Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Правовое регулирование и организация деятельности общей полиции казанской губернии после проведения полицейских реформ 60 - 70-Х гг. XIX в 19
, 1. Реформирование общей полиции и становление новой полицейской системы в Казанской губернии 19
2. Функции общей полиции Казанской губернии в сфере охраны правопорядка в пореформенный период 59
3. Недостатки в деятельности-полиции Казанской губернии и меры по предупреждению противоправных проявлений и упущений по службе ее чинов 81
ГЛАВА 2. Деятельность общей полиции по борьбе с преступностью и поддержанию правопорядка в казанской губернии 103
1. Борьба полиции с преступлениями имущественного характера, и посягательствами на личность граждан 103
2. Деятельность полиции Казанской губернии по предупреждению и пресечению преступных деяний на религиозной почве 124
3. Противодействие полиции преступлениям, направленным против основ государственного строя и безопасности государства 154
Заключение 190
Список использованной литературы 202
- Реформирование общей полиции и становление новой полицейской системы в Казанской губернии
- Функции общей полиции Казанской губернии в сфере охраны правопорядка в пореформенный период
- Борьба полиции с преступлениями имущественного характера, и посягательствами на личность граждан
- Деятельность полиции Казанской губернии по предупреждению и пресечению преступных деяний на религиозной почве
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях реформирования основ социально-экономической и политической жизни российского общества такое важнейшее направление деятельности государства как укрепление правопорядка имеет первостепенное значение. Усложнение общей криминогенной ситуации, появление новых способов преступных посягательств, а также повышение уровня коррумпированности органов государственной власти и управления являются существенной угрозой интересам личности, общества и государства.
В этой связи изучение истории становления, развития и деятельности дореволюционных правоохранительных органов России представляет научный интерес, а также имеет определенную практическую значимость. Особого внимания заслуживает деятельность полиции Российской империи, за двести лет накопившей богатый опыт работы.
Также весьма актуальным представляется исследование деятельности местных полицейских учреждений, поскольку, во-первых, как в дореволюционной, так и в современной России исполнение принимаемых нормативных актов в различных регионах ее обширной территории ввиду местных особенностей (национальных, религиозных, уровня жизни населения, отдаленности от центра и пр.) всегда имело определенную специфику; во-вторых, изучение структуры, функций и методов деятельности уездных полицейских учреждений необходимо для составления общей картины функционирования государственного механизма дореволюционной России, поскольку достаточно трудно выявить всю последовательность действий, от принятия нормативных предписаний центральными органами власти до их исполнения на местном уровне, без полного анализа результатов деятельности местных полицейских
4 учреждений; и, наконец, в-третьих, исследование деятельности полицейских учреждений на местах позволяет выявить проблемы, возникавшие в процессе деятельности органов местной полиции и проследить пути их решения, как органами центральной власти, так и губернскими и уездными органами. Большая часть проблем того времени не потеряла своей актуальности и в деятельности органов милиции современной. России: невысокий уровень заработной платы служащих, недостаточное финансирование и ненадлежащее материально-техническое оснащение службы, низкий уровень подготовки сотрудниковj коррупция; в правоохранительной системе и пр.
Исследование данной темы вызывает интерес и потому, что общая полиция была не только элементом государственного механизма Российской империи, главной задачей которой являлась борьба с преступностью, но и выполняла многочисленные административные и общесоциальные функции, в том числе, строительный надзор, наблюдение за производством и продажей спиртных напитков и за торговлей в целом, осуществляла профилактику распространения эпидемий и- эпизоотии; взыскание недоимок и сборов, пожарный надзор, наблюдение за домами терпимости и др.
Анализ организационно-правовых основ деятельности полиции по борьбе с преступностью также преследует цель выявления и использования полезного опыта работы правоохранительных органов дореволюционной России. Это особенно актуально в; условиях проводимой в России реформы государственного аппарата. Одной из ключевых задач административной реформы является обновление правоохранительной системы, в частности, реформирование системы МВД России. В настоящее время активно ведутся работы по созданию новой законодательной базы организации и деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации с функциональными и структурными изменениями и заменой термина «милиция» на «полиция».
Степень разработанности темы исследования. Проблематика становления и деятельности правоохранительной системы России всегда
5 являлась актуальной. Активные исследования в данной области велись с начала XX века. До этого времени история полиции отдельно не исследовалась. Несмотря на отсутствие крупномасштабных исследований, посвященных правовым основам деятельности полиции, в литературе того времени встречались отдельные работы, касающиеся становления и деятельности российской полиции. Среди них следует выделить вышедшее в 1827 г. исследование П.Гуляева «Права и обязанности градской и земской Полиции и всех вообще жителей Российского государства, по их состояниям в отношении к полиции».
С начала XX в. и до 1917 г. в российской правовой науке оформляется особая отрасль права - полицейское право. В этой связи издается множество работ, освещающих проблему истории полицейского права и вопросы становления и развития полицейских учреждений. В частности, это сборник «Министерство внутренних дел 1802-1902 гг.» под редакцией С.А. Адрианова1, работа И.П. Высоцкого «Санкт-Петербургская полиция и градоначальство. Краткий исторический очерк», исследование Е. Белецкого и П. Руткевича «Образование и развитие полицейских учреждений в России. Исторический очерк». Фундаментальные исследования были проведены И.Е. Андреевским2, В.Ф. Дерюжинским3, А.И. Елистратовым,
Адрианов С. А. Министерство внутренних дел. Исторический очерк. 1802 -1902.-СПб., 1902.-225 с.
2 Андреевский И. Е. Полицейское право: сочинение И. Е. Андреевского ор
динарного профессора С.-Петербургского Университета. - Изд. 2-е, испр. и
доп. - Репр. воспроизведение дореволюц. изд. - СПб.: Типография В. В.
Пратц,Т.1.- 1874.-648 с.
3 Дерюжинский В. Ф. Полицейское право: пособие для студентов В.Ф. Де-
рюжинского, заслуж. профессора Петроградского Университета. - Изд. 4-е. -
Репр. воспроизведение дореволюц. изд. - Петроград: Сенат, тип., 1917. - 510с.
4 Елистратов А. И. Основные начала административного права. - Изд. 2-е,
испр. и доп. - Репр. воспроизведение дореволюц. изд. - М.: Изд. Г. А. Лемана
и С. И. Сахарова, 1917.-294 с.
И.Т. Тарасовым1, и др., которые в своих трудах в рамках изучения определенного направления в то же время затрагивали и основы правового обеспечения функционирования полицейских учреждений дореволюционной России, а также достаточно широко осветили историю становления и развития правоохранительных органов, их правовое положение и деятельность на различных этапах истории Российской империи. Труды вышеназванных российских полицеистов внесли значительный вклад в развитие отечественной историко-правовой науки. В них освещается опыт работы, приобретенный полицией, анализируется процесс становления и развития правоохранительной системы нашего государства, взаимодействие полиции с другими государственными учреждениями дореволюционной России. Однако труды дореволюционных ученых, как правило, раскрывали основы деятельности столичной полиции и мало касались специфики функционирования полиции на местах.
С 1917 г. и до первой половины XX века не было работ по вопросам становления и развития полицейских учреждений. Изучение истории полиции Российской империи активизировалось лишь в начале 60-х гг. XX в. Необходимо подчеркнуть, что авторы публикаций данного периода раскрывали вопросы эволюции органов полиции через призму классовой направленности ее деятельности. В частности, среди таких работ выделяется исследование Н.П. Ерошкина «Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России»2, в котором автор показывает изменения в организации и деятельности полиции в первой и второй четверти XIX в.
Исследованием истории полиции дореволюционной России также занимается профессор Р.С. Мулукаев, которому принадлежит целый ряд
1 Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права И.Т. Тарасова, профессора
Императорского Московского университета: пособие для слушания лекций и
для приготовления к экзамену. - М.: Печатня С. П. Яковлева, 1897. - 702 с.
2 Ерошкин Н. П. Очерки истории государственных учреждений в дореволю
ционной России: пособие для учителя. - М. : Учпедгиз, 1960. - 395 с.
>
7 научных трудов в данной области. В своей монографии «Полиция в России (IX - нач. XX в.)»1 Р.С. Мулукаев весьма подробно осветил историю становления и развития полицейских учреждений Российского государства.
Заметную роль в исследовании вопросов возникновения и деятельности полицейских органов дореволюционной России сыграл М.И. Сизиков . Его научные труды основываются на многочисленных архивных материалах, с помощью которых ученым освещены' практически все направления полицейской деятельности дореволюционного периода.
Особое место в изучении полицейской проблематики занимают работы современных ученых: А.В. Борисова, А.Н. Дугина, В.М. Курицина, А.Я. Малыгина, Р.В. Нарбутова, Ю.А. Реента, А.Е. Скрипилева, К.Г. Федорова, А.Н. Ярмыша, и др. В своих публикациях они дали достаточно полную характеристику эволюции правительственной политики по учреждению и усилению полицейских учреждений в России.
Правовые основы становления и развития российской полиции отражены в кандидатских диссертациях О.Г. Александрова, Д.А. Ерина, А.В. Иванова, Е.А Ивановой, Б.Д. Исеева, В.Ю. Карпова, В.Н. Кручинина, С.А. Лукьянова, О.А. Мельничук, М.Г. Пинигина, Д.С. Рыжова, И.А. Тарасовой, А.Д. Тимошевской, А.Ю. Фомичева, В.В. Фролова, К.Л. Яковлева и др., исследовавших те или иные периоды развития и направления деятельности органов полиции.
Несмотря на достаточно большое количество работ, посвященных становлению и развитию полиции, историко-правовые исследования деятельности полиции по борьбе с преступностью в Казанской губернии отсутствуют. Авторы, изучавшие данную тематику, либо давали общую
1 Мулукаев Р. С. Полиция в России (IX в. - нач. XX в.) : монография; Ниже-
город. высш. шк. М-ва внутр. дел Рос. Федерации. - Н. Новгород: НВШ МВД
РФ, 1993.-286 с.
2 Сизиков М. И. История полиции России (1718-1917 гг.): становление и раз
витие общей регулярной полиции в России XVIII в. - М.: А.П.О., 1992. - 68 с.
8 характеристику функционирования аппарата полиции, как правило, ее центральных органов и структуру в столичных городах, либо рассматривали отдельные аспекты ее деятельности, мало затрагивая особенности местной полиции.
Имеется ряд работ, частично затрагивающих вопросы деятельности полиции в Казанской губернии. Среди них можно выделить публикацию В.В. Андреева1, показавшего структуру полицейских учреждений в Казанской губернии, работу Л.В. Расческовой , раскрывшей общую картину полицейской системы Казани и Казанской губернии. Надзорная функция полиции Казанской губернии за польскими политическими ссыльными изучена В.А. Павловым3.
Непосредственно полиция чувашских уездов (Чебоксарский, Цивильский, Ядринский) Казанской губернии рассмотрена в кандидатской диссертации Д.А. Ллтаева4. Однако, во-первых, территориальные рамки диссертации ограничены чувашскими уездами, а во-вторых, эта работа является историческим исследованием, где в основном освещаются источники и историография проблемы, устройство и деятельность уездной полиции, тогда как правовые аспекты организации и деятельности общей полиции в Казанской губернии, в том числе, в вопросах борьбы с преступностью, остались за рамками исследования.
Таким образом, с позиции юридической науки, комплексное диссертационное исследование проблематики организационно-правовых основ дея-
1 Андреев В. В. Структура органов полиции в Казанской губернии во второй
половине XIX - начале XX в. // Власть и общество в прошлом и настоящем:
региональный аспект. - Чебоксары, 2003. - С. 86-89.
2 Расческова Л. В. Два века на страже порядка: из истории полиции Казани и
Казанской губернии // Kazan-Казань. - 1993 - № 6. - С. 13-45.
3 Павлов В. А. Польская политическая ссылка в Казанской губернии во вто
рой половине XIX века: дис. ... канд. ист. наук. - Чебоксары, 2004. - 131 с.
4 Ялтаев Д. А. Уездная полиция в Казанской губернии в 1862-1917 гг. (по ма
териалам чувашских уездов): дис... канд. ист. наук. - Чебоксары, 2004. - 289с.
9 тельности полиции по борьбе с преступностью в Казанской губернии отсутствует.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования явились общественные отношения, связанные со становлением и развитием полномочий полицейских учреждений в сфере выявления и пресечения преступных посягательств в пределах территории Казанской губернии (1862 - 1917 гг.).
Предметом исследования выступают организационно-правовые и исто-рико-правовые аспекты становления общей полиции в Казанской губернии, этапы развития ее правового положения и изменения объема полномочий в сфере противодействия преступным деяниям, механизм организации и осуществления деятельности по борьбе с преступностью.
Хронологические рамки исследования. Исследование охватывает период с проведения крупномасштабных реформ полиции в соответствии с «Временными правилами об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» от 25 декабря 1862 г., до упразднения полиции в ходе Февральской революции 1917 г. Период деятельности Временного правительства остался за рамками диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является анализ организации и деятельности органов общей полиции по борьбе с преступностью на территории Казанской губернии.
Задачами исследования являются:
- исследование проблем реформирования общей полиции в 60-70-х гг. XIX в.
в Казанской губернии;
выявление особенностей правового регулирования деятельности общей полиции губернии во второй половине XIX - начале XX вв.;
определение места и роли полиции в системе государственных органов Российской империи, а также изучение основных функций полиции на местах;
исследование основных форм и методов деятельности общей полиции в Казанской губернии по предупреждению и раскрытию преступлений имущественного характера и посягательств на личность граждан;
выявление особенностей деятельности общей полиции Казанской губернии по разрешению социально-политических конфликтов и борьбе с преступлениями на религиозной почве;
- анализ мер, принимавшихся общей полицией Казанской губернии по
противодействию преступлениям, направленным против основ
государственного строя и безопасности государства;
исследование комплекса мер, принимавшихся центральными и губернскими властями по повышению эффективности деятельности общей полиции Казанской губернии по борьбе с преступностью;
выявление причин совершения должностных правонарушений служащими полицейских управлений Казанской губернии.
Методология и методы исследования. В основе диссертационного исследования лежит общенаучный диалектический метод системного анализа и связанные с ним такие частнонаучные методы, как формально-юридический, нормативно-логический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный и пр. Применение указанных методов дало диссертанту возможность исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи и взаимозависимости.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые в историко-правовои науке на основе всестороннего анализа нормативно-правовых и правоприменительных актов дореволюционной России предпринята попытка комплексного исследования деятельности общей полиции в борьбе с преступлениями в пределах такого крупного, многонационального и поликонфессионального региона Российской империи, как Казанская губерния.
Научная новизна исследования заключается также в выборе проблемы и постановке круга вопросов, разрешение которых представляет особый научный интерес. В работе проведен анализ социально-экономических и общественно-политических факторов, оказавших влияние на деятельность общей полиции по предупреждению и пресечению преступлений в Казанской губернии с 1862 г. по 1917 г. Это дало возможность показать достоинства и недостатки в организации деятельности провинциальной полиции по борьбе с преступностью в рассматриваемый период.
Элемент новизны обусловлен характером использованных в работе источников. Ввиду отсутствия специальной литературы, освещающей исследуемую проблематику, основное содержание диссертационного исследования базируется на большом объеме архивного материала, многие документы которого впервые вводятся в научный оборот. Это позволило выявить особенности деятельности полиции Казанской губернии по борьбе с преступлениями имущественного характера и посягательствами на личность граждан, по предупреждению и пресечению преступных деяний на религиозной почве, по борьбе с преступлениями, направленными против основ государственного строя и безопасности государства.
Проведенное исследование представляет собой монографическую, теоретико-прикладную работу, освещающую организационно-правовые основы правоохранительной деятельности общей полиции дореволюционной России в Казанской губернии.
Положения, выносимые на защиту.
1. Отсутствие в законодательстве второй половины XIX в. кодифицированного нормативного акта, регламентировавшего правовой статус полицейских учреждений, сосредоточение норм, регулировавших организацию деятельности общей полиции в ведомственных актах и актах, принимавшихся на губернском уровне, и носивших, зачастую, больше морализирующий, нежели правовой характер, затрудняют классификацию
12 полицейского законодательства по юридической силе. Здесь уместно говорить лишь о совокупности правовых норм, лишенных системности и согласованности, представлявших собой некое подобие юридического прецедента, что существенно влияло на эффективность применяемых полицией мер по борьбе с преступностью.
Несовершенство законодательства, регулировавшего деятельность общей полиции, привело к определенной самостоятельности и обособленности губернской полиции от центральных органов власти.
2. Специфика деятельности полиции Казанской губернии определялась
тем, что она действовала в многонациональном и поликонфессиональном
социуме. Полиция играла ключевую роль в предупреждении и пресечении
преступлений на религиозной почве и в предотвращении межэтнических
конфликтов между татарами-мусульманами и татарами-христианами,
чувашами-язычниками и крещеными чувашами, а также в недопущении
распространения раскола (сектантства) и противоправных действий
раскольников по отношению к Православной церкви и основам
государственного строя.
К специфическим чертам деятельности полиции Казанской губернии можно отнести использование в 60-х гг. XIX века неполицейских формирований - казачьих отрядов, что привело к заметному сокращению преступных посягательств на территории губернии. Полицейская служба казаков, не имевших социальных связей с местным населением, была более эффективной в борьбе с такими распространенными в Казанской губернии преступлениям, как вооруженные крестьянские бунты, лесоистребление, конокрадство.
3. Активное распространение идей панисламизма и пантюркизма на
территории Казанской губернии во второй половине XIX в., направленных на
разжигание межнациональной розни в татарско-чувашской национальной
среде и на подрыв основ государственного строя Российского государства,
13 показали полную неготовность местной полиции к борьбе против данных преступных проявлений. Проблема заключалась не только в некомпетентности полицейских служащих в борьбе с исламско-тюркским радикализмом, но и в недостаточном внимании центральных властей к данной угрозе, исходившей со стороны турецких эмиссаров, а также, в несовершенстве законодательства, регламентировавшего деятельность полиции на местах.
4. Отмена крепостного права, бурное развитие капиталистических
отношений и связанные с этим социальные последствия, в том числе, рост
преступности, не оказали существенного влияния на деятельность полиции
Казанской губернии, по сравнению с другими регионами империи, так как до
проведения буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. около 70% местных
крестьян были государственными. Наблюдавшийся определенный рост
преступности был обусловлен, в большей степени не экономическими, а
иными причинами, в частности, национальными особенностями и
проблемами поликонфессиональности губернии.
В отличие от промышленных регионов империи, где вследствие бурного развития буржуазных отношений для охраны крупных промышленных предприятий активно вводилась ведомственная полиция и частная полицейская стража, указанные полицейские структуры для Казанской губернии были скорее исключением, так как ввиду аграрного характера экономики региона здесь практически отсутствовали крупные предприятия, а число дворянских имений было незначительным.
5. Неполное освобождение общей полиции от административно-
хозяйственных и распорядительных функций после проведения буржуазных
реформ 60-70-х гг. XIX в. вплоть до 1917 г. и нечеткая законодательная
регламентация пределов полицейской власти, привели к самым негативным
последствиям в правоохранительной деятельности местных полицейских
учреждений: излишней перегруженности и формалистскому подходу в
14 раскрытии преступлений, взяточничеству и иным правонарушениям полицейских чинов.
6. Несмотря на непоследовательность правительства в проведении
полицейских реформ, со второй половины XIX в. и до 1917 г. так или иначе
происходило перманентное реформирование общей полиции России.
В 1870 г. Казанская губерния выступила своего рода «полигоном» для апробации полицейских реформ, результатом которых в 1903 г. повсеместно для охраны земельной собственности был введен институт полицейской стражи. Служба вновь введенного полицейского подразделения принесла положительные результаты и показала высокую эффективность в борьбе с разбойными нападениями, вооруженными бунтами, хулиганством, преступлениями, посягавшими на основы государственного устройства.
С введением в 1878 г. института полицейского урядника, полицейская стража в местностях, где она существовала, подлежала упразднению. Однако для полицейской стражи Казанской губернии было сделано исключение. Она существовала в прежнем составе наряду с полицейскими урядниками по причине сложной этноконфессиональной политической обстановки на территории Казанской губернии, в том числе для эффективной борьбы с панисламизмом и пантюркизмом.
7. Штат общей полиции Казанской губернии конца XIX - начала
XX вв., как правило, комплектовался отставными военными и бывшими
чиновниками гражданских ведомств из русскоязычного населения,
составлявшего около 40 % всего населения губернии. Ввиду слабого знания
полицейскими чинами менталитета чувашского, татарского, марийского,
мордовского населения и невладения их языками, к концу XIX в. между
полицией в Казанской губернии и простыми обывателями сложились
антагонистические отношения. Это создавало существенные проблемы для
чинов полиции в розыске преступников из числа коренных народов и
правоохранительной деятельности вообще.
8. Из всех населенных пунктов Казанской губернии, города Цивильск и Ядрин имели свои отличительные особенности комплектования городской полицейской стражи. В расположенных в них тюремных замках содержались участники польского восстания 1863 года, а в годы первой мировой войны -австро-германские и другие военнопленные. В этой связи, в указанных городах Чувашского края общая полиция имела усиленный состав в целях предупреждения и пресечения побегов и других противоправных проявлений арестантов.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется комплексным характером исследования, выбором и применением различных научных методов.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обусловлены массивом нормативных источников, архивных материалов, большая часть которых впервые введена в научный оборот. Источниками диссертационного исследования явились официальные сборники законодательных актов Российской империи: Полное собрание законов Российской империи, Свод законов Российской империи. В исследовании в большом количестве приводятся документы из фондов Национального архива Республики Татарстан и Государственного исторического архива Чувашской Республики. В работе использовано: Манифестов и Указов Императора - 5; Указов Правительствующему Сенату - 15; циркуляров Министерства внутренних дел - 47; Указов Казанского губернского правления - 28; циркуляров Казанского губернского правления - 14; циркуляров Казанского губернатора -121; отчетов уездных исправников, становых приставов и полицейских надзирателей Казанской губернии о деятельности полиции - 86; прочих ведомственных документов, адресованных полиции — 129. Всего более 440 архивных документов. Особое внимание уделено изучению отчетов уездных исправников Казанской губернии о состоянии преступности во вверенных им уездах, циркуляров и инструкций губернатора, губернского правления и ме-
стных полицейских учреждений, регламентировавших деятельность полиции по предупреждению и пресечению преступлений. Кроме того, автором были изучены стенографические отчеты Государственной Думы 1906-1917 гг. Многие из архивных материалов впервые вводятся в научный оборот.
Кроме того, в работе были использованы работы дореволюционных авторов, а также монографии, учебная литература, периодические издания, авторефераты и диссертации и иные работы по истории России, истории права и государства, истории правоохранительных органов России.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в работе выводы имеют определенное значение для науки истории государства и права России, углубляют знания в этой области, прежде всего, в вопросах освещения организации деятельности общей полиции Российской империи. Социально-политические проблемы, возникающие на основе межэтнических и межконфессиональных отношений, представляют угрозу государственному строю и в современной России. Поэтому положения диссертационного исследования, характеризующие специфику деятельности общей полиции в Казанской губернии именно в таких условиях, представляют интерес не только для науки истории государства и права России, но и для использования опыта ее деятельности современными правоохранительными органами.
Опыт деятельности общей полиции в многонациональном, поликонфессиональном социуме для функционирования и результативной работы современных правоохранительных органов имеет не только теоретическое, но и практическое, прикладное значение. Содержащиеся в работе научные положения и выводы могут быть использованы и учтены: при разработке в органах внутренних дел программных мероприятий по борьбе с преступностью и взаимодействию с другими правоохранительными органами в этом вопросе; при совершенствовании механизма государственного регулирования отношений национально-религиозного
17 характера и выработке мер, приводящих к эффективному взаимодействию органов милиции с населением; в решении кадровых, социальных и материально-технических проблем сотрудников органов внутренних дел; при подготовке учебных программ и учебно-методических материалов в высших образовательных учреждениях соответствующего профиля.
Апробация результатов исследования и внедрение. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Чебоксарского кооперативного института. Основные положения исследования отражены в десяти опубликованных работах и докладывались автором на научно практических конференциях, в том числе, на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы современной экономики России» (Казань, 2 февраля 2007 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Права человека и система их защиты в России» (Чебоксары, 2007), Всероссийской научно-технической конференции «Приоритетные направления развития науки и технологий» (Тула, 2006 г.), Межвузовской научно-практической конференции «Социогуманитарные и правовые проблемы современного общества» (Чебоксары, 20 марта 2007 г.).
Основные результаты исследования внедрены в учебный процесс и научную деятельность ФГОУ ВПО «Чувашский государственный университет имени И. Н. Ульянова», - при проведении лекционных и семинарских занятий по учебным дисциплинам «Правоохранительные органы», «Оперативно-розыскная деятельность», Чебоксарского кооперативного института (филиала) автономной некоммерческой организации высшего профессионального образования Центросоюза Российской Федерации «Российский университет кооперации», - при проведении лекционных и семинарских занятий по учебным дисциплинам «История отечественного государства и права», «Отечественная история», «Правоохранительные органы», а также в практическую деятельность МВД России по Чувашии, - при использовании в системе про-
18 фессиональной и служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел, для подготовки курсантов и слушателей Чебоксарского филиала Нижегородской академии МВД России и Учебного центра МВД РФ по Чувашии.
Структура и объем диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Реформирование общей полиции и становление новой полицейской системы в Казанской губернии
История российской полиции берет свое начало с реформ Петра І в 1718 году. Именно тогда был введен термин «полиция», заменивший употреблявшееся ранее «благочиние», под которым понималось обеспечение правопорядка и общественной безопасности. В странах Западной Европы в XVII - XVIII вв. полиция становится исполнительным органом государства по внутреннему управлению. Аналогичное значение в первоначальный период полиция приобрела и в России.
На протяжении XVIII в. вырабатывалась организационная структура полицейских учреждений, соотношение коллегиальности и единоначалия в их внутреннем управлении, централизованное и местное подчинение, формы привлечения населения к исполнению полицейских функций и к контролю за деятельностью полицейских органов, определялись направления и методы деятельности полиции.
В середине XVIII в. наметилась тенденция к трансформации общей полиции из органа широкой компетенции, деятельность которого далеко не всегда носила сугубо полицейский характер, в преимущественно карательно-репрессивный, правоохранительный орган самодержавного государства. При этом, отсутствовало четкое юридическое определение задачи, роли и места полиции в государственном механизме. Ее полномочия расширялись различными нормативными актами после того, как правительство, столкнувшись с очередной политической, экономической или социальной проблемой, для ее решения привлекало регулярную полицию, либо сужались в связи с политической нестабильностью в обществе, связанной, в частности, с многочисленными дворцовыми переворотами и борьбой за престол, когда новая власть на время забывала о регулярной полиции. Отсюда нестабильность положения общей полиции и скачкообразное ее развитие. Новое правительство, после очередной смены власти, стремилось создать полицию на тех же принципах, которые закладывались в ее первоначальную организацию Петром I, что не давало долговременного положительного результата. Отчасти это было вызвано тем, что, значительно изменившиеся условия не позволяли в полной мере возвратиться к старым формам и началам построения полиции, выработанным ее учредителем. Всякий раз новое руководство страной пыталось найти наиболее оптимальные формы организации и деятельности полиции. Однако эти попытки, в условиях экономических трудностей и политической нестабильности, редко были успешными.
В тот период полиция признавалась исключительно городским учреждением. Хотя именно в сельской глубинке, при дальнейшем укреплении крепостного права, росло наибольшее социальное напряжение. Предназначенные для локального управления вотчинные и общинные административно-полицейские структуры были не в силах решить социальные проблемы в сельской местности.
С учреждением в 1802 г. Министерства внутренних дел произошло становление единого полицейского управления в Российской империи. В ведении Министерства внутренних дел, а с 1810 по 1819 гг. - Министерства полиции находилось не только городская и земская полиция, но и организация и деятельность ведомственной полиции, что позволяло государству оперативнее вносить организационно-функциональные изменения в деятельности органов общей полиции, более плодотворно и эффективно выполнять функции охраны общественного порядка и внутренней безопасности. В целом, функции общей полиции остались такими же, какими регламентировались законодательством XVIII века, а в первой четверти XIX века лишь произошли некоторые изменения в организации полиции на местах.
В первой четверти XIX в. императором Николаем I были реформированы центральные органы общей и политической полиции. В этот период им принимается решение образовать специализированный орган политической полиции, которому отводилось место в одном из отделений императорской канцелярии. Так, в июле 1826 г. было учреждено знаменитое III Отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии.
III Отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии было признано органом «высшей полиции», так как основной его задачей являлось обеспечение государственной безопасности, в том числе, сбор сведений об антиправительственных организациях, религиозных сектах и расколах, борьба с фальшивомонетничеством, слежка за иностранцами. В обязанности III Отделения входило, в частности, предоставление императору статистических данных, «до полиции относящихся» и ведомостей о «всех без исключения происшествиях». Однако в Казанской губернии, вышеуказанные функции в большей степени принадлежали уездной полиции, прежде всего, ввиду ограниченного состава сил политической полиции.
Общая полиция традиционно находилась в ведении Департамента полиции исполнительной Министерства внутренних дел. В ходе характерной для николаевской эпохи всеобщей централизации и бюрократизации управления, из компетенции губернских канцелярий решение ряда важнейших задач переходит в ведение полиции, поэтому постепенно происходит повышение роли Министерства внутренних дел в системе государственных учреждений империи. МВД занималось, в частности, кадровыми вопросами, определением штатной численности, формированием новых полицейских учреждений в городах и в сельской местности, контролем за расходованием денежных средств, выделенных на нужды полиции и др. До 30-х гг. XIX в. Министерство внутренних дел не командировало своих чиновников для проведения проверок деятельности полицейских органов на местах, а необходимую информацию черпало из отчетов губернаторов, в котором для полиции был отведен специальный раздел. С этого времени стала расширяться практика служебных командировок полицейских чиновников из центра в целях ознакомления с деятельностью учреждений городской и сельской полиции. Кроме того, среди должностных лиц МВД увеличивалось число так называемых «чиновников для особых поручений», которые большую часть своей службы проводили в командировках1. Командировки указанных чинов полиции в Казанскую губернию в целях проведения ревизий деятельности местной полиции в материалах архивных фондов не встречаются.
Функции общей полиции Казанской губернии в сфере охраны правопорядка в пореформенный период
Полицейское законодательство эпохи Петра I, а также более поздние нормативные акты его преемников имели ряд недостатков. Главным из них было возложение на полицию множества обязанностей, не затрагивающих полицейскую деятельность в ее подлинном значении. Кроме «административной расправы» с широкими полномочиями, полиция рассматривалась в качестве административно-распорядительного учреждения и органа судебной власти низшей инстанции. Так, в ее компетенцию входило наблюдение за выделкой и продажей вина и за торговлей в целом, наблюдение за постоем, профилактика распространения моровой язвы и падежей скота и др. Вместе с тем, при перечислении достаточно сложных и разнородных обязанностей полиции, нормативные акты той эпохи не давали разъяснений и рекомендаций по их правильному исполнению1. Все это порождало путаницу и отрицательно сказывалось на функционировании полиции, на которую были возложены одновременно полицейские, судебные, исполнительные, распорядительные полномочия. Правовое положение полиции постоянно находилось в подвешенном состоянии, компетенция то сужалась, то расширялась, пред- меты ведения зачастую были довольно расплывчатыми. В подобных неопределенных условиях, объединив в себе обширные, в большей степени административно-хозяйственные, нежели правоохранительные функции, а в отдельные периоды полиция получила даже законодательные функции в части принятия общеобязательных уставов, полиция объективно не могла быть эффективным органом управления и адекватно реагировать на складывающуюся в тот или иной период обстановку в стране.
Несмотря на проведение полицейских реформ в 60-70-х гг. XIX в., одним из направлений которых являлось освобождение полицейских чинов от административно-распорядительных функций, завершения процесса трансформации общей полиции в исключительно карательно-репрессивный орган так и не произошло. Обязанности полицейских служащих по-прежнему не имели четко обозначенных границ.
В данной работе не ставилась задача освещения всех функциональных обязанностей общей полиции, ввиду их многочисленности и достаточной изученности многими крупными учеными, как то, А. В. Борисовым, М. И. Сизиковым, Р. С. Мулукаевым,и др. Остановимся лишь на тех обязанностях полиции, которые получили распространение на территории Казанской губернии, либо имели в большей степени административно-распорядительный, нежели правоохранительный характер и представляли для чинов местной полиции особую сложность и обременительность.
В обязанности чинов полиции входил надзор за торговлей в целом, в том числе и за торговлей вином и иной алкогольной продукцией в кабаках и трактирных заведениях. Полиция контролировала соблюдение Акцизного Устава, в частности, пресекала незаконное изготовление («кормчество») и продажу алкогольной продукции («шинкарство»). Так, согласно указа Казанского губернского правления от 29 февраля 1912 года, в Управлении акцизными сборами Казанской губернии обсуждались результаты совещания чинов акцизного ведомства с начальниками полиции Казанской губернии, состоявшегося 19 октября 1910 года. На совещании обсуждались пути решения проблемы искоренения тайной продажи крепких напитков в губернии. Был предложен ряд мероприятий для успешной борьбы с данного рода преступлениями. Наиболее значимые как с практической, так и научной точки зрения следующие: 1. Предложить съездам мировых судей Казанской губернии дать следующие указания судьям для более успешной борьбы с тайной продажей алкогольной продукции: а) назначать подобного рода дела к рассмотрению вне очереди; б) налагать на нарушителей Акцизного устава высшие меры взыскания; в) вызывать в суд чинов полиции, проводивших дознания и собиравших материалы дела, если их место жительства совпадает с местом судебного разбирательства по делу. Вызов полицейских служащих на рассмотрение указанных дел был мотивирован тем, что очень часто «свидетели, дающие на суде показания в отсутствие составителей протоколов, не стесняются обыкновенно изменять свои показания». 2. Усилить надзор за незаконной торговлей спиртными напитками служащими сельской полиции (старостами и десятскими), привлекать их к административной ответственности. 3. Поощрять денежными выплатами тех чинов полиции, которые в течение года проявляли особое старание в противодействии незаконной торговли алкогольной продукцией и составили наибольшее число протоколов. 4. Увеличить число акцизных надсмотрщиков, прежде всего, в городах. 5. Поставить вопрос об усилении карательных статей устава об акцизных сборах, в части «наказаний за тайную продажу казенных питей в запечатанной посуде, а также об установлении наказаний не только для лиц, тайно торгующих этими питиями, но и для покупателей вина у шинкарей»1. Кроме вышеуказанных, обсуждались и иные меры по противодействию незаконной торговле алкогольной продукцией. Казанское губернское правление на заседании, проведенном 23 декабря 1911 года приняло во внимание все вышеуказанные пункты, за исключением подпункта б) пункта 1 и пункта 5 в части установления
ГИАЧР. Ф. 122. Оп. 4. Д. 279. Л. 16. наказания в отношении покупателей незаконной алкогольной продукции. В отношении наложения на виновных высших мер взысканий, губернское правление признало данное предложение противоречащим ст. 119 Устава уголовного судопроизводства, указав, что выбор меры взыскания между высшей и низшей норм зависит от индивидуальных особенностей обвиняемого и что установление высшей меры наказания «являлось бы нарушением основного принципа самостоятельного разрешения дела судьей по внутреннему его убеждению, в зависимости исключительно от совокупности обстоятельств каждого данного случая». В части предложенных мер привлечения к законной ответственности не только продавцов подпольной алкогольной продукции, но и их покупателей, Казанское губернское правление приняло во внимание доводы председателя Съезда мировых судей, по мнению которого эту меру «едва ли можно признать целесообразной по тем мотивам, что если в настоящее время масса лиц, производящих противозаконную торговлю крепкими напитками, привлекается к ответственности и осуждается, то достигается это главнейшим образом благодаря безнаказанности покупателей вина, которые являются обличителями лиц, виновных в торговле. Привлечение же к ответственности не только продавцов, но и самих покупателей, создаст солидарность между ними и тем самым сильно затруднит раскрытие противозаконной торговли и обличение виновных пред судом» .
Борьба полиции с преступлениями имущественного характера, и посягательствами на личность граждан
Проведенные в б0-х гг. XIX в. реформы, в частности, отмена крепостного права привели к положительным изменениям в социально-экономическом и промышленном развитии России. В условиях быстрого промышленного роста, становления новых буржуазных отношений происходил распад традиционных связей и отношений в сельской местности, увеличивались миграции населения из деревень в города. Происходящие изменения создавали условия для роста преступности и усложнения ее структуры. Типичными были преступления против благоустройства и благочиния: драки, буйство, брань, и т. д., а также увеличивалось число преступлений против порядка управления и суда, в частности, неподчинение и оскорбление полиции.
Спецификой деятельности общей полиции Казанской губернии, является то, что в губернии отмена крепостного права в отличие от других губерний империи не привела к катализации роста преступности. Это было связано с тем, что, как мы уже отмечали ранее, около 70% крестьян губернии были государственным, а не частновладельческими. Следовательно, на деятельность полицейских учреждений и на общую политическую обстановку в Казанской губернии, последствия отмены крепостного права повлияли в меньшей мере, чем в целом по стране. Так, если с 1885 по 1898 гг. число осужденных в империи увеличилось лишь на 12%, то с 1899 по 1908 гг. уже на 66%. В первые девять лет XX в. ежегодный рост преступности в стране составлял 7 %. В 1913 г. было зарегистрировано 3,5 млн. преступлений при численности населения страны 159 млн. чел. При этом, раскрываемость выявленных преступлений оставляла желать лучшего. К примеру, согласно отчета о деятельности сыскного отделения Киевской городской полиции за 1906 год, раскрываемость преступлений в Киеве составила 35%, т. е. из 2355 преступлений было раскрыто лишь 793. Однако начальник киевского сыскного отделения считал подобный показатель вполне удовлетворительным, мотивируя тем, что хотя с одной стороны «цифра эта кажется низкой и набрасывает тень на чинов сыскной полиции, но если принять во внимание те особенно тяжелые условия, при которых чинам сыскной полиции приходилось действовать в течение отчетного года, то процент обнаружения преступлений сравнительно с процентом обнаружения преступлений в других правильно организованных сыскных полициях в России и заграницей, вполне удовлетворительный». И он был абсолютно прав. В 1907 году в Москве было совершено 5705 преступлений, а раскрыто только 443, т.е. менее 10%1. Что касается Казанской губернии, то во второй половине XIX века и здесь также наблюдался некоторый рост преступности. Но, на наш взгляд рост преступности здесь был обусловлен несколько иными факторами, чем в России в целом: 1. Из отчетов уездных исправников Казанской губернии следует, что «масса населения исключительно зависела от более или менее благоприятных явлений природы». Наблюдалась тенденция к росту преступности, прежде всего, имущественной, именно в неурожайные годы. А так как в сельской местности проживало около 90% всего населения губернии, указанный фактор непосредственно влиял на состояние преступности в губернии. 2. Казанская губерния отличалась от других местностей разнородностью населения, которое кроме русских, составлявших всего 40%, состояло из татар (30%), чувашей (22%), марийцев (5,5%), мордвы (1,5%), прочих народностей (1%). Классные полицейские чины отмечали склонность татар к воровству, мошенничеству, конокрадству, притонодержательству1. Зачастую татарское население не проявляло особой активности в предотвращении преступлений, не выдавали известных им преступников по религиозным убеждениям . Чуваши тоже нередко скрывали преступников, но, как правило, из суеверных преставлений. Это было связано с тем, что среди чувашского населения все еще наблюдалось идолопоклонство (язычество) . В отношении чувашского населения полицией также констатировалось «отсутствие сочувствия к обнаружению виновных в преступлениях, почти постоянно ставившее полицию в крайне затруднительное положение»4. 3. Низкий культурно-нравственный и образовательный уровень крестьянского сословия, составлявшего около 80% всего населения губернии. Чины уездных полиций отмечали грубость, неразвитость и неграмотность большинства крестьянского населения, и как следствие, склонность данной категории населения к преступлениям . Обращалось особое внимание на повсеместное развитие пьянства, что отчасти было вызвано увеличением числа питейных заведений. По свидетельству чинов Цивильской уездной полиции, к пьянству были склонны почти все сословия без исключения» . Кроме того, населению Казанской губернии были присущи «слабое распространение грамотности в народе, и вообще, низкий уровень умственного и нравственного развития населения губернии, составленного из различных инородцев, способствуют в немалой степени значительности контингента преступлений» 4. На увеличение преступности в губернии немалую роль сыграл рост рождаемости, в связи с чем, естественный прирост населения в 80-х гг. XIX века составлял приблизительно 20 000 чел. в год. По мнению губернских властей рост численности населения «не идет пропорционально увеличению местных продовольственных средств».
Наиболее ясную картину политической и социальной жизни сельского общества и организации полицейского дела по борьбе с преступностью на местах дают отчеты уездных исправников, адресованные Казанскому губернатору.
Согласно отчета Чистопольского уездного исправника за 1887 год, «всех уголовных преступлений в 1887 году было 412, сравнительно с прошлым годом, число преступлений увеличилось. В течение 1887 года было поймано дезертиров 1, объявивших себя не помнящим родства 14 и за неимением письменных видов 16 человек. Случаев обнаружения фальшивых монет не было. По большей части население при недостатке или почти неимением средств, служащих нравственному и умственному развитию, остается как и прежде, если еще не более в нравственном упадке. Г. Чистополь нуждается в более усиленном составе исполнительных чинов полиции, ввиду обширности города, значительной численности и разнонаселенности населения. Необходимо учредить еще двух чинов, а также служащих пожарной команды - 30 человек. Что же касается уезда, то он нуждается в развитии благосостояния и улучшения домашнего хозяйства, чему мешают с одной стороны частые пожары, а с другой развивающееся с каждым годом в народе безграничное пьянство».
Деятельность полиции Казанской губернии по предупреждению и пресечению преступных деяний на религиозной почве
Несмотря на то, что религиозный надзор осуществлялся всеми полицейскими структурами Российской империи, для общей полиции Казанской губернии это направление полицейской деятельности имело особые специфические черты, ввиду особенностей многонациональности и поликонфес-сиональности ее населения. Полицейские чины должны были пресекать случаи взаимных конфликтов православного населения с населением, исповедовавшим иную религию или вообще не относящих себя к какой-либо конфессии. В уездах Казанской губернии были нередкими случаи притеснения и неприязненного отношения татарами-мусульманами крещеных татар, а также крещеных чувашей со стороны чувашей-язычников, вплоть до исключения православных лиц из сельских обществ. Казанский губернатор Скарятин циркуляром от 6 января 1867 г. приказал принимать все необходимые меры для предупреждения и пресечения подобного рода незаконных действий со стороны некрещеных татар и чувашей.
Более пристальное внимание губернских властей к межконфессиональному вопросу было обусловлено также проблемой перехода из православия в ислам, либо раскол. В рассматриваемый период случаи агитации татар-мусульман среди крещенных татар по переходу в ислам приобрела для Казанской губернии массовый характер. Кроме того, проблема перехода из православия в ислам была характерна, как это ни странно, и для чувашского населения. Чуваши характеризовались народом слаборазвитым, неграмотным (почти не говорящим по-русски) и очень суеверным . Поэтому они легко попадали под влияние татар и в силу своего суеверного фанатизма шли на по- воду мусульманских агитаторов. Еще в 1863 году Цивильский уездный исправник в своем ежегодном отчете докладывал губернатору, что основная часть крещенных чуваш исповедует христианство лишь для вида, «но в вере совершенно не тверды», «крещенные татары также исполняют долг христианства совершенно по одной только наружности из боязни к начальству. Многие из них не умеют изображать на себе рукой креста»1. Аналогичная ситуация складывалась и в соседних губерниях, в которых проживало чувашское население. К примеру, в Буинском уезде Симбирской губернии (ныне территория Чувашской Республики) в 1857 - 1858 гг. практически все чуваши-язычники приняли христианскую веру. Но, по словам А.И. Ухтиярова, исследовавшего данную проблему, «среди них оказались и упорно сопротивляющиеся «святому крещению». Он приходит к следующему выводу: «...крестившиеся в 1857 - 1858 годах потом ничем не проявляли своей принадлежности к христианству (в церковь не ходили, детей не крестили, обряды не соблюдали и т. п.)». Уездным полицейским управлением Буинского уезда по этому факту было возбуждено «Дело о приведении новокрещенны-ми чувашами детей своих к принятию святого крещения бывших некрещеными до сего времени», начатое 13 ноября 1868 года и оконченное 27 декабря 1870 года. В ходе проведения дознания в рамках этого дела выяснилось, что многие крещеные крестьяне отошли от христианства.
Но по-настоящему рассматриваемая проблема дала о себе знать в 1866 году, когда более 500 крещенных татар Цивильского уезда направили через мулл прошения императору Александру II о переводе их из православия в ислам и стали открыто уклоняться от исполнения христианского долга. В этот период деятельность уездных полицейских чинов резко активизировалась, так как возникшей на территории Казанской губернии проблемой были серьезно обеспокоены не только губернские власти, но и Александр II вместе с Департаментом полиции МВД. Под общим руководством Казанского вице-губернатора в срочном порядке были составлены списки крещенных татар, с раскладкой по населенным пунктам, семейного положения. Выявлялись крещеные татары, самовольно присвоившие себе мусульманское имя. После локализации возникшей проблемы, уездным исправникам Казанской губернии было предписано дать подведомственным им исполнительным чинам полиции соответствующие указания о необходимости установления тесного взаимодействия с татарским и чувашским населением, всякий раз объяснять им противозаконность их действий1. Однако в большинстве случаев для нижних полицейских служащих контакты с чувашами и татарами были непосильным трудом, так как с одной стороны, они, за редким исключением, не знали русского языка, а с другой кадровый состав полиции Казанской губернии, будучи русскоязычным, не понимал языка местных народов.
Очередным фактором, способствовавшим переходу крещенных чуваш и татар в ислам, являлось наличие в Казанской губернии мечетей и татарских учебных заведений (мектебе и медресе), которых было немногим меньше чем церквей и русских школ и училищ. К примеру, в Цивильском уезде в 1866 году было 6 татарских учебных заведений и 8 русских учебных заведений (4 школы и 4 училища); 8 мечетей и 14 церквей . И это при том, что в Цивильском уезде татарское население по численности уступало чувашскому.
Религиозный надзор полиции Казанской губернии осуществлялся не только в отношении местного населения, но и польского духовенства, часть которого находилась на территории губернии в качестве ссыльных. Особый контроль был установлен за римско-католическими священниками, срок ссылки которых значительно превышал срок других польских ссыльных. Им было категорически запрещено покидать место жительства без специальных письменных разрешений губернатора.
Кроме того, татары были подвержены панисламистской пропаганде, исходившей из Турции. Особую активность турецкие эмиссары проявили на территории Казанской губернии с 1877 по 1878 гг. во время русско-турецкой войны. В этот период ряд мусульманских сект осуществляли сбор денег для турецкой армии среди населения Симбирской, Нижегородской и Казанской губерний . Полиция Казанской губернии тогда впервые столкнулась с проблемой панисламизма в таком масштабе и не была готова к должному противодействию данному преступному для России религиозно-политическому движению. Впоследствии, вплоть до 1917 года чинам уездной полиции еще не раз приходилось сталкиваться с панисламистским и пантюркистским течениями. Более подробно о распространении в Казанской губернии панисламизма и пантюркизма мы поговорим позднее.
Похожие диссертации на Организационно-правовые основы деятельности полиции по борьбе с преступностью в Казанской губернии : 1862-1917 гг.
