Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Коррупция как объект правоохранительной деятельности полиции 16
1. Понятие и социальная сущность коррупции 16
2. Борьба с коррупцией как функция полиции 37
3. Борьба полиции с коррупцией как противоречие. 56
4. Правовая сущность механизма борьбы полиции с коррупцией . 77
Глава II. Правовые основы борьбы с коррупцией в истории правоохранительной деятельности полиции России и зарубежных стран .95
1. Коррупция и механизм борьбы с ней в истории законодательства России . 95
2. Развитие законодательства о борьбе с коррупцией в развитых странах Европы, Азии и Америки 125
3. Общее и особенное в развитии законодательства о борьбе с коррупцией в России и ведущих зарубежных странах. 149
Глава III. Структура, основные противоречия и проблема совершенствования правового механизма борьбы полиции с коррупцией 170
1. Регулятивные и организационные элементы правового механизма борьбы полиции с коррупцией ... 170
2. Основные противоречия, направления и способы совершенствования правового регулирования борьбы полиции с коррупцией 207
3. Укрепление народности органов внутренних дел — основа стратегии
усиления противодействия коррупции. 239
Заключение 261
Список использованной литературы
- Правовая сущность механизма борьбы полиции с коррупцией
- Коррупция и механизм борьбы с ней в истории законодательства России
- Развитие законодательства о борьбе с коррупцией в развитых странах Европы, Азии и Америки
- Регулятивные и организационные элементы правового механизма борьбы полиции с коррупцией
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема борьбы с коррупцией -сложная и многоаспектная задача государства, его правовой системы и всех силовых структур, особенно полиции и органов внутренних дел. Она включает ряд аспектов: методологический, социально-политический, социологический, исторический, научно-теоретический, прикладной и др. В исследовании названные аспекты рассматриваются лишь в той мере, в которой они служат раскрытию основного (научно-теоретического и прикладного) содержания темы.
Указанные аспекты определяют и особую актуальность темы. Для современного российского общества и государства характерны острые кризисные явления, которые охватывают все сферы общественной жизни, в том числе борьбу с преступностью, коррупцией. Кризисные явления проявляются: в экономике — количественным и качественным спадом производства, резким снижением темпов развития производительных сил, разрушением экономических связей, нарушением функций управления народным хозяйством, огромным удельным весом теневой экономики; в социально-политической сфере - сменой социальной и политической систем и социальной структуры общества, резким усилением бюрократических тенденций, разбуханием государственного аппарата, корпоративизмом, ведомственной ограниченностью, отсутствием четкого взаимодействия и единого начала в его деятельности, обострением всех социальных противоречий; в идеологии - сменой общественного сознания, идеологии, обострением их противоречий, резкой сменой социальных ценностей и приоритетов, засильем аморальных проявлений, упадком духовной культуры.
Социальными последствиями кризисных проявлений в обществе и государстве являются: острые социальные противоречия, обособление государства и его органов от общества, разгул преступности, и особенно таких ее форм, как организованная преступность, коррупция, изначально подрывающие доверие
граждан к государству, власти, правоохранительным органам и в первую очередь к милиции.
На одном из заседаний коллегии МВД России отмечалось, что при всем многообразии современных тенденций российской преступности особую тревогу по-прежнему вызывает деятельность организованных групп и преступных сообществ в первую очередь в экономической сфере. Организованная преступность препятствует выходу страны из кризиса, основой которого является кризис российской экономики, обнищание миллионов людей, с одной стороны, и обогащение относительно небольшой части населения - с другой.
Экономические потери от организованной преступности в постсоветской России соизмеримы с гигантским ущербом, понесенным Советским Союзом в годы фашистского нашествия и составившим триллионы американских долларов. По различным данным, ежегодно из страны перечисляется за рубеж от 10 до 50 млрд долларов США, добытых незаконным, как правило, преступным путем. В зарубежных банках находятся средства, вывезенные из России, сопоставимые с ее внешним долгом.
По оценкам экспертов доля теневого сектора экономики России составляет от 20 до 40 % российского ВВП. Как правило, налоговые преступления в 98 случаях из 100 связаны с другими правонарушениями в экономической сфере или же являются их следствием.
Коррупция - сложное, разноуровневое, интегрированное социально-политическое и правовое явление и понятие. Она охватывает подовляющее большинство социальных ценностей и приоритетов, систему потребностей и интересов, правоотношений, правовых норм и практически всех сфер общественной жизни и форм общественного сознания.
Кроме всего прочего, коррупция не сугубо российское национально-государственное, а международное массовое явление, «процветающее» во всех странах.
Россия по масштабам, характеру и формам проявления коррупции практически ничем не отличается от других капиталистических стран мира. Именно такой вывод сделала авторитетная международная организация Transparency International. В 2003 году ее эксперты опросили 5666 граждан и 1838 представителей малого и среднего бизнеса в сорока регионах РФ. Респондентов спрашивали, когда, кому и в каких размерах они давали взятки. На основе этого объем коррупционного рынка в сорока регионах эксперты оценили в 520,9 млрд руб. в год. От граждан чиновники получают 170,4 млрд руб. в год, а от предприятий малого и среднего бизнеса еще 350,47 млрд руб. Выяснились и географические особенности национального мздоимства. Наиболее развит институт взяточничества в Московской, Нижегородской, Саратовской и Челябинской областях, а также в Москве и Санкт-Петербурге. Менее оно выражено в Карелии, Ярославской, Тюменской, Архангельской и Омской областях.
Эксперты названной организации разработали даже своеобразные показатели характера и степени распространенности коррупции в разных странах и ее отражение в общественном сознании. Такими показателями стали риск вымогательства (принципиальная возможность и реальность вымогательства) и индекс восприятия коррупции (степень коррумпированности) - от 10 (отсутствие коррупции) до 0 (максимально высокая степень коррупции), который в России составляет 2,7 балла.
По итогам проведенных исследований, риск коррупции среди инспекторов ГАИ в начале 90-х годов составлял 60 %. В настоящее время он достиг 72 %. Риск заплатить милиции за тот же период увеличился с 30 до 40 %, суду - с 26 до 47 %, а попасть в коррупционную ситуацию в стенах вуза с 36 до 52 %. При этом средний размер взятки преподавателю вуза вырос до 10 тыс. руб. Работники ГАИ в масштабе страны «зарабатывали» на взятках в 80-е годы 3 тыс. долларов в год, а сейчас до 1 млрд долларов.
Имея в виду системный и интегрированный характер природы коррупции, механизм борьбы с коррупцией также имеет аналогичный характер. Он не
может не сочетать в себе систему разноуровневых политико-правовых элементов, включающих различные субъекты этой борьбы, правоотношения, составляющие сущность деятельности по борьбе с коррупцией, нормы различных отраслей права, регулирующие эту борьбу и составляющие ее правовую основу.
Полиция, милиция, органы внутренних дел занимают самостоятельное и особое место в системе механизма борьбы с коррупцией. Именно эти органы по закону обязаны выявлять коррупционеров, пресекать их преступную деятельность. Это - основные правоохранительные органы, составляющие государственно-правовую первичную основу субъектов борьбы с коррупцией. Они, как правило, инициируют эту борьбу, используя для этого свои оперативные подразделения, проводя оперативно-разыскные мероприятия и придавая делу необходимое правовое направление.
В то же время именно работники полиции (милиции), органов внутренних дел сами нередко являются инициаторами и носителями коррупции. Так, по официальным данным динамика должностных преступных проявлений среди сотрудников милиции обнаруживает четкую тенденцию к возрастанию. Если в 1992 г. сотрудники милиции допустили 509 случаев превышения должностных полномочий, 137 - злоупотребления должностными полномочиями, то в 2000 г. число этих преступлений составило, соответственно, 1079 и 327. В 1994 г. взяточничество составляло 379 случаев, в 2000 г. — 411.
Степень научной разработанности темы характеризуется следующими ее основными моментами:
Во-первых, создана общая методология и теория правового механизма борьбы с преступностью, включая коррупцию и должностные преступления. Ключевую роль по этим вопросам имеют работы основоположников диалекти-ко-материалистического и субъективно-идеалистического понимания истории - К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина, Л. Фейербаха, Г. В.Ф. Гегеля, И. Канта, Ф. Бекона, Ш. Л. Монтескье, Г.В. Плеханова, В.О. Ключевского и др.
Во-вторых, имеются исследования, раскрывающие важные моменты и стороны сущности, процесса формирования, функционирования и развития правового механизма борьбы с коррупцией. В этом отношении можно выделить работы Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, B.C. Афанасьева, В.В. Бородина, Г.А. Гаджиева, Ю.И. Гревцова, Д.А. Керимо-ва, С.Ф. Кечекьяна, А.И. Королева, М.М. Курицина, Д.И. Луковской, Л.А. Николаевой, М.Н. Марченко, И.Ф. Покровского, В.П. Сальникова, Л.И. Спиридонова и др.
В-третьих, существуют работы, включая монографии и диссертационные исследования, посвященные вопросам правового механизма борьбы полиции, органов внутренних дел с коррупционной, экономической и организованной преступностью. В этом плане следует отметить работы А. Аслаханова, В.И. Боркова, Б.В. Волженкина, Л.Г. Дашковой, Н. Егоровой, Б.Д. Завидова, Б.В. Здравомыслова, Н.С. Зубова, A.M. Иванова, П.А. Кабанова, Дж. Капита, О.Х. Качмазова, К. Келсей, А.И. Кирпичникова, Б.В. Коробейникова, С. Кохли, X. Лесли, Ю.И. Ляпунова, В.Е. Мельникова, А.А. Морозова, В.А. Номоконова, М.Ф. Орлова, Л.В. Петелина, П. Скобликова, К.С. Соловьева, К.И. Сотникова, Р. Уильяма, Н.Б. Уразалина, Д. Хаджади, А. Хоботова, М.Т. Чарльза, В.Е. Эми-нова, П.С. Яни и др.
В-четвертых, системных монографических исследований названной темы фактически нет. Вне поля зрения ученых до сих пор остаются такие вопросы, как методология и концептуальные основы борьбы с коррупцией, понятие и сущность коррупции, правовое регулирование механизма борьбы с коррупцией, характер, место и роль полиции, милиции, органов внутренних дел в механизме этой борьбы, противоречия правового механизма борьбы полиции с коррупцией. По этим вопросам имеются лишь фрагментарные исследования, посвященные проблемам должностных и корыстных преступлений.
Объект исследования составляют правоотношения, правовые нормы и социально-правовые институты, характеризующие правовой механизм борьбы полиции с коррупцией.
Предметом исследования являются структурные элементы и функционирование правового механизма борьбы с коррупцией как комплексной и системной социально-правовой проблемы общества и государства.
Целью исследования ставится комплексное теоретико-правовое, исто-рико-правовое и сравнительно-правовое изучение сущности, содержания и особенностей правового механизма борьбы полиции с коррупцией, выявление на этой основе имеющихся в этом механизме противоречий и разработка направлений и предложений по его совершенствованию.
Для достижения цели диссертационного исследования ставятся следующие задачи:
определить понятие и социальную сущность коррупции;
показать функциональную роль полиции в механизме борьбы с коррупцией;
подчеркнуть противоречивый характер этой борьбы;
раскрыть правовую сущность ее механизма;
дать панорамную характеристику коррупции как преступления в истории правоохранительной деятельности полиции по законодательству России, развитых стран Европы и Америки;
выявить общее и особенное в развитии законодательства о борьбе с коррупцией в России и ведущих зарубежных странах;
раскрыть регулятивные и организационные элементы правового механизма борьбы полиции с коррупцией, его основные противоречия и направления их разрешения;
доказать, что укрепление народности органов внутренних дел - основа стратегии усиления противодействия коррупции.
Методологической основой исследования являются диалектико-материалистический, общенаучные и некоторые прикладные методы познания социально-политических и правовых явлений. Принципы связи, развития историзма, внутренней противоречивости понятий и социальных явлений, их предметности и конкретности, единства и противоречивости общего, особенного и единичного в социально-правовых понятиях и формах их проявления являются определяющими в исследовании. Широко использованы логический, исторический, системный, сравнительно-правовой методы научного познания.
Теоретической основой явились труды вышеназванных авторов, а также специальные работы отечественных и зарубежных правоведов, в той или иной мере относящиеся к предмету исследования.
Эмпирическую основу исследования составляют:
многочисленные законодательные и иные нормативно-правовые акты, служебные обзоры и информационные материалы по вопросам, относящимся к объекту и предмету исследования;
статистические сборники, официальные данные и факты, характеризующие различные стороны теории и практики борьбы МВД с коррупцией;
личный опыт службы диссертанта в органах МВД на оперативных, преподавательских и руководящих должностях, в том числе в университете МВД России.
Научная новизна исследования определяется тем, что в нем:
впервые сформулирована авторская концепция правового механизма борьбы полиции с коррупцией;
раскрыты сущность, закономерные связи, структурные элементы, содержание и форма правового механизма борьбы с коррупцией, место и социальная роль полиции в этом механизме;
обоснованы злободневность, масштабность, комплексность, сложность, противоречивость борьбы с коррупцией, правового механизма этой борьбы и необходимость его совершенствования;
доказана необходимость принятия системного законодательного нормативно-правового акта о борьбе с коррупцией, предложен возможный вариант этого акта;
даны новые авторские определения ключевым понятиям темы — коррупция; борьба с коррупцией, правовой механизм борьбы полиции с коррупцией;
определены закономерности (тенденции) возникновения, формирования и развития правового механизма борьбы полиции с коррупцией, важнейшие направления и способы совершенствования его правового регулирования;
выявлены основные противоречия указанного механизма, ранее не исследованные в их систематизированном виде;
сделаны не стандартные обобщения, выводы и предложения по совершенствованию правового механизма борьбы полиции с коррупцией.
Теоретическая значимость исследования выражается в постановке актуальной, малоразработанной историко-правовой и теоретико-правовой научной проблемы; разработке ее авторской концепции, методологии, концептуально-понятийного аппарата, сущности и содержания, социальной направленности, функциональной роли правового механизма борьбы полиции с коррупцией. Дан системный и сравнительно-правовой анализ истории и тенденций развития этого механизма по законодательству России и развитых стран Европы и Америки. Выявлены его противоречия и внесены предложения по его совершенствованию. Тем самым внесен определенный вклад в развитие теории и истории государства и права и смежных с ними юридических наук.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно может быть использовано в законодательно-нормотворческой деятельности Федерального Собрания, Правительства РФ и ее субъектов, в планово-прогностической, научно-исследовательской и научно-педагогической деятельности соответствующих структурных подразделений МВД. Материалы исследования используется в учебном процессе Санкт-Петербургского университета МВД России и других учебных заведениях системы МВД РФ.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Несмотря на то, что Уголовный кодекс РФ не содержит специальной
статьи о коррупции, она, коррупция, фактически признается преступлением,
ибо обладает повышенной общественной опасностью, имеет все юридические
признаки состава преступления, влечет за собой системные социальные по
следствия. Отсутствие закрепления понятия коррупции как преступления в
Российской Федерации является существенным препятствием борьбы с ним.
Коррупция - умышленные действия должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, непосредственно направленные на создание условий и обеспечение организованной преступной деятельности, совершенные в корыстных целях или по мотивам любой личной заинтересованности, подрывающие доверие к государству и авторитет власти.
Борьба с коррупцией - это система политико-правовых отношений, юридических норм, идей, взглядов, реализующихся в направлениях, формах и способах деятельности ее субъектов по предупреждению и устранению коррупции как объекта этой борьбы. Будучи единством и противоположностью объективных и субъективных форм деятельности, она является непрерывным взаимодействием этих форм и всех их составляющих.
Борьба с коррупцией является формой разрешения социальных противоречий между государством и обществом, государством и личностью, а также между отдельными преступными элементами общества.
Сущность механизма борьбы полиции с коррупцией составляет установленная законом система правовых норм и правоотношений, характеризующих направления, формы, способы, средства и организационно-правовой инструментарий деятельности полиции (ОВД) по осуществлению этой борьбы. Содержательной основой этого механизма является совокупность субъектов и организационно-правовых элементов, реализующих борьбу с коррупцией.
5. Полиция, инициируя правоохранительную деятельность и деятель
ность по предупреждению коррупции, повседневно применяя и исполняя за-
кон, в конечном счете, определяет реальные, практические пределы борьбы с коррупцией и ее механизмом. Тем самым она играет решающую роль в определении эффективности правоохранительной деятельности и правовой системы государства в целом, в обеспечении гарантий соблюдения законных прав и свобод личности, в функционировании всех демократических институтов государства.
Органы внутренних дел, полиция стоят на переднем крае борьбы с коррупцией. Борьба с коррупцией является их функцией, внутренней проблемой, обязанностью, государственным и нравственным долгом, существенным критерием эффективности их деятельности.
6. Основными элементами, составными частями механизма правового ре
гулирования деятельности полиции по борьбе с коррупцией являются: право
вая база и правовое регулирование деятельности полиции по борьбе с корруп
цией, организация управления указанной деятельностью полиции, методы пра
воохранительной деятельности в борьбе с коррупцией, формы правового регу
лирования деятельности по борьбе с коррупцией, средства правовой регламен
тации указанной деятельности, ее целевое предназначение.
Важнейшими функциями права и правовых институтов в формировании и реализации правового механизма борьбы с коррупцией являются: регулятивная, онтологическая, кумулятивно-закрепительная функция, трансдинамическая функция, официально-формализующая функция, правоохранительная функция, организующе-мобилизующая и предметно-деятельная функции, мировоззренческая, воспитательная или социализаторская, а также нравственная, идеологическая и методологическая функции.
7. Структура и содержание названного механизма представляют собой
сложную диалектическую и противоречивую систему элементов, включаю
щую: социальную среду и социальные условия развития общества и государст
ва, в том числе их противоречия, порождающие коррупцию и являющиеся не
обходимой социальной базой борьбы с ней; объект механизма борьбы с кор-
рупцией; экономическую, социальную и уголовную политику государства; социальные нормы; систему правового регулирования этого механизма; его субъекты; правомерную деятельность субъектов борьбы с коррупцией; направления, формы, способы, методы, средства этой борьбы; ее людские, материальные, финансовые и духовные ресурсы и резервы; гарантии; культуру, общественное сознание, социальную психологию и идеологию, правовую культуру и правовую идеологию.
8. Наиболее характерными общими моментами, связями и тенденциями в развитии антикоррупционного законодательства в странах Запада и России являются: признание коррупции как социального зла, явления и должностного преступления против государства; указание на теневую экономику, бюрократию и бюрократизм как основную социальную причину возникновения и функционирования организованной преступности и ее сращивания с представителями власти; определенная ограниченность правового механизма борьбы с коррупцией и самого процесса этой борьбы, обусловленная наличием в госаппарате представителей криминального мира и недостаточностью политической воли правящих кругов менять и устранять объективные факторы и причины, порождающие коррупцию; тенденция к усилению административной и уголовной ответственности за коррупционные проявления, особенно в таких их формах, как взяточничество, должностной подкуп, служебный подлог, вымогательство с использованием служебного положения, злоупотребление служебным положением, превышение должностных полномочий; тенденция к укреплению взаимодействия в борьбе с коррупцией правоохранительных органов, в том числе полиции с органами дознания, налоговыми, таможенными органами, прокуратурой, судами, с одной стороны, и указанных органов с населением, с общественными организациями и объединениями, с другой стороны; явно недостаточная эффективность правового регулирования и всего правового механизма борьбы с коррупцией; тенденция к росту коррупции и форм ее проявления как следствие непоследовательности и явно недостаточной эффективности
антикоррупционного законодательства и механизма; неизменность и даже углубление социальных объективных факторов и условий, порождающих причины коррупции и ее рост.
В Российской Федерации негативные особенности и тенденции к росту коррупции проявляются наиболее отчетливо и имеют более тяжкие социальные последствия. Принятие специального закона о борьбе с коррупцией - острая социальная необходимость, обусловленная объективными и субъективными факторами общественного развития Российской Федерации.
9. Система борьбы полиции с коррупцией охватывает следующие блоки
направлений, составленные по критериям сферы социального регулирования
(управления) и нисхождения от общего к частному:
Направления, представляющие собой наиболее общие требования, принципы борьбы с коррупцией.
Совершенствование различных отраслей законодательства, обеспечивающего борьбу с коррупцией, прежде всего законодательства так называемого криминального цикла.
III. Совершенствование организационно-правового статуса, структуры,
уровня подготовки кадров и всестороннего ресурсного обеспечения полиции
(милиции).
10. Укрепление народности органов внутренних дел - объективная необ
ходимость, обусловленная внутренними и внешними факторами общественно
го и государственно-политического развития РФ, глубокими кризисными явле
ниями и противоречиями во всех сферах общественной жизни. Связь полиции с
народом является одной из ведущих современных государственно-правовых
традиций, выражающих объективно-обусловленную закономерную необходи
мость этой связи и ее диалектический системный характер.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование обсуждено на заседаниях кафедр теории права и государства, истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России и на кафедре
теории права и государства Московского университета МВД России. Его основные положения представлены и обсуждены на объединенном заседании ученого совета Санкт-Петербургского университета МВД России, на заседании законодательной комиссии Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а также на международных и российских научно-практических конференциях в Санкт-Петербургском университете МВД России и в других вузах Санкт-Петербурга и Москвы. Они отражены также в научных публикациях автора по теме диссертации.
Структура работы включает введение, три главы, объединяющие десять параграфов, заключение и список использованной литературы.
Правовая сущность механизма борьбы полиции с коррупцией
С понятием борьбы полиции с коррупцией диалектически взаимосвязано и понятие механизма этой борьбы. Сущность механизма борьбы полиции с коррупцией составляет установленная законом система правовых норм и правоотношений, характеризующих направления, формы, способы, средства и организационно-правовой инструментарий деятельности полиции (ОВД) по осуществлению этой борьбы. Содержательной основой этого механизма является совокупность субъектов и организационно-правовых элементов, реализующих борьбу с коррупцией.
В юридической литературе категория «механизм» толкуется по-разному и трактуется как: механизм правового регулирования, правотворчества, формирования правомерного поведения, воспитания, осуществления личных конституционных прав и свобод граждан, общий механизм действия права, социальный механизм уважения к праву, механизм действия правовой системы, социально-психологический механизм поступка, социально-психологический механизм перевода экономических фактов в юридические категории, социально-психологический механизм перевода прав и обязанностей личности в реальное поведение, механизм укрепления законности, механизм обеспечения законности и т.д.1
Вряд ли стоит ограничивать понятие механизма борьбы полиции с коррупцией лишь правовым регулированием этой борьбы или правомерной деятельностью полиции по противодействию коррупции или же материальными, политическими, идеологическими, юридическими, организационными, оперативными гарантиями такой деятельности2.
Правовое регулирование, как и правомерная деятельность полиции, а также материальные, политические, юридические и иные меры, несомненно, являются существенными элементами механизма борьбы с преступностью, с коррупцией. Но они не исчерпывают сложность, диалектичность, разносторонность и многообразие элементов этого механизма, что требует особого анализа.
Е. А. Лукашева, раскрывая сущность механизма охраны и защиты прав человека и гражданина, употребляет термин «механизм охраны и защиты прав еловека и гражданина», делая акцент на его психологическом аспекте. Она считает, что «установление системы гарантий не обеспечивает автоматического осуществления прав и свобод, их реализации. В этом процессе важная роль принадлежит психологическому механизму, выступающему в качестве регулятора поведения субъекта его деятельности»1. В. Танзи в основу механизма борьбы с коррупцией ставит морально-психологический облик служащего, полагая, что служащие «должны точно знать круг своих обязанностей и быть нейтральными и беспристрастными в своей работе на благо общества» .
Морально-политическая и психологическая, а еще более полно, субъективная сторона механизма борьбы с преступностью, в том числе с коррупцией является его необходимым, существенным и неотъемлемым составным элементом. Но она не исчерпывает его. И, более того, она совершенно не учитывает объективную природу этого механизма, прежде всего, правоотношения, деятельность, многообразные формы, методы, способы социальной активности субъектов борьбы с преступностью. Эта точка зрения не учитывает и сущность самой коррупции, как диалектического единства ее объективных и субъективных сторон. Только огромные и органично объединенные усилия всех органов государства и граждан, и правоохранительных органов (полиции) в первую очередь способны не только создать реальную преграду на пути коррупции, но и предупредить ее возникновение и развитие.
А.А. Васильченко полагает, что на данном этапе борьбу с коррупцией «можно осуществлять только лишь уголовно-правовыми средствами»3. На репрессии как основу механизма борьбы с коррупцией делает акцент П.С. Яни, оторый не согласен с теоретическими постулатами международных программ борьбы с коррупцией, в основе которых лежит примат нерепрессивных методов и концепция гражданского общества как «равной силы». П.С. Яни считает, что в нашей стране нет гражданского общества, то есть нет института, равного по своей силе власти и капиталу. По его мнению, «нерепрессивная модель» в российской среде обречена быть недействующей, а речь можно вести лишь о мерах, которые должны быть приняты к созданию такого гражданского общества. Однако, если бы элементы гражданского общества у нас были созданы, то и это не исключило бы нужду в таких масштабных акциях, как операция «Чистые руки», чему пример Италии может, конечно, служить прекрасным доказательством. По П.С. Яни, главным средством противодействия коррупции является не столько прозрачность деятельности чиновников, свобода печати, сколько репрессии, причем репрессии из арсенала уголовной юстиции, в котором штраф является приоритетной уголовно-правовой санкцией за коррупционные и экономические преступления1.
П.С. Яни, считает, что никакие этические соображения не могут сравниться по силе предупредительного воздействия с опасением чиновника быть разоблаченным и наказанным. Честность чиновничества должна постоянно подкрепляться страхом перед хорошо работающим прокурором. Особенно в России, где нищие служащие испытывают огромные искушения и не стеснены ни общественной, ни религиозной моралью. Все антикоррупционные мероприятия должны быть не просто взаимосвязаны с реализацией данного предложения, но и основываться на нем, поскольку, повторяю, если за всеми, пусть даже достаточно жесткими требованиями антикоррупционного законодательства не будет «проглядываться» грозная фигура независимого от «кормления», хорошо обеспеченного, боящегося потерять свою работу прокурора, требования эти не будут подкреплены реальной угрозой наказания за их неисполнение.
Репрессивные, карательные формы, методы, способы и средства механизма борьбы с коррупцией также существенны. И они необходимы на современном этапе развития России, социальные противоречия и антагонизмы которой столь масштабны, глубоки и опасны по своим социальным последствиям, что в сложившейся системе общественных отношений они не только не могут быть исключены из этого механизма, но в данных исторических условиях занимают в нем одно из приоритетных мест. Тем не менее, они не могут играть решающую роль в системе этого механизма, ибо они не устраняют глубинных причин этого социального явления, порожденного объективными факторами общественного развития - системой производственных отношений, экономикой, политикой, идеологией, противоречивой природой всей социальной системы.
Некоторые авторы подчеркивают системный характер борьбы с преступностью. Они считают, что механизм борьбы с преступностью включает систему разнородных социальных норм, правоотношений, направлений, форм, способов, средств и мер2.
Коррупция и механизм борьбы с ней в истории законодательства России
Российская историко-правовая и уголовно-правовая наука достаточно давно ставила и исследовала проблему коррупции. При этом сам термин «коррупция» в России, хотя и был известен по древнеримским и древнегреческим источникам, однако имел свое, сугубо русское название - «лихоимство», а еще ранее - «подкуп», «совращение», «вымогательство», «корыстолюбие». В народе этот термин обозначался словом «гобса»1. Фактически, этими терминами обозначалось смежное, но другое преступление - взятка, взяточничество, под которым понималось любое подношение должностному лицу или получение последним оговоренной суммы денег, какой-либо услуги или имуществе в обмен на обязательство совершить в пользу взяткодателя определенные юридически значимые действия или воздержаться от их совершения с использованием должностных полномочий этого лица. Понятия «взятка» и «взяточничество» считаются исконно русскими понятиями2.
В теоретическом осмыслении истории этого явления можно выделить две основных аксеологических тенденции. Первая - относительно объективная и спокойная оценка коррупции как социального зла, явления и преступления. Эта тенденция выражена в работах преимущественно дореволюционных и советских авторов, ряда современных российских и зарубежных исследователей. Американский исследователь коррупции в советской России Л. Холмз ссылается на другого американского ее исследователя (Ригби), который пишет: «Коррупция и борьба с ней берет свое начало с первых дней возникновения советского режима». При этом Холмз аргументирует этот тезис конкретными данными и фактами. Так, с 1921 по 1922 г. более 136 тыс. бывших советских чиновников-коммунистов, составлявших около 9 % численности ВКП (б), были лишены своих постов за взяточничество, вымогательство и другие формы коррупции. На XIX съезде КПСС (1952 г.) Маленков говорил о коррупции в таких ее формах, как искажение отчётности, нечестное проникновение на государственные посты1. Холмз анализирует антикоррупционные законы, принятые в мае 1961 г. (искажение отчетных данных), в феврале 1973 г. (получение взятки и дача взятки). Он считает, что в период правления Брежнева антикоррупционная кампания пошла на спад, хотя приводит примеры законов и указов, направленных на укрепление общественного порядка и предупреждение пре-ступности, в том числе Указ «Об усилении борьбы с хулиганством» от 27 июля 1966 г. На примере СССР и Китая Холмз делает вывод о борьбе с коррупцией в социалистических странах как о кампаниях, которые «продолжаются не более, чем несколько лет»3.
Вторая - сугубо критическая с откровенным оттенком антикоммунизма и антисоветизма. Авторы доклада о коррупции, претендующего на научность и объективность, из фонда ИНДЕМ полагают, что «смена государственного строя и формы правления в октябре 1917 г. не отменила коррупцию как явление, но зато сформировала лицемерное отношение к ней, немало способствовавшее укоренению мздоимства и лихоимства в новой административной среде»1.
С такой оценкой никак нельзя согласиться. Она, во-первых, фактически отстаивает «вечность» и неизменность преступности и коррупции как явления. Во-вторых, не связывает это явление с объективными законами общественного развития. Утверждает его якобы независимость от способа производства и системы производственных отношений, от экономического базиса и политической надстройки. В-третьих, она фактически отрицает естественно-исторический характер преступности, в том числе коррупции и других должностных государственных преступлений. В-четвертых, эта точка зрения преследует явно откровенную цель - обосновать существующую российскую социальную модель, доказать ее демократичность и преемственность с предыдущими социальными системами.
Советская правовая историография не употребляла понятие «коррупция». Она не признавала ее как социальное явление и уголовное преступление. Явление и общественно опасное деяние, состоящее в получении должностным лицом взятки, и в теории, и в законе именовалось этим понятием (получение взятки). Коррупция как массовое социальное зло и как сращивание представителей власти с организованным преступным миром, влияющее на всю систему общественных отношений в сторону ее деградации, в советское время, особенно в послевоенный период и до 80-х годов XX века, не существовало. Этому объективно препятствовала вся социальная среда, экономический базис и политическая надстройка общества, основой которых были государственная собственность на орудия труда и средства производства, плановая экономика и строгий партийный и государственный контроль за сферой распределения и потребления. Уголовный закон устанавливал суровую уголовную ответственность за различные формы должностных злоупотреблений, в том числе за взяточничество. Уголовная политика и общественное сознание были строго ориентированы на искоренение этого явления.
В.И. Ленин ставил прямой знак равенства между врагами советской власти и бюрократом, взяточником. Он писал: «Самый худший у нас внутренний враг — бюрократ, коммунист, который сидит на ответственном (а затем и на неответственном) советском посту и который пользуется всеобщим уважением как человек добросовестный» (курсив - В.И.Л.)1. По Декрету СНК «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г., за взяточничество устанавливалось не менее 5 лет лишения свободы. В.И. Ленин утверждал, что «если есть такое явление, как взятка, если это возможно, то нет речи о политике ... Хуже будет от закона, если практически он будет применяться в условиях допустимости и распространяемости взятки»2.
Однако разбухание бюрократии в советском госаппарате, а затем и в КПСС, проникновение в госаппарат и в партию лиц, лишь формально носивших партийный билет и занимавших видные государственные и партийные посты, в конце концов, привело к возникновению коррупции как нового для советского строя преступления. Этому способствовали глубинные социально-экономические и политические процессы и противоречия, обусловленные как внутренними, так и внешними причинами.
Оценка современных либеральных ученых и идеологов от истории, права и политики, всячески пытающихся открещиваться от советской истории и мажущих ее исключительно черными красками, не имеет ничего общего с реальной действительностью. Коррупция возникла в советское время уже в конце 80-х годов, о чем будет сказано подробнее.
Позиция настоящего исследования исходит из признания коррупции и преступности в целом как естественноисторического явления, обусловленного объективными факторами общественного развития, прежде всего, историческим типом и формами производственных отношений, экономическим базисом и политической надстройкой. Смена типа производственных отношений, как и смена экономического базиса и политической надстройки, неизбежно влечет существенные изменения в сущности, формах проявления, масштабах и социальных последствиях коррупции, а также в механизме борьбы с нею.
Основными критериями исторической классификации изменения сущности, правовых форм, динамики коррупции и механизма борьбы с нею представляются следующие:
- исторический тип способа производства, общественно-экономической формации, экономического базиса и политической надстройки, формы собственности;
- характер, масштабы и структура социальных противоречий, присущих данной исторической эпохе;
- характер, масштабы и формы проявления и распространения коррупции как социального явления и общественно опасного деяния;
- обусловленные указанными факторами социальная сущность, направленность и изменения антикоррупционного законодательства;
- характер, уровень и формы отражения коррупции и борьбы с нею в общественном сознании, в том числе в социальной психологии и правовой идеологии, в правосознании данного общества.
Указанные критерии являются комплексными, системными. Они включают единство и противоположность объективных и субъективных признаков и принципиальных положений, характеризующих различные стороны коррупции и механизма борьбы с нею.
Развитие законодательства о борьбе с коррупцией в развитых странах Европы, Азии и Америки
В принципе проблема коррупции не имеет однозначной национальности или гражданства. Национальные особенности как самого явления коррупции, так и механизма борьбы с ней имеют место. Однако они не изменяют ни сущности коррупции, ни принципиальных основ правового механизма борьбы с ней. Национальные особенности проявляются как специфические черты социальной психологии и национального правосознания, отражающие отношения между обществом и государством, между государством и личностью, а также отношения граждан к коррупции и к правовому урегулированию и всему механизму борьбы с ней в общественном и индивидуальном правосознании.
Серьезные зарубежные исследователи коррупции основное внимание обращают на причины этого явления, его сущность и социальные последствия. Прямо или косвенно они связывают явление коррупции с глубинными соци-ально-экономическими и политическими процессами. У. Реноу, изучавший длительное время проблему коррупции в Сьерра-Леоне, где, как известно, господствуют иностранные, прежде всего американские добывающие алмазы монополии, по поводу коррупции в этой стране пишет: «Доклады конца 80-х годов о разрушительном коллапсе государства и растущих экономических проблемах предсказывают дальнейший экономический кризис в Сьерра-Леоне и указывают на непредсказуемость дальнейшего развития ситуации в этой стране ... Явно непредсказуемые и разрушительные взяточничество, коррупция, не хватка товаров, широко рекламируемые в местной прессе и научных изданиях, указывают на необходимость принятия практических мер лицами, все более богатеющими на противоправной деятельности»1. По мнению У. Реноу, основной особенностью тяжелой ситуации в Сьерра-Леоне является тот предел, до которого политическая верхушка и крупный бизнес преследуют цели своего личного обогащения и укрепления своего политического господства посредством использования «теневой экономики» . Основную причину растущего кризиса в Сьерра-Леоне Реноу видит в возможности правящих кругов совместно с крупными бизнесменами страны контролировать рынок и все его ресурсы3.
У. Реноу не единственный исследователь, указывающий на коренные естественно-исторические причины, сущность и механизм борьбы с коррупцией как в развитых, так и в развивающихся странах.
Как указывалось, коррупция и борьба с ней, их механизм есть явление естественно- и конкретно-историческое. Возникновение, становление и развитие явления коррупции и механизма борьбы с ней обусловлено диалектическим единством объективных и субъективных факторов общественного развития. Они однозначно отражают эти факторы с обязательным учетом конкретно-исторического этапа развития той или иной страны (социальной системы).
Согласно вышеуказанным критериям этапы изменения сущности, правовых форм, динамики коррупции и механизма борьбы с ней в развитых странах Европы, Азии и Америки включают:
I. Этап возникновения и становления коррупции и правового механизма борьбы с ней от ранних обыденных проявлений до первичных процессуальных форм (от древнего Вавилона до VI век н.э.).
II. Римский рабовладельческий механизм борьбы с коррупцией, положивший начало правовому регулированию и достаточно развитым правовым формам борьбы с ней (VI век - начало XIII века).
III. Феодальные (канонические) формы коррупции и борьбы с ней времен абсолютизма (середина XIII века - начало XVI века).
IV. Ранние буржуазные формы коррупции и борьбы с ней доимпериалистической эпохи (середина XVI века - начало XVIII века).
V. Развитые буржуазные формы коррупции и борьбы с ней (начало XVIII века - настоящее время).
Первый этап - этап возникновения и становления коррупции и правового механизма борьбы с ней от ранних обыденных проявлений до первичных процессуальных форм.
В условиях первобытного общества, основанного на примитивных формах общественной собственности и фактически полном самоуправлении, коррупции как социального явления, и, тем более, общественно опасного деяния не было и не могло быть, поскольку объективные факторы этого явления отсутствовали. Коллективный труд, полная зависимость первобытных людей от природы и друг от друга были объективной предпосылкой господства примитивных форм социальной справедливости и социального равенства. Они исключали преступность как социальное массовое явление. Как свидетельствуют историки, существуют исторически определенные типы общественных связей, которые вообще исключают отдельные виды преступлений и даже делают преступность вообще невозможной1. Например, нельзя стать вором ни в первобытной общине, ни, как утверждал К. Маркс, «в коммунистической ассоциации свободных производителей». В первом случае коллективный характер родовой собственности привел бы к выводу, что человек, совершая «кражу», тайно похищает имущество у самого себя. Во втором - принцип производства и распределения «от каждого - по способности, каждому - по потребностям», если он не является утопическим, сразу же делает бессмысленной саму постановку вопроса о том, что в этих социальных условиях у кого-то возникает необходимость что-то украсть. Действия объективно опасные для одного типа общества, в другом могут быть социально-нейтральными или даже полезными. К примеру, частнопредпринимательская деятельность, спекуляция, коммерческое посредничество и т.п., лишь стихийно возникающие до нового времени общественно полезны при рыночном хозяйстве, но преступны при монополии государства на средства производства1.
Коррупция, как и преступность в целом, возникает только в эпоху перехода от первобытных форм общественного бытия, появления частной собственности на орудия труда и средства производства, разложения родоплеменно-го строя общества, формирования государства как основного способа примирения возникающих социальных антагонизмов. Более того, коррупция в ее современных пределах, формах и юридических признаках возникает только на уже достаточно развитых ступенях общественного производства. Она, как показывает история развития этого социального зла, не существовала в ее современном классическом виде. Даже в условиях абсолютизма и развитой монархии коррупция не имела той сущности, которая появилась у нее в период развитого капитализма. Хотя нет сомнения, что корни этого социального явления уходят далеко в глубь веков.
Регулятивные и организационные элементы правового механизма борьбы полиции с коррупцией
Определяющими элементами содержания правового механизма борьбы полиции с коррупцией являются правовое регулирование этого механизма и административно-организационная деятельность органов внутренних дел, полиции (милиции). Определяющее место указанных элементов в системе правового механизма борьбы с коррупцией обусловлено сущностью и социальной ролью права, правового регулирования в системе социального управления, а также деятельности субъектов правоохранительного механизма. Правовое регулирование обеспечивает юридическую базу указанного механизма, а деятельность полиции (других правоохранительных органов) составляет его внутренний источник и движущую силу. Вместе взятые, указанные элементы правового механизма борьбы с коррупцией образуют диалектическое единство и противоречие формально-нормативной стороны этого механизма и его существенной предметно-деятельной стороны. .
Единство этих элементов состоит в том, что они: - являются сторонами единой системы - системы правого механизма борьбы с коррупцией;
- взаимосвязаны и взаимодействуют друг с другом, создавая необходимые правовые формы организации борьбы с преступностью, юридическую базу этой борьбы, с одной стороны, и придавая ей жизненную динамику и функциональную механику, с другой стороны;
- изменение правового регулирования механизма борьбы с коррупцией неизбежно влечет за собой изменение его предметно-деятельной стороны и, наоборот, изменение направлений, форм, способов и средств деятельности в борьбе с коррупцией вызывает объективную потребность в изменении правовых основ и правовых форм этой деятельности;
- внутренняя связь и взаимозависимость правового регулирования механизма борьбы с коррупцией и организационно-правовых форм деятельности полиции по борьбе с коррупцией придают механизму этой борьбы определенную пространственно-временную стабильность, устойчивость, жизнеспособность и функциональную эффективность.
Противоречие между указанными элементами правового механизма борьбы полиции с коррупцией состоит в том, что: - они являются разными сторонами системы, имеют свою сущность; - реализуют только присущие им социальные функции; - их единство относительно, временно и неустойчиво; - взаимосвязь, взаимозависимость и взаимодействие между ними являются сущностью как всей системы правового механизма борьбы полиции с коррупцией, так и реализации ими их социальной роли;
- взаимосвязь и взаимодействие между ними неизбежно влечет изменение всей системы этого механизма, его сущности и всех составляющих;
- конечным результатом их взаимодействия являются изменения объекта борьбы с коррупцией, то есть самой коррупции, преступности, их количественных и качественных признаков и характеристик, а также изменение всей социальной атмосферы и даже системы общественных отношений;
- процесс взаимосвязи и взаимодействия между ними всецело подчиняется принципам, законам и категориям диалектики: количественные изменения каждого из них в определенные временные исторические промежутки влекут качественные изменения, на смену одному историческому типу и одним историческим формам преступности, коррупции приходят другие их типы и формы. Процесс этот является непрерывным и прогрессирующим.
Выше было показано, как в различные исторические эпохи изменялась как сама преступность и коррупция, так и механизм борьбы с ними. В свою очередь источники и причины изменения сущности и форм преступности и коррупции коренились в глубинных социальных связях и отношениях, прежде всего, в характере и уровне развития производительных сил, особенно орудий труда и средств производства, а также в характере и исторических формах производственных отношений. При этом такие изменения имели место и в рамках даже одних и тех же исторических эпох.
Вспомним, например, кардинальные реформы Петра I, правотворческая и социальная деятельность которого повлекли за собой не только кардинальные изменения в политической и правовой системах российского общества и государства, но и места и роли России в международных отношениях. Аналогичные изменения произошли в результате Великой Октябрьской социалистической революции, называемой современными либерал-демократами «переворотом». Переворот же означал изменение социальной сущности всей системы общественных отношений. Существенно изменились количественные и качественные показатели преступности. Борьба с преступностью стала уделом не только правоохранительных органов, то есть функцией государства, но и функцией всего общества. Эта прогрессивная действительно демократическая тенденция осталась лишь таковой (тенденцией). Она была прервана существенными внутренними и внешними противоречиями. Так называемая перестройка тоже означала коренную смену самой социальной системы и всех ее основных составляющих элементов - экономического базиса, политической надстройки, политической и правовой систем, права, его отраслей и норм, а также всего общественного бытия и общественного сознания. Перестройка имела своим последствием и кардинальные изменения характера, уровня, масштабов, структуры и социальных последствий преступности. Коррупция приобрела свои классические формы и признаки как социального явления и преступления.
Правовое регулирование механизма борьбы с преступностью и коррупцией является не только определяющим, но и существенным первичным и неотъемлемым элементом этого механизма.
Под правовым регулированием механизма борьбы полиции с коррупцией в настоящем исследовании понимается систематизированное воздействие норм права на правоотношения, составляющие сущность деятельности полиции по пресечению, предупреждению и устранению всех форм коррупционных проявлений. Сущность правового регулирования составляет воздействие закона, норм права на отношения в сфере борьбы с преступностью и коррупцией. Составляющими признаками такого регулирования являются: специфический объект воздействия - преступность, особенно ее организованные формы в экономической сфере коррупция как концентрированная форма проявления организованной преступности. Правовой источник и средства воздействия - нормы российского законодательства. Характер воздействия — системность, повторяемость, относительно длительные пространственно-временные рамки. Цель -пресечение, предупреждение и устранение всех форм коррупционных проявлений, очищение государственного аппарата (органов власти) от организованных преступных элементов, возвышения авторитета власти и уровня государственного управления. Субъекты и носители общественных отношений в сфере борьбы с преступностью, коррупцией - правоохранительные органы государства, существенное место среди которых занимают органы внутренних дел, полиция и милиция. Содержанием такого регулирования являются права и обязанности субъектов указанных отношений.
Общественные отношения не могут признаваться правоотношениями без юридической формы своего закрепления и реализации. Факт закрепления общественных отношений в нормах права и их охрана позволяет, во-первых, придать общественным отношениям официальный, государственно-нормативный статус; во-вторых, обеспечить неотвратимость и обязательность их функционирования и реализации, с одной стороны, и их стабильность, устойчивость, относительную длительность, пространственно-временную протяженность функционирования, с другой стороны. В-третьих, юридическая форма правоотношений даёт принципиальную возможность и реальность создавать, сохранять и развивать объективно сложившуюся структуру и систему общественных отношений.
Правовые нбрмы - необходимый и объективно обусловленный элемент любого правоотношения, включая и правоотношения в сфере борьбы с преступностью, коррупцией. Во-первых, вне воздействия нормы права общественное отношение остаётся самим собой, то есть обычным, хотя и социально значимым, но не порождающим субъективные права и юридические обязанности субъектов отношением. Во-вторых, вне нормы права такое отношение не получает своего статуса официального государственного установления. Оно теряет свою сущность обязательного публичного веления. В-третьих, без воздействия нормы права общественное отношение не приобретает своей необходимой нормативной формы. И без этой формы государство и современное государство в особенности не способно осуществлять свои социальные функции. В-четвёртых, на практике игнорирование нормативной (правовой) формы правоотношения неизбежно ведёт к административному усмотрению и даже произволу, к преданию забвения общественных отношений, имеющих несомненное существенное социальное и государственное значение.
