Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА ПЕРВАЯ. Теоретические основы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления 12
1. Понятие юридической ответственности в отечественной литературе 12
2. Общая характеристика юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления 29
ГЛАВА ВТОРАЯ. Основания и виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления 68
1. Основания и виды юридической ответственности представительных органов местного самоуправления 68
2. Ответственность депутата представительного органа местного самоуправления 118
3. Основания и виды юридической ответственности исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления 150
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 173
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 179
- Понятие юридической ответственности в отечественной литературе
- Общая характеристика юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
- Основания и виды юридической ответственности представительных органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных со становлением и развитием в Российской Федерации местного самоуправления и его основных институтов.
Проблема ответственности перед источником власти является одной из центральных в современной концепции демократии. Местное самоуправление является частью системы демократии, поэтому данная проблема актуализируется в его теории и практике. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Однако местное самоуправление сведется лишь к децентрализации власти, если система не будет включать в себя механизмы ответственности органов местной власти перед населением соответствующей территориальной единицы, а также государственного контроля над законностью в их деятельности. Отсутствие развитой системы такого контроля и механизмов ответственности органов власти на любом уровне неизбежно приведет к деформации демократической системы в целом.
Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 1995 г. положили начало формированию основных правовых институтов местного самоуправления. Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является одним из самых проблематичных институтов законодательства о местном самоуправлении, как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения корректности используемой в соответствующих нормах законодательства терминологии. В настоящее время, как и многие другие институты муниципального права, он находится в процессе своего становления. Несмотря на очевидную сложность и новизну, проблема юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не вызывает пристального интереса ученых. Вместе с тем анализ возможности использования института ответственности в сфере местного са-
1 СЗРФ. 1995. №3. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917.
моуправления, а также определение механизма формирования прочной, единой системы правовых норм, обеспечивающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, законность их деятельности, является одной из актуальных задач правовой науки.
Состояние научной разработанности темы исследования. В научной литературе уже были предприняты попытки расстановки акцентов при характеристике института правовой ответственности в сфере местного самоуправления. Это нашло отражение в работах А.И. Коваленко, М.А. Краснова, О.Е. Ку-тафина, В.В. Пылина, В.В.Таболина, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и др. Высказанные в них соображения представляют определенный интерес. Однако вне поля зрения ученых остаются сущностные моменты, касающиеся правовой природы и содержания данного правового института. Таким образом, остается без должного внимания его анализ на общетеоретическом уровне.
Недостаточность теоретической разработанности этой проблемы и несовершенство законодательного регулирования вопросов, связанных с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления, определили необходимость разработки настоящей темы в диссертационном исследовании.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный, системный анализ института правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления с позиций современной теории права и на его основе определение путей совершенствования правового регулирования вопросов, связанных с обеспечением ответственности указанных субъектов.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
Осветить различные подходы к проблеме понимания юридической ответственности и ее классификации в общей теории права и отраслевых юридических науках.
Проанализировать существующие в научной литературе подходы к проблеме ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, классификации ответственности указанных субъектов.
Рассмотреть институт правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, используя при этом современное федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, ус-
тавы муниципальных образований, и обосновать необходимость его исследования с позиций широкого, двухаспектного понимания юридической ответственности.
Проанализировать основания позитивной и негативной правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также механизм ее реализации.
Применяя системный метод, выявить специфику юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и обосновать необходимость введения в научный оборот понятия «муниципально-правовая ответственность».
Разработать научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства в области регулирования отношений юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются отношения юридической ответственности, складывающиеся в сфере местного самоуправления.
Предмет исследования составляет нормативно-правовая основа юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Методологические и теоретические основы исследования. Общую
методологическую основу исследования составляет общенаучный диалектический метод познания и, основанные на нем, частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности, как на теоретическом уровне (системный, сравнительно-правовой, формально-юридический анализ, синтез, индукция, дедукция и др.), так и на эмпирическом (статистический, анализ, исследование документов, печатных изданий, сообщений средств массовой информации). В некоторых случаях применялись социологические методы исследования: опрос, экспертные оценки. Широко использовались положения общей теории права и отраслевых юридических наук.
Учитывая то обстоятельство, что юридическая ответственность представляет собой сложное, многогранное правовое явление, одним из основных средств исследования был системный подход, что позволило дать комплексный
6 анализ института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом использовались научные работы, посвященные различным вопросам ответственности в праве (пониманию юридической ответственности, ее основаниям, классификации, реализации и т. п.), в том числе и ответственности в сфере местного самоуправления.
С помощью сравнительно-правового метода удалось выделить специфические черты, присущие только институту юридической органов и должностных лиц местного самоуправления, отграничить его от других институтов и атрибутов местного самоуправления.
Формально-юридический и статистический методы использовались при анализе юридических норм, закрепляющих основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, меры ответственности, процедуру реализации. С учетом результатов проведенного анализа предложены меры направленные на совершенствование механизма ответственности указанных субъектов и законодательства его закрепляющего.
Анализ состояния законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления осуществлялся по материалам Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Конституционного и Верховного судов Российской Федерации, судов общей юрисдикции г. Москвы и Московской области.
В работе использовались результаты социологических исследований, проведенных диссертантом и другими авторами. В частности диссертантом был проведен опрос участников международной конференции «Практика деятельности органов местного самоуправления, пути ее совершенствования. Участие органов местного самоуправления в решении экономических и социальных проблем» (Москва. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. 22-24 апреля 1998 г.). Кроме того, автор использовал экспертные оценки специалистов министерства Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям.
Использование вышеназванных методов не исключает, в отдельных случаях, возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и выявляющей особенности исследуемой проблемы.
Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных ученых-правоведов - специалистов в области общей теории права и государства, государственного, административного, гражданского и муниципального права: С.С. Алексеева, З.А. Астемирова, Н.С. Бондаря, С.Н. Братуся, Т.М. Бял-киной, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, И.А. Галагана, А.Г. Гладышева, В.А. Горожанина, Ю.А. Денисова, Н.А. Емельянова, Ю.П. Еремеенко, Т.Д. Зражевской, О.С. Иоффе, А.Н. Кокоткова, М.А. Краснова, Р.И. Косолапова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, А.В. Лагуткина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, B.C. Маркова, П.Е Недбайло, Б.Л. Назарова, А.И. Петелина, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, Т.Н. Радько, Л.А. Ревенко, Ф.М. Рудницкого, И.С. Самощенко, М.С. Строговича, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, М.Х Фарукшина, М.А. Чернышева, М.Д. Шаргородского, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, А.И. Щербака, Л.С. Явича и других авторов.
Нормативную базу исследования составили Европейская Хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы и иные нормативно-правовые акты муниципальных образований.
Научная новизна. Предлагаемая работа входит в число первых научных исследований, посвященных проблеме ответственности в сфере местного самоуправления. В диссертации предпринята попытка на основе анализа правовых новелл в этой области раскрыть содержание института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, показать его место в системе институтов местного самоуправления. В диссертации также сформулирован ряд теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование правовых механизмов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения:
Совокупность правовых норм, регулирующих отношения юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, представляет собой комплексный институт, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы. В его основе лежат нормы конституционного, административного, муниципального, гражданского и других отраслей права. Однако вся правовая база ответственности указанных субъектов не образует прочной, единой системы норм, обеспечивающих ответственность и законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Нормативные акты (соответствующие главы и статьи), закрепляющие основания и процедуру реализации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, содержат достаточно много неточностей как теоретического, так и практического характера. Имеют место явные пробелы в правовом регулировании рассматриваемых общественных отношений.
В законодательстве о местном самоуправлении заложена концепция двухаспектнои ответственности, поэтому рассматривать ее нужно с позиций широкого, двухаспектного понимания юридической ответственности в диалектическом единстве позитивного и негативного аспектов.
Целесообразно ввести в научный оборот понятие «муниципально-правовая ответственность», которая является отраслевым видом ответственности одноименной отрасли права и представляет собой правоотношение, в котором на субъекта (орган или должностное лицо) возлагается правовая обязанность выполнять условия деятельности по достижению определенных результатов, а в случае нарушения этих условий претерпевать определенные правовые последствия негативного характера. При этом позитивная муниципальная ответственность представляет собой общее, а негативная - конкретное правоотношение. Данный вид ответственности охватывает отношения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. В ней сочетаются политические и правовые меры ответственности.
Следует различать юридические факты, которые являются основанием возникновения отношений юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, с одной стороны, и юридические факты, с
которыми связывается изменение и прекращение отношений ответственности, с другой.
По форме выражения юридические факты, с которыми связывается возникновение, изменение и прекращение отношений юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, являются сложными, то есть нормы права предполагают несколько обстоятельств, в совокупности являющихся основанием возникновения, изменения, прекращения соответствующих отношений.
В основаниях и особенностях правовой ответственности представительных и исполнительных органов местного самоуправления (выборных должностных лиц) нет принципиальной разницы. Исполнительные органы (органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции, должностные лица, наделенные полномочиями по осуществлению таких функций) несут муниципально-правовую ответственность на общих основаниях с представительными органами местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Определенной спецификой обладают лишь некоторые формы контроля и процедура реализации негативной правовой ответственности исполнительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления, как форма реализации правовой ответственности, носит чрезвычайный характер, независимо от того, какое отношение ответственности реализуется посредством ее применения - ответственность перед населением или государством. Необходимо различать наступление этого негативного правового последствия по следующим позициям:
а) по субъекту, инициирующему досрочное прекращение полномочий
органа местного самоуправления;
б) основаниям его наступления;
в) целям его применения;
г) порядку его наступления.
7. Особой формой реализации юридической ответственности является
отмена актов, издаваемых органами или должностными лицами местного са
моуправления.
8. В качестве особого средства повышения активности и ответственности
органов местного самоуправления перед государством в условиях экономиче
ской нестабильности, переходного периода следует рассматривать делегирова
ние этим органам отдельных государственных полномочий.
9. Требуется совершенствование правового регулирования отношений
ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по сле
дующим направлениям:
а) закрепление на федеральном уровне рекомендательных моделей пра
вового регулирования отношений ответственности органов и должностных лиц
местного самоуправления;
б) более четкое законодательное определение оснований ответственно
сти органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и
государством, а также санкций за отклоняющееся поведение;
в) формирование нормативной основы государственного контроля дея
тельности соответствующих органов и должностных лиц;
г) повышение роли суда и прокуратуры в механизме ответственности ор
ганов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
Теоретическая и практическая значимость работы. Диссертация ориентирована на дальнейшую разработку проблемы юридической ответственности в сфере местного самоуправления; использование ее результатов в научных исследованиях, проводимых в рамках общей теории права, а также отраслевых юридических науках.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные результаты могут быть использованы в учебном процессе при изучении учебных курсов: «Общая теория права и государства», «Конституционное право», «Муниципальное право», «Административное право», «Гражданское право».
Практические рекомендации по совершенствованию законодательства в данной области, изложенные в диссертации, могут быть использованы в законотворческой практике на различных уровнях (федеральном, субъекта РФ, муниципального образования).
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД Рос-
сии, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях, излагались в научных докладах на заседаниях кафедры, использовались при подготовке проекта федерального закона «Об основах муниципального заказа», а также в учебном процессе в Академии управления МВД России.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух
глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы. В первой главе исследуются теоретические вопросы содержания, специфики и назначения института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Во второй главе представлен анализ нормативной основы юридической ответственности указанных субъектов, рассматриваются основания и виды правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, механизм ее реализации, предлагаются конкретные пути совершенствования правового регулирования отношений юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В заключении содержатся выводы по исследованию в целом.
Понятие юридической ответственности в отечественной литературе
Логика исследования проблемы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления требует начать с выяснения вопроса о том, что же следует понимать под термином «юридическая ответственность», какой смысл вкладывать в это понятие. Такая необходимость продиктована, прежде всего, тем, что проблема понимания юридической ответственности в теории права и отраслевых юридических науках до сих пор остается дискуссионной. В настоящее время нельзя сказать, что достигнуто единство научных взглядов хотя бы по принципиальным положениям, касающимся проблемы юридической ответственности как таковой.
Проблема понимания юридической ответственности рассматривалась в трудах С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, О.С. Иоффе, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, П.Е Недбайло, И.С. Самощенко, М.Х Фарукшина, М.Д. Шаргородского, Л.С. Явича и других авторов. Разнообразие взглядов на эту проблему велико. Однако все их многообразие можно условно разделить на две группы: сторонников узкого понимания юридической ответственности и сторонников широкого ее понимания.
Представители первой группы (М.Д. Шаргородский, О.С. Иоффе, Л.С. Явич, и др.) связывают понимание юридической ответственности с противоправным поведением, правонарушением, которое влечет за собой государственное принуждение и наказание. Правомерные действия субъектов в понимание юридической ответственности не входят. Такую ответственность в теории права принято называть «негативной» или «ретроспективной».
Представители второй группы (Р.И. Косолапов, B.C. Марков, Н.И. Мату-зов, П.Е. Недбайло, Н.А. Слободчиков и др.) рассматривают юридическую ответственность в более широком плане, как понятие двухаспектное, включающее в себя, помимо ответственности «негативной», ответственность «позитивную» («активную», «проспективную»). Она представляется уже не только как последствие негативного явления, как реакция государства на совершенный деликт, а как явление позитивное, предполагающее сознательное, ответственное отношение индивида к своим поступкам, образу жизни, людям, работе, то есть это основа поведения субъектов, исключающая нарушение правовых предписании.
Наиболее общепризнанной является трактовка правовой ответственности как меры государственного принуждения, как реакции на совершенное правонарушение. Ответственность, как мера государственного принуждения, по мнению авторов, выражается в осуждении правонарушения, в установлении для правонарушителя определенных отрицательных (неблагоприятных) последствий в виде ограничений (лишений) личного и имущественного характера. Так, О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский определяли юридическую ответственность, как меру государственного принуждения, основанную на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающуюся в установлении для него определенных отрицательных последствий в виде ограничений личного и имущественного порядка. Только сочетание этих трех элементов создает юридическую ответственность.
Общая характеристика юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
Институт ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления является одним из самых проблематичных институтов законодательства о местном самоуправлении, как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения корректности используемой в соответствующих нормах законодательства терминологии.1 В настоящее время, как и многие другие институты муниципального права, он находится в процессе своего становления. Несмотря на очевидную сложность и новизну, проблема юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, до настоящего времени, не вызывает пристального интереса ученых. До сих пор отсутствуют основательные научные исследования по данной проблеме. Освещение данного вопроса ограничивается, главным образом, главами и параграфами в учебной литературе. Рассматривая вопрос об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, авторы, как правило, называют субъектов перед которыми, в соответствии с законом они несут ответственность и те, неблагоприятные для них правовые последствия, которые могут наступить при определенных условиях. Таким образом, остается без должного внимания анализ данного правового института на общетеоретическом уровне.
Тем немение, в литературе уже были предприняты попытки расстановки акцентов при характеристике правовой ответственности названных субъектов. Это нашло отражение в работах А.И. Коваленко, М.А. Краснова, О.Е. Кутафи-на, В.В. Пылина, В.В.Таболина, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и др. Высказанные в них соображения представляют определенный интерес. Однако, вне поля зрения ученых остаются сущностные моменты, касающиеся правовой природы и содержания этого правового явления.
Большинство авторов солидарны в том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.1 Такая трактовка юридической ответственности указанных субъектов, по нашему мнению, значительно сужает ее содержание. Основная причина такой узкой, негативной трактовки юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, на наш взгляд, коренится в упрощенном понимании сути данного явления. Традиционно правовая наука рассматривала вопросы юридической ответственности любых категорий социальных субъектов в плане проблемы государственного принуждения. Механический перенос теории юридической ответственности с акцентом на кару и принуждение на сферу местного самоуправления приводит к тому, что не учитывается или смешивается с другими правовыми явлениями характер возникновения данной ответственности, ее сущность, механизм и способы реализации. По нашему мнению, понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления гораздо шире и не сводится только к неблагоприятным правовым последствиям, которые могут наступить для соответствующих органов и должностных лиц.
Чтобы раскрыть содержание данного института, прежде всего, необходимо выяснить его правовую природу. Для этого обратимся к анализу действующего Российского законодательства. Сопоставление отдельных его положений и уяснение сущности ряда институтов местного самоуправления позволит проследить позицию законодателя в этом вопросе и дать ей оценку с точки зрения современной теории права.
Основания и виды юридической ответственности представительных органов местного самоуправления
Необходимость выделения в структуре органов местного самоуправления представительных органов, как самостоятельного субъекта юридической ответственности, обусловлена несколькими причинами. Во-первых, федеральное законодательство, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований содержат нормы об ответственности, которые, в большинстве случаев обращены к органам местного самоуправления вцелом. Вместе с тем, статьи 14; 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривают возможность создания представительных и иных органов местного самоуправления, порядок формирования, компетенция, подотчетность и т. д. которых, определяются уставами муниципальных образований. Кроме того, на муниципальном уровне, наряду с представительными формируются исполнительные органы.1 Таким образом, создается впечатление, что нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления, отличаются неконкретностью в определении своего адресата, поэтому требуют дополнительного толкования.
Во-вторых, существуют серьезные различия в правовом статусе представительных и исполнительных органов местного самоуправления, поскольку последние подотчетны и подконтрольны представительным органам. Определять ответственность исполнительных органов, как со стороны содержания, так и со стороны процедуры осуществления, могут только представительные органы, которые их формируют. В-третьих, представительные и исполнительные органы выполняют различные функции, отличаются порядком формирования и взаимоотношениями с населением. Представительные органы являются самоуправленческими по своей природе и предназначению, поэтому они в наибольшей степени соответствуют потребностям самоуправления местных сообществ. В этой связи ответственность представительных органов представляет определенный интерес для понимания места и роли института юридической ответственности в деятельности органов местного самоуправления.
Представительными органами местного самоуправления являются выборные органы, образуемые в соответствии с федеральным законодательством, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Их наименование устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и учетом национальных, исторических и иных традиций (п.4 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). На территории Российской Федерации представительными органами местного самоуправления являются Думы, Муниципальные Собрания, Муниципальные Комитеты и т. п. В соответствии с Федеральным Законом они наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения (п. 3 ст. 14 Закона).
Представительные органы являются ведущими в структуре органов местного самоуправления. Их ведущая роль обеспечивается тем, что депутаты избираются непосредственно членами местного сообщества на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. Представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования, придают ей общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть. Им подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного самоуправления.
Похожие диссертации на Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (Вопросы теории)
