Содержание к диссертации
Введение
Глава I Государственная власть и местное самоуправление в категориальном аппарате теории государства и права 14
1. Теоретические основания исследования политико-правовой природы власти 14
2. Местное самоуправление в системе народовластия 53
3, Исторический экскурс становления местного самоуправления в регионах 78
Глава II. Современный этап соотношения государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации 104
1. Концепция местного самоуправления в XXI веке 104
2, Проблемы формирования муниципального уровня и пути их решения 129
Заключение 155
Список использованной литературы 162
- Теоретические основания исследования политико-правовой природы власти
- Местное самоуправление в системе народовластия
- Концепция местного самоуправления в XXI веке
- Проблемы формирования муниципального уровня и пути их решения
Введение к работе
Актуальность темы исследования- Процесс становления местного
# самоуправления в Российской Федерации имеет свою специфику, свои
исторические условия, связанные с переходным состоянием нашего общества, нестабильностью экономического и социального развития, неустойчивостью политических процессов. Все еще недостаточна законодательная основа, неглубоко разработаны теоретические концепции, нет единого мнения о месте и роли местного самоуправления в современной России. Одни пытаются полностью отделить местное самоуправление от государства, представить его в виде самостоятельной независимой общественной структуры, другие предпочитают рассматривать его в качестве местных органов государственной власти, обладающих ограниченной автономией и являющихся неотъемлемым институтом государства.
Поэтому особенно актуальное значение приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия региональных государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения правового государства и гражданского общества.
Исторический опыт развития местного самоуправления в России
свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством,
государственным управлением, выступало как его продолжение на мест
ном уровне и, одновременно, обладало значительными полномочиями,
осуществляемыми самостоятельно и, зачастую, независимо от государст
венных структур.
ь XX век принес понимание того, что демократическое, правовое госу-
дарство может решать основные задачи только при наличии развитой системы местного самоуправления. Поэтому одним из наиболее актуальных вопросов является исследование места, роли и предназначения местного
4 самоуправления в общественной и государственно-правовой структуре субъектов Российской Федерации.
Характерной чертой современного этапа развития России следует рассматривать поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального Центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ,
Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления; органы местного самоуправления все еще не обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений, хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопивший немало ценного в сфере земского и городского самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления.
Особую актуальность и значимость проблемам становления местного самоуправления в субъектах современной России придают следующие обстоятельства: острая необходимость укрепления российской государственности и создание реально действующей системы местного самоуправления во всех регионах нашей страны; потребность в развитой региональной политике, которая возможна только при опоре на эффективное местное самоуправление; отсутствие современной концепции местного самоуправления в России, которая соответствовала бы развитию рыночных отношений в обществе.
В условиях перехода России на демократические, рыночные принципы организации общества и государства как никогда остро встает вопрос о выборе наиболее эффективных для нашей страны форм самоорганизации и самоуправления на местах, его соотношения с государством. От этого зависит настоящее и будущее страны, так как именно в местном самоуправлении, основанном на инициативе и активности населения в решении актуальных для конкретной территории проблем, кроется потенциал, способный обеспечить устранение многих кризисных явлений в жизни российского государства, а также придать ему дополнительные стимулы для развития.
Актуальность данного диссертационного исследования связана также с нерешенностью и проблемностью многих вопросов соотношения региональной государственной власти и местного самоуправления как правового и государственного, так и общефилософского, социологического и политического характера.
Степень научной разработанности проблемы. Данная тема привлекает к себе внимание ученых-правоведов. Исследованием рассматриваемых проблем занимались такие ученые, как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, ЛЛ. Антонова, М.И. Байшн, BJVT. Баранов, П.П. Баранов, Ф.М, Бурлацкий, А.М. Васильев, А.Б. Венгеров, Г.Б. Гальперин, И.Г, Горбачев, В.Г. Графский, В.Е. Гулиев, А.К Денисов, Б.Л. Железнов, В.Д. Зорькин, ИЛ, Ильинский, В.Н. Карташов, ДА, Керимов, А.Е. Козлов, А.И. Королев, В.М. Корельский, В.А.Краснянский, Л.Т. Кривушин, Г.И. Курдюков, Э.В, Кузнецов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, А.Ф. Малый, А.В. Малько, Л.С. Мамут, ГЛ. Манов, Г.В, Мальцев, МЛ. Марченко, А.А. Мишин, B.C. Нерсесянц, B.C. Петров, И.Ф, Покровский, Ю,С. Решетов, В Л. Сальников, Ю.А. Тихомиров, Б Л. Топорнин, А.А. Ушаков, М.Х. Фарукшин, А.Г. Хабибулин, В А. Четверний, Н.В. Черноголовки!!, О.И. Чистяков, В.Е. Чиркин, Г.Х. Шахназаров, СМ. Шахрай, АЛ. Экимов, Л.С. Явич, ШЖ Ягудин и др.
Проблемы власти государственной и местной, их места и роли в
обществе и государстве исследовались представителями российской
правовой науки конца XIX - начала XX столетия; HJL Алексеевым, МЛ.
Бакуниным, НА. Бердяевым, А.Д. Градовским, В.М. Гессеном, Г.Д.
Гурвичем, ІІ.Я. Данилевским, НА. Зверевым, В.В. Ивановским, И.А.
Ильиным, Б.А. Кистяковским, Н.М. Коркуновым, П.А. Кропоткиным, С.А.
Котляревским, К.Н. Леонтьевым, С.А. Муромцевым, П.И.
Новгородиевым, Л.И. Петражицким, Г.В. Плехановым, П.А. Покровским, В.В. Розановым, В.В, Соловьевым, П.А. Сорокиным, М.М. Сперанским, Е.Н. Трубецким, ГЛ. Федотовым, С.Л, Франком, В.М. Хвостовым, П.Я. Чаадаевым, Б,Н. Чичериным, В.С, Шевцовым, Д.Н. Шиковым, Г.Ф. Шершеневичем и др.
Актуальность проблемы, недостаточная разработанность в современной литературе обусловили выбор темы и предопределили ее комплексный, междисциплинарный характер.
Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с государственно-правовым регулированием, организацией и деятельностью местного самоуправления в России. В центре внимания диссертанта находятся вопросы теории и практики Российской государственности и становления местного самоуправления в регионах, исследование правового статуса местного самоуправления, его места, роли и назначения в общественной и государственно-правовой структуре субъектов Российской государственности.
Предметом исследования является осмысление состояния и развития организации и деятельности местного самоуправления в его взаимодействии с региональной государственной властью на основе разработки и обоснования современной концепции государственной политики поддержки местного самоуправления.
7 Цель и задачи диссертационного исследования. Исходя из
актуальности рассматриваемой проблемы, целью работы является комплексное изучение действующей системы организации и функционирования региональной государственной власти и местного самоуправления, раскрытие их характеристик, которые составляют ее специфические черты и во многом определяют пути их дальнейшего развития.
В соответствие с изложенным в работе поставлены следующие задачи;
. исследовать и определить основы соотношения гражданского общества, местного самоуправления и государства, выявить их взаимосвязь и взаимодействие в условиях совершенствования Российской государственности и проведения мунишшально-правовой реформы;
проанализировать принципы организации и деятельности системы органов местного самоуправления в субъектах России, внести предложения, направленные на их совершенствование и адекватное отражение происходящих в обществе социально-политических и правовых процессов;
выявить специфическое содержание и политико-юридические аспекты функционирования органов местного самоуправления, акцентируя внимание на соблюдении требований законов в целях повсеместного обеспечения единой демократической законности;
проанализировать организационную и структурно-функциональную специфику деятельности органов местного самоуправления, особенности их построения на различном территориальном уровне;
изучить состояние и перспективы государственного и муниципального строительства в их тесной взаимосвязи и в контексте становления новой Российской государственности, обновления российского федерализма;
- обосновать и выявить сущность и специфическое содержание муниципальной власти и управления как одной из разновидностей публичной власти и управления;
. осветить практические нововведения и наметить пути дальнейшего внедрения достижений науки в сфере нормативно-правового регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Теоретико-методологическую базу исследования составили диалектический, социологический, исторический, логический, структурно-функциональный и сравнительный методы познания явлений и процессов социально-политической жизни, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального, а также концептуальные идеи и положения теоретических работ ученых по проблемам политической и государственной власти, государственного и муниципального управления, политико-правовых явлений во власти.
Данное исследование проведено с использованием теоретических положений отечественных и зарубежных ученых по общей теории государства и права, государственному праву и ряда специальных правовых отраслей, в той или иной мере раскрывающих основные характеристики и элементы исследуемых явлений.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что н работе при современном научном подходе проведено исследование соотношения региональной государственной власти и местного самоуправления применительно к современным условиям развития социально-правовой системы, а также дан анализ переходной структуры государственной и муниципальной власти в ее взаимосвязи с воздействием политических институтов в современной России. С позиций общей теории права и государства, отечественного конституционализма проведено комплексное исследование современных теоретических проблем
9 становления и развития местного самоуправления как института гражданского общества в его взаимодействии с государством с учетом соблюдения паритета заинтересованности и достижения сбалансированности целей и интересов общества, государства и личности.
В диссертации теоретически обоснована потребность современного российского общества и государства в разработке и научном обосновании вариантов решения проблем взаимоотношения региональной государственной власти и местного самоуправления. В систематизированном, обобщенном виде, в единстве с исследованием принятых понятий и категорий, правовых институтов и правоотношений представлены правовой статус органов местного самоуправления, их типология, уровни, формы и виды.
Основные положения, выносимые на защиту. Результатом научного анализа данной проблемы являются выносимые на защиту выводы и положения;
Государственной власти свойственны определенные
специфические черты - императивный, диспозитивный, информативный и дисциплинарный характеры власти. Под императивным характером власти понимается совокупность общественных отношений, основанных на принципах господства и подчинения, т.е. такие отношения носят ассиметричный характер. Исходя из принципа федерализма, подобный характер свойственен сфере государственного управления, где существует четкое формально-нормативное регулирование отношений между различными органами государственной власти. Далее говоря о диспозитивном характере, следует отметить, что этот вид отношений основан на принципах равенства сторон и установления взаимоотношений, как правило, в гражданско-правовой сфере, между равными субъектами на договорной основе; такому виду, соответственно, присущ симметрический характер отношений. Информативный характер государственной власти предполагает создание и поддержание определенных видов знания,
10 являющихся опорой властной деятельности государственных органов и должностных лиц; распространение информационных потоков, формирующих «образ» и «социальные привычки», через которые воспринимается последняя, а также контроль за комментированием и циркуляцией этих потоков в обществе, И наиболее трудно уловимые, порой неосознаваемые в большинстве случаев властные отношения носят дисциплинарный характер. Подобный вид взаимоотношений, возникающий между государством, его органами, различными институтами и обществом, в настоящее время проработан слабо, этим, как
» видится, и объясняется трудность анализа опосредованного, косвенного
характера властного влияния государства на общественную систему, В целом этот характер властного влияния начинал формироваться в Европе с XVII - XVIII вв., когда властные отношения распространялись на новые, приватные области человеческого поведения посредством таких дисциплин (практик власти) как религия, медицина, образование,
*' территориальное распределение, тюрьмы и педагогический контроль, а так
же практик обучения, наказания, психиатрии и др. В рамках последних создавались репрессивные и контрольные элементы, образовавшие «дисциплинарную власть», под которой, в свою очередь, и понимались определённые техники, трансформировавшие отдельных субъектов коммуникации и взаимоотношения в объекты (знания и подчинения) с
* помощью различных созданных дисциплин, очевидно и задававших
определённую модальность функционирования коммуникативных сетей взаимоотношений, стратегий, техник и других социальных практик.
. Рассмотрение местного самоуправления с позиций юридических, философских и политических категорий «гражданское общество», «государство», «публичная власть», «управление», анализ их взаимосвязи и взаимоотношений позволяет определить сущность местного самоуправления как относительно самостоятельного института гражданского общества, занимающего обособленное место и выполняющего свою собст-
венную рель в государственно-правовой структуре российского общества, действующего в строго очерченных конституционными и муниципальными нормами рамках.
. Исходя из теории народного суверенитета и его характерных свойств-признаков (верховенство, неотчуждаемость, единство и независимость), в диссертации на основе исследования природы местного самоуправления и эволюции соотношения его с системой региональной государственной власти обосновывается вывод о том, что современное местное самоуправление по своей природе является составной частью единой власти, децентрализованным и организационно обособленным институтом государственного механизма, выступающим в качестве организации по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с государственными социальными стандартами и общим политическим курсом органов государственной власти, одновременно является институтом самоуправления и самоорганизации населения для самостоятельного и под свою ответственность решения непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения,
- Анализ принципа разделения властей, закрепленного в Конституции Российской Федерации применительно к местному самоуправлению, позволяет констатировать следующее: этот принцип реализуется в аспекте отделения местного самоуправления от государственной власти; конкретно он проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, поэтому в пределах своих полномочий местное самоуправление является самостоятельным; принцип разделения властей не распространяется на организацию муниципальной власти, построение которой не связано с ним и не зависит от него. Поэтому многочисленные предложения о строгом разграничении представительной и исполнительной власти на муниципальном уровне не имеют под собой
12 теоретико-правовых оснований, да и с точки зрения практической организации муниципальной власти они также не вызваны объективной необходимостью.
* Местное самоуправление не является структурой полностью независимой от государства, поскольку самостоятельность, автономность и независимость даже у суверенного государства не может быть абсолютной. Поэтому использовать для характеристики местного самоуправления слово «независимое» можно только в единстве со словом «относительно». Речь, в данном случае, следует вести о степени этой самостоятельности в рамках определенной, установленной законом компетенции местного самоуправления.
. Современные аспекты укрепления и развития взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и управления в регионах позволяют утверждать, что органы местного самоуправления решают все вопросы местного значения, не только исходя из интересов населения, но и руководствуясь общегосударственными интересами, а также на основе разделения государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления - это общеобязательные и порученные государственные полномочия и государственные обязанности.
Практическая значимость исследовании состоит в возможности использования материалов и выводов диссертации в процессе преподавания курсов: «Теория государства и права», «Актуальные проблемы теории государства и права», «Философия права», «Политология», «Конституционное право Российской Федерации и зарубежных стран», «История государства и права», «История политических и правовых учений», а также в повседневной деятельности представителей государственных органов и общественных организаций.
Апробация результатов исследования. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных работах, а также в
13 выступлениях автора на научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Теоретические основания исследования политико-правовой природы власти
В отечественной юридической науке, как и в российской политике последних лет, достаточно отчетливо проявляется стремление к поиску простых ответов на сложные вопросы. Например, наиболее распространенными определениями власти являются следующие: «Это отношения господства и подчинения, при которых воля и действие одних лиц (властвующих) доминирует над волей и действиями других лиц (подвластных)»1 (С.С. Алексеев) или «государственная власть - это концентрированное выражение воли правящих социальных групп»2 (В. Корельский). В этом контексте весьма актуальным для теоретических исследований становится рассмотрепие самого феномена власти, его исторический генезис и определение этого сложного социального явления. Вообще, тема власти поднималась в любой науке, так или иначе связанной с обществом, ибо по большому счету власть существует везде, где есть устойчивое объединение людей, этим и объясняется ее социальный характер. Данная проблематика исследуется в рамках многих научных направлений, которые рассматривают те или иные аспекты этого феномена, расставляя различные акценты на тех или иных её проявлениях. Именно многообразие взглядов на проблему власти предполагает формирование и развитие единой науки о власти - кратологии и её отдельных отраслей, рассматривающих конкретные проявления власти3.
С теоретико-методологических позиций появление подобной области исследования более чем оправдано. В широком смысле объектом кратологии является власть: государственная, экономическая, политическая и другие ее проявления в различных сферах социальной системы. В свою очередь, предметом исследования выступают явления, закономерности и принципы существования власти и властных отношений, независимо от того, в какой социальной сфере они возникают. Вслед за М. Фуко можно предложить следующий подход к властному дискурсу (или к аналитике власти). Так, каждой исторической эпохе соответствуют определённые дискурсивные практики, в контексте которых действует человек, где и формируются различные виды «культурных знаний»4 или дискурсы, представляющие собой определённую форму сознания, языкового кода и мышления, в рамках которых те или иные явления мыслятся. Эта система дискурсов порождается и реализовывается в различных социальных практиках как свод запретов и предписаний. Совокупность дискурсов различных явлений как «определённых способов осознания, мышления и языкового выражения» образует единую систему знаний, представлений своего времени - «эписистему Л Поэтому для того чтобы схватить, осознать различные явления, необходимым видится провести историческую реконструкцию феномена власти, как явления, которое конструируется (порождается) в тех или иных социальных практиках. Действительно, это позволит разобраться в сложном лабиринте хитросплетений власти, взять дискурс этого явления, и, соответственно, понять, как такое социальное явление конструировалось в различных эписистемах, существовало, а затем трансформировалось. Стало быть, сообразно этим принципам, нас далее будет интересовать как рассмотрение социального значения, ценности и в целом роли власти в различные эпохи, так и выявление того общего, неизменного стержня, который пронизывает каждую дискурсивную практику и который, очевидно, во многом предопределяет представление и мышление об этом понятии на протяжении всей истории. Именно с такой целью нам придется считаться и придерживаться такого направления во властном дискурсе. В этом контексте ниже представлен кратологический дискурс как попытка анализа различных концепций власти в том или ином виде дискурсивно-властных практик.
В поиске её определений мы всегда сталкиваемся с первоосновой бытия, ибо это явление корнями уходит в глубокую древность. Суть этого явления в том, что оно своим возникновением предшествует и государству, и, соответственно, политической жизни общества. Первое проявление власти, вероятно, можно отнести к первобытному устройству жизнедеятельности людей. Представляется, что именно на этом этапе появилась не только власть как определённый механизм общения между людьми, регуляции и организации взаимодействия людей, но также и такие явления, которые описываются современной терминологией, как суверен, представитель (носитель) власти и т.д. Нет сомнений, что именно здесь оформляются первые властные практики. Весьма актуальным с современной позиции видится следующее положение; созданные в самом рассвете жизнедеятельности человека определённые культурные нормы и, в рамках них, определённые принципы мышления и деятельности способствовали персонификации сил действующих на человека. Здесь можно отметить, что созданная уже в племенных образованиях властная схема «субъект - объект», становится неким «архетипом власти», который как стержень пронизывает каждую эпоху.
Местное самоуправление в системе народовластия
Народовластие является одним из основополагающих элементов демократии в ее современном общепринятом понимании. В современном обществе демократия означает власть большинства при защите прав меньшинства, осуществление выборности основных государственных органов и органов местного самоуправления, свободу и равенство граждан, неотчуждаемость прав человека, верховенство закона, конституционализм, разделение властей, политическое и идеологическое многообразие.
Народовластие в Российской Федерации - один из главных устоев ее конституционного строя. Конституция Российской Федерации81 установила, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». В этих ключевых конституционных положениях даются в органической связи понятия «народовластие» и «суверенитет народа», закрепляются формы осуществления народовластия. Одним из важных проявлений народовластия является местное самоуправление.
Конституционное определение местного самоуправления содержится в стЛЗО Конституции Российской Федерации, которой установлено: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».
Содержание данного определения раскрывает смысл и назначение местного самоуправления, развивает положения о нем, содержащиеся в ст,3 Конституции, в которой установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно или через органы местного самоуправления, а также в ст. 12 Конституции, признающей и гарантирующей местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В этой сущностной функциональной характеристике главное значение имеют определения природы и субъекта местного самоуправления. Основным субъектом местного самоуправления является население. Суть местного самоуправления заключается в самостоятельном и под свою ответственность решении населением вопросов местного значения.
Европейская хартия местного самоуправления в стЗ определяет понятие местного самоуправления как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления ,
Сравнительный анализ определений местного самоуправления, закрепленных в Конституции Российской Федерации и Европейской хартии местного самоуправления, показываем, что в них содержится коренное различие, связанное с субъектом осуществления самоуправления. Если Конституция Российской Федерации в качестве субъекта местного самоуправления закрепила население, то Европейская хартия местного самоуправления в качестве субъекта установила органы местного самоуправления. Это свидетельствует о более демократическом подходе к местному самоуправлению в Российской Федерации, где оно составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и выступает как выражение власти народа, как форма народовластия.
В юридической науке различаются три вида суверенитета: государственный, национальный и народный. Проблемы суверенитета в Российской Федерации остаются теоретически и политически достаточно сложными и не полностью еще изученными. С учетом современных достижений юридической науки наиболее полное и точное их определение содержится в статье А.В. Зиновьева «Федеральное устройство России: проблемы и перспективы», где даны следующие определения трех разновидностей суверенитета: народный суверенитет - это верховное, неотчуждаемое право народа определять свою судьбу, быть единственным, ни от кого и ни от чего независимым носителем и выразителем верховной власти в государстве и в обществе; национальный суверенитет - это верховное, неотчуждаемое право нации на самоопределение, т.е. право определять свою судьбу, самостоятельно избирать ту или иную форму национально-государственного устройства, решать вопросы политического, экономического, социально-культурного, национального и иного характера с учетом объективных исторических условий, прав и интересов совместно проживающих наций и народностей, а также мнения других субъектов Федерации; государственный суверенитет - это верховное, неотчуждаемое право государства самостоятельно решать свои вопросы внутреннего и внешнего характера, соблюдая законность и общепризнанные принципы и нормы международного права.
Важное значение имеет определение характерных свойств-признаков всех трех разновидностей суверенитетов. В юридической литературе на этот счет содержатся различные точки зрения. Диссертант придерживается позиции А.В. Зиновьева, изложенной им в указанной статье, в которой справедливо отмечено, что «четыре элемента в совокупности составляют содержание всех трех разновидностей суверенитетов: верховенство, неотчуждаемость, единство и независимость».
Наряду с общим у всех трех разновидностей суверенитета имеются различия. Они отличаются субъектами, внутренним содержанием, формами реализации, объемом охвата тех или иных социальных и политико-правовых явлений.
Концепция местного самоуправления в XXI веке
Вопрос о природе власти, воплощенной в местном самоуправлении, до сих пор остается дискуссионным. Одни склонны считать его элементом гражданского общества, отделенным от государства, другие - частью государственного механизма, третьи - тем и другим одновременно. Отсутствие единства в понимании того, какое место должно занимать местное самоуправление в системе управления государственными и общественными делами, в период реформ управления 90-х годов прошлого столетия наряду с другими неблагоприятными социально-экономическими и политическими факторами привело к тому, что население оказалось оторвано от органов местного самоуправления, проявляет крайнюю пассивность при их формировании, не имеет на них никакого влияния. По тем же причинам за годы реформ были разрушены и взаимосвязи в системе управления государством и обществом, полномочия и ответственность перед населением между государственными уровнями власти и местным самоуправлением не разграничивались. В результате население осталось незащищенным, а само местное самоуправление приобрело выхолощенные, искаженные формы.
В значительной степени все эти факторы стали и причиной несовершенства законодательного регулирования 90-х годов прошлого столетия, и его следствием. Как Конституция РФ 1993 г.1, так и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Закон о местном самоуправлении 1995 г.) не содержали однозначного толкования природы и роли местного самоуправления в управлении обществом, не создали надежных правовых механизмов эффективного функционирования местной власти. Это несовершенство законодательства было связано со слабым развитием отечественной теории местного самоуправления и с чисто конъюнктурными политическими причинами.
Так, при принятии действующей Конституции РФ было решено самым радикальным образом отделить низовой уровень власти, непосредственно соприкасающейся с населением, от остальной государственной машины. Это было сделано с целью не допустить ни под каким предлогом восстановления советской вертикали власти с подчинением и подконтрольностью снизу доверху. По большей части именно эти чисто политические мотивы заставили усечь государственный аппарат на уровне региона. Местная власть утратила статус государственной.
Наряду с ожидаемым результатом это оказало психологически негативное влияние на настроение общества, в том числе и на сознание политиков всех уровней. Местное самоуправление оказалось как бы отрезанным от более высоких уровней власти в отношении выполнения обязательств государства перед населением и одновременно, в силу пробельности законодательства, слишком зависимо от тех же инстанций в отношении финансового обеспечения выполнения этих обязательств.
Несомненно, местное самоуправление имеет сложную природу. На наличие в ней как общественных, так и государственно-властных (или публично-властных) черт правильно указывают многие специалисты. Но если не преувеличивать значения самоуправленческих (самоорганизационных) начал как сугубо гражданской деятельности в природе местного самоуправления, а такой взгляд является для современной эпохи совершенно искусственным, если отдавать себе отчет в том, что именно властная составляющая является определяющей в характеристике местного самоуправления, и если быть при этом последовательными, то правильнее было бы рассматривать федеральную и региональную власти, с одной стороны, и местное самоуправление, с другой - как разные виды государственной власти.
В самом деле, у них меньше различий, чем сходных и объединяющих черт: выборность и государственных органов, и органов местного самоуправления; их публично-правовая ответственность; наделение их полномочиями на основе закона; наличие контрольных полномочий у представительных органов в отношении исполнительных; относительная независимость от других уровней власти и в то же время обязательность решений вышестоящих уровней власти для нижестоящих, если они приняты в пределах компетенции первых; обеспечение решений органов всех уровней власти принудительной силой государства; наконец, объединяющая все уровни власти единая бюджетная система.
Что касается самоуправленческих начал, то, во-первых, они должны действовать на всех уровнях современного демократического государства; во-вторых, при подробном рассмотрении структуры (системы) местного самоуправления в ней отчетливо видны составляющие, имеющие разную правовую природу. Одни элементы характеризуются признаками, сближающими местное самоуправление с государственными формами организации власти, другие - с общественными. Более значительная, чем на других этажах власти, доля общественной (гражданской) составляющей в системе местного самоуправления и отличает ее прежде всего от того, что мы называем ныне государственным аппаратом.
В настоящее время некоторые исследователи демонстрируют стремление преодолеть эту разорванность организации власти, вернуть местное самоуправление в лоно государства. Такая идея очень понятна и обоснованна, но воплощается она, на наш взгляд, не вполне последовательно. Например, B.C. Мокрый говорит о необходимости рассматривать местное самоуправление как элемент государственного устройства. Он предлагает не считать, что ст. 12 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, отделяет местное самоуправление от государства3. Но это утверждение противоречит формальной логике, ведь автор не предусматривает устранения терминологического разграничения органов на государственные и органы местного самоуправления. А ведь такая классификация исходит именно из формального противопоставления их друг другу. Подразумевается, что органы местного самоуправления -это не государственные органы. С учетом неудачной конституционной конструкции, изобретенной политиками, в теории муниципального права было предложено рассматривать государственную власть и местное самоуправление как два вида публичной власти. Такой выход из создавшегося положения представляется пока лучшим из возможных.
Проблемы формирования муниципального уровня и пути их решения
Сегодня любое развитое общество невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно признали достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти. Но ценность местного самоуправления состоит в том, что это не только проявление принципа народовластия. В силу приближенности этого уровня власти к населению, граждане имеют возможность непосредственно участвовать в решении важнейших проблем своего общежития: ЖКХ, образование, медицинская помощь, благоустройство и т.д. Тем самым происходит приближение управляющего субъекта к управляемому объекту, то есть местное самоуправление выступает в качестве формы оптимизации управленческих процессов. В этом смысле местное самоуправление является важнейшей формой самодеятельности граждан.
Мировой практикой накоплен многолетний опыт организации и функционирования местного самоуправления, сложилось несколько моделей этого института. Местное самоуправление рассматривается как один из элементов конституционного строя.
Сегодня процесс конституционных преобразований в мире имеет общую направленность. Новые конституции отражают лучшие достижения конституционного строительства. У авторов текстов конституций, у принимающих консгитуцию органов и, конечно, у общества в целом, его различных слоев возникло понимание того, что главное для человека состоит не в том, каковы органы государства, сроки рассмотрения законов или порядок отношений главы государства с правительством, а в закреплении в конституции жизненных вопросов, касающихся каждого человека: места человека в обществе, его прав и обязанностей, экономических и социальных аспектов повседневной жизни человека, создаваемых людьми объединений, их отношений с государством. И в таком предмете конституционного регулирования не может не найтись места для местного самоуправления Нынешний этап конституционного развития России, безусловно, подчиняется общемировым закономерностям. Но в мире пет конституций, которые бы полностью реализовали такой подход в своих текстах.
Известно, что нет ничего практичнее, чем хорошая теория. И сегодня мы наблюдаем процесс формирования теоретических основ современной конституции9. А потому представляется актуальным рассмотрение некоторых теоретических положений о местном самоуправлении с позиции современного конституционного регулирования, отвечающего требованиям прогресса, общечеловеческим ценностям и демократическому правопорядку.
Согласно ст.2 Европейской хартии местного самоуправления10, принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции страны.
Местное самоуправление почти всегда упоминается в новых конституциях унитарных государств. Иногда есть даже специальные главы (например, «Местное самоуправление и местная администрация» в Конституции Болгарии; в Основном Законе Монголии содержится глава «Административно-территориальные единицы Монголии и их управление», где говорится и о местном самоуправлении, и т.д.). Почти во всех унитарных государствах действует обширное законодательство, посвященное местному самоуправлению (Закон о местном самоуправлении 1947 г, в Японии, Коммунальный закон 1977 г. в Швеции). На конституционно-правовом уровне урегулированы система органов местного самоуправление принципы их формирования и т.п.
Закрепление такой системы в конституциях некоторые зарубежные авторы характеризуют как «создание муниципального государства» .
Вопросы местного самоуправления в англосаксонских унитарных странах регулируется и другими актами. В Великобритании, например, по конкретному муниципалитету по его инициативе может быть принят «частный» парламентский акт. Кроме того, принимаются так называемые адаптивные законы, действие которых распространяется на соответствующие муниципалитеты только по их решению.
Местное самоуправление, разумеется, существует и в федеративных государствах, но только в редких случаях в конституциях федераций есть главы о местном самоуправлении. Однако вопрос об отношениях его органов с государством, о конституционном регулировании местного самоуправления в федеративных государствах решается иначе, чем в унитарных. В тех странах, где применяются принципы англосаксонского права, вопросы местного самоуправления, как правило, относят, во-первых, не к конституционному, а к административному праву, во-вторых, считается, что это сфера полномочий субъектов федерации и федеральная конституция не должна такие вопросы регулировать. В США действует «правило Диллона» (главного судьи штата Айова), согласно которому местные органы самоуправления получают свои полномочия от штатов, и федеральное законодательство не имеет к ним отношения. Конституции отдельных штатов (например, Алабама, Миссисипи) содержат небольшое число норм, касающихся местного самоуправления, другие - более подробно регулируют данные вопросы.
Попытка, предпринятая в 1988 г. в Австралии с целью придать местному самоуправлению конституционный статус на уровне Федерации путем включения соответствующих положений в федеральную Конституцию, не удалась. Она была отвергнута на референдуме во многом из-за боязни, что это приведет к усилению федерального вмешательства в дела субъектов Федерации (штатов), которые рассматривают правовое регулирование местного самоуправления как свою исключительную прерогативу. Правда, и в федерациях, воспринимающих подходы англосаксонской правовой системы, пробивают себе дорогу новые веяния. Несмотря на сопротивление местных элит, в Индии в 1992 г, были приняты 73-я и 74-я поправки к Конституции 1949 г., придавшие конституционный статус панчаятам (в селах, административно-территориальных единицах) и муниципалитетам (в городах).
В федерациях, где действуют иные правовые системы, о местном самоуправлении говорится в федеральных конституциях (например, Бразилии 1988 г., Мексики 1917 г.), причем в бразильской Конституции говорится даже об особого рода совместных полномочиях: федерации, штатов (субъектов федерации) и муниципий. Такой подход к совместным полномочиям отражает не стремление к полному разделению полномочий органов государства и местного самоуправления (правда, скорее это имеет место в формулировках некоторых конституций, но не на практике), а к констатации их определенного единства при осуществлении власти народа12.
