Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И ЕГО ЗНАЧЕНИЕ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
1. Методология исторического анализа в правовом исследовании государственной власти и самоуправления 13
2. Государствення власть и местное самоуправление
3. Мecthoe самоуправление в традиции русской государственhoctи 56
ГЛАВА II. ФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX - НАЧАЛО XX ВВ.) 85
1. Самоуправление в сельских общинах 85
2. земское самоуправление в россии и государственная власть 105
3. Становление негородского самоуправления в пореформенной России и его взанмодействпес государственной властью 132
4 Военная служба как особая форма местного самоуправления в системе казачества 149
5. Региональные особенности организации самоуправления в России
ГЛАВА III. СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ 203
1 . Государственная власть и деформация местного самоуправления в советский период 203
2. Правовое обеспечение местного самоуправления в современной россии 232
3. Проблема адаптации опыта местного самоуправления в новых исторических условиях 267
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 290
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 298
- Методология исторического анализа в правовом исследовании государственной власти и самоуправления
- Самоуправление в сельских общинах
- . Государственная власть и деформация местного самоуправления в советский период
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление - один из важнейших принципов осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления в демократическом правовом государстве. Не может быть демократического государства без местного самоуправления. Оно составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, форму осуществления принадлежащей народу власти. Сегодня невозможно продвигаться по пути создания правового государства, выступающего в качестве формы политической самоорганизации гражданского общества, без совершенствования местного самоуправления и его законодательной основы.
Процесс реформирования местной власти в России, переход от системы местных советов к системе местного самоуправления требует осторожного и взвешенного решения всего комплекса проблем, связанных с порядком формирования, организации деятельности, определения объема полномочий, создания финансовой базы соответствующих местных органов и урегулирования их взаимоотношений с центральными государственными органами и органами субъектов федерации. В связи с этим сейчас идет активная работа по созданию законодательной базы, которая обеспечила бы системный подход к организации управления и самоуправления в субъектах федерации и в государстве в целом.
Для того чтобы правильно оценить каким должно быть местное самоуправление в современной России и какой должна быть его правовая основа необходимо критически, с учетом требований и возможностей современной методологии исторического анализа исследовать опыт российской государственности и общественного устройства. Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни в российском обществе. Оно не всегда было легитимным, зачастую ограничивалось центральной властью, но
роль его в управлении обществом, влияние на судьбы народов несомненны. Сегодня, рассматривая проблему становления и совершенствования самоуправления в России, нельзя обойтись без опоры на исторический опыт развития государства и права в нашей стране.
Приоритетное значение имеет исследование правовых основ организации и деятельности местного самоуправления, правовых гарантий его финансовой, экономической и организационной самостоятельности, принципов взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Эти и другие актуальные политико-правовые проблемы рассматриваются и решаются в диссертации на основе и с учетом исследования истории местного самоуправления в России и его взаимодействия с государственной властью.
Степень разработанности темы.
Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает необходимость обращения не только к работам ученых-юристов - теоретиков и практиков, но и к трудам политологов, философов, социологов, историков права и государства.
Понятие местного самоуправления, а также понятие государственной власти, ее соотношение с общественным самоуправлением рассматривались в трудах таких российских ученых, как С.А.Авакьян, Г.В.Атаман-чук, Г.В.Барабышев, Д.Н.Бахрах, А.А.Безуглов, Ф.М.Бородкин, Н.С.Бондарь, А.Г.Воронин, В.И.Васильев, Р.Ф.Васильев, Б.Н.Габричидзе, Ю.А.Дмитриев, Н.А.Емельянов, И.А.Исаева, А.А.Кармолицкий, А.И.Коваленко, Ю.М.Козлов, Б.Н.Краснов, М.А.Краснов, В.Н.Кудрявцев, О.Е.Кутафин, А.В.Лагуткин, Л.Е.Лаптева, Г.В.Мальцев, В.М.Манохин, В.А.Нардова, А.В.Оболонский, И.И.Овчинников, В.А.Пертцик, Н.В.Постовой, Л.А.Ревенко, В.П.Сальников, Ю.И.Скуратов, Л.И.Спиридонов, А.Я.Слива, Ю.А.Тихомиров, Д.Ю.Шапсугов, К.В.Шеремет, А.Н.Широков, В.И.Фадеев и др.
Особый интерес вызывают труды русских и зарубежных государствове-дов прошлого и начала нынешнего веков, исследовавших политико-правовую природу местного самоуправления. Следует специально выделить работы Н.Н.Алексеева, А.Васильчикова, Л.А.Велихова, Р.Гнейста, А.Д.Градовского, Г.Еллинека, А.А.Кизеветтера, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, О.Лабанда, Э.Мейера, Б.Э.Нолье, М.И.Свешникова, А.Ток-виля, Б.Н.Чичерина, Л.Штейна и др.
Проблемам правотворчества в целом, методологии правовой науки, отдельным особенностям местного нормотворчества посвящены работы С.С.Алексеева, Н.С.Бондаря, А.В. Зиновьева, Д.А.Керимова, Д.И. Лу-ковской, Р.Лукича, А.Нашиц, B.C. Нерсесянца, А.С.Пиголкина, Т.Н.Рахманинов В.М.Савицкого, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, А.А. Широкова, Л.СЯвича и др.
Широкий круг авторов исследовал отдельные вопросы современного состояния местного самоуправления, причем следует констатировать, что в настоящее время преобладают работы как публицистического, так и научного характера, в основном посвященные современные проблемы местного самоуправления. Среди них монографии и диссертационные исследования Ю.Н.Алистратова, А.П.Герасимова, А.Г.Гладышева, А.В.Лагуткина, Н.А.Синкевич. А.Н.Писраева, Е.С.Шугрина, В.В.Липинского, Н.Э. Шишкиной, Р.М.Кочкарова и др.
Источниковедческую основу диссертации составили обширная дореволюционная и современная нормативно-правовая база местного самоуправления, труды отечественных и зарубежных ученых. Большое внимание уделялось аналитическим обзорам по вопросам местного самоуправления; использовались данные социологических исследований.
В работе использовались нормативно-правовые акты Российской Федерации (а также проекты некоторых федеральных законов), законы субъек-
тов Российской Федерации, уставы (или их проекты) и иные правовые акты муниципальных образований.
Объектом исследования являются организация местного самоуправления, процессы его взаимодействия с государственной властью, особенности регионального законотворчества в сфере местного самоуправления в различных субъектах Российской Федерации.
Предметом исследования служат историко-правовые и теоретические аспекты процесса становления и развития местного самоуправления в России с учетом региональных особенностей, формы местного самоуправления, а также использование опыта местного самоуправления в новых исторических условиях.
Цель работы заключается в том, чтобы на основе как общетеоретических идей построения правового государства, так и выводов отраслевых юридических наук, изучения действующего законодательства, данных исторической и социологической науки комплексно исследовать опыт становления местного самоуправления в дореволюционной России и определить возможности адаптации в современных условиях.
Сформулированная цель конкретизируется в ряде следующих основных задач, таких как:
анализ понятия "местное самоуправление", определение его основных форм, места и роли в процессе становления гражданского общества и государственного строительства;
рассмотрение общих принципов и актуальных проблем взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления в их динамическом развитии;
решение вопроса об исторических корнях местного самоуправления в России, его традициях, этапах развития;
изучение особенностей формирования правовой базы земского, городского и сельского самоуправления в пореформенной России с учетом ре-
гиональных особенностей, а также особенности самоуправления казачества;
определение специфики и характера взаимоотношения органов земского и городского самоуправления и государственной власти в дореволюционной России;
выявление наиболее ценного опыта, накопленного в процессе развития местного самоуправления в России, установление степени его применимости в практике современного правотворчества;
оценка в свете полученных результатов правовой базы становления местного самоуправления в РФ и ее субъектах, определение путей ее развития;
разработка практических рекомендаций по развитию организационных форм и совершенствованию нормативно-правовой базы местного самоуправления.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод и вытекающие из него частно-научные методы познания: нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический, сравнительно-правовой и др. Анализ системы местного самоуправления, раскрытие его элементов и установление взаимосвязей между ними проводились с помощью специальных юридико-технических приемов. Взаимоотношения между органами местного самоуправления и государственной власти определялись при помощи догматического анализа правовых актов, закрепляющих их правовой статус, изучения практики их функционирования. Анализ нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований позволил выявить некоторые тенденции, сделать обобщения.
Научная новизна. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу в историческом контексте теоретических и прикладных вопросов становле-
ния местного самоуправления в России, проблем взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в процессе формирования правового государства в России.
В работе предпринята одна из первых в современном отечественном правоведении попыток комплексного и систематического рассмотрения общетеоретических проблем данной темы на стыке ряда отраслей знания -теории права и государства, истории права и государства, истории политических и правовых учений, конституционного права, муниципального права, философии права. С учетом уровня современного конституционно-правового регулирования и исторического опыта России дана характеристика правовых основ местного самоуправления.
Впервые в юридической литературе систематически рассматривается история местного самоуправления в России и анализируется процесс его взаимодействия с государственной властью. Результаты исследования непосредственно сопряжены с анализом современной правовой базы местного самоуправления. В свете полученных результатов рассматриваются теоретические и практические вопросы совершенствования муниципального права. Показывается необходимость систематического использования исторического опыта России в современном процессе правотворчества.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Чтобы правильно понять, каким должно быть местное самоуправление в современной России и какой должна быть его правовая основа, необходимо с учетом возможностей современной методологии исторического анализа исследовать и постоянно учитывать опыт российской государственности и общественного устройства.
2. Местное самоуправление выступает как один из основополагающих принципов осуществления власти в обществе и государстве и составляет одну из важнейших исторически сложившихся основ конституционного строя России.
3. Система самоуправления сельских общин, сочетавшая традиции русского крестьянства и правовые принципы, оказалась, несмотря на все свои недостатки, достаточно эффективной и жизнеспособной формой местного самоуправения.
4. Реформы земского и городского самоуправления, наАатые в середине прошлого века и обеспеченные детально проработанное правовой базой, были направлены на развитие основ рыночной экономики и на частичную децентрализацию управления, необходимую для успешного проведения экономических реформ.
Становление российской государственности невозможно рассматривать без учета фактора казачества, ибо именно казаки были самыми активными землепроходцами, собирателями земли русской, несли русскую, православную культуру и демократические формы казачьего самоуправления на окраины Российской Империи.
Типичными чертами исторически сложившегося российского самоуправления были значительная экономическая самостоятельность от центра и государственных структур, создаваемая наличием собственности и денежных средств; правовая обеспеченность деятельности; относительная самостоятельность по отношению к государственным структурам управления, общественно-государственные функции с реальной властью на местах; контроль со стороны государственной и, прежде]всего, судебной власти.
Высшим организационным принципом системы советов являлся демократический централизм, допускающий формально местное самоуправление, но в действительности проявлявшийся в жесткой централизации и концентрации государственной власти.
В Российской Федерации начала складываться система нормативно-правового регулирования современной модели местного самоуправления, основу которой заложила Конституция Российской Федерации 1993 г., од-
нако процесс ее формирования имеет противоречивый характер и во многом несет на себе отпечаток прошлого - авторитарного государства.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют многие разделы общей теории и истории права и государства, истории политических и правовых учений, гражданского, конституционного, государственного и муниципального права. Исследуемые в диссертации проблемы государственного и правового регулирования местного самоуправления относятся к числу фундаментальных проблем современной науки о государстве и праве, их научное осмысление обусловливает теоретическую значимость и ценность проведенного исследования.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать в процессе преподавания теории и истории права и государства, истории политических и правовых учений, отраслевых юридических наук, а также в исторической и социологической науках. Содержащиеся в диссертации рекомендации по улучшению работы органов местного самоуправления, государственных институтов, по развитию законодательства могут найти практическое применение в нормотворческой деятельности государственных органов, в практике организации местного самоуправления.
Результаты исследования используются в преподавании юридических, социологических и педагогических дисциплин в Орловской высшей школе МВД России, при чтении спецкурсов, а также в процессе научной работы.
Апробация результатов исследования.
Важной формой апробации результатов научных разработок соискателя явились его выступления на научных конференциях: межвузовской научно-практической конференции "Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации" (Санкт-Петербург, 27-28 мая 1993 г.); международном симпозиуме "Права человека и
статус правоохранительных органов" (Санкт-Петербург, 3-4 марта 1994 г.); Всероссийской научно-практической конференции "Проблемы и пути духовно-нравственного воспитания личного состава органов внутренних дел" (Санкт-Петербург, 12-13 мая 1994 г.); научно-технической конференции "Актуальные проблемы автоматизации управления организационно-техническими системами в органах внутренних дел" (Санкт-Петербург, 16 июня 1994 г.); международной научно-практической конференции "Безопасность человека и преступность" (Санкт-Петербург, 23-25 ноября 1994 г.); 1-ом международном конгрессе женщин-полицейских "Полиция. Женщина. Гуманизм" (Санкт-Петербург, 21-23 марта 1995 г.); региональной научно-практической конференции "Законность, правопорядок и борьба с преступностью" (Санкт-Петербург, 15 июня 1995 г.); научно-практическая конференция "Президентские выборы и пути повышения эффективности деятельности ОВД" (Орел, 1996); международной научно-практической конференции "Общество, право, полиция" (Санкт-Петербург, 23-24 мая 1996 г.); научно-практическая конференция "Политические аспекты государственного управления: федеральный и региональный опыт" (Москва, 17 июля 1996 г.); межвузовской научно-практической конференции "Православие и правоохранительная деятельность" (Санкт-Петербург, 24 октября 1996 г.); научной конференции преподавателей, адъюнктов и соискателей "Проблемы теории и практики деятельности органов внутренних дел в условиях формирования правового государства" (Санкт-Петербург, 19 декабря 1996 г.); международной научно-практической конференции "Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и практики" (Санкт-Петербург, 20-21 марта 1997 г.); международной научно-практической конференции "Международное сотрудничество правоохранительных органов в борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом" (Санкт-Петербург, 25 июля 1997 г.); межвузовской научно-прак-
тической конференции "Правоохранительная деятельность и конфессии в России: проблема личности в богословском, правовом и философском измерениях" (Санкт-Петербург, 30 октября 1997 г.); IV-ой межвузовской научно-технической конференции «Новые информационные технологии в деятельности правоохранительных органов» (Санкт-Петербург, 27 ноября 1997 г.), а также в опубликованных автором работах.
Методология исторического анализа в правовом исследовании государственной власти и самоуправления
Теория права и государства познает и изучает свой предмет посредством методов, которые были сформированы в процессе его исторического постижения. На каждом новом этапе развития общества, государства и права достигался и новый уровень их познания. "Первоначально методы познания не выделялись из процесса восприятия мира и общества философией как целостным представлением о вселенной и ее основных частях. Они выступали скорее в виде своеобразных моделей постановки проблем и образцов их решений, вытекающих из философской системы. В них можно увидеть прообраз того, что впоследствии получило в науковедении название парадигмы" Так, античное мышление, для которого характерен целостный взгляд на мир, оказало влияние на формирование представления о государстве и праве как о двух органически связанных моментах общественного целого. Средневековая государственно-правовая мысль оставила в наследство логический инструментарий с его важнейшими методами - дедукцией и индукцией, анализом и синтезом.
Но лишь в эпоху Нового времени, когда правоведение выходит из-под контроля религиозного сознания и институтов церкви, начинают выделяться специфические научные методы познания, которые активно берет на вооружение государственно-правовая мысль.
Среди них - дескриптивный метод, качественный и количественный анализ, метод классификации государственно-правовых явлений, метод сравнительного правоведения и ряд других1. В качестве специфических средств юриспруденции начинают практиковаться юридико-аналитическая обработка нормативного материала, его комментирование, систематизация и классификация, разработка вопросов законодательства и его применения, юридической техники и т.п. Однако эта методология еще-была еще несовершенна, так как развивалась в рамках умозрительной философии, ориентированной на понимание государства, общества, политики и права как изолированных, неизменных сущностей2. Этот способ понимания нашел яркое воплощение в учении о вечном естественном законе, определяющем принципы права (Фома Аквинский, Гоббс, Локк, Томазий и др.). Право, в таком случае, могло трактоваться только как некая вне истории существующая идея, которую нужно открыть и воплотить в совокупности писаных законов.
Исторический подход к пониманию природы права начинает складываться к XVIII в. прежде всего как реакция на теорию естественного права.
Формирование и укрепление воззрений на общество как сложную систему (Дж.Вико, И.Г.Гердер), развивающуюся во времени по своим внутренним законам, не могло оставить в стороне и правоведение. Так, уже великий немецкий ученый Г.В.Лейбниц, который был юристом по образованию, а в значительной мере и по роду своей общественной деятельности, выдвинул требование, чтобы изучению права предшествовало ознакомление с его историческим становлением1. Это требование аргументировалось указанием на то, что право изменяется во времени, зависит от характера и уровня развития народов, а следовательно, имеет исторические корни. Понимание необходимости исторического подхода к изучению государственно-правовых явлений высказывали выдающийся французский мыслитель Ш.Мотескье и достаточно известный в свое время немецкий правовед Юстус Мезер.
Самоуправление в сельских общинах
К середине XIX в. в России, которая в политическом и правовом отношении продолжала оставаться страной полуфеодальной, назрели все основные предпосылки для буржуазных реформ. Крепостное право сдерживало развитие рынка и крестьянского предпринимательства. Помещичьи хозяйства все активнее включались в рыночный оборот и те из помещиков, кто не мог приспособиться к новым экономическим условиям, теряли свои земли, попадавшие в заклад. Довольно быстрыми темпами развивалась промышленность. Этот процесс особенно сильно стимулировала Крымская война. Она же показала неэффективность экономической, социальной и правовой системы России. Кризисная ситуация наиболее ярко проявилась в нарастании числа крестьянских бунтов и развитии революционного движения, пик которого пришелся на 1859 - 1861 гг.1 К середине XIX в. система общественного управления в России практически полностью не соответствовала уровню социально-экономического развития страны. Необходимость реформирования в области экономической, социальной, культурной жизни осознавалась как просвещенной частью российского общества, так и руководством страны.
Реформы, открывшие путь для развития рыночной капиталистической экономики в России и частичной демократизации системы государственного управления, были начаты Манифестом от 19 февраля 1861 г. В Манифесте было объявлено об освобождении двадцати двух миллионов населения России от крепостной зависимости. Россия была и продолжала оставаться по преимуществу аграрной, а следовательно, крестьянской страной. Поэтому от экономического и социального положения крестьянства прямо или косвенно зависели все стороны общественной и экономической жизни страны1. Тем более важно, что вместе с определениями экономических УСЛОВИЙ освобождения крестьян Манифест устанавливал и важнейшие нормы их взаимоотношения с государством, которые включали в себя не только элементы государственного управления, но и местного самоуправления.
В разделе втором Общего Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости от 19 февраля 1861 г. в качестве субъектов местного самоуправления крестьян определяются сельская община ("сельское общество") и волость (глава I)2. "Сельское общество", говорилось в Положении, образуется из крестьян, проживающих на земле одного помещика; оно может состоять либо из целого селения, либо из нескольких мелких, ближайших друг к другу селений. Важнейшим признаком их принадлежности к общине была общность хозяйственной деятельности. Таким образом, к общине относились населенные пункты, пользующиеся сообща всеми земельными угодьями или некоторыми из них, или же имеющими другие общие хозяйственные выгоды.
"Волости" образуются из состоящих в одном уезде, по возможности, смежных сельских обществ. Наименьшее число лиц для волости составляло около трехсот "ревизских мужского пола душ", а наибольшее - около двух тысяч. Реально в волости в среднем проживало около двадцати тысяч человек. Однако волостное деление не устраняло общины как основной единицы сельского самоуправления. В Положении специально оговаривалось (глава 1, п. 2.), что при объединении в волости "сельские общества не раздробляются".
Важной особенностью реформы сельского самоуправления было то, что при образовании волости принималось во внимание существовавшее разделение на церковные приходы, поскольку приход традиционно выступал на Руси формой местного самоуправления и был своеобразной школой2. Кроме того, правительство надеялось путем сочетания новых форм самоуправления с традициями церковной жизни внести духовную составляющую в организационную жизнь общин. Этот факт весьма мало оценен и изучен в отечественной историчской и юридической литературе, хотя заслуживает серьезного внимания.
. Государственная власть и деформация местного самоуправления в советский период
После Октября 1917 г. в стране был взят курс на централизацию управления. Наркомат по делам самоуправления просуществовал всего лишь три месяца - с декабря 1917 по март 1918 гг. К этому времени почти всюду органы земского и городского самоуправления оказались упраздненными. Местное самоуправление предполагает децентрализацию власти, что вступало в противоречие с практическими задачами "государства пролетарской диктатуры".
Централизация власти имела внешние (необходимость защиты молодого государства от внешних врагов) и внутренние причины (обострение классовой борьбы). Централизация защищалась во имя государственного порядка и общественного спокойствия. Парадокс заключался в том, что по мере сокращения числф» лиц, заинтересованных в поддержании данного государственного и общественного строя, централизация управления усиливалась. Централизации способствовало также упразднение частного сектора.
В.Беляев в 1927 году отмечал, что "степень централизации государственного аппарата пролетарского государства прямо зависит от степени обобществления хозяйства... и усиливается вместе с ростом обобществленного хозяйства". На всех этапах развития советского государства - от Октябрьского (1917) переворота и до становления развитого социализма - в соответствии с учением В.И.Ленина о Советах как о наиболее совершенных носителях идеи социалистической государственности, в нормативных актах и на практике жестко реализовывалась идея единой системы организации власти в центре и на местах. По утверждению Ленина, трудящиеся не знают над собой иной власти, кроме власти их собственных объединений2. Советы в целом рассматривались как институт народного самоуправления, а представительные органы государственной власти - главное звено социалистического самоуправления народа. Именно в русле этой политической системы, по мнению теоретиков марксизма-ленинизма, и должна функционировать местная власть, как власть самоуправляющаяся и непротиворечиво развивающаяся на благо интересов народов. "
Реализацию ленинского учения о Советах можно проследить на развитии конституционно-правовых и иных важнейших нормативных актов, принятых в период с октября 1917 г. до распада Союза ССР.
В числе первых актов Советского государства было Обращение II Всероссийского съезда "К рабочим, солдатам и крестьянам" (25 октября) и принятое на другой день Обращение "О полноте власти Советов", 28 октября 1917 г. опубликовано Постановление II Всероссийского Съезда Советов "О Совете Народных Комиссаров"3. В этих документах, являющихся по существу актами конституционного значения, подчеркнуты главные идеи государственного переустройства страны: отстранение комиссаров Временного правительства от дел и управления, переход всей полноты власти в центре и на местах к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов
