может иметь для России большое научно-практическое значение. При ответе на вопрос «Почему современная Россия оказалась с таком кризисном положении на рубеже XX-XXI вв.?» - около 48 % всех опрошенных на первое место поставили ответ: «Потому, что мы плохо знаем свою историю, забываем ее уроки».
Все вышеназванные факторы и обстоятельства в совокупности обусловливают актуальность диссертационного исследования.
2 О состоянии работы с кадрами и кадровой политике в системе МВД России: Решение коллегии МВД России от 23.12.98.Г. № 6 км/1 // приказ МВД России: О неотложных мерах по коренному улучшению работы с личным составом в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: Директива МВД России от 19.06.96 г. № Д-1.
6 Степень разработанности темы исследования
Историко-правовые вопросы создания, функционирования и развития Министерства внутренних дел Российской империи постоянно привлекали внимание исследователей. В Министерстве внутренних дел дореволюционной России со дня его основания проводилась целенаправленная работа по изучению его истории. Правовой основой этой работы являлось положение 364 «Общего учреждения Министерств», предписывавшее всем департаментам составлять исторические выписки из прежних дел, «могущие служить основанием к устройству различных частей департамента, или изъясняющие меры и средства в исполнении разных предложений»3.
Когда в 1902 г. Россия отмечала столетие со дня образования Комитета министров и министерств, то власть и научная общественность активно отозвались на это знаменательное событие. Были изданы сотни исторических трудов, в том числе и о полиции, многие положения которых не потеряли своей значимости и сейчас4.
После победы Февральской буржуазно-демократической революции 1917 г. и затем Великой Октябрьской социалистической революции появляется значительное количество публикаций, посвященных
3 Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 6. Законодательство
первой половины XIX в. - М., 1988. С. 130.
4 Министерство внутренних дел. Исторический очерк. 1802-191. - СПб,
1901; Общий обзор деятельности МВД за время царствования императора
Александра III. СПб, 1901; Адрианов С. Министерство внутренних дел.
Исторический очерк. СПб., 1902; Филиппов А.Н. Исторический очерк
образования министерств в России // Журнал Министерства юстиции. 1902.
№ 9; Высоцкий И.П. Санкт-Петербургская полиция и градоначальство:
Краткий исторический очерк (1703-1903). - СПб., 1903; Из воспоминаний о
графе П.А. Валуеве (министре внутренних дел) //Русская старина. ИТ. 116.
1903.
деятельности МВД и полиции в целом. Но они носили в основном публицистический, пропагандистский характер5.
Работы по истории органов внутренних дел выходили и в последующее время6.
Несомненный вклад в изучение царской полиции вообще и Министерства внутренних дел, в частности, внесла работа Н.П. Ерошкина по истории государственных учреждений дореволюционной России7.
Отдельные стороны организации и функционирования МВД, органов внутренних дел в целом затрагивались в работах А.В. Борисова, С.Л. Гайдука, П.А. Зайончковского, Л.М. Колодкина, В.М. Курицына, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, В.Ф. Некрасова, A.M. Никитина, С.Н. Рожнова, А.Е. Скрипилева, Л.И. Тютюнник, К.Г. Федорова, В.А. Шелкопляс, Д.И. Шинджикашвили, А.Н. Ярмыш и других авторов.
Круг специальных исследований, которые в историко-правовом аспекте охватывают деятельность Министерства органов внутренних дел в период 1880 - 1917 гг. крайне ограничен. Здесь необходимо отметить труды Д.И. Шинджикашвили «Министерство внутренних дел царской России в период империализма: структура, функции, реакционная сущность, связь с другими министерствами» (1974) и Р.С. Мулукаева «Система органов
5 Классики революционной мысли домарксистского периода. М.А.
Бакунин. М., 1935; Хейфец М.И. Вторая революционная ситуация в России.
М., МГУ, 1963; П. Кропоткин. Записки революционера. М., «Мысль», 1966;
Бережной А.Ф. Царская цензура и борьба большевиков за свободу печати. Л.,
ЛГУ, 1967; Ушаков А.В. Революционное движение демократической
интеллигенции в России 1895-1904 гг. М., 1976.
6 История советской милиции. В двух томах. М., 1977; М., 1995;
Борисов А.В., Дугин А.Н., Малыгин А.Я., Скрипилев А.Е. и др. Полиция и
милиция России: страницы истории, - М., Наука, 1995; Органы и войска МВД
России. Краткий исторический очерк. М., 1996 и др.
7 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений
дореволюционной России. - М., 1983.
внутренних дел дореволюционной России» (1978) , «Полиция в России» (IX -начало XX в.) (1993).
Приближающееся 200-летие МВД привлекло внимание многих историков, правоведов, сотрудников правоохранительных органов к проблемам деятельности Министерства в целом и его структурных подразделений. В связи с этим за последние годы вышло немало публикаций, прослеживающих различные периоды развития отдельных ее звеньев.
Цели и задачи исследования
Основная цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы проанализировать организацию и деятельность МВД царской России в период с 1880 по март 1917 гг. Раскрыть место и роль МВД в системе государственных органов самодержавия, его структуру и функции, исследовать развитие законодательства, регламентировавшего организацию и деятельность МВД и входящих в него структурных подразделений в общей системе проводившихся царизмом преобразований, проанализировать причины и условия разработки проектов реформ центрального аппарата МВД в рассматриваемый период.
Задачи исследования:
изучить, обобщить и систематизировать имеющиеся документальные и научные материалы;
проанализировать причины, вызвавшие необходимость реорганизации центрального аппарата МВД во второй половине XIX в.;
показать роль Министерства внутренних дел в системе органов государственного управления и ведомственной системе внутренних дел;
раскрыть структуру и компетенцию центрального аппарата МВД;
выявить позитивные стороны в управленческой деятельности Министерства внутренних дел того периода;
\
исследовать организационно-правовые изменения в структуре и деятельности МВД в начале XX в. и роль центрального аппарата МВД в подготовке «полицейской реформы»;
сравнить аппарат МВД по численности и расходам на содержание с центральными аппаратами других ведомств;
выявить организационно-правовые изменения деятельности МВД в чрезвычайных условиях;
рассмотреть порядок взаимодействия МВД с военным министерством, а также с другими ведомствами.
Методологическая основа, методы и материал исследования
Методологическую основу исследования составляют: общенаучный диалектико-материалистический метод, в рамках которого применялись и другие методы изучения государственно-правовых явлений. Историко-правовое исследование не может не опираться на метод историко-правового анализа всего комплекса выявленных нормативных и иных документов. Исследование проблемы базируется на принципе историзма. Принцип историзма в познании общественной жизни выражает существенные связи объективной действительности, дает возможность раскрыть содержание исторического процесса Он предполагает всесторонний подход к освещению событий, органическую взаимосвязь целого и части. Соблюдение принципа историзма позволяет устанавливать неразрывную связь прошлого с настоящим, рассматривать современность как непрерывную развивающуюся социальную действительность8.
8 Мулукаев Р.С. История органов внутренних дел в системе профессиональной подготовки слушателей Академии// Актуальные проблемы совершенствования организационных и правовых основ деятельности органов внутренних дел: Труды Академии управления (юбилейный выпуск) - М., Академия управления МВД России, 1999. С.77.
Кроме того, применялись такие частно-научные методы, как: сравнительно-правовой, логический, метод сравнительно-сопоставительного анализа с позиций историзма; конкретно-социологические методы - опросы, интервью (см. приложения), изучение документов.
Объект и предмет диссертационного исследования Объектом данного диссертационного исследования является государственно-правовой статус МВД Российской империи в период с 1880 по март 1917 гг.
В качестве предмета исследования выступает организационно-правовой механизм функционирования, а также основные направления деятельности МВД России в рассматриваемый период.
Источники информации диссертационного исследования
Источниковую базу исследования составляют документы из фондов Государственного архива РФ, Полное собрание законов Российской империи, ведомственные нормативные акты и материалы делопроизводства МВД и его структурных подразделений.
Среди многочисленных исторических документов и материалов, раскрывающих историю развития и деятельности МВД, особое место занимают исторические очерки, записки, юбилейные издания9. Написанные в разное время, в различных исторических условиях, они отражают характерные черты и особенности организации, функционирования и развития Министерства. Важное исследовательское значение имеют
9 Варадинов Н.В. История Министерства внутренних дел Ч. 1-3. СПб., 1858-1862; Краткий очерк деятельности МВД за двадцатипятилетие 1855-1880 гг. СПб., 1880; Министерство внутренних дел. Исторический очерк (1802-1901) СПб, 1902; Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. СПб, 1913 и др.
11 воспоминания, дневники, мемуары сотрудников Министерства внутренних дел и других общественно-политических деятелей того времени.
Кроме того, был осуществлен анализ трудов ученых, которые в своих работах затрагивали отдельные стороны организации и функционирования МВД пореформенного периода и более позднего времени.
При написании диссертации кроме широкого круга документальных и литературных источников, использовались материалы и разработки, подготовленные на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, сотрудниками кафедры Р.С. Мулукаевым, А.Я. Малыгиным, Е.И. Яковлевой, В.Г. Смольяковым, Т.И. Желудковой, А.В. Борисовым, А.Е. Скрипилевым и другими.
Научная новизна исследования
Научная новизна исследования заключается в самой постановке проблемы и выборе круга рассматриваемых вопросов. В работе предпринята попытка целостного и комплексного исследования деятельности МВД в период с 1880 по 1917 гг. Состояние, организация деятельности и функции МВД в работе рассматриваются в тесной связи с ходом реформ государственного механизма в 1880-1917 гг.
Теоретическая и практическая значимость
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно восполняет пробел в изучении истории отечественного государства и права и органов внутренних дел.
Практическое значение работы состоит в возможности творческого использования опыта организации и деятельности МВД при разработке путей дальнейшего развития системы Центрального аппарата МВД Российской Федерации и борьбы с преступностью.
Обращение к историческим документам, ранее не исследованным, позволило воссоздать объективную картину организации работы МВД в дореволюционный период. Исследование данной темы проводилось с учетом последних достижений историко-правовой науки, теории права и государства, теории управления в сфере правоохранительной деятельности.
Положения, выносимые на защиту
История МВД России, органов внутренних дел в целом неразрывно связана с общей историей России, с развитием ее государственности. Познать ее можно лишь на фоне общеисторических событий и в обусловленной временной связи с ними. Исходя из этого, можно понять и объяснить динамизм, подвижность системы управления Министерства внутренних дел Российской Федерации, которая была подвержена влиянию факторов политического, социально-экономического и национально-культурного развития государства и общества.
МВД периода 1880 - 1917 гг. представляло собой не узковедомственную организацию, а многофункциональную систему в механизме государственного управления, занимающуюся в широком смысле внутренними делами страны, затрагивающими практически все сферы, не связанные с внешней политикой, внешнеэкономическими связями и чисто военными делами. МВД осуществляло управленческую, правоохранительную, карательную, оперативно-розыскную (общеуголовную и политическую) функции, а также широкий круг социальных функций - от обеспечения здравоохранения и продовольствия, до регулирования работы почты и телеграфа.
Министерство внутренних дел после проведения в авг. 1880 г. основной реформы Центрального аппарата не претерпело за период 1882 -март 1917 гг. никаких коренных изменений, что в немалой степени объясняется нерешительностью высшего руководства, слабостью его
политической воли, недооценкой роли полиции в обществе, а также непоследовательностью позиции отдельных руководителей МВД. К тому же проведение реформы упиралось в финансовые трудности государства.
В свою очередь, никакие, даже самые активные и позитивные действия Министров внутренних дел, всего центрального аппарата, а также полиции в целом, не могли обеспечить сохранения существовавшего политического строя, исторически изжившего себя самодержавного режима.
В опыте работы МВД России в 1880 - март 1917 гг. содержится немало познавательного и практически ценного. Изучение этого опыта не утратило своего значения и в научном и прикладном аспектах.
Апробация результатов исследования
Апробация результатов исследования, основные выводы и положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных работах. Материалы исследования используются в преподавании курсов истории государства и права, истории органов внутренних дел в Московском институте МВД России.
Результаты исследования обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления, отдельные положения излагались на научно-практических конференциях «Право XXI века: взгляд в будущее» и «Местное самоуправление: современность и перспектива», состоявшихся в Академии управления МВД России в 2000 г.
МВД пореформенной России до реорганизации 1880 года
Период 1880-1906 гг. традиционно оценивается в отечественной историографии как период так называемых «контрреформ», т.е. отката в прошлое и политической реакции. В последнее время стали появляться иные, почти противоположные характеристики этого периода, совпадающего со временем царствования Александра III, как периода относительной стабильности, промышленного подъема, роста правового сознания общества и развития относительной гласности. Эти суждения также основаны на приводимых авторами исторических и статистических фактах, а также свидетельствах авторитетных источников10. Так или иначе, обе эти точки зрения имеют право на существование, так как однозначно оценить эту противоречивую эпоху невозможно. Наша задача - отразить и систематизировать деятельность Центрального аппарата Министерства внутренних дел в обозначенный период.
Предшествовавшие этому периоду реформы 60-х - 70-х гг., безусловно, были знаменательным событием в истории России.
Отмена крепостного права 19 февраля 1861 г. существенным образом повлияла на общественно-экономическую ситуацию в стране, что, естественно, вызвало необходимость последующих реформ, в частности, полицейской (1862г.)
Затем прошли: Университетская реформа (1863 г.), предоставившая высшим учебным заведениям большую самостоятельность; Земская реформа (1864 г.), учредившая выборные органы местного самоуправления - уездные и губернские земства (позже - в 1870 г. - провозглашена Городская реформа); Школьная реформа (1864 г.), демократизировавшая сферу начального и среднего образования; Судебная реформа (1864 г.), установившая гласность судопроизводства, состязательность судебного процесса, суд присяжных, а также провозгласившая независимость судов; Реформа печати (1865 г.), отменившая предварительную цензуру для большинства книг и журналов. Шла усиленная подготовка к военной реформе, призванной заменить рекрутский набор всеобщей воинской повинностью и внести существенные изменения в военную систему.
Великие реформы, несмотря на их ограниченность и незавершенность, сыграли выдающуюся роль в истории России, они вызвали большой подъем в стране, вселили надежду на коренное обновление политической и экономической жизни в городе и деревне, возможное формирование правового государства и развития гражданского общества в рамках конституционной буржуазной монархии.
Конец XIX - начало XX вв. является особым этапом в истории Министерства внутренних дел.
Еще в дореформенный период, в 1857 г., МВД превращается в своеобразный «штаб» по подготовке реформ, а его руководители министр С.С. Ланской и заместитель министра Н.А. Милютин сыграли видную роль в их подготовке.
Министерство внутренних дел было органом, координирующим всю работу по подготовке и проведению как общегосударственных, так и внутриполицейских реформ. Причем, как пишет В.А. Шелкопляс, на основе обобщения значительного числа общих и частных проектов новой организации полиции, разработанных разными канцеляриями, подкомиссиями и отдельными лицами, был подготовлен документ «Основные начала реформы полиции», где решено было начинать реформы не с Центрального аппарата МВД, а снизу, в уезде1 .
Министр предписал губернаторам внести свои предложения по вопросам о проведении реформы полиции.
В 1858 г. в Министерстве внутренних дел в составе его Центрального статистического комитета был создан Земский отдел, который в свете предстоящей реформы занимался вопросами местного самоуправления. В это же время при МВД была создана Особая комиссия, куда, по словам И.Т. Тарасова, вошли «лучшие представители бюрократии того времени»12. Комиссия разрабатывала проекты преобразования местных, губернских и уездных органов полиции, которые предусматривали централизацию органов управления полицией, более четкое разделение обязанностей между ними.
За 1861-1880 гг. в Министерстве внутренних дел сменилось 3 министра: крупнейший государственный деятель царской России П.А. Валуев (с 23.04.1861 по 9.03.1868гг.); бывший жандармский генерал А.Е. Тимашев (с 9.03.1868 по 27.11.1878гг.) и профессиональный аппаратчик МВД Л.С. Маков (с 27.11.1878 по 6.08.1880гг.). Все они внесли свой вклад в развитие Министерства, его Центрального аппарата, полиции и органов внутренних дел в целом .
О напряженности работы в Министерстве свидетельствует количество преобразований, осуществленных 60-80-х гг. XIX в. Министерством внутренних дел в полицейской системе России.
Полицейская реформа была проведена на основе утвержденных Александром II «Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» от 25 декабря 1862 г., который затем дополнялся другими нормативно-правовыми актами.
Согласно «Временным правилам» от 25 декабря 1862 г.14 в 44 губерниях страны уездная полиция объединялась с полицией уездных городов, «за исключением всех губернских и некоторых более значительных городов, посадов и местечек, коим сохранить свою отдельную, от уездной полицию», и создавались единые уездные полицейские управления во главе с исправниками. Глава уездной полиции назначался правительством, а не избирался как прежде дворянами уезда15.
Реорганизация центрального аппарата. Структура подразделений полиции и жандармерии. Департамент полиции МВД
В конце 70-х гг. XIX в. Россия переживала внутриполитический кризис, обусловленный сложным социальным положением в деревне, усугубившимся неурожаями, расстройством финансовой системы, вызванным во многом издержками русско-турецкой войны 1877-1878 гг.52
Взрыв в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г., дерзко подготовленный известным революционером-народовольцем С. Халтуриным, когда он по поддельному паспорту несколько месяцев работал в «строго охраняемом» дворце и пронес туда несколько килограммов динамита, заставил царя серьезно задуматься о состоянии и обеспечении безопасности личной и государственной. Для выработки мер по «прекращению покушений на государственный и общественный строй» 12 февраля 1880 г. указом Александра II был учрежден новый чрезвычайный орган - «Верховная распорядительная комиссия по охранению государственного строя и общественного порядка». Ее целью было «положить предел беспрерывно повторяющимся покушениям дерзких злоумышленников поколебать в России государственный и общественный порядок»53. Председателем комиссии был назначен популярный генерал, герой русско-турецкой войны граф М.Т. Лорис-Меликов, который позднее (6 августа 1880г.) станет Министром внутренних дел России. Все должностные лица Империи были обязаны выполнять его распоряжения, которые мог отменить только Император. Ему подчинялись III Отделение, корпус жандармов. Уже находясь в отставке, Лорис-Меликов признавал, что ни один временщик - ни Меньшиков, ни Бирон, ни Аракчеев - никогда не имели такой всеобъемлющей власти»54.
Проанализировав эффективность деятельности III Отделения, а также общей полиции, М.Т. Лорис-Меликов подготовил проект реорганизации системы управления полицейскими учреждениями. Суть его состояла в том, чтобы ликвидировать III Отделение и сосредоточить управление общей и политической полицией в одном учреждении - Министерстве внутренних дел. Немаловажным было и то, что в ведении МВД находился контроль за органами местного самоуправления - городскими думами и земскими учреждениями, созданными в ходе реформ 60-70-х гг. XIX в. Обосновывая свое предложение, М.Т. Лорис-Меликов писал Императору: «Предлагаемое мною изменение, сосредотачивая в лице Министра внутренних дел заведование всей полицией в государстве, как общею, так и политическою, земскими и городскими делами и печатью, предоставит ему возможность, при дружной и благожелательной поддержке со стороны представителей других ведомств, создать твердую власть»55.
М.Т. Лорис-Меликов вел гибкую политику уступок и репрессий. Сначала Третье отделение было временно подчинено Лорис-Меликову, а затем подвергнуто глубокой ревизии, которая вскрыла нарушения и неблаговидные действия чиновников. Убедившись в низкой эффективности деятельности III Отделения и в его крайней непопулярности в глазах общественности он предложил Александру II ликвидировать его56.
6 августа 1880 года Указом Александра II было объявлено о роспуске Верховной распорядительной комиссии, о производстве дел «в общеустановленном законом порядке, с некоторым расширением круга ведения Министерства внутренних дел». Из МВД выделялся Департамент почт и телеграфов (вскоре вновь вошедший в состав МВД), а III Отделение объединялось с Департаментом полиции, образуя Департамент государственной полиции, «впредь до возможного скорейшего слияния управления полицией в одном учреждении»57. Директором Департамента государственной полиции, штат которого составил 52 человека, был назначен бывший директор Департамента почт и телеграфов барон И.О. Велио , который одновременно был товарищем Министра внутренних дел и командиром Корпуса жандармов. Численность Корпуса была весьма скромной. В его составе находилось всего три дивизиона (в Санкт-Петербурге, Варшаве и Москве) и сравнительно небольшое число жандармских команд.
Министр внутренних дел являлся одновременно и шефом жандармов, к нему же переходили и полномочия упраздненной Верховной распорядительной комиссии.
На Департамент полиции была возложена обязанность утверждать уставы разных обществ, клубов, съездов. При канцеляриях обер-полицмейстеров Москвы и Санкт-Петербурга были созданы отделения по охране государственной безопасности и общественного порядка.
Вся работа по политическому сыску в Министерстве внутренних дел была сосредоточена в специальном делопроизводстве Департамента полиции. По предложению министра внутренних дел в 1902 г. во всех крупных городах России были созданы розыскные пункты, выполнявшие функции охранных отделений, они строились по принципу строгой централизации и подчинялись непосредственно Департаменту полиции . В 1903 г. розыскные отделения были переименованы в охранные отделения, которые занимались розыскной деятельностью по политическим преступлениям на местах. Они были организованы сначала в Петербурге, Москве и Варшаве, а затем во всех губернских городах60.
Принятые меры способствовали централизации сыскной деятельности, более тесному взаимодействию полиции и жандармерии, открывали служителям различного ранга больше простора для проявления собственной инициативы и творчества. Эти преобразования, рассчитанные на перспективу, конечно, не могли дать быстрого и ощутимого эффекта и , в частности, послужить предотвращению такого тяжкого государственного преступления, как убийство 1 марта 1881 г. Императора Александра II61. Это послужило причиной увольнения в отставку министра внутренних дел Лорис-Меликова.
Развитие центрального аппарата МВД 1906-1917 г
Русская революция 1905-1907 гг., продолжающиеся в России процессы перераспределения собственности, общественное недовольство в самых широких слоях населения побудили самодержавие к проведению реформ в сфере управления. Государственная канцелярия и Совет министров подготовили текст новой редакции «Основных государственных законов Российской Империи», утвержденной царем в апреле 1906 г. , пересмотр которых имел формальной целью согласование традиционных прав монарха с Манифестом 17 октября 1905 г., созданием Совета Министров, Государственной думы, реорганизацией Государственного совета. Реформа «Основных государственных законов Российской Империи» отражала эволюцию самодержавия в сторону буржуазной монархии. Этот документ стал своеобразной российской Конституцией, в которой по-новому определялась роль императора в государстве. Так, статья 4 хоть и гласила, что ему «принадлежит верховная самодержавная власть... повиноваться власти его не только на страх, но и на совесть сам бог повелевает», но из текста был исключен термин «неограниченный». Статья 86 закрепляла законодательную власть Государственного совета и Государственной думы: ни один закон не мог быть принят без их одобрения, но одновременно и без утверждения его царем. Однако в случае прекращения или перерыва деятельности Думы или Совета по чрезвычайным обстоятельствам, законы -в виде высочайших указов - мог принимать царь с последующим утверждением их Думой и Советом в течение двух месяцев после возобновления их деятельности.
В результате революции расширилась и социальная база власти. Теперь она включала в себя помещиков, торгово-промышленную буржуазию, зажиточное крестьянство. Представители буржуазии входили в состав Государственной думы, министерств, а в местных органах они даже были представлены большинством членов. Некоторые представители буржуазии, видные предприниматели и частные собственники, заняли высшие государственные посты: первый министр торговли и промышленности В.И. Тимирязев (1906 г.), угольный король Донбасса Н.С. Авдаков (1907-1915 гг.), СИ. Тимашев и др.121
Высшими органами власти стали: Государственная дума (всего было до 1917 г. четыре созыва), Государственный совет, Совет министров, Совет государственной обороны, Сенат.
Государственный совет действовал на основе законодательного акта 1906 г. «О переустройстве учреждений Государственного совета» и «Учреждения Государственного совета». Одна половина членов Совета назначалась царем, другая - выбиралась земствами, дворянскими собраниями, буржуазией, интеллигенцией. Государственный совет обновлялся в течение девяти лет, на треть каждые три года. Ежегодно царь назначал председателя и вице-председателя Государственного совета.
Совет министров действовал на старых (1861 г.) организационных основах. По ст. 11 «Основных государственных законов» (1906 г.), Совет министров мог обсуждать законопроекты и направлять их на утверждение царю как акты верховного управления», а по ст. 87 - «как чрезвычайные указы», т.е. Совет министров имел законосовещательные функции. В период между I и II Государственной думой через Совет министров было проведено 60 законопроектов, а между II и III- 56. Председатель Совета министров и министры назначались царем и были ответственны только перед ним.
Министром внутренних дел (с 26.04.1906 г. по 5.09.1911 г.) и одновременно Премьер-министром стал П.А. Столыпин, бывший до этого саратовским губернатором.
Нормативно-правовая база деятельности МВД России того периода свидетельствует, что полиция сохраняла чрезвычайно широкий круг обязанностей. Между тем реальность требовала дальнейшей специализации полицейской деятельности, освобождения полиции от лишних обязанностей, создания соответствующей новым реалиям нормативной базы преодоления раздробленности в организации полицейских сил, повышения эффективности функционирования полицейских учреждений, поднятия авторитета полиции в глазах населения, улучшения условий службы полицейских.
Событием, повлекшим за собой ряд изменений в государственном аппарате, в том числе и в МВД, являлся Манифест от 17 октября 1905 г., объявлявший политические права и свободы и учреждавший законодательную Государственную Думу. В Центральном аппарате МВД произошли соответствующие перемены. Осенью 1905 г. в нем было создано Особое Делопроизводство по выборам в Государственную думу и Государственный Совет, которое координировало деятельность всех местных органов по подготовке и проведению выборов.
В период избирательных компаний, власти могли использовать определенные меры для продвижения одних и блокирования других кандидатов в депутаты Государственной думы. Хотя степень этого вмешательства, если судить по составу депутатов 1 и 2 Государственной Думы, большая часть которых была в активной оппозиции к правительству, не стоит преувеличивать. Тем не менее, министр внутренних дел отдал распоряжение о том, чтобы были приняты «все меры к тому, чтобы секретность переписки по выборам была в полной мере обеспечена не только в текущее, но и в будущее время», а всю переписку по выборам в Государственную Думу - уничтожить .
Отдельный корпус жандармов в системе МВД
В России первые жандармские команды были созданы в Гатчине в войсках, подчиненных наследнику престола Павлу Петровичу в 1792 г., и существовали до 1796 г. в качестве военной полиции. Политическое содержание деятельность жандармерии стала приобретать с 1817 г., когда в составе Корпуса внутренней стражи были учреждены жандармские команды в Петербурге, Москве и других городах .
3 июля 1826 г. особым царским указом было создано Третье отделение собственной Его императорского величества канцелярии, основной задачей которого являлось «охранение устоев русской государственной жизни». Для выполнения возложенных на Третье отделение задач, ему был придан жандармский корпус. Главный начальник Третьего отделения одновременно являлся шефом Корпуса жандармов.
1 июля 1836 г. Николай I подписал «Положение о Корпусе Жагдармов», по которому корпус преобразовывался в Отдельный корпус жандармов132.
С созданием Отдельного корпуса жандармов по всей стране были образованы жандармские округа (сначала - пять, а с 1843 г. - восемь). Округа были разделены на отделения, охватывавшие от одной до трех губерний. Во главе округа стоял жандармский генерал, во главе отделения - жандармский штаб-офицер.
Структура жандармерии и направления его деятельности определялась Положением об Отдельном корпусе жандармов от 9 сентября 1867 г., в соответствии с которым корпус состоял из Главного управления, управлений Кавказского, Варшавского и Сибирского округов, 56 губернских управлений, 50 уездных управлений Северо-Западного края, наблюдательного состава, петербургского и московского дивизионов, 13 конных команд и полицейских управлений на железных дорогах133. В 1867 г. основным органом жандармерии на всей территории России были губернские управления.
Внешним непосредственным поводом к проведению реформы жандармского аппарата в 1867 г. послужило покушение 4 апреля 1866 г. на императора Александра П. Но истинные причины этой реформы лежат гораздо глубже134. Когда в 1826 г. был создан Корпус жандармов, революционное движение было по преимуществу движением дворянских революционеров, которые были немногочисленны, в основном являлись офицерами. Поэтому жандармерия имела чисто военную организацию и нацеливалась на наблюдение за офицерским корпусом. В 60-70 гг. XIX в. сложилась иная революционная ситуация. Главной фигурой в революционном движении стал революционер-разночинец. Это потребовало изменения тактики политической полиции. Жандармы должны уже были вести наблюдение за многочисленным слоем либеральной интеллигенции и студенчества. Отсюда и необходимость создания разветвленной сети территориальных губернских жандармских органов.
Итак, в 1867 г. была проведена радикальная реформа политической полиции. По Положению о корпусе жандармов от 9 сентября 1867 г. вместо жандармских округов, включавших в свой состав до 10 губерний, были созданы жандармские управления в каждой губернии. В 6 губерниях Северо-западного края и Царстве Польском существовали также уездные жандармские управления. В отдельных регионах страны сохранились жандармские округа (Варшавский, Кавказский и Сибирский). Окружные управления объединили деятельность губернских и уездных жандармских управлений, входивших в эти округа. По инициативе графа П.А. Шувалова была проведена серьезная реорганизация жандармских служб. В сентябре 1867 г. было издано новое Положение о корпусе жандармов, по которому упразднялись окружные жандармские управления. Все губернские жандармские управления подчинялись непосредственного Главному управлению корпуса в лице шефа жандармов по строевой части через штаб корпуса, а по оперативной части - через III Отделение. В новом Положении более четко обозначалось соподчинение различных жандармских подразделений, уточнялись функции и порядок использования жандармских сил136.
Основным звеном структуры Отдельного Корпуса Жандармов были губернские управления. Положение 1867 г. подразделяло жандармские управления на: жандармское управление Московской губернии и губернские управления первой и второй категории. Различия зависели от размеров губерний, этнографических и экономических условий и выражались в большей или меньшей штатной численности и сумме добавочного жалованья, выплачивавшегося жандармам. В штат губернского управления входили: начальник, помощник начальника, адъютант, секретарь и два писаря.
