Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретике-правовые основы соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российском государстве 16
1. Публично-властная природа местного самоуправления государственной власти как основа их соотношения 16
2. Государственная власть и местное самоуправление в системе осуществления власти в Российской Федерации 44
3. Основные юридические концепции соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи в 1864-1917 гг. 70
Глава 2. Соотношение и взаимодействие государственной власти и местного самоуправления в Российской империи (1864-1917 гг.) и в Российской Федерации 99
1. Опыт соотношения и взаимодействия государственной власти и земств в Российской империи и его значение для Российской Федерации 99
2. Правовые основы соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации 132
3. Компетенция и взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления Российской империи и Российской Федерации 158
Заключение 192
Список использованных источников 198
- Государственная власть и местное самоуправление в системе осуществления власти в Российской Федерации
- Основные юридические концепции соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи в 1864-1917 гг.
- Правовые основы соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации
- Компетенция и взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления Российской империи и Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления в России имеет особое значение по причине исторических и географических особенностей нашей страны, масштаба ее территории, национального многообразия, политических и административных преобразований, проводимых в последние годы. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления оказывает влияние на различные стороны жизни населения, определяет эффективность осуществления публичной власти.
Государственная власть является неотъемлемой составляющей государства. Местное самоуправление выступает одним из основных институтов осуществления власти, существующих в большинстве государств мира. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. В то же время, осуществление государственной власти и местного самоуправления провозглашается на одних и тех же принципах, главенствующим из которых выступает народовластие. При этом муниципальная реформа является частью общегосударственных реформ, происходящих в Российской Федерации, целями которых являются демократизация и повышение эффективности осуществления публичной власти.
Категорией, объединяющей государственную власть и местное самоуправление, выступает публичная власть. Ее оптимальная организация, регулирование и эффективное осуществление - насущные задачи современного Российского государства. Но их решение неоспоримо связано с концепцией народовластия, осуществления единой публичной власти на всех уровнях посредством, от имени и в интересах народа.
Российское государство имеет богатые традиции осуществления государственной власти и местного самоуправления. С древнейших времен в России имело место осуществление власти на местах, разрабатывалась и реализовывалась «земская идея», связанная с осуществлением власти земли или народной власти «по правде и совести». В то же время, именно в ХIХ веке осуществление местного самоуправления, равно как и государственной власти, получает широкое правовое регулирование законами и иными нормативными правовыми актами государства. Более того, именно деятельность земств Российской империи осуществлялась на принципах, имеющих определенное сходство с основами организации современного местного самоуправления.
В свете изложенного возникает необходимость теоретического осмысления соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи, специфики и преемственности такого соотношения в Российской Федерации. Речь, разумеется, не идет об отрицании начал самоуправления в деятельности местных Советов в СССР. Но распространенное в литературе апеллирование к опыту земств как «истинному самоуправлению», гармонично взаимодействующему с государственной властью, его идеализация, с одной стороны, и полное отрицание такового в Российской империи, с другой стороны, порождает необходимость осмысления опыта земств в соотношении с современными реалиями. Определение основных подходов к соотношению государственной власти и местного самоуправления, их единству и самостоятельности представляется полезным в свете поиска путей решения проблем правового регулирования осуществления и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
Специфика России, ее уникальность в части соотношения государственной власти и местного самоуправления состоит в разработке и практической реализации земской идеи (не вполне тождественной европейской муниципальной концепции) в истории российского права и государства, которая и в настоящее время не потеряла актуальности. Требуется более бережное отношение к историческому государственно-правовому наследию России, а развитие традиций отечественного права и государства необходимо и продуктивно в ходе современных реформ.
Вышеизложенное предопределило проведение сравнительно-правового исследования соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации.
Объект исследования – общественные отношения, возникающие в сфере осуществления государственной власти и местного самоуправления, взаимодействия их органов в Российской империи и Российской Федерации, их юридические характеристики, позволяющие провести сравнительный анализ.
Предмет исследования – теоретико-правовые концепции и история правового регулирования соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской империи (1864-1917 гг.), современные концепции и правовое регулирование соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России.
Цель и задачи исследования. Основная цель настоящей диссертации состоит в комплексном исследовании общетеоретических и теоретико-конституционных аспектов соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, их соотнесении с аналогичными явлениями в Российской империи, а также в выработке предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование концептуальных основ правового обеспечения соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- выявить основные подходы к природе, сущности и соотношению государственной власти и местного самоуправления;
- исследовать категорию «публичная власть» как систему, объединяющую государственную власть и местное самоуправление на основе народовластия;
- исследовать основные юридические концепции соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи (1864 – 1917 гг.);
- рассмотреть практический опыт регулирования и осуществления взаимодействия государственных и земских органов Российской империи;
- осуществить сравнительно-правовой анализ соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации;
- выявить преемственность соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации к опыту Российской империи;
- предложить пути совершенствования концепции соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации на основе опыта Российской империи.
Степень разработанности темы и теоретическая база исследования. Вопросы осуществления государственной власти и местного самоуправления, теоретическое осмысление и поиск путей практического совершенствования оставались в фокусе внимания ученых на протяжении многих веков. Поэтому на сегодняшний день сформировался достаточно обширный научный материал по исследуемой теме.
Различным аспектам теоретического осмысления категорий «государственная власть» и «местное самоуправление», их соотношению и взаимодействию систем органов посвятили свои работы Авакьян С.А., Автономов А.С., Андриченко Л.В., Атаманчук Г.В., Баглай М.В., Барабашев Г.В., Баранчиков В.А., Барциц И.Н., Бондарь Н.С., Бялкина Т.М., Васильев В.И., Велихов Л.А., Вишняков В.Г., Выдрин И.В., Граждан В.Д., Григорян Л.А., Гриценко Е.В., Дементьев А.Н., Емельянов Н.А., Краснов М.А., Кутафин О.Е., Мамут Л.С., Малый А.Ф., Мокрый В. С., Сафонов В.Е., Сергеев А.А., Смирнов А.Ф., Тимофеев Н.С., Тихомиров Ю.А., Топорнин Б.Н., Фадеев В.И., Фарбер И.Е., Хабриева Т.Я., Чертков А.Н., Чиркин В.Е. Исследования данных авторов были использованы при подготовке диссертационного исследования.
В диссертационной работе использовались научные труды философов, историков, правоведов Российской империи, разработавших фундаментальные категории общей теории права и государства, теории государственного права по предмету исследования. Это, прежде всего, Авинов Н.Н., Безобразов В.П., Васильчиков А.И., Веселовский Б.Б., Владимирский-Буданов М.Ф., Гессен В.М,. Головачев А.А., Головин К.Ф., Градовский А.Д., Гронский П.Л., Ивановский В.В., Кавелин К.Д., Кизеветтер А.А., Кистяковский Б.А., Ковалевский М.М., Кокошкин Ф.Ф., Колюпанов И.П., Коркунов Н.М., Корф М.А., Котляревский С.А., Крузе Н.Ф., Кузьмин-Караваев В.Д., Лазаревский Н.И., Лешков В.Н., Лохвицкий А.В., Муромцев С.А., Нольде Б.Э., Петражицкий Л.И., Погосский В.В., Свешников М.И., Сергеевич В.И., Скалон В.Ю., Сорокин. П.А., Соловьев В.С., Стучка П.И., Тройский П.П., Хвостов В.М., Чичерин Б.Н., Шершеневич Г.Ф., Шингарев А.И., Шрейдер Г.И.
Автор обращался к зарубежной литературе по проблеме соотношения государственной власти и местного самоуправления, используя, в первую очередь, труды таких ученых, как: Авинери Ш., Арендт Х., Ашлей П., Вебб С., Вебер М., Ведель Ж., Гнейст Р., Гоббс Т., Давид Р., Де Токвиль А., Еллинек Г., Иеринг Р., Макиавелли Н., Маркс К., Остром В., Парсонс Т., Редлих И., Ронг Д., Смит Д., Старр С., Штейн Л., Фуко М., Энгельс Ф.
Некоторые аспекты рассматриваемой проблематики нашли отражение в нескольких десятках диссертационных исследованиях последних лет, в частности, таких авторов, как Еременко П.П., Крузе Ю.Л., Кочеткова Н.В., Кулушева М.А., Мокрый В.С., Михеева Т.Н., Нанба С.Б., Нарежный А.И., Постовой Н.В., Симонова Н.В., Соловьев С.Г.
Вместе с тем комплексного сравнительно-правового исследования соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации не предпринималось. Проведения такого исследования требует более полное осмысление соотношения государственной власти и местного самоуправления и накопленного опыта их взаимодействия в Российской империи на основе современных научных разработок, прежде всего, категории «публичная власть», а также практического опыта регулирования и осуществления взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, связанные с реализацией прав на участие в управлении публичными делами, (прежде всего, Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах, принят в 1966 г., вступивший в силу в 1976 г., Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., документы, принятые Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) на Конференции по человеческому измерению, проходившей в три этапа: в Париже в 1989 г., Копенгагене в 1990 г. и в Москве в 1991 г.), федеральные законы (прежде всего, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, регулирующие осуществление государственной власти и местного самоуправления, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, решения иных судебных органов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Российской империи (прежде всего, Положения о земских губернских и уездных учреждениях 1864 и 1890 годов).
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод научного познания. В исследовании используются общенаучные и частнонаучные методы: формально-логический, системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой, аксеологический и другие.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые в юридической науке предпринято исследование соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации в сравнительном аспекте. Разработаны теоретические положения, характеризующие соотношение государственной власти и местного самоуправления, а также выявлены общие исторические параллели и особенности взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, характерные для Российской империи и Российской Федерации. В работе содержатся рекомендации по совершенствованию концепции современного правового обеспечения соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления на основе анализа опыта Российской империи.
Основные выводы и положения, выносимые на защиту.
На защиту выносятся следующие положения, определяющие научную новизну диссертации.
1. Осуществление власти в обществе сопряжено с двумя диалектически развивающимися тенденциями – «самоуправление общества» и «господство государства». Отношения между субъектом (государство) и объектом (общество) управления имеют строго асимметричный характер. При этом в обществе всегда остается пространство для саморегуляции и самоорганизации. Баланс «господства государства» и «самоуправления общества» во многом обеспечивает эффективность осуществления власти, устойчивость политической системы и стабильное развитие общества и государства.
2. Соотношение и взаимодействие государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации строились на двух близких теоретических и эмпирических основах – либеральных концепциях и евроатлантическом опыте соответствующей эпохи, а практическое его учреждение осуществлялось централизованно путем государственных реформ. Начиная Земскую реформу 1864 г. и муниципальную реформу 90-х годов ХХ в. российский законодатель не имел четкой концепции развития местного самоуправления, его соотношения и взаимодействия с государственной властью, что вело к противоречиям и непоследовательности реформ местного самоуправления. Реализация правовой модели соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления сопровождалась ее корректировкой исходя из объективных социальных условий, правовой культуры и исторических традиций осуществления власти в России на протяжении двух исследуемых исторических периодов (1864-1917 гг. и 1993 г. – настоящее время).
3. Становление местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации в целом ряде случаев сопровождалось гипертрофированным восприятием его самостоятельности земскими (муниципальными) служащими и общественностью. В ходе практической деятельности органы местного самоуправления более тесно взаимодействовали с органами государственной власти, сама концепция местного самоуправления трансформировалась в пользу интеграции его в единую систему осуществления власти при сохранении организационной и компетенционной обособленности местного самоуправления. В свете распространенности принципа единства государственной власти при разделении предметов ведения, полномочий и ответственности между уровнями ее осуществления, предлагается принцип единства публичной власти в государстве, реализуемой на различных уровнях и объединяющей государственную власть и местное самоуправление.
4. Представители органов государственной власти Российской империи и Российской Федерации нередко избегали партнерства с органами местного самоуправления, не воспринимая местное самоуправление как самостоятельный уровень осуществления публичной власти, пытались выстраивать отношения как с подчиненными или как с общественными объединениями. В Российской империи неумение выстроить систему взаимодействия с земским самоуправлением рождало стремление государственной власти просто подчинить его себе, включить в систему государственной власти, что позволило говорить о преобладании государственных начал в осуществлении местного самоуправления. Усиление государственных начал в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации с 2003 года должно быть дополнено расширением демократических механизмов его осуществления населением.
5. Ресурсная база местного самоуправления в Российской империи (как и в Российской Федерации) не соответствовала объему возложенных на него задач, что не только снижало его эффективность, но и вело к зависимости от органов государственной власти. Целый ряд обязательных земских дел (предметов ведения) в Российской империи не имел непосредственного отношения к местному самоуправлению, хотя выступал главным источником расходов земского бюджета. На решение обязательных дел государством не выделялось достаточных средств, что уменьшало материально-финансовые возможности земств решать собственно вопросы местного значения. В Российской Федерации круг вопросов, решаемых органами местного самоуправления, также не всегда связан с муниципальными нуждами. Требуется более сбалансированная бюджетная обеспеченность решения вопросов местного значения, правовое обеспечение полноты и своевременности передачи материальных и финансовых средств для осуществления государственных полномочий.
6. Нечеткость разграничения компетенции и ответственности между государственной властью и местным самоуправлением в Российской империи и Российской Федерации, нестабильность компетенции, недостатки правового регулирования управления в целом снижают качество управленческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также их взаимодействия. При этом позитивные процессы расширения компетенции местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации нередко сопровождались передачей государственной властью решения как можно большего числа социально-экономических задач, равно как и ответственности за их решение, которые по разным причинам не могли быть решены государством. Такой подход позволял избежать политической ответственности, но способствовал нарастанию кризисных явлений в социально-экономической сфере, а, в конечном счете, и в политической.
7. Ключевым недостатком развития земств выступала ограниченность распространения местного самоуправления, которое не охватывало всю территорию Российской империи, что имело место и в Российской Федерации в 90-е годы ХХ века. Расширение территории распространения земского самоуправления, начавшееся с 1864 года, приостановилось к концу ХIХ века, права на межгубернские объединения, равно как и на волостное самоуправление, не предоставлялись. Но усиление взаимодействия местного самоуправления с государственной властью требовало функционирования земств на всей территории России. В Российской Федерации данная проблема в целом решена путем реализации норм Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при сохранении проблемы изменения статуса муниципального образования.
8. Объективной сложностью научного осмысления соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи выступало отсутствие концептуальной основы единства и самостоятельности названных систем. Учреждение земств как общественных (общинных) учреждений не позволило бы обеспечить властный характер их деятельности, а их включение в систему государственной власти не позволило бы реализовать представительные начала, уничтожило бы главную идею земств – самостоятельное решение местных дел. Разработка и внедрение в научный оборот в современной России категории «публичная власть» позволили обеспечить системное единство осуществления власти в обществе, создали теоретическую основу усиления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Тем не менее, основы концепции публичной власти были во многом заложены учеными Российской империи. Земства рассматривались как властные институты, но не государственные, а «особого рода».
9. Исторически возникшая и реализуемая в России «земская идея» представляется сходной, но не тождественной западноевропейской «муниципальной» концепции. Она включала в себя не только участие местных сообществ в осуществлении власти, активность и ответственность членов таких сообществ и общества в целом, но и общественное служение, справедливое устройство общества и осуществление власти в нем «по правде и совести». Фактически земства соединяли в себе правовую, политическую, административную, социальную, хозяйственную и духовную сферы. Во многом под влиянием земств менялся и характер осуществления государственной власти в России, внедрялись принципы народовластия, прежде всего, в политико-правовую культуру.
10. С точки зрения современной юридической науки, разработанные в ХIХ веке системы взглядов, объединенные наименованиями «общественная» и «государственная» теории местного самоуправления, не вполне отражают роль и назначение местного самоуправления в современном обществе. Оптимальным представляется развитие дуалистического подхода к осмыслению местного самоуправления, в рамках которого продуктивен поиск органического сочетания государственной и общественной составляющих местного самоуправления, его всестороннего взаимодействия с государственной властью при сохранении определенной самостоятельности.
11. Народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, является базовым принципом осуществления государственной власти, местного самоуправления и публичной власти в целом. Структура гражданского общества, ее «территориальный срез», представляющий совокупность региональных и местных сообществ, является основой выделения уровней осуществления публичной власти. Местное самоуправление и государственная власть имеют общую публично-властную природу. Поскольку местное самоуправление реализует властные функции в рамках единой многоуровневой системы власти народа (публичной власти), в Конституции РФ в случае проведения конституционной реформы было бы продуктивно более четко определить его статус как местной (муниципальной) власти, употребив применительно к местному самоуправлению термин «власть».
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Выводы и предложения диссертации способствуют более полному и глубокому пониманию российских особенностей соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, расширяют возможности дальнейших исследований в данной сфере.
Диссертация представляет непосредственный практический интерес, поскольку сделанные в ней выводы и рекомендации по совершенствованию взаимодействия государственной власти и местного самоуправления имеют прикладной характер.
Материал диссертации полезен для использования в учебно-методической работе высших учебных заведений, при подготовке учебных пособий по курсам лекций и семинаров для студентов, в частности, по дисциплинам «Теория государства и права», «История отечественного государства и права», «Конституционное (государственное) право России».
Апробация результатов исследования.
Настоящее диссертационное исследование подготовлено и обсуждено в отделе теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Основные положения диссертации изложены в публикациях автора в научных журналах и сборниках научных трудов, в т.ч. в научных изданиях, рекомендованных ВАКом Минобрнауки России; в докладах на конференциях.
Апробация осуществлялась путем внедрения результатов диссертационного исследования в учебный процесс при чтении лекций и проведении семинарских занятий по профильным спецкурсам, а также в ходе осуществления практической деятельности на должностях муниципальной и государственной службы.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
Государственная власть и местное самоуправление в системе осуществления власти в Российской Федерации
Вопрос соотношения местного самоуправления и государственной власти неоднократно поднимался в литературе, но до настоящего времени не получил однозначного научного решения. Это объективно обусловлено сложностью и многогранностью рассматриваемого вопроса. Как справедливо отмечает М.В. Баглай, в новой Конституции РФ 1993 года новелла ст. 12 является наиболее сложной и трудной для усвоения, поскольку порождает много вопросов89.
Можно выделить три основных подхода к соотношению местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации. Первый подход - местное самоуправление есть институт гражданского общества, принципиально отличающийся от государственной власти. В литературе отмечается, что Конституция РФ исходит из приоритета инициативной добровольной деятельности граждан, направленной на решение вопросов местного значения90. Некоторые специалисты, анализируя практику реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года, утверждали, что в Российской Федерации реализуются три модели местного самоуправления: государственная, общественно-государственная и общественная . Подобная точка зрения в несколько ином аспекте отражена и в некоторых более поздних исследованиях93. Практически модель «общественного местного самоуправления» означает функционирование общественного объединения, нс наделенного властными полномочиями.
А.Г. Черненко утверждает, что Конституция РФ закрепляет «принцип противопоставления государства и местного самоуправления» . Такая точка зрения находит своих сторонников не только в научной среде, но и выступает основой для практических рекомендаций органам местного самоуправления, исходящих от лица федеральных органов исполнительной власти. Выделяется целый ряд признаков самостоятельного «гражданского общественного института», отражающего характеристики местного самоуправления как формы самоорганизации граждан 4.
Белкин А.А. и Бурмистров А.С. подвергают сомнению императивность формулировки статьи 12 Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении. Делается вывод: «Статья 12 Конституции Российской Федерации указывает, что местное самоуправление в Российской Федерации «признается и гарантируется», но конституционные положения, тем не менее, не предрешают обязательность местного самоуправления» . Соответствующий вывод делается несмотря на то, что анализируемое авторами; положение включено в главу «Основы конституционного строя». С. Бондарь утверждает, что местное самоуправление «произрастает из инициативы населения, из естественно-исторических основ самоорганизации граждан но месту жительства, а не детерминировано государственными формами властвования» . В.Д. Граждан отмечает, что «в такой огромной по территории и многонациональной по составу стране, как Россия, система территориального административного управления должна включать три уровня государственного управления (федеральный, региональный, районный) и четвертый — негосударственного местного самоуправления» .
Как видим, в последнем примере районный уровень отождествляется с государственной властью, а местное самоуправление всеми авторами рассматривается как негосударственный институт. Действительно, в России есть территориальное общественное самоуправление (на уровне дома, подъезда и т.д.)» но оно не входит в систему публичной власти. Местное самоуправление как властный институт в Российской Федерации, как и в иных государствах, не может рассматриваться в качестве добровольного общественного учреждения. Еще Г.В. Барабашев характеризовал концепцию негосударственной природы местного самоуправления как миф, который создан на основе заимствования устаревшей западной концепции местного самоуправления, поскольку местное самоуправление - это власть особого рода .
Таким образом, категорически отделить местное самоуправление от государства, рассматривать его как институт гражданского общества можно лишь в отношении очень ограниченного по территории и численности участников сообщества. Территориальное управление связано с осуществлением публичной власти и не может быть лишь формой самодеятельности граждан. Рассматриваемый подход отражает общественную составляющую местного самоуправления, но, как представляется, излишне абсолютизирует ее.
Второй подход связан с отождествлением местного самоуправления с государственной властью либо рассмотрением его как разновидности государственной власти. В частности, М.В.Баглай отмечает, что местное самоуправление по своей природе является частью государственной власти . Сходную позицию занимает Г.В. Атаманчук, который определил роль местного самоуправления в организационной структуре государственного управления как особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами100. П.П. Сергун считает, что, несмотря на самостоятельность местного самоуправления, оно не должно выходить из-под контроля государства, а в ст. 12 Конституции России необходимо внести дополнение о большем влиянии государства на политику местного самоуправления . По мнению Р.Г. Абдулатипова, «местное самоуправление не является государственным только в том смысле, что основой его установления является не государство, а местное сообщество. Вместе с тем, поскольку эти органы санкционированы государством и функционируют на базе его законов, они включены в систему государственного управления»1 2. М.А. Краснов отмечает, что «исключение оріхінов местного самоуправления из системы государственной власти необходимо трактовать не как потерю ими государствен но-властной природы, а как установление своеобразного разделения государственных функций по вертикали»103.
Как представляется, в принципе рассматриваемый подход возможен в организации территориального управления в государстве. Гипотетически он мог Оы быть применен к районному либо еще более высокому территориальному уровню. Но самоуправление поселения (общины) и в зарубежных государствах преимущественно рассматривается как нечто отличное от государственной власти.
Конституция Российской Федерации и законодательство о местном самоуправлении пошли по пути отделения местного самоуправления от системы государственной власти. Толкование конституционных норм не позволяет рассматривать местное самоуправления как часть государственной власти, что имеет место быть в ряде зарубежных государств.
Основные юридические концепции соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи в 1864-1917 гг.
Развитие взглядов русских правоведов о государственной власти и местном самоуправлении, их сущности, принципах устройства и соотношении определялись, двумя факторами: во-первых, развитием политико-правовых доктрин о государственной власти и местном самоуправлении в Нвропс, во-вторых, проводимыми в стране реформами: крестьянской, судебной и, конечно, земской, их результатами и проблемами осуществления государственной власти и местного самоуправления.
Одно из важнейших мест в русской правовой мысли середины XIX -начала XX вв. отводилось рассмотрению проблем определения понятия и сущности государственной власти. Необходимость преобразований государственного устройства Российской империи и модернизации социально-политического развития страны в условиях роста оппозиции и начала революционных движений предопределило значительное внимание данному вопросу, прежде всего в аспекте развития народного представительства.
Признание Российским государством определенной свободы местных Сообществ в решении вопросов местного значения актуализировало в середине XIX века теоретическое осмысление местного самоуправления. Кроме того, отсутствие общенационального народного представительства делало земства центральным вопросом общественной жизни Российской империи. Вот почему становление теоретических представлений о местном самоуправлении в России первоначально были связаны в большей степени с общественной составляющей местного самоуправления. В то же время, практика управления на местах, сложности взаимодействия земств с исполнительными и судебными органами государства все более актуализировали исследование государственной составляющем местного самоуправления, способствовали поиску путей эффективного взаимодействия земств с государством. При этом, аналогичные процессы становления и развития местного самоуправления, его интегрирование в процесс управления государством при обособлении местных учреждений от государственных структур происходили в государствах Западной Европы. Подчеркнем, что российская научная мысль обратилась к изучению опыта местного самоуправления лишь на треть века позже европейской.
Начала самоуправления имели место и в России, и в Европе задолго до XIX века. Принципиальное отличие местного самоуправления той эпохи от предшествующих периодов состоит, во-первых, в ключевом значении роли правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления. Именно государство начинает определять статус, формы и процедуры осуществления местного самоуправления, их участие в решении государственных задач и степень обособленности от государственных органов. Вплоть до XVI столетия эта сторона нашего административного быта не была нормирована и утверждена законом... и развивалась исключительно на основе народного обычая:..» .
Во-вторых, в ХГХ веке была заложена теоретическая основа бессословного осуществления власти, в том числе местного самоуправления, обособленного, но взаимодействующего с государственной властью, которая была апробирована практикой того же века. В этой связи сравнительный анализ соотношения местного самоуправления и государственной власти Российской империи и Российской Федерации представляется актуальным. Появляется возможность сравнить саму постановку идеи о системе местного самоуправления в России и первые попытки ее воплощения-с результатами современной муниципальной, реформы. Истоки современных концепций местного самоуправления, его соотношения с государственной властью были заложены в Российской империи второй половины ХГХ - начала XX вв.
В науке был выработан ряд подходов к содержанию явления, местного самоуправления во многом исходя из его соотношения с государственной властью. К XIX веку развитие капиталистических отношений, экономический рост, осуществляемый в условиях научно-технической революции, сформировали «социальный заказ» на научное обоснование необходимости ограничения вмешательства бюрократии в жизнедеятельность территориальных общин, прежде всего в сферу местного хозяйства. Ответом на новую социальную реальность и стала система взглядов, условно названная «теория свободной общины», которая стала идеологической основой обоснования необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община была провозглашена предшественницей государства. Государство рассматривалось как результат Сергеевич Н И. Задачи II методы государственных паук. М, 1871. С. 121-1 объединения крупных общин по экономическим и политическим причинам, в частности В.Н.Лешковым1,12. В литературе сущность рассматриваемой теории увязывают с правом на самостоятельное заведование местными делами, которое имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер» как права и свободы человека. Более ранним естественно - историческим возникновением общины обосновывалось ее автономность по отношению к государству. Хотя подобная трактовка неизбежно обнаруживает подмену предмета анализа. Права естественно образовавшейся общины действительно были бы естественными и неприкосновенными. Но «вольная община образуется, когда, при господстве частного права, вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников» . Бе существование характерно для догосударственного периода жизни народа. В дальнейшем именно государством были образованы функционирующие в нем самоуправляющиеся территориальные единицы (районы, провинции и т.п.), о неотчуждаемости прав и естественном характери которых говорить нельзя. Государство становится создателем самоуправляющихся территориальных единиц вследствие чего их самоуправление не может не ограничиваться государственной властью.
Попытка определить сферу «естественной» самостоятельности общины в виде хозяйственной жизни местного сообщества привела к формированию «хозяйственной теории самоуправления». При этом одни авторы стремились отожествить самоуправляющиеся единицы с частными союзами и корпорациями, учеными и благотворительными обществами, даже с промышленными компаниями, а другие относили общинную деятельность к публично-правовым, но не государственным делам . Практика показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не столько частноправовой, сколько публично-правовой характер, свойственные органам власти (прежде всего, принятие общеобязательных решений). Но соответствующие взгляды породили представление о «вопросах местного значения», которые должны решаться местными сообществами.
Правовые основы соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации
Изучение истории земского самоуправлениями России в ходе реформ конца XIX - начала XX в. свидетельствует о- том, что вопросы, которые требовали теоретического осмысления, при: организации, местного самоуправления в прошлом, не потеряли своей актуальности и сейчас. Опыт формирования местного самоуправления в Российской империи является необходимой базой для развития современного местного самоуправления, его взаимодействия с государственной властью. Бесспорно, земское самоуправление было не настолько совершенным явлением, чтобы просто вернуться к нему. Напрямую данным опытом можно воспользоваться в весьма ограниченной степени (хотя, безусловно, в этой сфере есть моменты, интересные для нынешней практики российского местного самоуправления). При этом необходимо помнить, что жизнеспособность и дееспособность земств обеспечивалась, прежде всего их самоуправленческим началом, реализуемом и во взаимодействии с государственнойвластыо.
В современной юридической науке весьма плодотворным признается подход к цикличному развитию права, в чем убеждает опыт многих стран. Вот почему в настоящем исследовании предлагается сравнить правовые идеи и правовые нормы о государственной власти и местном самоуправлении, а также практику взаимодействия государства и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации в аспекте соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.
В комплексном труде Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации «Муниципальная реформа в Российской Федерации (экономико-правовое исследование)» отмечается, что цель современной муниципальной реформы - повышение эффективности управления государственными и общественными делами путем демократизации и широкой самостоятельности местной власти, создании! местного самоуправления, соответствующего современным задачам государственных преобразований, способного решать актуальные социально-экономические проблемы и выступающее гарантом социального благополучия граждан. Реформа имеет целью осуществление наиболее глубоких (после земской реформы 1864 года) преобразований в сфере местного самоуправления за всю историю России»7".
Как отмечалось выше, соотношение и взаимодействие государственной власти с российскими земствами и современным местным самоуправлением имеют сходство в части опоры на либеральную концепцию прав человека и местных сообществ, а также использование евроатлантического опыта. Различие состоит в имперском и федеративном характере Российской государственности соответственно в XIX веке и сегодня, а также укорененности концепции публичной власти в современной науке и отчасти практике.
Общим для реализации идей самоуправления в ходе Земской реформы и реформ 90-х годов XX века является то обстоятельство, что учреждение и развитие местного самоуправления шло «сверху» путем государственных реформ ПО инициативе немногочисленной социально активной части общества, располагающей собственностью и приближенной к правяндам группам, в отсутствии сформированной обществом организационной и институциональной основы.
В середине XIX, как и в начале 90-х годов XX века, в России был взят курс на полномасштабную реализацию общественной составляющей местного самоуправления, построение модели местного самоуправления, имеющей максимальное сходство с англосаксонской. Выбор данной модели отвечал взглядом либерально настроенной части общества, широко представленной в органах государственной власти периодов земской реформы Российской империи и конституционной реформы Российской Федерации. Данный выбор не вполне сочетался с менталитетом большинства населения и государственных служащих. Как отмечалось выше, в Российской империи до учреждения земств управление осуществлялось преимущественно государством, большинство населения (крестьяне), будучи крепостными, не могли осуществлять самоуправление, утратили институциональную основу и сам навык общинного самоуправления. В СССР на местах формально отсутствовали назначаемые государством должностные лица, советы избирались населением. Однако, единство и необходимую централизацию всей системы территориального управления в СССР обеспечивалась единством правящей партии, партийным контролем на местах. С 90-х годов XX века по настоящее время функционирует иной государственный строй (хотя практика может пойти и по прежнему сценарию). Но данный вопрос является предметом отдельного исследования.
Впрочем, кризис самоуправления в первой половине XX века имел место не только в России. В свою очередь, вторая половина XX века характеризуется значительным интересом к идеям местного самоуправления, прежде всего в. государствах Нвропы. В 1985 г. была принята Европейская хартия местного самоуправления, во многих странах обновилось национальное законодательство. В России значительный интерес к местному самоуправлению возродился в 90-х годах в ходе реформирования государственного строя Российской Федерации, что нашло отражение в Конституции РФ 1993 года и российском законодательстве. Хотя сам термин «местное самоуправление» был введен в нашей стране в 1990 году в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»256.
Компетенция и взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления Российской империи и Российской Федерации
Нечеткость разграничения компетенции и ответственности между государственной властью и местным самоуправлением, недостатки правового регулирования управленческой деятельности в целом снижали се качество, в том числе в части взаимодействия органов публичной власти, что характерно и для современной России, и для Российской империи.
Попытки определить вопросы местного значения из числа публичных дел по некоему родовому признаку успеха не имели ни в Российской империи, ни в Российской Федерации. При этом в Российской империи остро стояли проблемы качества правового регулирования осуществления государственной власти и местного самоуправления. Многие статьи
Положения 1864 года были нечетко сформулированы и могли по-разному трактоваться. Неопределенное правовое положение было характерно не только для земских учреждений, но и для их «кураторов» (губернаторов). В государственном аппарате губернаторы являлись, с одной стороны, практически наместниками императора, а с другой стороны были подконтрольны Министерству внутренних дел. Учреждение поста генерал-губернатора возложило на последних представительство монарха, а губернаторов поставило в подчинение и генерал-губернаторам, и МВД.
За земствами закреплялись, в основном, вопросы социально-экономической сферы, имеющие значение для развития территорий. В то же время, исключить названные вопросы из числа государственных дел также невозможно. В результате компетенция государственных органов и земств во многом пересекалась. При этом организационные формы их взаимодействия не были четко установлены правом и функционировали с недостатками.
Несмотря на то, что земства имели законодательно очерченный круг предметов иедения, область действительно самостоятельного принятия решений для них неуклонно сужалась. С 1890 года по существу решения земств не только управленческого характера, но и сугубо хозяйственный (например, займы, проекты смет), а также формирование земских учреждений (в частности, избрание на должности) рассматривались и утверждались губернатором или министром внутренних дел.
Таким образом, в Российской империи остро стояла проблема нечеткости разграничения компетенции и ответственности между государственной властью и земствами. Недостатки правового регулирования управления в целом снижали качество управленческой деятельности органов государственной власти и земских органов, а также их взаимодействия.
Сегодня также не найдены законодательные критерии разграничения компетенции государственной власти и местного самоуправления, предметов ведения Российской Федерации, ее субъектов, их совместного ведения и вопросов местного значения. Само понятие «вопросы местного значения» не может трактоваться как не имеющие государственного значения. Речь идет об учете интересов населения в зависимости от того места, в котором проживают граждане. Вопросы местного значения в разных местностях (городах, районах, поселках, селах и т.д.) могут решаться населением с учетом местной специфики. Решение таких вопросов существенно зависит именно от местных условий. Общегосударственные же вопросы независимо от существенно различающихся местных условий должны решаться единообразно для всех муниципалитетов. Но изложенное не означает, что вопросы местного значения не важны для государства. Как раз, наоборот, в современных условиях стабильность всего государственного механизма во многом зависит от того, как решаются именно вопросы местного значения. Более того, практически все вопросы местного значения имеют продолжение в компетенции государственных органов, основы их решения имеют общегосударственное значение (здравоохранение, образование, социальное обслуживание и т.д.). В частности, от эффективной- работы инфраструктуры закрытых административно-территориальных образований во многом зависит решение общегосударственных (например, оборонных) задач.
Конституционный Суд Российской Федерации отметил допустимость определенного дуализма в ряде сфер общественных отношений, которые выступают и государственными делами, и вопросами местного значения. Например, в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июля 2004 года № 303-О «По жалобе Кунгурской городской управы на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 35 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» отмечается, что предоставление местными органами, органами местного самоуправления жилой площади в течение трех лет по установленным законодательством нормам сотрудникам уголовно-исполнительной системы- не может рассматриваться как нарушающее самостоятельность и права местного самоуправления, так как обеспечение указанной категории государственных служащих жильем имеет как общегосударственное, так и местное значение291. Той же позиции придерживаются и иные высшие суды России. Так, в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 июня 2007 года №4429/07 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» отмечается, что поскольку содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем судей, как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имеют и общегосударственное, и местное значение, а потому решаются совместно государственными органами и органами местного самоуправления .
На уровне предметов ведения объективно едва ли возможно осуществить четкое законодательное разграничение компетенции государственной власти и местного самоуправления. Это нашло отражение и в приведенном выше Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июля 2004 года № 303-О, в котором отмечается, что содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем сотрудников уголовно-исполнительной системы, как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имея и общегосударственное и местное значение, подлежат совместному решению государственными органами и органами местного самоуправления2 3. В развитии указанной позиции Н.С. Ьондарь обоснованно указывает, что «многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение» 4.
В: этой связи обоснованным представляется мнение, что предметы ведения муниципального образования можно определить как вопросы местного значения, закрепленные в соответствии с Конституцией Российской Федерацией, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исходяих типов муниципальных образований, а также вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной1 власти и не исключенные из их компетенции федеральными, законами и законами субъектов Российской Федерации. Отдельные государственные полномочия, осуществляемые на уровне местного самоуправления, не могут относиться к предметам- ведения муниципальных образований, поскольку они обусловлены предметами ведения либо Российской Федерации, либо субьекюв Федерации, либо совместного ведения1 Федерации1 и- ее субъектов"5.
