Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность, структура и система исполнительной власти 14
1. Понятие и сущность исполнительной власти 14
2. Структура исполнительной власти 31
3. Система исполнительной власти 55
Глава 2. Контрольно-надзорная деятельность субъектов исполнительной власти 77
1. Взаимосвязь структуры и форм реализации исполнительной власти 77
2. Контрольные и надзорные полномочия как субстанциональные элементы структуры исполнительной власти 100
3. Контрольно-надзорная подсистема системы исполнительной власти 120
Заключение 146
Библиографический список
- Понятие и сущность исполнительной власти
- Структура исполнительной власти
- Взаимосвязь структуры и форм реализации исполнительной власти
- Контрольные и надзорные полномочия как субстанциональные элементы структуры исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена обстоятельствами практического и теоретического характера.
Закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 года нового для того периода политико-правового института разделения властей породило значительное количество проблем практического, юридического, морально-психологического и идеологического характера, связанных с необходимостью реорганизации системы государственных органов, согласования действовавшей системы права с положениями новой Конституции и потребностью переосмысления системы сложившихся понятий, категорий, отражающих различные аспекты «властного» бытия.
Отказ от патерналистской концепции государства повлек за собой смену парадигмы и соответственно переход от детальной регламентации и мелочной «опеки» общества к минимальному, объективно необходимому государственному вмешательству в его дела. В этих условиях существенно актуализируется проблема усиления контрольных начал в деятельности государства и особенно органов исполнительной власти, функционально призванных практически обеспечивать реализацию прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений.
Пока же, несмотря на все усилия, предпринимаемые руководством страны, сформировать исполнительную власть как единое целое в соответствии с частью второй статьи 77 Конституции Российской Федерации не удалось, хотя необходимость совершенствования существующей системы органов исполнительной власти очевидна, и понимание поможет в решении многих общенациональных задач, будет способствовать более эффективной деятельности контрольно-надзорных органов государства.
Логическим следствием преобразований в сфере государственной власти стала реформа органов исполнительной власти.
Действовавшая до административной реформы система исполнительной власти отличалась неоправданной сложностью, громоздкостью, наличием множества жестких субординационных связей, дублированием функций ( государственных органов, несовершенством правового регулирования сис темных отношений и вследствие этого недостаточной эффективностью.
Системно-структурная перестройка исполнительной власти, как свидетельствует практика ее реализации, проходит с немалыми затруднениями. Целью реформы является создание эффективной системы исполнительной власти, что невозможно без оптимального распределения задач, функций и властных полномочий среди государственных органов. Закрепленная в Указе Прези дента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной вла сти»1 от 9 марта 2004 года № 314 трехзвенная система органов исполнительной власти (министерство - федеральная служба - федеральное агентство) подразумевает соответствующее распределение между ними нормотворче-ских, контрольно-надзорных и иных управленческих функций и полномочий.
Однако, как показала практика реформирования, избежать коллизий в щ нахождении оптимального распределения функций и полномочий не всегда удается. Уже в мае, потом в июле и сентябре 2004 года в вышеупомянутый Указ Президента РФ вносились изменения.
Все это свидетельствует о том, что реформирование продолжается, и проблема нахождения организационного и функционального оптимума системы исполнительной власти, таким образом, остается актуальной. Очевидні но, что без основательного научного обоснования, выявления объективных закономерностей, на основе которых формируются системные и структурные связи и отношения в системе исполнительной власти, административная реформа будет обречена идти путем проб и ошибок.
Сложности реформирования и совершенствования нормативной фикса- %, ции системы исполнительной власти сопряжены также с определенными тех нико-юридическими и обусловленными ими гносеологическими проблемами.
Действующая Конституция РФ оперирует различными терминами: «государственная власть», «органы государственной власти», «система государственной власти», «исполнительная власть», «исполнительные органы государственной власти», «система исполнительной власти», «система органов •4 исполнительной власти». Вместе с тем ни Конституция РФ, ни действующее законодательство, регулирующее отношения, связанные с организацией системы органов исполнительной власти, распределением между ними полномочий, не содержат легальных дефиниций этих высокозначимых понятий.
Кроме того, технико-юридические особенности Конституции РФ провоцируют вольную трактовку ее статей и стремление извлечь из нее те свой- Щ ства, которыми она не обладает. Наряду с закрепленными в ст. 10 Конститу ции РФ ветвями власти предпринимаются попытки «конструирования» новых - президентской, прокурорской, контрольной, информационной.
В юридической литературе весьма неоднозначны оценки реализации в России принципа разделения властей, «системы сдержек и противовесов», являющихся необходимым атрибутом правового государства. В общетеоре- тической науке нет единства в понимании исполнительной власти, противо речивы трактовки ее природы, целей, задач и функций, различаются взгляды относительно места и роли контроля в ней. К тому же до настоящего времени ни в законодательстве, ни в правоведении четко не проведена грань между контролем и надзором как разновидностями деятельности органов исполнительной власти, отсутствуют их легальные дефиниции.
Все это придает особую актуальность проблеме изучения структурно-системных характеристик исполнительной власти и определения места и роли контроля и надзора в ней.
Степень научной разработанности проблемы. Работы, связанные с проблематикой настоящего исследования, можно разделить на две группы: первые посвящены различным аспектам исполнительной власти, вторые -проблемам контроля и надзора.
Исполнительная власть, ее онтологические, генетические, функциональные и собственно-юридические характеристики привлекали и привлека ют внимание многих исследователей. Существует целый ряд весьма интересных монографический исследований, анализирующих исполнительную власть в различных аспектах ее бытия1. Однако, как показывает источниковедческий анализ в рамках общей теории права и государства, изучение ее с точки зре-ния системно-структурных характеристик, с позиций выявления места и роли контроля и надзора в ней не предпринималось.
Наиболее последовательно эта проблема разрабатывалась представителями административно-правовой науки. Однако большинство работ, посвященных этой проблематике, относится к 70-80-м годам прошлого века2, а немногочисленные более поздние работы написаны до проводимой в стране реформы сис- Щ темы органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, и не отражают изменений в действующем законодательстве3.
В других отраслях контроль исследовался в плане изучения деятельности отдельных контрольных органов4 либо с точки зрения оптимизации его - конституционно-правовой регламентации . Особо значимы проблемы судебного контроля2. Идут поиски различий между государственным и муниципальным экономическим контролем. В теории права и государства проблемы контроля и надзора затрагивались лишь попутно в рамках изучения форм и способов правового регулирования3, государственного контроля над преступностью4, в связи с разработкой функций государства и юридической деятельности5.
Надзор как разновидность государственной деятельности изучался главным образом в связи с деятельностью прокуратуры6, реже на общетеоретическом уровне7, а также с позиции организации управления в правоохранительных органах. С появлением новых исполнительных государственных структур (например, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора) возникают сложные проблемы научного обоснования разграничения функций и унификации методов их деятельности со «старыми» органами.
,. Таким образом, можно утверждать, что проблема контроля и надзора в предложенном в настоящей работе исследовательском ключе в общей теории права и государства ставится и решается впервые.
Объект исследования - исполнительная власть как сложно организованное многоаспектное системно-структурное образование.
Предмет исследования - контроль и надзор как объективно необходимые компоненты исполнительной власти.
Щ Цель диссертационного исследования - разработка теоретико-мето дологических основ и апробация структурно-системной концепции обоснования контроля и надзора как объективно необходимых компонентов исполнительной власти в условиях российской действительности.
Цель и предмет диссертационного исследования предопределили необходимость постановки и решения следующих задач:
- осуществить многоаспектный, комплексный анализ исполнительной власти;
определить категориальный статус понятий, отражающих различные аспекты бытия исполнительной власти: «структура исполнительной власти», «система органов исполнительной власти», «система исполнительной власти», обоснование их места в понятийном аппарате теории права;
изучить и раскрыть структуры и систему исполнительной власти;
выявить характер взаимосвязей между структурами и формами реализации исполнительной власти;
обосновать контрольные и надзорные полномочия в качестве субстанциональных элементов исполнительной власти;
сформировать теоретическую модель контрольно-надзорной подсис-темы в единой системе исполнительной власти;
осуществить поиск путей оптимизации контрольно-надзорной подсистемы исполнительной власти.
Методологическую основу диссертации составили диалектический подход в сочетании с системно-структурным и структурно-функциональным подходами, в рамках которых использовались различные виды анализа (логико-структурный, системно-структурный, функциональный) и структурный синтез.
При анализе норм права, регулирующих вопросы формирования и функционирования системы исполнительной власти и осуществления контрольно-надзорной деятельности ее субъектами, применялся нормативно-догматический метод.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы зарубежных и отечественных специалистов в области общей теории систем (Р. Акофф, Ф. Эмери, Л. Берталанфи, В.Н. Садовский, Э.Г. Юдин и др.).
Системно-структурный подход к исследованию проблемы исполнительной власти, контроля и надзора в ней обусловлен тем, что эффективность властно организующего воздействия государства зависит от деятельности его многочисленных субъектов, ее согласованности, а сама исполнительная власть представляет сложно организованную, целенаправленную, вероятностно-детерминированную систему. В этой связи продуктивными для решения задач исследования оказались научные работы по проблемам функционирования правовых систем (В.К Бабаев, ДА. Керимов, Ю.А. Тихомиров, Л.Б. Тиунова и др.).
Диссертант опирался также на идеи, представленные в исследованиях различных аспектов государственного управления и исполнительной власти (Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.И. Бобылева, КС. Вельского, Н.Г. Горшковой, Л.С. Мамута, ДМ. Овсянко и др.) и в работах дореволюционных юристов, в которых рассматривается государственно-властная проблематика (Н.Н. Алексеева, Н.М. Коркунова, В.М. Хвостова).
Особый пласт анализа составили труды отечественных и зарубежных правоведов, посвященные различным аспектам юридической деятельности, связанной с правовым регулированием и реализацией права {С.С. Алексеев, В.М. Баранов, П.П. Баранов, В.М. Горшенев, И.Я. Дюрягин, В.Н. Карташов, В.В. Лазарев, О.Э. Лейст, Г.Н. Манов, В.П. Сальников, КС. Самощенко, И. Са бо, И.Н. Сенякш), реализацией функций государства (М.И. Байтин, М.А. Бух-терева, Т.Н. Радъко, В.А. Толстик, Д.В. Пожарский и др.).
Особо ценными для решения задач, связанных с уяснением сущности, роли и места контроля и надзора в структуре и системе исполнительной власти, оказались исследования контроля и надзора в науке административного права {А.Д. Берензона, И.И. Веремеенко, Ю.Д. Гудковича, Р.И. Денисова, М.И. Еропкина, СМ. Зырянова, Б.В. Российского, В.М. Савицкого, М.С Студеникиной), а также посвященные проблемам конституционно-правового регулирования государственного контроля (Л.В. Акопова, A.M. Тарасова, НД. Погосяна и др.).
Эмпирическую базу исследования составили нормы различных отраслей российского права, регламентирующие организацию деятельности субъектов контрольно-надзорных полномочий, а также публикации в средствах массовой информации, отражающие общественное мнение и оценки специалистов относительно административной реформы.
Научная новизна исследования заключается в избранном соискателем общетеоретическом подходе к исполнительной власти как к сложно организованному структурно-системному образованию и к контролю и надзору как относительно самостоятельным его частям.
Впервые на общеправовом уровне произведен комплексный анализ контроля и надзора как элементов субстанциональной, функциональной, субъект-но-объектной, деятельностной и стохастической структур исполнительной власти, определены роль и место в ее системе, сформулированы их авторские дефиниции, предложены пути повышения качества их нормативной фиксации.
Основные положения, выносимые на защиту:
Категория «исполнительная власть» отражает сложное многоаспектное общеправовое явление, выступающее объективно необходимым компонентом единой системы государственной власти, являющееся способом структурно-функциональной организации субстанциональных ее элементов и одним из свойств государства, образующих его социальное качество.
Структура исполнительной власти как юридического по своей природе явления имеет внутреннее и внешнее, субстанциональное, функцио нальное, субъектно-объектное, деятельностное, пространственно-временное и стохастическое выражение и вследствие чего она сама выступает как полиструктурное иерархическое образование.
Система исполнительной власти представляет собой сложно организованное образование, включающее в качестве элементов феномены различных уровней. Она не может быть сведена только к системе субъектов - государственных органов, которые практически в своей деятельности осуществляют полномочия исполнительной власти, а та в свою очередь только к системе органов исполнительной власти РФ.
К числу правовых форм реализации исполнительной власти относятся нормотворческая, правоприменительная и контрольно-надзорная. В деятельности субъектов исполнительной власти имеет место взаимопроникновение различных форм, переходы одной формы в другую, при этом качественная самостоятельность контрольно-надзорной формы сохраняется.
Контроль и надзор, будучи способами реализации государственной, и в том числе исполнительной власти, выступают сторонами более широкого по своему содержанию явления - государственного контроля, обладают управленческой природой и общими признаками, но вместе с тем существенно различаются между собой: целями контрольной и надзорной деятельности, ее задачами, содержанием, субъектами и объектами. Вследствие этого надзор, осуществляемый в процессе реализации исполнительной власти, выступает специфической формой государственного контроля, суженной в сфере своего применения.
6. Контрольно-надзорная подсистема - полисистемное образование, характеризующееся сложным комплексом субординационных, координационных и реординационных связей и отношений, выступает, с одной стороны, как неотъемлемый элемент системы исполнительной власти, обеспечивающий контроль в рамках метауправления в самой системе, с другой - как часть структуры механизма государства, обеспечивающей реализацию его контрольно-надзорной функции.
7. Условиями оптимизации контрольно-надзорной подсистемы исполнительной власти являются: последовательность в реализации реформы системы органов исполнительной власти; необходимость исключения практики сосредо , точения разнородных функций в федеральных службах, включая нормотворче ские функции; дифференциация существующих функций по контролю и надзору и выделение из них собственно контрольных, надзорных, юрисдикционных, регистрационно-удостоверительных и лицензионно-разрешительных функций; легальное дефинитивное закрепление понятий «контроль» и «надзор» в рамках предлагаемого закона «О государственном контроле в РФ».
Теоретическая значимость работы состоит в общеправовом обосно вании контроля и надзора как относительно самостоятельных субстанцио нальных элементов исполнительной власти, реализующихся в особой контрольно-надзорной форме и выполняющих интегративную функцию в системе властеотношений в сфере осуществления исполнительной власти.
Впервые выделены и проанализированы структурно-системные и функциональные связи исполнительной власти, проведено теоретическое и терминологическое разграничение различных ее проявлении. Описаны особенности контроля и надзора как элементов субстанциональной, субъектно-объектной, деятельностной и стохастической структуры исполнительной власти, выявлена специфика контрольно-надзорной формы ее реализации. Обоснована концептуальная модель контрольно-надзорной подсистемы в системе исполнительной власти.
% Выводы и положения диссертации, открывая новые грани контрольно надзорной деятельности органов исполнительной власти, могут существенно обогатить и конкретизировать понятийно-категориальный аппарат общей теории права и государства.
Практическая значимость исследования. Некоторые выводы, содер ф\ жащиеся в работе, могут быть использованы для совершенствования право вой регламентации контрольно-надзорной деятельности субъектов исполнительной власти и повышения эффективности действующего российского за конодательства путем улучшения качества нормативной фиксации контрольных и надзорных полномочий государственных органов.
Отдельные положения диссертации могут быть учтены при проведении административной реформы и совершенствовании системы и структуры органов исполнительной власти.
Дидактическое значение. Ряд выводов, полученных в результате исследования, может помочь уяснению сущности контрольно-надзорной деятельности как правовой формы реализации исполнительной власти в РФ. Описание сущностных, структурно-системных и функциональных свойств исполнительной власти наглядно характеризует ее как сложно организован- ную, полиструктурную, вероятностно-детерминированную систему.
Положения диссертации могут быть использованы в ходе изучения соответствующих тем курса «Теория государства и права». В учебном процессе анализ проблем контроля и надзора сквозь призму исследуемой в работе темы наглядно демонстрирует обучающимся творческую, управленческую природу контрольно-надзорной деятельности, иллюстрирует ее детерминированность сис-темными и структурными связями с другими элементами исполнительной власти. Материалы и выводы диссертации могут быть использованы при написании курсовых и дипломных работ, а также для модернизации учебных программ по теории государства и права, конституционному и административному праву.
Апробация работы. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации обсуждались на кафедрах государственно-правовых гщ дисциплин Владимирского юридического института Минюста России и Ниже городской академии МВД России, кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Владимирского государственного педагогического университета; излагались на научно-практических конференциях, а также в процессе проведения занятий со студентами юридического факультета Владимирского государственного педагогического университета и изложены в опубликованных работах автора.
Понятие и сущность исполнительной власти
Термин «власть» является одним из наиболее употребляемых в работах по теории права и государства, политологии разных лет и в многочисленных публикациях в различных периодических изданиях, посвященных проблемам современной государственно-правовой действительности. В настоящее время научный интерес к этому явлению не ослабевает1.
Число работ, посвященных анализу власти, свидетельствуют о, казалось бы, очевидном факте, о доскональной ее изученности: нет ни одной гра ни, стороны или среза этого феномена, который был бы укрыт от вниматель ного взгляда многочисленных исследователей.
Однако детальный анализ монографических исследований и научных публикаций, посвященных власти, ее разновидностям и, в частности власти исполнительной , свидетельствует о том, что при рассмотрении проблем, связанных с понятием, распределением и осуществлением исполнительной вла-сти, часто происходит подмена понятий: «власть», «субъект власти», «система власти» и «система субъектов власти». В результате возникает некоторая терминологическая путаница, и, соответственно, понятийная неопределенность. Предпринимаются попытки конструирования наряду с существующими ветвями государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной -таких ее «ветвей», как «президентская», «прокурорская»3, «контрольная»4 и т.п. Кроме того, высказывается мнение о существовании в государстве так называемой «четвертой власти» - власти средств массовой информации1.
Все это происходит на фоне процессов, связанных с совершенствованием существующей в современной России системы государственной власти, и не всегда способствует правильному пониманию сути преобразований в государственном строительстве.
Всестороннее исследование исполнительной власти не является целью настоящего исследования, однако для решения основного вопроса, вынесенного в название данной работы, для выявления места контроля и надзора в структуре и системе исполнительной власти представляется необходимым обратиться к проблемам, связанным с пониманием исполнительной власти, с тем, чтобы в дальнейшем избежать понятийно-терминологической путаницы.
Понятие государственной власти вообще и исполнительной, в частности, до настоящего времени продолжает оставаться одним из наиболее дискуссионных вопросов юридической науки. Во многом это обусловлено практикой использования терминов «государственная власть» и «исполнительная власть» в Конституции РФ и в действующем законодательстве. Так, в Конституции РФ используются различные термины: «государственная власть», «органы государственной власти», «система государственной власти», «исполнительная власть», «исполнительные органы государственной власти», «система исполнительной власти» и «система органов исполнительной власти».
Не претендуя на исчерпывающую полноту анализа всех аспектов госу дарственной и исполнительной власти, считаем возможным высказать некоторые соображения по этим вопросам с тем, чтобы внести ясность в вопрос о соотношении следующих понятий: «государственная власть» и «исполнительная власть»; «субъект государственной власти» и «орган исполнительной власти», «исполнительный орган власти»; «система государственной власти» и «система исполнительной власти», «система органов исполнительной власти».
Представляется, что этот вопрос имеет не только и не столько терминологическое значение, ибо это не просто слова, за словами - сущности. Каждый из перечисленных терминов отражает определенный объем понятий, характеризующих различные связи между явлениями государственно-правовой действительности, характеризуя с различных сторон сложнейший политико-юридический феномен - исполнительную власть.
Структура исполнительной власти
Исполнительная власть, как и любое другое явление, может быть рассмотрена с точки зрения единства формы и содержания.
При этом следует принимать во внимание то обстоятельство, что категория «исполнительная власть» является отражением явления, принадлежащего к особой сфере реальности. Сама по себе исполнительная власть как и власть вообще, не представляет некоего материального субстрата. Являясь по своей природе явлением идеологического, нематериального порядка, она составляет единство политико-волевого содержания и юридической формы. Политико-волевое содержание исполнительной власти определенными способами (юридическими) соединяется в единую системную целостность и посредством того же юридического способа организации выражается вовне.
Таким образом, юридическое выступает способам существования, внутренней организации и внешнего выражения политико-волевого содержания.
Итак, исполнительная власть как целостное правовое образование характеризуется наличием определенного содержания и способами организации этого содержания: внутренней и внешней формами.
Прежде чем перейти непосредственно к анализу содержания и структуры исполнительной власти, считаем необходимым обратиться к некоторым вопросам методологического характера, имеющим существенное значение для решения вопроса, вынесенного в название данного параграфа.
При решении вопроса о внутренней и внешней формах исполнительной власти в качестве методологических ориентиров полагаем возможным руководствоваться выводами Д.А. Керимова о соотношении формы и содержания, структуры и элементов. По его мнению, внешняя форма представляет собой внешнее выражение целостного правового образования. Внутренняя форма - это структура, способ организации, определенная упорядоченность частей данного целого1.
Исходя из вышеизложенного, полагаем, что под структурой исполнительной власти следует понимать ее внутреннюю форму, способы существования и организации политико-волевого содержания.
Основным признаком структуры является то, что это форма, «рефлек-тированная внутрь себя» , и в силу этого структура исполнительной власти не может иметь самостоятельного существования вне самой исполнительной власти, содержание которой ею организуется, упорядочивается и, кроме того, характер ее построения и изменения непосредственно зависит от природы и закономерностей развития этой власти. Эти обстоятельства также следует принимать во внимание в процессе дальнейшего исследования.
Безусловно, структуру исполнительной власти как ее внутреннюю форму в аналитических целях можно рассматривать отдельно, отвлекаясь от ее содержания (субстанции). Однако это можно осуществить только в рамках более глубокого и обширного специального исследования, рассматривая взаимосвязь формы и содержания не только исполнительной, но и государственной власти вообще, что не охватывается целью и задачами настоящей работы. Поэтому полагаем, что в контексте настоящего исследования было бы методологически неверно отрывать структуру государственной власти от ее элемента, обладающего качеством субстанциональности.
В связи с этим неизбежно возникают вопросы: что же является тем первичным элементом, из которого в конечном итоге образуется государственно-властная субстанция; являются ли части исполнительной власти и элементы, ее составляющие, тождественными друг другу; каким образом происходит объединение элементов в структуру; может ли структура целого быть отождествлена с самим целым; в каком соотношении находятся структура и система исполнительной власти. Последний из поставленных вопросов более детально предполагается рассмотреть далее, в этом параграфе более подробно остановимся на первых четырех.
При рассмотрении вопроса о соотношении части и элемента считаем обоснованным исходить из того, что категории «часть» и «элемент» применительно к структуре не являются тождественными понятиями. Так, без сомнения, можно утверждать, что исполнительная власть как относительно самостоятельное явление является частью более объемного целого, каковым выступает государственная власть. Однако специфика исполнительной власти как части единого целого — государственной власти — состоит именно в том, что вне этого целого ее специфика исчезает, она перестает быть властью исполнительной, становится просто властью как таковой. Вместе с тем и часть, и элемент, применительно к исполнительной власти, под определенным углом зрения, выступают различными характеристиками одного и того же явления — властного полномочия.
Специфика элемента состоит в том, что он является необходимым элементом структуры. В связи с этим вполне обосновано мнение Д.А. Керимова, что «без элементов нет структуры, равно как и без структуры нет элементов» . Он верно отмечает, что, во-первых, элементы существуют лишь как элементы структуры, подобно частям, имеющим смысл только как части целого; во-вторых, элементы обретают качественную обособленность не сами по себе, а при наличии определенных связей между собой и целиком со структурой, точно так же как и специфика частей определяется не только ими самими, но и связями между собой и целым .
Таким образом, можно утверждать, что исполнительная власть является категорией прежде всего субстанционального, содержательного порядка и соответственно ее части являются субстанциональными, содержательными его компонентами. Если структура исполнительной власти есть не что иное, как внутренняя форма целого, то, следовательно, и ее элементы являются, по меткому выражению Д.А. Керимова, «моментами, связями, «блоками» организационного устройства»3 ее как целого.
Взаимосвязь структуры и форм реализации исполнительной власти
Для выявления места и роли контроля и надзора в структуре и системе исполнительной власти существенное значение имеет взаимосвязь структур исполнительной власти (главным образом, субстанциональной и функциональной) с формами ее реализации. В вышерассмотренных параграфах настоящей работы мы уже обращались к соотношению понятий «структура» и «форма» применительно к исполнительной власти. Однако в данном случае речь должна идти об ином аспекте взаимосвязи.
Власть как особая нематериальная субстанция обладает внегенетиче-ским характером, на что, в частности, рассматривая признаки административной (исполнительной) власти, указывает и Д.Н. Бахрах: «Власть осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств и методов воздействия (нормы, оружие, организации, принуждение и др.)»1. Следовательно, способы существования и организации ее содержания и соответственно внешнего выражения органично связаны с поведением людей, деятельностью соответствующих субъектов, методами и формами их деятельности. Власть «живет» посредством деятельности и посредством же деятельности реализуется, воплощается в жизнь.
Вместе с тем формы реализации исполнительной власти не следует смешивать с формами деятельности субъектов - носителей властных полномочий. Их деятельность многообразна и не сводится только к действиям по реализации власти. Воплощаясь в социальной жизни, реализация находит свое выражение в тех видах деятельности, которые, как и сама исполнительная власть, обладают правовой природой, поскольку именно через эти виды деятельности проявляется связь структур исполнительной власти с формами ее реализации. В этой связи заслуживает внимания вопрос формах реализации исполнительной власти.
В работах, посвященных формам реализации исполнительной власти, в числе этих форм, как правило, называют правовые (правотворчество и правоприменение) и неправовые (внеправовые). Большинство исследователей связывают реализацию исполнительной власти с юридической (Г.В. Атаман-чук, Д.М. Овсянко, Т.В. Милушева, Б.К. Мецаев1) и, в частности, с процессуальной формой (В.П. Беляев, Н.Г. Горшкова).
К анализу содержания понятия «реализация исполнительной власти» различные авторы подходят весьма неоднозначно. Так, Н.Г. Горшкова подходит к исследованию реализации исполнительной власти с процессуальных позиций, выделяя три вида юридических процессов: правотворческий, правоприменительный и правоохранительный2. Весьма интересна ее трактовка правоприменительного процесса, который определяется как деятельность физических и юридических лиц по реализации принадлежащих им на основе правовых норм субъективных юридических прав и обязанностей, направленная на удовлетворение собственных законных интересов, обеспечение их самоорганизации и нормального режима функционирования. «Данный процесс, - пишет Н.Г. Горшкова, - осуществляется субъектами права, как правило, по их собственной инициативе, без властно-организующего вмешательства других субъектов, и, прежде всего, носителей государственно-властных полно-мочий» .К видам правоприменительного процесса, понимаемого подобным образом, относятся, по ее мнению, учредительный процесс; избирательный процесс; договорной процесс.
Полагаем, что в последнем случае, если и можно вести речь о процессе, то только о правореализующем и только в тех случаях, когда субъекты пра-вореализации сталкиваются с процедурно-процессуальным порядком реализации субъективных прав и юридических обязанностей, поскольку ни о каком правоприменении здесь не может быть речи.
Далее, противореча себе, Н.Г. Горшкова пишет, что «внутренний правоприменительный процесс осуществляется внутри органов государственной власти всех трех ветвей, а также во всех иных государственных органах, не вписывающихся в систему разделения властей (прокуратура, администрация Президента Российской Федерации)»1.
Наряду с внутренним, автором выделяется и внешний правоприменительный процесс, и, по ее мнению, внешняя управленческая деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти осуществляется в рамках административного процесса. Сам же административный процесс определяется ей как внешняя правоприменительная деятельность органов и учреждений исполнительной власти, иных уполномоченных государством субъектов (административных органов) по урегулированию в пределах их компетенции конкретных юридических дел, возникающих на основе материальных норм различных отраслей права, осуществляемая в предусмотренных процессу-альными нормами права несудебных формах .
Подобная позиция автора объяснима: она основывается на мнениях некоторых представителей науки административного права о том, что в самом широком понимании административный процесс иногда рассматривается как совокупность всех действий, совершаемых исполнительными органами для реализации возложенных на них задач и функций3.
Контрольные и надзорные полномочия как субстанциональные элементы структуры исполнительной власти
Вопрос о контроле и надзоре является чрезвычайно актуальным, т.к. государство «уходит» от патерналистской концепции, и происходит, по существу, смена парадигмы: от государства, «опекающего» общество, к государству, его «обеспечивающему», а именно обеспечивающему нормальное функционирование и развитие гражданского общества, т.е. осуществляется переход от мелочной регламентации и постоянного вмешательства в дела общества к минимальному, опосредованному воздействию на него.
В рамках этого процесса происходит также и пересмотр средств подобного воздействия. Одним из таких средств и является государственный контроль и надзор за деятельностью как самих государственных органов, так и гражданского общества. Одновременно возникает вопрос об оптимальности государственного контроля и надзора, поскольку существующие его формы и средства не отвечают требованиям времени. На это обстоятельство в свое время обратил внимание Президент РФ. Так, в своем Послании Федеральному Собранию на 2001 год он отметил, что контроль за соблюдением федеральных законов следует переводить в плановый режим. По мнению главы государства, актуальной задачей является снижение неоправданного административного давления различных надзорных органов и инспекций, превышающего их полномочия. «Издержки от такого надзора велики, а порой абсолютно бессмысленны»1.
Рассматривая контроль и надзор и, прежде всего, его субстанциональные элементы - контрольные и надзорные полномочия в связи с уяснением их места в структуре и системе исполнительной власти, чрезвычайно важно уяснить их сущность и «точки соприкосновения». Это обусловлено тем, что в ряде случаев они смешиваются, «сливаются», в связи с чем возникает вопрос: являются ли они сторонами одного и того же явления, или же это различные, но взаимосвязанные явления?
Словарные толкования терминов «контроль» и «надзор» не вносят ясности в вопрос о том, что из них есть что, поскольку одно определяется через другое: «Контроль. 1. Проверка, а также наблюдение с целью проверки»2, а надзор, надзирать - «наблюдать с целью присмотра, проверки» . Общим для них является понятие «проверка». В Словаре СИ. Ожегова читаем: «Проверить. 1. Удостовериться в правильности чего-нибудь, обследовать с целью надзора, контроля. 2. Подвергнуть испытанию для выяснения чего-нибудь»4.
В Юридическом словаре 1956 г. дается следующее определение: «Проверка исполнения - один из методов руководства в деятельности Советского государственного аппарата и всех общественных организаций, обеспечивающий своевременное и правильное выполнение постановлений партии и правительства, решений, распоряжений и приказов вышестоящих органов» .
Цель проверки, согласно тому же словарю, «состоит, прежде всего, в том, чтобы вскрывать недостатки, выявлять нарушения законности, помогать советами честным работникам, наказывать неисправимых и добиваться выполнения принятых решений. Формы и методы проверки разнообразны. Главнейшими из них являются выезд на место, анализ работы по поступившим материалам и документам, вызов руководителей местных организаций с докладом и т.п.»1.
Как видим, словарные толкования мало способствуют уяснению сущности данных понятий.
К сожалению, для размежевания контроля и надзора, мало что дают и толкования в силу de lege lata (с точки зрения действующего закона).
Понятия «контроль» и «надзор» в большинстве действующих нормативно-правовых актов не различаются. Так, например, в Федеральном законе «О защите прав юридических и индивидуальных предпринимателей при проведении кон-троля (надзора)» от 8 августа 2001 г., они употребляются как синонимы .
Не просматриваются различия между ними и в указе Президента РФ от 9 мая 2004 г. № 314. В п. 6 ст. 2 закрепляется, что под функциями по контролю и надзору понимаются:
«осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов»3.
В приведенной норме отсутствуют дефиниции понятий «контроль» и «надзор» и соотношение между ними не раскрывается. Кроме того, исходя из смысла нормы указанная функция органов исполнительной власти кроме собственно контрольно-надзорной деятельности включает в себя еще и ли-цензионно-разрешительную и регистрационную, а это есть правоприменительные формы реализации исполнительной власти .
Представляется, что последние два вида деятельности основной целью имеют обеспечение правомерной реализации прав и свобод граждан и юридических лиц. Контроль и надзор же в них выступают в качестве факультативных целей. Учитывая, что основной парадигмой правового регулирования отношений в гражданском обществе является принцип «разрешено все, кроме прямо запрещенного законом» и происходит переход от собственно разрешительного к заявительному порядку деятельности членов гражданского общества, вполне объяснимо включение этих видов деятельности в контрольно-надзорную функцию.
Однако это все же не вполне обоснованно, поскольку по своей сущности контрольно-надзорная, лицензионно-разрешительная и регистрационно-удостоверительная разновидности деятельности связаны с реализацией различных государственно-властных полномочий: контрольно-надзорная - с реализацией контрольных и надзорных полномочий, она нацелена на установление фактических оснований для реализации юрисдикционных и право-ограничительных полномочий; лицензионно-разрешительная - в большей степени с реализацией учредительных, правоустановительных и правонаде-лительных полномочий; а регистрационная соответственно - с реализацией праворегистрационных и правоудостоверительных.
