Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Исторический опыт федерализма и мировая практика создания вертикали в ласти 13
1. Анализ мирового опыта построения федеративных отношений и вертикали власти 13
2. Исторический анализ развития федеративных отношений в России в свете становления вертикали власти 54
ГЛАВА II. Сущность и особенности правового регулирования федеративных отношений и становления вертикали власти в российском государстве 74
1. Современное состояние и особенности правового статуса субъекта Российской Федерации 74
2. Правовые аспекты развития федеративных отношений и укрепления вертикали власти в России на современном этапе 105
3. Место и роль полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в механизме государства 135
Заключение 162
Список использованной литературы 171
- Анализ мирового опыта построения федеративных отношений и вертикали власти
- Исторический анализ развития федеративных отношений в России в свете становления вертикали власти
- Современное состояние и особенности правового статуса субъекта Российской Федерации
- Правовые аспекты развития федеративных отношений и укрепления вертикали власти в России на современном этапе
Введение к работе
Встреча Президента Российской Федерации В.В. Путина и Президента Республики Азербайджан И.Г.Алиева дала новый импульс ученым исследователям обеих стран к изучению истории, государственному устройству, системам законодательства и т.д. Решением Президента Российской Федерации В.В. Путина 2005 год в России объявлен годом республики Азербайджан.
В рамках Межгосударственного Соглашения между Азербайджанской Республикой и Российской Федерацией предусмотрена подготовка специалистов высшей квалификации, изучающих исторический опыт становления государственности наших стран на постсоветском пространстве для укрепления добрососедских отношений, имплементации законодательства, использования положительных примеров укрепления государственных институтов.
История реформирования государственного строя с учетом специфики многонациональных стран на примере России оказывает существенное воздействие на развитие государств бывшего СССР.
В Азербайджанской Республике так же, как и в Российской Федерации, государственная власть реализуется системой, в которую входят центральные государственные органы - законодательные, исполнительные и судебные, а также государственные органы такого субъекта государства как Нахчыванская Автономная Республика, которая в соответствие со статьей 134 Конституции Азербайджанской Республики является автономным государством и неотъемлемой составной частью Азербайджанской Республики.
В связи с этим весьма актуальным является изучение исторического опыта развития федерализма в России, как формы государственного устройства с учетом таких специфических и противоречивых черт его исторического формирования, как централизация и децентрализация,
стремление к унификации и уникальная полиэтничность отдельных регионов и другие особенности. Существенное значение также приобретает определение перспектив совершенствования федеративных отношений в Азербайджанской Республике на основе анализа исторического опыта их становления и развития государственности в России, в частности, функционирования механизма государства. Представляется, что такой историко-правовой анализ в современной юридической литературе представлен пока еще недостаточно.
Положительно оценивая тенденцию субъектов Российской Федерации к объединению, в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В. Путин в 2005 году отметил, «что субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики, а, в конечном счете, ради благосостояния людей».
Важными являются проблемы реформирования федеративной системы страны в связи с влиянием на ее состояние последствий распада СССР и обострения межнациональных отношений в ряде регионов.
В этом ряду задача укрепления государственности через развитие федерализма, вертикали власти, совершенствование федеративных отношений требует новых подходов к определению и реализации правовых инструментов развития государственного устройства.
В имеющихся работах на эту тему недостаточно исследованы теоретические проблемы федеративного устройства и история развития федеративных отношений, а также исторические аспекты функционирования центральных (федеральных) органов государственной власти, в частности, правового статуса федеральных округов, как субъектов правоотношений. Также недостаточно изучены вопросы о месте и роли полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в механизме государства.
1 Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию. - М., 2005. Сб.
В связи с этим, очевидно, что современное становление федерализма требует дальнейшей углубленной разработки его правовых и организационных основ. Еще одним полезным для изучения и применения в государственном строительстве Азербайджанской Республики является также назначение глав субъектов Российской Федерации их представительными (законодательными) органами по представлению Президента Российской Федерации, что, по нашему мнению, безусловно, способствует укреплению вертикали власти.
Не менее актуальным в плане исследования процессов развития федерализма является изучение роли национального фактора. При его огромной значимости в государстве, дальнейшее развитие федеративных отношений обусловлено созданием правовых, организационных и материальных условий, способствующих наиболее полному учету и удовлетворению интересов всех населяющих страну народов.
Становится все более очевидным, что данные вопросы следует исследовать с точки зрения истории противостояния центробежных и центростремительных тенденций, интеграционных и дезинтеграционных процессов. Федерализм является не только формой решения вопросов территориально-политической организации общества. Эта проблема в ее полномасштабном историческом, международном, политическом и социально-экономическом, правовом понимании является одной из важнейших задач современного реформирования федеративных отношений.
Целью исследования является комплексный историко-правовой анализ теоретических проблем укрепления вертикали власти в Российской Федерации, развития федеративных отношений и формирования правового института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах как составляющей механизма государства, в объеме достаточном для выработки научно обоснованных предложений и рекомендаций развития и укрепления государственности Азербайджанской Республики.
6 Для достижения указанной цели автором поставлены и решены следующие задачи:
проведен комплексный историко-правовой анализ мирового опыта развития федеративных отношений и создания вертикали власти;
исследованы пути исторического развития федеративных отношений и способы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами;
рассмотрены и выявлены особенности современного состояния и правового статуса субъекта Российской Федерации;
изучены правовые „аспекты развития федеративных отношений и укрепления вертикали власти в России на современном этапе;
определено место и роль в механизме государства полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе.
Объектом данного исследования выступает сфера развития федеративных отношений между центром управления государством и его субъектами с учетом исторических тенденций укрепления вертикали власти.
Предметом исследования являются специфические исторические закономерности, проявляющиеся в ходе правового регулирования федеративных отношений» и создания вертикали власти в России, формирования федеральных округов, как субъектов правоотношений, взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, влияние на них института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Проблемам развития федеративных отношений и укрепления вертикали власти в России в последние годы уделяется пристальное внимание как российских ученых-юристов, так и политиков. Одновременно получают все большее признание и активнее используются в настоящее время работы видных исследователей (историков, юристов) и политиков прошлого. Среди них, например, труды К.С. и И.С. Аксаковых, СЮ. Витте, И.Я. Данилевского, И.О. Ильина, Н.М. Карамзина, В.О. Ключевского,
Ф.Ф. Кокошкина, Н.И. Лазаревского, К.Н. Леонтьева, Н.К. Михайловского, М.А. Рейснера, П.В. Струве, П.А. Столыпина.
Концепция «советского федерализма» начала 20-х годов XX в. исследовалась в трудах II.H. Дурденевского, В.Д. Плетнева, П.И. Стучки, П.И. Трайнина, Н.Н. Фиолетова и других.
При проведении научных исследований автором изучались труды современных ученых, исследующих проблемы истории и теории государства и права, конституционного, государственного права и управления, административного права: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.И. Байтина, Р.Ф. Васильева, А.Б. Венгерова, Д.А. Керимова, Б.С. Крылова, Б.М. Лазарева, Г.В. Мальцева, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачева, М.И. Пискотина, В.Д. Перевалова, СМ. Петрова, М.М. Рассолова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, К.Ф. Шеремета и других.
В целом, рассматриваемый круг вопросов, несомненно, носит в научном плане не только историко-теоретический, но и междисциплинарный (межотраслевой) характер.
Однако при всей важности истории развития правового регулирования федеративных отношений и влияния на них центральных (федеральных) органов государственной власти, ее анализ в научной литературе не позволял сформулировать научно обоснованные рекомендации по укреплению вертикали власти Азербайджанской Республики. Тем более, что с введением представляющего существенный научный интерес института полномочных представителей Президента Российской Федерации к ним добавился новый комплекс связанных с этим теоретически недостаточно исследованных проблем как правоустанавливающего, так и правоприменительного характера.
Методологическую и теоретическую основу диссертационного исследования составляют следующие общенаучные методы: анализ и синтез, системный подход, объективно-диалектический и дедуктивный методы
познания федеративных отношений и влияние на них вертикали власти, развития федерализма, единство конкретно-исторического и концептуального изучения явлений и процессов, а также частнонаучные методы: структурно-функциональный анализ, сравнительное правоведение, изучение статистики и архивных документов, а также специальные юридические методы анализа и толкования нормативных правовых актов.
Исследование основывается на принципах и положениях истории и теории государства и права, конституционного и административного права.
При подготовке диссертации основными источниками являлись все советские конституции и Конституция Российской Федерации 1993 г., двусторонние и многосторонние договоры начала 20-х годов XX столетия, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Также использованы ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Существенное значение для решения поставленных в диссертации задач имели материалы обсуждения «круглых столов» и парламентских слушаний по проблемам развития федеративных отношений и государственного строительства в России, международных и всероссийских конференций по федерализму.
Обоснованность и достоверность результатов работы базируется на использовании научной логики, широком применении конкретных методов исследования, обширной информационной базе, включающей теоретическую и историческую литературу, а также правовые акты.
Изучены документы государственных архивов Российской Федерации и Азербайджанской Республики; практика деятельности органов государственной власти в Российской Федерации и ее субъектов, имеющейся опыт функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Изучено
соответствующее законодательство зарубежных государств, касающееся федеративных отношений и создания вертикали власти.
Хронологические рамки исследования истории российского федерализма охватывает период с 1991г. до настоящего времени. Он характеризуется проведением реформы федерализма и укреплением вертикали власти в Российской Федерации.
В диссертации уделяется большое внимание историческому опыту федерализма и мировой практике создания вертикали власти начиная с XIX в. до современности.
Научная новизна исследования. В работе получены новые научные результаты, касающиеся практики упорядочения взаимоотношений субъектов федерации, роли полномочного представителя Президента в механизме федерального государства, обеспечивающего системность государственного управления, которые могут быть использованы для обоснования развития законодательного процесса и укрепления государственности Азербайджанской Республики.
Для формулировки предложений совершенствования законодательства проведен комплексный историко-правовой анализ опыта зарубежного федерализма, построения федеративных отношений в Российской Федерации, влияние исторических тенденций на создание вертикали власти в Российской Федерации, на правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе как субъекте федеративных отношений.
Обоснован новый научный вывод о том, что для России, с точки зрения исторической перспективы, наиболее предпочтительной является федерация, исключающая право выхода из нее образующих ее субъектов и построенная по административно-территориальному принципу, что также может быть применимо и для Азербайджана.
Установлена степень исторической преемственности, историческое значение сущности, форм и характера федерализма, определяются перспективы дальнейших исследований в этом направлении.
Сделан вывод о необходимости совершенствования законодательства в целях обеспечения стабильности федеративного устройства, определения порядка и процедур взаимоотношений между органами государственной власти федерации и ее субъектов.
Определены формы контроля законодательной ветви власти Российской Федерации над договорным разграничением полномочий, предложен механизм финансового обеспечения принятых сторонами обязательств, установлен круг вопросов, по которым правовая регламентация осуществляется только законом.
Положения, выносимые на защиту:
Показано, что федеративные отношения - это особый вид исторически сложившихся общественных отношений, отражающих распределение государственной власти между федерацией как целостностью и субъектами как составными частями. Они имеют сложную структуру, многогранное содержание, и учитывая их многообразие нет общей формулы федеративного устройства, применимой для всех государств и исторических эпох. На основе историко-правового анализа развития федеративных отношений в России обосновывается положение об обусловленности их как объективными, так и субъективными причинами.
Выявлены особенности политического режима и федеративного устройства Российского государства в современный период, охарактеризованы основные параметры горизонтального и вертикального разделения и координации государственной власти.
Для России, с точки зрения исторической перспективы, наиболее предпочтительной является федерация, исключающая право выхода из нее образующих ее субъектов и построенная по административно-территориальному принципу.
Создание федеральных округов следует рассматривать как эффективную меру, позволяющую опытным путем выбрать наиболее приемлемый для России вариант административно-территориального устройства; исходя из анализа действующего законодательства, предложено рассматривать федеральные округа в качестве субъектов правоотношений, хотя они имеют лишь административный (сугубо управленческий) статус, их нельзя признавать аналогами субъектов федерации без соответствующих изменений Конституции Российской Федерации.
Предлагается законодательное регулирование отношений субъектов федерации, входящих в федеральный округ, так и федеральных округов в целом с органами государственной власти Российской Федерации, а также компетенции полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в Федеральном законе «О федеральных округах в Российской Федерации», проект которого необходимо разработать с учетом рекомендаций автора и исходя из опыта Российской Федерации, ввести институт полномочного представителя Президента Азербайджанской Республики в Нахчыванской Автономной Республике.
Изложены пути совершенствования правового регулирования федеративных отношений, в частности, в договорах о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации прямо или косвенно закреплять особый статус того или иного субъекта федеративных отношений.
Определены формы контроля законодательной ветви власти над договорным разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации. Предлагается в ст. 28 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» установить
порядок опубликования договоров и соглашений, обеспечивающий их легитимность и публичность, не допускающий установление договором или соглашением других условий их обнародования, а также порядок и процедуры взаимоотношений между органами государственной власти федерации и ее субъектов, дополнив соответствующими нормами главу VII указанного закона.
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена, прежде всего, тем, что сформулированные автором выводы направлены на совершенствование правотворческой и правоприменительной деятельности по развитию федеративных отношений, созданию вертикали власти, укреплению места и роли полномочного представителя Президента в механизме государства. Помимо этого материалы исследования использованы в системе подготовки и повышения квалификации государственных служащих и в научных исследованиях по различным отраслям права.
При этом диссертант предполагает дальнейшее использование полученных результатов проведенного исследования в законопроектной работе и практике государственного строительства Азербайджанской Республики.
Апробация результатов диссертационного исследования
осуществлялась на научно-практических конференциях, форумах и семинарах по проблемам развития федеративных отношений, укрепления государственности и вертикали власти. Основные положения диссертации нашли отражение в научных сообщениях на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также в публикациях автора. Концептуальные идеи исследования и практические рекомендации реализованы автором при работе в экспертных группах по подготовке ряда законодательных актов Московской городской думы.
Анализ мирового опыта построения федеративных отношений и вертикали власти
Как известно федерализм получил широкое распространение в современном мире. Федеративными являются государства, занимающие лидирующие позиции и, вместе с тем, существенно отличающиеся по размерам своей территории, национальному составу и региональным особенностям, вызванным спецификой их государственного развития, влиянием местных законов и политических традиций. В то же время, сфера, на которую распространяются федеративные принципы, чрезвычайно обширна. Это правовые и экономические основы функционирования государства, затрагивающие взаимоотношения регионов и центра, формирование и организацию органов государственной власти в центре и на местах, а также вопросы взаимоотношений различных уровней и ветвей власти.
Между тем в общественном сознании федерализм по-прежнему остается однородной и статичной системой, без учета того, что характерной чертой современного федерализма является многообразие.
В самом деле, федерация может объединять как равноправные субъекты, так и политико-территориальные единицы, различающиеся по своему статусу, размеру, экономическому потенциалу. Среди федеративных государств есть республики, монархии, объединения княжеств и другие государства. С другой стороны, некоторые унитарные государства настолько пронизаны федеративным духом, что считаются федерациями де-факто и живут, собственно, по федеративным законам.
Вместе с тем, о тенденциях развития федерализма в сегодняшнем мире существуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью. При этом вектор эволюции федеративных систем исторически был направлен на расширение центральной власти в ущерб прерогативам субъектов федерации. С другой стороны, это путь децентрализации управления и «трансформации территории», т.е. создания территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии.3
Так или иначе, но бросается в глаза двойственность этого процесса. Федерализм определяется и как течение к централизации, и как результат «дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории».4 Не согласиться можно лишь с характеристикой — «дезинтеграционный». Это скорее стремление к большей самостоятельности со стороны территории, а со стороны центра — необходимость признания и обеспечения определенной политической автономии в некоторых исторически сложившихся регионах, являющихся вполне жизнеспособными с территориальной, экономической, социальной и культурной точек зрения.
В тоже время известно, что сосредоточение в руках государства экономической и политической власти неизбежно приводит к усилению так называемой «нейтралистской тенденции». По такому пути развивались Швейцария, США и многие другие федерации.5 В унитарных же государствах, напротив, развиваются процессы регионализации и автономизации. Так, в одном из самых централизованных государств мира — Франции, происходит медленное (в течение двух веков) территориальное перераспределение властных полномочий в сторону децентрализации. Исторически известно, что с момента своего правового оформления федерализм исходил не из формального толкования правовых актов, а из практического решения экономических, социальных, политических проблем, что подтверждает его эволюционный характер. Закрепляя сложившиеся де-факто взаимоотношения территориальных образований, федерализм всегда был следствием договора и компромисса.
Именно исходя из этих предпосылок, федерализм необходимо рассматривать не как обособленный процесс или особую систему, отражающую специфику развития той или иной страны, а как звено в общей эволюции государства и межгосударственных отношений. Различные этапы подобной трансформации проявляются в частности в разнообразных федеративных формах охватывающих политическое пространство между унитарным государством и государственным союзом.
Такое политико-правовое «пространство», отделяющее унитарное государство от конфедерации, можно схематично представить в виде «сферы федерализма». Неоднородность внутри этого пространства выражается в существовании нескольких видов федерализма, отражающих как специфику федеративных отношений в различные исторические периоды, так и особенности регионального развития. Одним из наиболее известных видов, ассоциирующихся в массовом сознании с собственно федерализмом, является федерация (federation). Это форма государственного устройства, основные принципы которой были сформулированы в Конституции Соединенных Штатов 1787 г.
Исторический анализ развития федеративных отношений в России в свете становления вертикали власти
Развитие федеративных отношений в России было предметом исследования многих известных ученых на различных этапах его существования. Обширная территория России, сложное геополитическое положение и обусловленное этим, постоянное наличие острых внешних и внутренних проблем - все это неизбежно вызывало потребность в жесткой централизованной государственной власти . Принимая во внимание этот фактор, многие исследователи справедливо ставят вопрос о наличие вообще в истории России предпосылок к созданию федеративного государства.61 Большинство дореволюционных и послереволюционных ученых—эмигрантов на этот вопрос отвечали отрицательно. Так, автор фундаментального труда «Теория федерализма» А.Ященко элементы российского федерализма усматривал в автономном статусе отдельных российских территорий (например, Финляндии или Польши). Еще более категоричен И.А. Ильин. Он пишет: «Внимательно изучая историю России, мы видим, что возможность установить федеративное единение была дана русскому народу четыре раза: 1 - в Киевский период, до татарского нашествия (1000-1240); 2 -в Суздальско-Московский период, под татарским игом (1240-1480); 3 - в эпоху Смуты (1605-1613) и, наконец, 4 - в 1917 году, в период так называемой «февральской революции».63
Очевидно, что первые три предпосылки сложно анализировать, учитывая, что имеется мало источников того периода времени. В отношении же четвертой возможности мыслитель пишет: «Национальная трагедия привела к тому, что трезвые патриотические силы, боровшиеся единомысленно за государственное единство России, были вынуждены удалиться на окраины, чтобы вести борьбу с революционной анархией от периферии к центру; центральная же позиция была захвачена революционной диктатурой, которая и водворила постепенно в стране «единство», но единство антинациональное и противогосударственное, единство без Родины, вне права, вне свободы, единство террора и рабства, с тем, чтобы наименовать эту унитарную тиранию — «федеративным» государством и тем надругаться сразу и над федеративной, и над унитарной формой государственности...».
Общий вывод И.А. Ильина категоричен: «Надо быть совсем близоруким и политически наивным человеком для того, чтобы воображать, будто эта исторически доказанная тысячелетняя неспособность русского народа к федерации сменилась ныне в результате долгих унижений и глубокой деморализации — искусством строить малые государства, лояльно повиноваться законам, блюсти вечные договоры и преодолевать политические разногласия во имя общего блага. На самом деле имеются все основания для того, чтобы предвидеть обратное».64
Этот вывод заслуживает внимания. Действительно, в условиях империи предпосылки федерации ничтожно малы, особенно в специфических условиях Российской империи. Большинство территориальных образований, входящих в состав Российской империи, не имели собственной государственности.
Федерализм в России обусловлен прежде всего двумя исключительно важными обстоятельствами. Во-первых, многонациональным составом ее населения, обостряющим проблему соотношения народного, национального и государственного суверенитета. Во-вторых огромной территорией и большой численностью населения, что усиливает значение проблемы регионализма, оптимального сочетания централизации и децентрализации в системе управления. Каждое из этих обстоятельств может являться достаточным основанием для установления федеративной формы устройства государства, а их сочетание тем более.
Идеи переустройства России на федеративных началах высказывались и до Октябрьской революции 1917 года. Анализ государственной структуры Российской империи показывает, что она была достаточно сложной: 74 губернии, 20 областей, 2 округа, 8 генерал - губернаторств, 9 градоначальств. Важно отметить, что сложившийся предреволюционный унитаризм не исключал и элементов политической автономии отдельных регионов. Таким примером является Финляндия - великое княжество, которое вошло в состав России в 1809 году. Она имела свой законодательный сейм, гражданство, аппарат управления, таможню, полицию, суд и при этом считалась нераздельной частью Российской империи. Следует также отметить, что в качестве отдельного региона рассматривались польские губернии, в которых хотя и сохранялись особенности правовой системы, но не было особых государственных органов. Определенные особенности были присущи также прибалтийским губерниям, некоторым восточным регионам Российской империи.
После Февральской революции в государственном устройстве Российской империи произошли существенные изменения. В целях децентрализации управления Временным правительством были учреждены автономии в Туркестане и Закавказье. Эти автономии возглавляли назначенные правительством комитеты, при которых создавались совещания представителей общественных организаций, и им были переданы функции и полномочия, которые ранее осуществлялись генерал-губернаторами. Важно отметить, что этот процесс происходил и на Украине, где была учреждена административная автономия, в которую первоначально входили Киевская, Полтавская, Черниговская, Волынская и Подольская губернии. При этом возглавлялась автономия выборной Центральной Радой (советом), созданной украинскими националистами.
Современное состояние и особенности правового статуса субъекта Российской Федерации
Вопрос о современном состоянии и особенностях правового статуса субъекта Российской Федерации неразрывно связан с историческим анализом развития федеративных отношений, в связи с чем целесообразно проанализировать Федеративный договор от 31 марта 1992 г. и Конституцию Российской Федерации 1993 г., о которых уже упоминалось ранее. Федеративный договор подписывался в условиях реальной угрозы разрушения российского государства. Независимость субъектов федерации и подчиненных им ведомств зачастую порождало неразбериху. Поэтому особенно в последнее время федеральная законодательная власть принимает меры к усилению власти губернаторов.
Провал с подписанием нового Союзного договора в августе 1991г. еще в большей степени усилил тенденцию к суверенизации автономий. Этому же способствовало заключение Беловежских соглашений в декабре 1991 г., показавшее, что даже такие великие государства, как СССР, могут разваливаться как карточные домики. Это, в свою очередь, придало дополнительный импульс усилению политики автономных республик, осознавших, что у них появился реальный шанс принципиально изменить качество своей государственности и, отношений между ними и Российской Федерацией в целом.
Политический курс на суверенизацию автономных республик интенсивно «подогревался» объявлением рыночной экономики. В этой ситуации процесс подписания Федеративного договора сыграл важную историческую роль в становлении современного российского государства. Историческое значение Федеративного договора состоит в том, что с его помощью процесс суверенизации автономных республик, грозивший стать неуправляемым, а значит -и привести к разрушению государственности, приобрел политико-правовые контуры, превратив тем самым данный процесс в социально-контролируемое и управляемое явление.
Отдавая должное Федеративному договору, нельзя не отметить и то, что его содержание, по сути, противоречит классическим канонам федерализма. Прежде всего, необходимо подчеркнуть, что предметом данного договора не является процесс учреждения нового государства с федеративной формой устройства, а лишь разграничение предметов ведения и полномочий между федеративными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. РСФСР, как уже упоминалось, как федеративное государство возникла в соответствии с Конституцией 1918 г. и ее созданию не предшествовал соответствующий процесс. Следовательно, Федеративный договор от 31 марта 1992 г. явился первым документом подобного рода в истории российской государственности. Разрушение Советского Союза, провозглашение Россией и признание ее международным сообществом в качестве его правопреемника поставило перед ней проблему о форме легитимации современного российского государства. Специфика ситуации состояла в том, что на момент подписания Федеративного договора еще никем не отмененная Декларация о независимости РСФСР, определяла Россию как неотъемлемую составную часть Союза ССР. В то же время объявление полномасштабного договорного процесса об учреждении нового российского государства на бывшем пространстве РСФСР могло в той конкретной политической ситуации привести к непредсказуемым последствиям. Отсюда и целесообразность «административно-командной» методики оформления договора, что обеспечило пролонгирование уже существовавшей государственности как бы в наиболее легитимной форме.
Как отмечает С. Л. Сергевнин, «... Россия, провозглашенная федерацией Конституцией 1918 года, через несколько десятков лет «догадалась» о своем существовании». Только предметом этого договора было уже не создание федеративного государства, а уточнение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это предопределило наличие некоторых нелогичностей в субъектном составе Федеративного договора. В качестве самостоятельного субъекта подписания Федеративного договора выступала сама Российская Федерация наряду с иными субъектами. Кроме того, вместо одного Федеративного договора, по существу, было подписано три, в зависимости от классификации групп субъектов: республики в составе Российской Федерации; области, края Российской Федерации; автономные области и округа Российской Федерации. В качестве самостоятельных субъектов Российской Федерации закреплялись Москва и Санкт-Петербург как города федерального значения. Каждая группа имела различные по объему правовые статусы, т.е. закладывалась система асимметричных отношений между субъектами Российской Федерации.
На основании изложенного можно сделать вывод, что Договор от 31 марта 1992 г. по своему предмету, методу и субъектному составу является не в полной мере федеративным. Скорее форма федеративного договора была использована как легитимное прикрытие ее трансформации из партийно-государственной системы в формально-демократическую. В основание договора закладывался, как уже отмечалось, компромисс, которым оформлялось перераспределение властных функций в пользу региональной бюрократии. Таким образом, процесс социально-экономической либерализации России посредством Договора от 31 марта 1992 г. получил «вотум доверия» со стороны региональной бюрократии, приобретшей в соответствии с ним более широкую возможность осуществления государственной власти, и, прежде всего, в сфере перераспределения собственности.
Правовые аспекты развития федеративных отношений и укрепления вертикали власти в России на современном этапе
Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе» на территории России было введено семь Федеральных округов. С изданием этого указа принято связывать начало нового этапа реформы федеративного устройства России. Вышеназванный Указ вызвал весьма противоречивую оценку как в научных так и в политических кругах, поэтому прежде чем высказать собственную точку зрения на соответствующие изменения в Российской Федерации, последовательно рассмотрим точки зрения как сторонников произошедших изменений, так и их противников.
Положительная точка зрения была высказана В. Савельевым, В.В. Кистановым, СИ. Некрасовым и др. 4 По мнению этих исследователей, сегодня особенно важно не столько дальнейшее расширение прав регионов, уже добившихся многого, сколько усиление прежде всего центральной государственной власти в ее слабом территориальном звене. Этого требуют интересы федерализма в новых условиях, задача сохранения территориального единства страны. Речь идет об укреплении не нынешнего или какого-то иного политического режима, а Российской державы, о ее возрождении, благополучии и безопасности, о создании благоприятных условий для эффективного проведения реформ. К этому побуждают и сегодняшние реалии — обострение межнациональных отношений, многочисленные нарушения Конституции и федеральных законов субъектами Федерации, приближение НАТО к границам России и др.
По мнению В.В. Кистанова, необходимость повышения эффективности федерального управления в условиях огромной территории страны и региональной раздробленности рождает потребность в приближении центральной власти к объектам управления и в усилении оперативности и конкретизации работы с регионами (при соблюдении прав и полномочий последних). Для этого представляется полезным создание особых территориальных форм федерального управления, на которое, по его мнению, и направлен Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 о создании федеральных округов. Эта реформа государственного территориального устройства нацелена на решение важнейшей задачи — восстановление управляемости государства, обеспечение его устойчивости, безопасности и суверенности, верховенства Конституции страны и федеральных законов.
В основу преобразования территориального устройства России положены не национальные или формальные административные признаки, а деление на экономические районы.
В качестве высшего федерального звена государственного и всего территориального устройства России выделены административно-хозяйственные образования в границах крупных экономических районов или их групп. Эти макрорегионы имеют особое федеральное значение, предназначены для решения общенациональных задач при регулировании государством социально-экономического развития, в частности консолидации единого экономического пространства, и на них как на базовую территориально-организационную структуру прежде всего опирается федеральный центр во взаимоотношениях с регионами.
Таким высшим территориальным единицам придан авторитетный правовой статус федеральных образований (без права отделения), в них функционируют не региональные, а федеральные органы власти (управления), которые взаимодействуют с существующими региональными и местными структурами нижестоящих территориальных звеньев. Это, помимо прочего, обеспечивает надлежащее сочетание в управлении централизма и демократизма, федерального вмешательства и гарантий прав нижестоящих органов власти.
Как считает В.В. Кистанов, в федеральных округах целесообразно иметь территориальные органы Правительства Российской Федерации из представителей Минэкономразвития, Минрегиона, Минфина, налоговой службы, ряда других министерств и ведомств Российской Федерации, ликвидировав их многочисленные представительства в регионах, а также территориальные органы Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. В административных центрах федеральных округов удобно размещать штабы военных округов, зональные управления МВД, ФСБ, Генеральной прокуратуры, управления железных дорог и другие структуры. Высшим должностным лицом доджен являться полномочный представитель Президента России, выполняющий обязанности главы федерально-окружной администрации.1 5
