Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Реализация охранительной функции права в области обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан 18
1.1. Охрана прав, свобод и законных интересов граждан в механизме правового регулирования 18
1.2. Формы и средства охраны прав, свобод и законных интересов граждан 44
Глава 2. Теоретико-методологические основы исследования юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц 64
2.1. Роль и место юридической ответственности в механизме правового регулирования 64
2.2. Понятие юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц 94
Глава 3. Значение юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед гражданами в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан 115
3.1. Юридическая природа ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами 115
3.2. Оценка эффективности юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан 135
Заключение 163
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 171
- Охрана прав, свобод и законных интересов граждан в механизме правового регулирования
- Роль и место юридической ответственности в механизме правового регулирования
- Понятие юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц
- Оценка эффективности юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с развитием местного самоуправления и его институтов в Российской Федерации. Почти двадцать лет в России идет процесс становления местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти. Этот процесс сопровождается постоянной реформой его организации. Формирование эффективных правовых механизмов ответственности и контроля деятельности субъектов, осуществляющих муниципальную власть, является самостоятельным направлением реформы организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе. Одной из основных целей такой реформы является обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан.
Современный этап формирования местного самоуправления в России начался с принятия Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Вместе с тем, следует отметить глубокие корни отечественного местного самоуправления: магдебурское право, установленное для некоторых российских городов, входивших в состав Великого княжества литовского (например, Смоленск), а также земства.
Отличительной чертой современного состояния местного самоуправления в России, является то, что динамика изменения законодательства о местном самоуправлении и практика его применения значительно опережают развитие самой теории муниципального строительства. При этом институт юридической ответственности является одним из самых проблематичных и вместе с тем «нестабильных» институтов муниципального права. После установления соответствующей правовой конструкции в Законе от 28 августа 1995 г. неоднократно изменялся, причем существенно, механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Наряду с этим наблюдается крайняя непоследовательность в реформировании данного правового института. Причина сложившейся ситуации определяется новизной для России самой конституционной модели организации местного
1 Собрание Законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 1995. № 3. Ст. 3506.
самоуправления, а также отсутствием необходимого отечественного опыта его организации.
Несмотря на то, что в Российской империи был накоплен достаточно большой опыт земского (т.е. муниципального) строительства, в начале девяностых годов прошлого века двигаться в направлении формирования самостоятельного, отделенного от государства местного самоуправления пришлось заново. Сказался длительный перерыв - период существования советской системы власти и управления государством, предполагавший, наличие именного государственной власти на всех уровнях от общесоюзного до местного.
Следствием такого положения дел является отсутствие, на общегосударственном уровне, концепции правового регулирования ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление. Теория, которая могла бы стать основной данной концепции, в настоящее время находиться на стадии своего зарождения.
Попытки формирования соответствующей концепции и теории не привели пока еще к нужному результату. Регулирование федеральным законодателем рассматриваемых общественных отношений породило немало проблем и противоречий в нормотворческой практике субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в силу того, что ни в правовой науке, ни в законотворческой практике еще не разработаны ключевые вопросы юридической ответственности субъектов местного самоуправления.
Многие вопросы появились в части определения круга субъектов ответственности, ее оснований, применяемых санкций, процедуры их реализации и т.п. При таких обстоятельствах отсутствие достаточной правоприменительной практики не позволяет объективно оценить эффективность правового регулирования соответствующих общественных отношений и своевременно корректировать меры, предпринимаемые законодателем по реформированию рассматриваемого правового института.
Все сказанное выше позволяет констатировать, что юридическая ответственность в сфере местного самоуправления, являясь самостоятельным направлением муниципальной реформы на современном этапе, актуализируется не только в практике правового регулирования общественных отношений, связанных с осуществ-
лением местного самоуправления в России, но и в теории права. Данная проблема требует всестороннего и глубокого исследования с целью формирования теории юридической ответственности в муниципально-правовой науке, с учетом ее места в механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан.
Внимание к проблемам юридической ответственности в теории и практике муниципального строительства объясняется еще и тем, что Закон от 28 августа 1995 г., его последующие редакции, и, наконец, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее - Закон от 6 октября 2003 г.) закрепили в этой части целый ряд правовых новелл для российского права, с точки зрения, как юридического содержания института ответственности названных субъектов, так и используемой в законодательстве терминологии. Однако, многие из них не получили осмысления на общетеоретическом уровне.
Таким образом, из сказанного можно сделать вывод, что актуальность избранной темы определяется следующими обстоятельствами объективного и субъективного характера:
необходимостью формирования правовых основ и условий стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней публичной власти в России;
важностью разрешения проблемы обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан на местном уровне публичной власти;
новизной модели организации местного самоуправления, закрепленной в Конституции РФ, отсутствием достаточного опыта в этой сфере;
содержанием проводимой в России муниципальной реформы;
динамичностью законодательства о местном самоуправлении;
потребностью в формировании на общегосударственном уровне концептуальных основ юридической ответственности субъектов местного самоуправления.
2 Собрание Законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
Степень разработанности темы исследования характеризуется тем, что, несмотря на очевидную новизну и сложность, проблема юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц до настоящего времени вызывает у правоведов только эпизодический интерес. А вопрос о значении юридической ответственности указанных органов и лиц при обеспечении прав, свобод и законных интересов граждан не ставился вовсе.
В научной литературе имеются примеры теоретического осмысления проблемы ответственности населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления. К этой проблематики обращались в своих работах С.А. Авакьян, К.И. Амирбеков, В.И. Бабичев, О.В. Берг, Н.С. Бондарь, Н.А. Ваганова, В.И. Васильев, Г.А. Гаджиев, В.А. Горожанин, Ю.А. Дмитриев, М.С. Долгополова, Н.А. Емельянов, Т.С. Емельянова, А.Р. Еремин, Е.В. Измайлова, С.Д. Князев, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешников, Е.Г. Кольцова, М.А. Краснов, И.А. Кравец, О.Е. Кутафин, М.М. Мокеев, С.С. Мялковский, A.M. Никитин, Л.А. Нуд-ненко, Л.Н. Пешин, Н.В. Постовий, В.В. Пылин, Л.А. Ревенко, А.А. Сергеев, В.В. Таболин, Ю.А. Тихомиров, В.Е Чиркин, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев, Н.Н. Черногор, К.Ф. Шеремет, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина и др. Идеи названных ученых представляют несомненный научный интерес. Однако процесс формирования теории юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц носит пока «стихийный характер», поскольку никто из авторов не ставил перед собой специальной задачи разработки теории юридической ответственности указанных органов и лиц с определением ее роли и места в механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан.
В опубликованных работах и диссертационных исследованиях предметом изучения становятся лишь отдельные вопросы правового регулирования и правоприменительной практики. Разработка же концепции ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление в теоретическом аспекте, а также концепции правового регулирования соответствующих общественных отношений носит эпизодический, фрагментарный характер и чаще всего сводится к комментированию законодательства либо его изменений. При этом не принимается во внимание то, что юридическая ответственность не является каким то «оторванным», «висящим в воздухе» правовым институтом, а служит одним из основных инстру-
ментов обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. В результате, остается без должного внимания целостный анализ данного правового явления на общетеоретическом уровне, а существующие теоретические выкладки не образуют необходимую систему научных знаний.
Таким образом, новизна и специфика исследуемой материи, важность задачи по созданию необходимых правовых основ и условий для стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней осуществления публичной власти в российском обществе и государстве обусловили необходимость монографической разработки данной темы в диссертационном исследовании.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с организацией и осуществлением местного самоуправления, а также с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с возникновением и реализацией юридической ответственности органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также обеспечением прав, свобод и законных интересов граждан.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является: разработка такой теоретической концепции юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, которая бы отражала роль и место данного правового института в механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан; решение методологических и сущностно-концептуальных проблем правового регулирования соответствующих общественных отношений; формирование теоретико-методологической основы совершенствования правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также охраны прав, свобод и законных интересов граждан в Российской Федерации.
Достижение поставленной цели возможно только при решении следующих задач:
определить и проанализировать основные подходы к исследованию функций и механизма правового регулирования;
рассмотреть формы и средства охраны прав, свобод и законных интересов граждан;
обобщить и проанализировать методологические проблемы общей теории юридической ответственности;
обобщить, систематизировать и подвергнуть критическому анализу существующие в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим и прикладным проблемам юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц;
проанализировать федеральное законодательство о местном самоуправлении в его развитии, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, выявить закономерности федерального, регионального и муниципального нормотворчества в части правового закрепления средств обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан, в том числе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
исследовать институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, его генезис, установить устойчивые тенденции развития данного института в единстве с перспективами реализации соответствующих правовых норм;
проанализировать зарубежный опыт правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и соответствующую правоприменительную практику;
исследовать проблематику механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и гражданами;
установить методологическую основу исследования эффективности
юридической ответственности.
Теоретико-методологическая основа исследования. Общую методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависи-
мости и взаимообусловленности: системный, сравнительно-правовой, формально-юридический анализ, синтез, индукция, дедукция и др. Использование вышеназванных методов не исключает в отдельных случаях возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и раскрывающей особенности исследуемой проблемы. Наряду с этим широко использованы необходимые положения философии, общей теории права и отраслевых юридических наук.
Диссертантом обосновывается целесообразность использования в рамках правового исследования структурно-функционального метода и когнитивного анализа.
Теоретическую основу исследования составляют труды специалистов в области общей теории государства и права, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, З.А. Асте-мирова, Г.В. Атаманчука, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, И.А. Галагана, А.Г. Глады-шева, И.В. Гончарова, В.А. Горожанина, Ю.А. Денисова, А.С.Емельянова, Ю.П. Еремеенко, Т.Д. Зражевской, О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, Н.М. Колосовой, Р.И. Косолапова, М.А. Краснова, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, Л.А. Морозовой, Б.Л. Назарова, П.Е Недбайло, Ж.И. Овсепяна, А.И. Петелина, Т.Н. Радько, Л.А. Ревенко, О.Н. Садикова, И.С. Самощенко, А.П. Сергеева, М.С. Строговича, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Н.Н. Черногора, А.И. Числова, М.Х. Фарукши-на, М.Д. Шаргородского, М.Д. Шиндяпиной, А.И. Щербака, А.А. Юнусов, Л.С. Явича и др.
Значительную часть теоретической основы исследования составляют труды известных русских ученых, посвященные проблемам местного самоуправления, дореволюционного периода: В.П. Безобразова, И.Д. Беляева, А.В. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, Б.Д. Грекова, А.В. Дамашке, А.В. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, А.И. Никитского, И.А. Покровского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и др., а также советского и постсоветского периодов: И.А. Азовкина, А.В. Андреевой, А.А. Аскерова, В.И. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.А. Виноградова, И.В. Вьгдрина, Б.Н. Габричидзе, В.В. Григорьева, Л.А. Григоря-
на, Н.А. Емельянова, А.Н. Кокотова, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, Е.И. Коре-невской, Н.М. Коршунова, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, Ю.Л. Крузе, В.А. Кряжкова, Б.М. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.Я. Любовного, B.C. Мокрого, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, В.А. Пертцика, Н.Л. Пешина, М.И. Пискотина, Г.Б. Поляка, Н.В. Постового, СВ. Соловьевой, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, О.Е. Кутафина, А.Я. Сливы, Н.Л. Тумановой, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловили использование монографий по философии, теории управления, теории систем, теории принятия решений, когнитивному моделированию, отечественному и зарубежному государствоведению.
Нормативную основу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления3, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы и иные нормативно-правовые акты муниципальных образований.
Эмпирическая база исследования. Результаты настоящего исследования основываются на широком, аналитическом изучении и обобщении различных научных и нормативно-правовых источников (отечественных и зарубежных), объективном анализе отечественного и зарубежного опыта практической работы органов местного самоуправления (как исторического, так и современного), на материалах и документах государственных и муниципальных органов, на международно-правовых актах, статистических данных, официальных аналитических материалах, посвященных местному самоуправлению, а также на личном участии диссертанта в подготовке большинства проектов федеральных законов, законов Тюменской области и муниципальных правовых актов г. Тюмени, предназначенных для регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления.
Научная новизна настоящего диссертационного исследования определяется тем, что оно является первой работой на монографическом уровне, посвященной комплексному изучению роли и места юридической ответственности органов и
Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.
должностных лиц местного самоуправления в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан.
Научная новизна работы состоит также в том, что в результате проведенного исследования:
выявлены особенности формирования теоретических знаний о функциях права, охране прав, свобод и законных интересов граждан, юридической ответственности, эффективности правового регулирования;
обобщены и систематизированы ныне распространенные в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим, методологическим и прикладным проблемам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
выявлены особенности системы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и ее системообразующие факторы;
разработаны правовые характеристики ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и гражданами, выявлены их существенные качества и определено соотношение с отраслевыми видами юридической ответственности;
определены устойчивые тенденции развития институтов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и охраны прав, свобод и законных интересов граждан, дана оценка перспективам реализации правовых норм составляющих данные правовые институты;
предложена методологическая база оценки эффективности института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в основе которой лежит когнитивный анализ. Основные положения, выносимые на защиту:
1. На основе структурно-функционального анализа, целесообразность применения которого обоснована в настоящем исследовании, уточнено понятие охранительной функции права, которая представляет собой обусловленное социальным назначением права и направлением его воздействия на общественные отношения, проявление его способности охранять наиболее важные интересы общества в це-
лом и отдельных его членов, а также вытеснять явления, чуждые соответствующему правопорядку.
Охранительная функция права:
обеспечивает реализацию регулятивной функции права;
состоит в обеспечении прав, свобод и законных интересов участников общественных отношений;
обеспечивает системную устойчивость общества и государства.
2. Правовая охрана - это комплекс активных действий, позволяющих дос
тичь целей реализации охранительной функции права. Достижение данных целей
обеспечивается постоянством воздействия на общественные отношения.
Основными средствами правовой охраны являются установление запретов и правовое принуждение, которые, применяясь в комплексе, образуют механизм правовой охраны.
Установление запретов для одних участников общественных отношений направлено на обеспечение прав, свобод и законных интересов других участников этих же отношений.
-
Охранительная функции права реализуется в следующих формах: юридическая ответственность и защита субъективных прав, свобод и законных интересов. Именно они, будучи неразрывно связаны с субъективными обязанностями - первая и с субъективными правами - вторая, обеспечивают исполнение субъективных обязанностей участниками общественных отношений и ненарушаемость субъективных прав.
-
Юридическую ответственность следует рассматривать в качестве элемента правоотношения, обеспечивающего неизбежность исполнения возложенной на лицо субъективной обязанности, которая основывается на осуждении со стороны других лиц, государства и общества неисполнения такой обязанности, государственном принуждении и внутренней потребности данного лица в правомерном поведении.
Государственное принуждение предполагает претерпевание лицом, не исполнившим возложенную на него обязанность, каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера.
В этом качестве юридическая ответственность является необходимым элементом любого правоотношения. При этом в процессе реализации юридической ответственности складывается новое правоохранительное правоотношение, которое при этом нельзя отождествлять с ответственностью, оно по своей сути является новым правоотношением, объединяющим новые субъективные права и обязанности, более того принципиально отличен субъектный состав данного правоотношения, что связано с необходимостью применения мер государственного принуждения.
-
Обобщение всех рассмотренных признаков ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и возможных подходов к определению оснований ее реализации позволило сформулировать следующее определение рассматриваемого понятия. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это возникновение и реализация в установленном законом (уставом) порядке обязанности соответствующих органов и должностных лиц претерпеть предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения в виде лишений или ограничений личного, имущественного, организационно-имущественного или организационного характера за совершенное правонарушение, выразившееся в неисполнении или ненадлежащем исполнении ими возложенных на них обязанностей, нарушении условий деятельности по реализации собственных полномочий по решению вопросов местного значения либо отдельных делегированных государственных полномочий.
-
Основой функционирования местного самоуправления является доверие избирателей (граждан, населения) к органам и должностным лицам местного самоуправления. Невозможно функционирование органов местного самоуправления, а также исполнение своих обязанностей их должностными лицами в случае утраты такого доверия. Сохранение доверия избирателей (граждан, населения) к органам и должностным лицам местного самоуправления возможно только при условии их ответственного поведения при решении вопросов местного значения, реализации своих полномочий и исполнении возложенных на них обязанностей. Такой подход обуславливает необходимость выделения ответственности указанных субъектов перед населением как разновидности политической и социальной ответственности.
Правовое государство предполагает необходимость выражения политической и социальной ответственности правовыми средствами, т.е. установления юридической ответственности. Такую ответственность для целей ее отмежевания от политической ответственности предлагается называть ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами, в то время как для обозначения политической составляющей такой ответственности целесообразно использовать термин «ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением».
7. Диссертантом обосновывается целесообразность оценки эффективности юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при обеспечении прав, свобод и законных интересов граждан с использованием средств когнитивного анализа.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке такой теории юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая отражает роль и место данного правового института в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан.
Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы и используются:
при проведении фундаментальных и прикладных исследований, посвященных проблемам юридической ответственности, осуществляемых в рамках общей теории государства и права, а также в отраслевых юридических науках;
в нормотворческой деятельности по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в нормотворческой деятельности муниципальных образований;
при подготовке рекомендаций, направленных на проведение мероприятий, связанных с отзывом, отрешением от должности выборных лиц местного самоуправления;
в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля при изучении учебных курсов «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Муниципальное право», «Гражданское право», «Гра-
жданский процесс», «Арбитражный процесс», а также в процессе обучения слушателей по образовательным программам профессиональной переподготовки, в частности по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по следующим направлениям:
основные положения и выводы диссертации изложены в научных работах автора, в том числе в Постатейном комментарии к Федеральному закону «О муниципальной службе» (М.: издательство «Российская газета», 2007), а также в научных публикациях, в том числе в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России;
результаты исследования, выводы и предложения автора докладывались на теоретических, международных, научно-практических конференциях, «круглых столах» и семинарах;
выводы и предложения исследования нашли практическое применение при разработке проектов федеральных законов, законов Тюменской области и муниципальных правовых актов г. Тюмени;
результаты и выводы диссертанта успешно используются в учебном процессе: при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных занятий по дисциплинам «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право» со студентами, курсантами и слушателями Тюменского юридического института МВД России;
положения и выводы, сформулированные в работе, применялись в деятельности Тюменской городской Думы, а также международных, федеральных и межрегиональных организаций, членом которых является диссертант (Палата местных властей Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, Совет по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Совет по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Союз российских городов, Союз представительных органов муниципальных образований РФ, Межрегиональная ассоциация муниципальных образований «Города Урала», Совет представительных органов муниципальных образований Тюменской области).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных правовых актов, специальной литературы, научных публикаций и материалов судебной практики.
Охрана прав, свобод и законных интересов граждан в механизме правового регулирования
Рассмотрение проблем охраны прав, свобод и законных интересов граждан, а также роли и места юридической ответственности в этом процесс представляется целесообразным начать с ряда вопросов методологического характера, а именно с обоснования использования структурно-функционального анализа1. До последнего времени данный метод, широко применяемый в других гуманитарных науках, практически не был востребован юриспруденцией. Вместе с тем, его, недооцененные юридической наукой, познавательные возможности настолько широки, что позволяют подойти к рассмотрению многих проблем правового регулирования с новых позиций и предложить эффективные средства их разрешения. Действительно, любые явления общественной жизни (в т.ч. правовые) могут подвергаться (а многие из них были подвергнуты) структурно-функциональному анализу. Основное требование к объекту такого исследования состоит в том, чтобы он представлял стандартизованное (т.е. типизированное, повторяющееся) явление, такое как социальные роли, институциональные типы, социальные про-цессы, культурные стандарты, эмоциональные реакции, выраженные в соответствии с нормами данной культуры, социальные нормы, в том числе правовые, групповые организации, социальные структуры, средства социального контроля и т.д.1 Таким образом, объектом структурно-функционального анализа могут и должны являться как право в целом, так и отдельные элементы его системы, так как они представляют собой стандартизированные общественные явления.
Применения структурно-функционального анализа в юридических исследованиях обосновывается тем, что он позволяет подойти к раскрытию сущности, понятия, назначения и содержания права со стороны, которая ранее не являлась предметом комплексного научного исследования, определить функции права, через которые и выражаются его сущность и назначение. Структурно-функциональный анализ является одним из основных методов системного исследования явлений и процессов общественной жизни (в том числе правовых) как структурно расчлененной целостности, в рамках которой каждый элемент структуры имеет определенное функциональное назна-чение .
Впервые структурно-функциональный анализ был применен американскими и западно-европейскими социологами в середине прошлого века. Зарождение данного метода связано с именами таких исследователей, как Мертон Р.К.3 и Пирсоне Т.1 Во второй половине прошлого века структурно функциональный анализ широко стал использоваться и в советской социоло гии .
В основе рассматриваемого научного метода лежит такая категория, как функция, которая представляет собой назначение (служебную роль) одного из элементов социальной системы по отношению к другому или системе в целом; зависимость в рамках одной системы, при которой изменения в одной части оказываются производными (функцией) от изменений в другой ее части. При этом функциональные зависимости могут рассматриваться как проявления детерминизма .
Рассматривать функции следует с двух сторон: с точки зрения последствий, вызываемых изменениями одного объекта в других объектах, такие последствия могут быть благоприятными или неблагоприятными - дисфункциональными, либо нейтральными - афункциональными; с точки зрения взаимосвязи отдельных частей в рамках некоторого целого (функционирование).
В философии и социологии применяется и более общее определение функции, в рамках которого данная категория рассматривается как внешнее проявление свойств какого-либо объекта в определенной системе отношений1.
Понятие «функции» ввел в научный оборот Г.Ф. Лейбницем в семнадцатом веке, описав математическую составляющую этого понятия.
Функции права стали предметом научного исследования в середине девятнадцатого столетия. Данная категория была заимствована юридической наукой из математики, в рамках которой она, собственно, и зародилась, а также из биологии, в которой она получила широкое применение на рубеже девятнадцатого и двадцатого веков.
Первоначально выделялось две группы функций права: практические и познавательные . В первую группу объединялись те функции права, которые выражали суть регулирующего воздействия на общественную жизнь, давление на человеческую волю . Познавательные функции права состоят в искании истины, интересе научного исследования, проведении в жизнь научных тезисов или нравственных идеалов .
В советский период функции права исследовались С.С. Алексеевым, М.И. Байтиным, Д.А. Керимоеым, МЛ. Марченко, Т.Н. Радъко и др.
Вместе с тем, более чем вековой опыт активного исследования такого понятия, как функция права, на сегодняшний день не позволяет констатировать наличие единого понимания данной категории, не смотря на то, что данный термин широко используется в теории права и в отдельных отраслевых юридических науках.
Изучение многочисленных позиций исследователей по рассматриваемому вопросу, позволяет сделать вывод о том, что под функцией права по нимают либо социальное назначение права, либо направления правового воздействия на общественные отношения, либо и то и другое вместе взятое, как проявление его свойств в рамках регулируемых правовыми нормами общественных отношений. Такой подход, широко распространенный в современной юридической науке и основывающийся на переложении понятия функции, принятого в философии и социологии, применительно к праву, является малосодержательным, поскольку не раскрывает сущность функции права как категории юриспруденции. На указанное обстоятельство неоднократно обращалось внимание специалистами в области теории права, которые отмечают, что при исследовании функций права необходимо акцентировать внимание только на те их свойства, которые выражают качественную определенность права, отличающих его от других социальных явлений . В общем виде такое свойство права надо обозначить, как его способность выступать регулятором общественных отношений, т.е. как способность определять, упорядочивать и охранять их . Проявления сущностных свойств права должны рассматриваться в совокупности с социальным назначением права и с теми изменениями, которые происходят в регулируемых им общественных отношениях в результате правового воздействия на них. Свойства права и его социальное назначение составляют сущностную сторону каждой из его функций, именно им должен соответствовать результат действия права. Как отмечается некоторыми исследователями, во взаимодействии друг с другом указанные элементы функции права приобретают новые качественные характеристики отражающие всю сложность действия права правового воздействия на общественные отношения.
Роль и место юридической ответственности в механизме правового регулирования
Выше уже отмечалось, что основной формой реализации охранительной функции права служит юридическая ответственность. В сфере охраны прав, свобод и законных интересов граждан при реализации юридическая ответственность имеется ряд особенностей, отличающих ее от ответственности в иных сферах. Вместе с тем только проанализировав содержание родового понятия - юридическая ответственность, можно будет перейти к рассмотрению данных особенностей.
Ответственность является одним из фундаментальных правовых понятий. Отечественной юридической наукой первоначально оно рассматривалась в рамках отдельных отраслевых юридических наук, преимущественно гражданского, уголовного, административного и трудового права. Авторы данных исследований только в общих чертах касались понятия ответственности, акцентируя свое внимание на проблемах ее реализации применительно к предмету регулирования соответствующих отраслей права.
Положение изменилось в середине прошлого века, когда появились работы, авторы которых стали подходить к ответственности как к одному из важнейших понятий общей теории права: проблема сущности ответственности рассматривалась в трудах ММ. Агаркова, С.С. Алексеева, ДН. Бахраха, СИ. Братуся, П.Т. Василькова, И.А. Галагана, М.А. Гурвича, Ю.А. Денисова, Т.Н. Илларионова, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, М.А. Краснова, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, П.Е Недбайло, В.А. Ойгензихта, И. Ребане, И.С. Самощенко, М.С. Строговича, В.А. Тархова, М.Х Фарукшина, В.А. Хох-лова, М.Д. Шаргородского, Л.С. Явича и других авторов. Более чем полувековой опыт детального рассмотрения понятия юридической ответственности свидетельствует, в частности, о разнообразии мнений, высказанных в отечественной правовой науке относительно данного вопроса. Хотя достижения в этой области значительны, но остается еще много нерешенных вопросов, по которым ученые не могут прийти к общему мнению. Разногласия относятся к различным сторонам рассматриваемой проблемы. В настоящем параграфе предпринята попытка осветить основные различия в понимании юридической ответственности, но в то же время показать то общее, что объединяет различные подходы к данному вопросу.
Признавая отсутствие единого подхода к исследованию ответственности, следует акцентировать внимание на факторах, обусловивших такое положение.
Во-первых, между юридической наукой и законодательством существует неразрывная связь, которая порождает неопределенность в понимании не только рассматриваемой категории, но и других правовых явлений. Указанная неопределенность выражается в том, что законодатель в своей деятельности руководствуется положениями юридической науки, в то время как правовая наука, формируя свой понятийно-категориальный аппарат, основывается на действующем законодательстве. В западной науке такая взаимосвязь, порождающая неопределенность в предмете исследования, получила название рефлексивности .
Применительно к юридической ответственности примером рефлексивности может служить изменения терминологии, используемой в гражданском законодательстве. В ст. 115 Гражданского кодекса РСФСР от 11 ноября 1922 г.2 (далее ГК РСФСР 1922 г.) используются термины "солидарная ответственность" и "долевая ответственность", В это время в науке гражданского права термины "ответственность" и "обязанность" рассматривались если не как тождественные, то как весьма близкие по значению . Во второй половине прошлого века в гражданско-правовой науке подход к пониманию ответственности несколько изменился. Был сделан акцент на государственное принуждение, и в первую очередь на применение санкций за правонарушения2. Связь между юридической обязанностью и юридической ответственностью стала прослеживаться не столь четко как ранее. Более того, юридическую ответственность стали воспринимать как новую дополнительную обязанность (обременение) или как новое правоотношение . На изменения в понимании юридической ответственности, произошедшие в гражданско-правовой науке, незамедлительно отреагировало гражданское законодательство. В Гражданском кодексе РСФСР от 12 июня 1964 г. используются уже термины "солидарное обязательство", "солидарная обязанность" и т.п. Термин "ответственность" применительно к характеристике обязательства или обязанности практически не применяется. Аналогичный подход прослеживается в ГК РФ. В связи с тем что законодатель отказался от использования терминов "долевая ответственность", "солидарная ответственность" и т.п., эти термины стали значительно реже использоваться и в научных работах. Ученые, занимающиеся проблемами ответственности, не стремились четко прослеживать связь между юридической обязанностью и юридической ответственностью так как поступали их предшественники. Несмотря на указанные изменения в понимании юридической ответственности и в гражданском законодательстве между юридической ответственностью и юридической обязанностью продолжает сохраняться неразрывная связь которая прослеживается на примере субсидиарной ответственности. В настоящее время этот термин широко используется в науке гражданского права и гражданском законодательстве. Однако он не вписывается в ставшее традиционным для гражданского права понимание ответственности, как негативных для правонарушителя последствий совершенного им деяния. Субсидиарная ответственность предполагает предусмотренную законом или договором обязанность третьего лица исполнить обязательство за должника . При этом третье лицо не рассматривается в качестве правонарушителя.
Вместе с тем, необходимо учитывать, что правовая наука не может оперировать "голыми" дефинициями. В противном случае неизбежно произойдет ее отрыв от практики, и она потеряет всякую ценность. Поэтому было бы целесообразно оставить за пределами данного исследования всякие попытки определить понятие юридической ответственности с использованием семантических методов и иных средств, не основанных на действительном и всестороннем анализе действующего законодательства и практики его применения. В этой связи мы солидарны с утверждением О.Э. Лейста о том, что анализ терминов, формулировок и определений безусловно важен, поскольку позволяет юристам говорить на одном языке и влечет единообразное применение закона на практике. Вместе с тем столь же очевидно, что нельзя подменять лингвистическими изысканиями действительное изучение права, практики его применения, потребностей и перспектив развития .
С другой стороны, в действительно научном исследовании, претендующем на определенную новизну и значимость, не следует ограничиваться простым комментированием действующего законодательства и практики его применения. В его рамках необходимо, исследовав объективные проявления права, выявить фундаментальные тенденции его развития, увязав их с потребностями личности, коллектива и общества. Новые взгляды и представления, возникающие в правовой науке, неминуемо отражаются в законодательстве и с еще стремительнее в практике его применения, что, в свою очередь, влечет изменение в предмете исследования и порождает новые воззрения. Данный процесс является бесконечным, и именно он позволяет правовой науке развиваться. Вместе с тем, описанный процесс создает и определенные трудности, связанные с нестабильностью понятийно-категориального аппарата.
Во-вторых, другой аспект данной проблемы заключается в многозначности некоторых терминов. Основная опасность не в том, что законодатель может использовать одни и те же термины для обозначения различных понятий, данная опасность сравнительно просто устраняется посредством толкования законодательных актов. Опаснее то, что сторонники различных концепций юридической ответственности вкладывают в используемые слова разное значение. Более того, подчас они пользуются терминологией других наук (философии, психологии, социологии и т.п.), что без специального уточнения создает дополнительные трудности в их понимании.
В-третьих, исследователи ответственности также сталкиваются с проблемой ее соотношения как родового понятия с отдельными ее видами. Так, подчас проблемы, имеющие значение только для отдельных отраслевых юридических наук, выносятся на общетеоретической уровень, что затрудняет формирование целостного представления об ответственности. Примером может служить проблема безвиновной ответственности в гражданском и финансовом праве. С другой стороны, общая теория права не в полной мере использует достижения отраслевых наук в области исследования ответственности. Так, в гражданском и административном праве неоднократно указывалось на тождественность понятий "неисполнение обязанности" ("ненадлежащее исполнение обязанности") и "правонарушение".
Понятие юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц
Переходя от общего понятия юридической ответственности к такой ее разновидности как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, следует остановиться на следующих вопросах:
роль и место юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме правового регулирования общественных отношений, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления;
понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
При определении роли и места юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме правового регулирования общественных отношений, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления, в юридической литературе последних лет отмечается, что совокупность правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность, образует в системе муниципального права комплексный правовой институт - институт ответственности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления7.
Признавая обоснованность такого подхода, следует отметить недостаточную его полноту, поскольку он не отражает весь комплекс взаимосвязей юридической ответственности с иными институтами муниципального права, в первую очередь, такими как полномочия органов местного самоуправления, права и обязанности их должностных лиц, права и обязанности граждан и организаций, их защита. Авторский подход к освящению таких взаимосвязей был изложен в предыдущем параграфе применительно к юридической ответственности в целом. Без каких-либо существенных уточнений он может быть применен и к юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Более детального рассмотрения требует второй вопрос, обозначенный в начале настоящего параграфа - понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Приступая к его рассмотрению, следует отметить следующие задачи такого исследования:
необходимо правильно определить предмет исследования, включив в него все необходимые элементы, составляющие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как правового явления. При этом недопустимым является необоснованное расширение его пределов, рассмотрение смежных или внешне похожих явления;
следует обеспечить отражение в понятии юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления ее сущности, а также всей сферы общественных отношений, в которой надлежащие социально значимые роли исполняются органами и/или должностными лицами местного самоуправления. При раскрытии понятия юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления теоретические обобщения различных черт и элементов этого явления не должно заслонять его отраслевых особенностей. Недопустимым является механическое перенесение общего понятия юридической ответственности на исследуемую его разновидность. Вместе с тем понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления должно иметь межотраслевое значение, поскольку совокупность правовых норм, регулирующих соответствующие отношения, представляет собой комплексный институт, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы. В его основе лежат нормы конституционного административного, трудового, гражданского и других отраслей права.
Здесь мы правда забегаем немного вперед и затрагиваем вопросы не только понятия юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, но и ее классификации; существует также потребность в обеспечении практической значимости исследования. Соответствующая категория должна отвечать практическим нуждам и иметь не только теоретическое но и прикладное значение правильно ориентировать законодателя адекватно отражать предмет правового регулирования и охватывать весь спектр связанных с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправ ления общественных отношений, которые, с одной стороны, объектив но могут быть урегулированы правом а с другой требуют такого ре гулирования быть необходимой и достаточной, не преумножать сущ ностей без надобности.
Поставленные задачи могут быть успешно решены только при условии, что настоящее исследование будет опираться на многолетний позитивный опыт научных изысканий в данной сфере. Среди специалистов, последовательно в течение длительного времени исследующих ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, следует отметить М.С. Долгополову, КВ. Измайлову, М.А. Краснова, ММ. Мокеева, С.С. Мялковско-го, КГ Кольцову, O.K. Кутафина, КВ. Постового, А.А. Уварова, Г.Н.Чеботарева, Н.Н. Черногора и др.
Неоднозначность понимания юридической ответственности, сложившаяся в отечественной юридической науке, обусловила то, что представители муниципально-правовой науки подходят к определению юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления руководствуясь различными базовыми концепциями юридической ответственности, рассмотренными выше. Существующие точки зрения по данному вопросу можно группировать таким же образом, какой был применен в предыдущем параграфе. Однако следует отметить, что общетеоретические подходы к определению юридической ответственности отличаются большим разнообразием и аргументированностью по сравнению с аналогичными подходами в муниципальном праве. Фактически на первоначальном этапе генезиса юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления имело место механическое перенесение общетеоретических выводов на «муниципально-правовую почву», без детального анализа их применимости в этой сфере.
Впервые попытка дать определение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления была предпринята в начале 90-ых годов прошлого века при подготовке первых учебников по муниципальному праву России, в которых данное понятие раскрывается как неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций . Аналогичный подход был применен и другими авторами , в результате чего, на какое-то время, стал доминирующим в научной литературе.
Авторы данного определения исходят из так называемого узкого (негативного, ретроспективного) понимания юридической ответственности и не только связывают, но и практически отождествляют ответственность с неблагоприятными для органов или должностных лиц местного самоуправления последствиями.
Рассматриваемое определение позволяет отнести к существенным чертам юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления неблагоприятные правовые последствия и специфические основания их наступления, которые включают не только правонарушение, но и деяния, которые объективно не могут быть квалифицированы как правонарушения или даже как объективно противоправные деяния, однако в соответствии с законом (уставом) могут порождать неблагоприятные правовые последствия для соответствующих органов и должностных лиц. Здесь речь идет, прежде всего, о деятельности органами и должностными лицами местного самоуправления по реализации их полномочий в решении вопросов местного значения. Такая деятельность может осуществляться при формальном соблюдении всех правовых норм, исполнении всех обязанностей, но вместе с тем вопреки общим принципам взаимоотношений между гражданами и организациями с одной стороны и соответствующим органом (должностным лицом) - с другой, ожиданиям граждан, их свободам и законным интересам, традициям и т.п. Результатом такой деятельности может стать утрата органами или должностными лицами местного самоуправления дове-рия населения .
В рассматриваемом определении такое поведение в обобщенном виде формулируется как ненадлежащее осуществление органами (должностными лицами) местного самоуправления своих полномочий. При этом сами неблагоприятные правовые последствия, которые в соответствии с законодательством (уставом) могут наступать для органов или должностных лиц местного самоуправления, неоднородны. К таковым можно отнести, например, как роспуск выборного представительного органа местного самоуправление и отзыв или отрешение от должности выборного должностного лица местного самоуправления, так и предупреждение о возможности роспуска, отрешении от должности.
Оценка эффективности юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан
Анализ форм, методов и механизмов правового воздействия на общественные отношения в сфере местного самоуправления не является самоцелью. Такой анализ является научной основой для повышения эффективности как самого местного самоуправления, так и его правового регулирования, в том числе в части охраны прав, свобод и законных интересов граждан, более полного, всестороннего, быстрого осуществления стоящих в этой области социальных, экономических и идеологических задач.
Юридическая наука, призванная активно содействовать повышению роли права в регулировании и охране общественных отношений, внесла весомый вклад в разработку проблемы эффективности правового воздействия. Во второй половине прошлого века активно разрабатывались понятие эффективности права и методологические основы ее изучения . Заметен также прогресс в исследованиях такого рода в отдельных отраслевых юридических науках. Эффективность правового регулирования, в том числе в части правовой охраны, стала предметом научных исследований сравнительно недавно -в середине прошлого века. В это время одной из задач, стоявших перед юридической наукой, которая переживала период подъема, являлась подготовка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию советского законодательства. Ее решение потребовало предварительного определения подходов к оценке эффективности тех правовых норм, которые предполагалось совершенствовать.
Первоначально соответствующие исследования проводились только в рамках отдельных отраслевых наук (уголовное, трудовое, семейное право и др.). Только после того, как был накоплен опыт в исследовании эффективности отдельных видов законодательства, возникла потребность в формировании общеправовой методологии изучения эффективности правового регулирования, которая обусловила новый этап в исследованиях в рассматриваемой области уже на общетеоретическом уровне, который был реализован в 60 -70-е годы. При этом значительный вклад в формирование общеправовой методологии исследования эффективности права внесли такие исследователи, как С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, В.В. Глазырина, ВЛ. Казимирчука, Д.А. Керимоеа, ВЛ. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, В.В. Панаеву, ВЛ. Никитинского, А.С. Пашкова, А.С. Пиголкина, КС. Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Л.С. Явича и др.
Ключевое значение в развернувшейся в это время научной дискуссии приобрело содержание самого понятия «эффективность права» («эффективность правового регулирования», «эффективность правовых норм»). Следует выделить сразу же два подхода к указанному вопросу: социологический и организационно-управленческий.
В рамках первого подхода рассматриваемое понятие полностью или частично отождествлялось с оптимальностью, правильностью, обоснованностью, целесообразностью действия самих правовых норм . Кроме того, эффективность права также трактовалась как результативность (результат) его действенность, результативность, т. е, способность права оказывать влияние на общественные отношения в определенном, полезном для общества направлении . Последним был сделан вывод, что эффективность правового регулирования представляет собой максимально полезный для общества результат воздействия норм права на общественные отношения, взятый в совокупности всех его сторон — экономической, морально-политической и юридическои2.
Интересна в связи с рассматриваемым подходом также позиция, высказанная МЛ. Лебедевым, который отвечал, что эффективность правового воздействия на общественные отношения следует понимать как получение наибольшего результата в достижении цели данного правового предписания и общей цели — торжества коммунизма .
Развитие социологического подхода шло в направлении того, что в содержание понятия эффективности права предлагалось также включать не только отношение достигнутых результатов к поставленным целям, но также и использованные средства (материальные, человеческие, временные и т.п. ресурсы)4. В данном случае в основу понимания эффективности права была положена оптимальность его действия в смысле максимального достижения преследуемых им целей при наименьшей затрате сил и средств.
Наиболее последовательно социологический подход к проблеме эффективности правового регулирования был отражен в аксиологическом направлении теории права, в рамках которого значительное внимание было уделено тесной связи эффективности права с его социальной ценностью. Эффективность правовой нормы определялась как удовлетворение правовым предписанием лежащей в его основе и отраженной в его цели социальной потребности, обусловившей издание нормы, в соответствии с общими задачами социалистического права. В рамках данной позиции к определению понятия эффективности права в качестве необходимого условия рассматривалась социальная обусловленность правовой нормы, выражающаяся в сочетании трех элементов: а) существовании определенной социальной проблемы (неудовлетворенной социальной потребности); б) объективной возможности решения проблемы средствами правового регулирования или создания условий, облегчающих ее решение-, в) отсутствии таких нежелательных последствий действия правовой нормы, которые исключали бы ее целесообразность. Так, В.В. Лапаева включала в понятие эффективности действия правовых норм оценку целей последних с точки зрения их социальной обусловленности, т.е. адекватности отражения в них объективных социальных потребностей. Исходя из этого эффективность правовой нормы рассматривалась как степень достижения социально обусловленной, социально полезной цели .
В этой связи С. С. Алексеев отмечал, что меето и значение права в жизни социалистического общества относительны и зависят от ряда объективных условий: а) от социально-классовой обстановки; б) от особенностей политической организации общества, своеобразия и соотношения ее частей; в) от особенностей свойств права, которые способны оказать эффективное воздействие на общественную жизнь в определенных направлениях . Исходя из этого, был сформулирован вывод о классовом характере категории «эффективность права» как одного из признаков социальной ценности последнего, отражающей его значения как средства охраны интересов господствующего класса .
Также интересна концепция Ф.Н. Фаткуллина, который рассматривал в качестве обязательного условия социальной эффективности правовых предписаний их социальную ценность, выражающуюся главным образом в их способности отражать объективные общественные интересы и содействовать достижению последних. Эффективность правового предписания ученый определял как способность оказать объективно-положительное влияние на общественные отношения при данных конкретных социальных условиях, характеризуемую преимущественно количественными показателями .
В качестве же явления, связанного с процессом управления (организационно-управленческий подход), под эффективностью норм права понимали соотношение между фактическими результатами их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты. При этом некоторые авторы включали в указанное понятие все результаты действия права, другие - только те, которые полезны для общества3.
