Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Система органов государственной власти правового государства 12
1. Общие положения теории систем и их применение при исследовании системы органов государственной власти Российской Федерации
2. Система органов государственной власти Российской Федерации 42
3. Место и роль суда в системе органов государственной власти 60
ГЛАВА 2. Административная юстиция и проблемы правоприменения 97
1. Формирование административной юстиции в России и за рубежом: опыт и перспективы 97
2. Актуальные теоретические и практические вопросы административной юстиции в России 123
Заключение 174
Приложение 179
Библиография 184
- Общие положения теории систем и их применение при исследовании системы органов государственной власти Российской Федерации
- Система органов государственной власти Российской Федерации
- Формирование административной юстиции в России и за рубежом: опыт и перспективы
- Актуальные теоретические и практические вопросы административной юстиции в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Эффективность
функционирования любой системы напрямую зависит от совершенства механизмов взаимодействия и способов взаимовлияния ее элементов. При этом в социальных системах именно внутрисистемные связи детерминируют появление несвойственных их элементам качеств. Указанные особенности свойственны и для системы органов государственной власти, способы взаимодействия элементов которой во многом определяют качества системы, эффективность осуществления государственной власти, принципы принятия управленческих решений. Для современного правового государства это особенно актуально, поскольку его функционирование направлено на создание максимальных гарантий прав и свобод граждан и условий для их реализации. В этой связи первостепенное значение приобретает создание эффективных способов ограничения возможного произвола органов государственной власти, установления и сохранения баланса государственных и общественных интересов, нормативного и индивидуального регулирования, единства и разграничения государственной власти, что может быть обеспечено только при взаимном содействии всех органов государственной власти. Указанное взаимодействие должно выражаться в общей направленности деятельности органов государственной власти, их координации при осуществлении своих полномочий и взаимном ограничении и сдерживании в случаях попыток нарушения целостности системы.
С учетом изложенного в правовом государстве особую практическую значимость приобретают принципы организации органов государственной власти, установление факторов, способствующих их объединению и согласованному взаимодействию. Выявление указанных факторов, средств и способов самоуправления и саморегуляции позволяет моделировать происходящие в системе процессы, совершенствуя алгоритмы взаимодействия элементов в различных ситуациях.
4
В этой связи, построение эффективного правового государства
возможно только на основе научного анализа и осмысления места, роли,
функций и полномочий органов государственной власти, составляющих
структуру соответствующей системы и обеспечивающих ее
функционирование.
В настоящее время происходит сложный процесс становления судебной власти, как одного из основных элементов системы органов государственной власти, требуется определение и переосмысление ее функций в условиях формирования правового государства. Осуществляя свои функции, судебные органы способствуют решению наиболее важных задач, возникающих перед правовым государством, таких как защита прав и свобод человека, поддержание режима правовой законности в сфере управления и стабильности государственной власти. В своей деятельности судебные органы находятся в постоянном взаимодействии с законодательными и исполнительными органами, и в этой связи требуется научное осмысление и законодательное закрепление способов и пределов соответствующего взаимодействия и взаимосдерживания. Вместе с тем, несмотря на традиционно повышенное внимание ученых к проблемам судебной власти, большая часть исследований, связанных с определением правового статуса суда и его взаимодействия с законодательными и исполнительными органами, не учитывает основных выводов и положений, выработанных в теории систем. В результате многие проблемы судебной власти, как правило, рассматриваются без учета связей и отношений, возникающих в системе органов государственной власти и оказывающих существенное влияние на природу, цели и способы осуществления судебными органами своих полномочий. Как следствие - недостаточное внимание к системному характеру указанных явлений не позволяет установить все многообразие связей и отношений между органами государственной власти и, соответственно, определить функции и пределы
5 осуществления полномочий, их роли и места в процессах саморегуляции и самонастройки.
Соответствующие философские, политические, юридические проблемы вызывают необходимость выработки научно обоснованных подходов изучения государства на различных уровнях познания -элементарном, связей и отношений, системы в целом.
В диссертации, не претендуя на всесторонность охвата и окончательность выводов, сделана попытка комплексно рассмотреть вопросы роли суда в системе органов государственной власти в России через установление значения данного института для правового государства, учитывая историческое развитие идеи административной юстиции, а также проблем и перспектив развития судебной системы в целом. На основе системного подхода к исследуемому объекту рассмотрены принципы и способы взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации, установлена роль и значение судебных органов в осуществлении государственного управления и защиты прав граждан.
Степень разработанности темы. Следует отметить традиционно большой интерес ученых к проблемам судебной власти. Вместе с тем исследований, основанных на применении и использовании основных выводов и положений теории систем в данной сфере, проводилось не так много. Как правило, в работах и современных, и дореволюционных авторов рассматриваются отдельные проблемы взаимодействия органов государственной власти, а также конституционных полномочий судебных органов. При этом комплексно, как элемент правового государства с учетом выводов и положений теории систем суд практически не исследовался.
Значительный вклад в изучение заявленной темы внесли теоретические работы ученых, исследовавших проблемы становления судебной власти в Российском государстве в конце XIX- начале XX веков: Е.В. Васьковского, СЕ. Десницкого, Б.Ф. Кистяковского, Н.М. Коркунова, Г.Ф. Шершеневича и др.
В советский период судебные органы входили в аппарат управления и в этой связи не рассматривались как самостоятельный элемент в системе органов государственной власти. Тем не менее, отдельные вопросы обеспечения режима законности в государстве все-таки обсуждались. В конце 60-х гг. проблемам конституционного контроля в СССР посвятили свои работы А.Б. Венгеров, Ю.П. Еременко, В.Ф. Котова, И.Н. Кузнецов и
др.
Возвращение к вопросам исследования сущности судебной власти, судебного, конституционного контроля и административной юстиции связано с развитием идеи правового государства и теми демократическими преобразованиями, которые произошли в последнее десятилетие XX века. Изменения, происходящие в государстве, потребовали их теоретического осмысления и научного обоснования, что повлекло за собой появление значительного количества работ, посвященных становлению судебной власти в правовом государстве. С.С. Алексеев, М.В. Баглай, В.М. Баранов, Д.И. Бахрах, А.Д. Бойков, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.В. Ершов, Г.А. Жилин, В.М. Жуйков, В.Д. Зорькин, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.М. Лебедев, Л.С. Мамут, М.А. Митюков, Т.Г. Морщакова, B.C. Нерсесянц, СВ. Никитин, Ж.И. Овсепян, И.Л. Петрухин, В.И. Радченко, Н.Г. Салищева, В.В. Скитович, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, Н.М. Чепурнова, Б.С. Эбзеев, В.Ф. Яковлев - неполный перечень авторов, рассматривавших проблемы суда в правовом государстве как комплексно, так и отдельные их аспекты.
В работе использованы основные положения и выводы теории систем, изложенные в трудах целой плеяды советских и российских ученых -
7 И.В. Блауберга, Д.М. Гвишиани, И.Б. Новика, В.Н. Садовского, А.И. Уемова, Э.Г. Юдина, а также философские суждения Г.Ф. Гегеля, И. Канта, К. Маркса, Ф. Энгельса о государстве, праве и роли судебных органов в осуществлении государственного управления и др.
Кроме того, большой научный интерес вызывают использованные для целей исследования труды зарубежных ученых А. Барака, Р. Давида, Л. Дюги, А. Шайо и др., в которых рассматриваются общие вопросы определения места суда в правовых системах разных стран.
Цели и задачи исследования. Цели данной работы заключаются в выявлении и анализе места и роли суда в системе органов государственной власти, определении способов саморегулирования и самоконтроля указанной системы, установлении основных направлений создания административной юстиции в России, выработке рекомендаций и предложений по повышению эффективности функционирования суда как элемента системы органов государственной власти.
Для достижения поставленных целей были определены следующие основные задачи:
- рассмотрение системы органов государственной власти с позиции
теории систем на основе использования методов системного подхода;
- определение судебных органов как элемента системы органов
государственной власти правового государства, установление основных
связей и отношений с другими органами государственной власти;
- выяснение сущности и содержания основных функций и полномочий
судебных органов государственной власти в системе органов
государственной власти в России, определение юридической силы судебных
решений;
- анализ отечественного и зарубежного опыта формирования
административной юстиции и выработка конкретных предложений по
совершенствованию данного института в Российской Федерации;
- оценка правоприменительной и законотворческой практики на
предмет выявления тенденций в развитии полномочий судебных органов
государственной власти в России;
- установление роли, значения и последствий решений Европейского
суда по правам человека для российской правовой системы.
Объектом исследования являются закрепленные в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве полномочия судебных органов в правовом государстве, а также складывающаяся на их основе правоприменительная практика.
Предметом диссертации являются происходящие в системе органов государственной власти процессы взаимодействия, саморегуляции и самоорганизации.
Методологическую базу исследования составляет комплекс общенаучных (диалектический метод, анализ и синтез, исторический и системный метод и пр.), а также частно-научных методов научного познания (формально-юридический, толкования, историко-правовой). Особое значение придавалось использованию основных категорий и выводов теории систем.
Применение основных выводов и достижений теории систем позволило всесторонне, глубоко и целостно исследовать вопросы места и роли суда в системе органов государственной власти в России, сделать основные выводы и выработать практические рекомендации.
Научная новизна диссертации заключается в том, что на основе применения выводов и достижений теории систем удалось выявить и рассмотреть особый правовой статус суда, с учетом международного опыта, а также практики становления правового государства в России определить механизмы взаимодействия и саморегуляции системы органов государственной власти Российской Федерации.
Научная новизна находит свое непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
Общие положения теории систем и их применение при исследовании системы органов государственной власти Российской Федерации
Современное состояние теории государства и права требует от исследователя не только и не столько поиска новых объектов научного познания, сколько развития и более глубокого проникновения в изучение механики взаимодействия и взаимовлияния известных явлений, установления их внутренних и внешних детерминант. Длительное время каждая из отраслей научных знаний развивалась самостоятельно, разрабатывая свой понятийный аппарат, методологию исследования, стремясь к значительному обособлению, а, по сути к некоторой изоляции друг от друга, притом, что интеграция знаний признавалась исключительной прерогативой философии1. В настоящий момент можно утверждать, что процесс «экстенсивного» развития науки, когда основной целью исследований было выявление и описание новых объектов и явлений действительности, практически завершен. Начиная с XX века, все большее значение приобретают исследования средств познания (принципы подхода к объекту, фундаментальные категории и понятия, методы и процедуры исследования, схемы объяснения).
Примером указанного развития науки является формирование общей теории систем - знания, возникшего на стыке философии и специальных наук, которое, с одной стороны, опирается на философские традиции целостного взгляда на мир, а с другой - создает методологическую базу для построения и анализа моделей конкретных систем3. В этой связи применение выводов и результатов общей теории систем к правовым исследованиям позволяет существенно расширить имеющиеся знания о государственно-правовых явлениях, понять, изучить и объяснить их природу на новом, более высоком уровне. Как следствие, выявление новых средств и способов познания объектов в рамках теории права в дальнейшем стимулирует развитие специальных отраслевых наук и получение новых знаний.
Важно отметить, что и сама общая теория систем, возникнув на основе отдельных знаний в древности, со временем развивалась как самостоятельная наука и постепенно, к середине XX века, трансформировалась в целое направление системного мышления, используемого и применяемого в различных научных сферах4.
Известно, что понятие «система» существовало уже в античные времена5. Проблема взаимосвязи части и целого явилась основой исследований многих философов периода античной Греции. Так, например, Зенон Элейский, рассматривая данное соотношение, указывал, что целое, состоящее из частей, невозможно6.
В средние века в Европе идеи античных философов о целом и о соотношении части и целого получили развитие в работах схоластов. Существенный вклад в разработку данных проблем внес в XIII в. Фома Аквинский, который, анализируя различные виды целого и качества частей целого, предложил свою классификацию целостностей, а также ввел новое понятие для определения понятийного целого - «универсальное целое» (totum universale).
Первые комплексные работы, посвященные изучению самих систем, появились в XVII-XVII веках. Наиболее значительным трудом того времени, связанным с анализом существующих систем, является трактат «О системах» Э.Б. де Кондильяка, который отмечал, что всякая система есть не что иное, как расположение различных частей какого-нибудь искусства или науки в известном порядке, в котором они все взаимно поддерживают друг друга и в котором последние части объясняются первыми8.
Формирование и развитие теории систем в виде целостной концепции, существующей до сих пор, связано с достижениями естественных и, прежде всего, социальных наук конца XIX - начала XX века, которые позволили значительно шире взглянуть на понятие «система». В научной литературе отмечается, что системный подход в форме теоретической концепции под названием «общая теория систем» возник как реакция на исключительно бурный рост аналитических подходов в науке. На фоне существенного изменения направления философских исследований, в результате которого в центре внимания ученых . стали находиться социальные явления9, в результате перехода к изучению и использованию на практике все более сложных многокомпонентных систем, постепенно сформировался определенный тип системного мышления, основанный на понятиях связанности, взаимоотношений и контекста
Система органов государственной власти Российской Федерации
Рассмотрение суда в системе органов государственной власти России связано с научным анализом последней в соответствии с приведенными ранее принципами и методами теории систем.
Для целей настоящего исследования система органов государственной власти может быть рассмотрена как определенная система управления. Данной системе присущи все качества, свойственные системным объектам: она состоит из взаимосвязанных общими целями организованных элементов, представляет собой определенный целостный объект, обладающий собственными функциями и специфическими качествами. Элементы системы закономерно и определенным образом между собой связаны и составляют ее организационную структуру. Связное единство соответствующих элементов образует систему принятия властных решений. Спецификой системы органов государственной власти правового государства является существование особых координационных связей между государственными органами, обеспечивающих единство государственного управления в условиях реализации принципа разделения государственной власти между государственными органами и защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Указанный принцип является одним из конституирующих, основных для построения правового государства
В научной и философской литературе разделение властей в государстве рассматривается преимущественно в двух аспектах. Во-первых, как «теория разделения властей» - довольно сложная и изменчивая система политических и философских взглядов и представлений об организации государственной власти; во-вторых, как «принцип разделения власти» - признак (элемент) правового государства, выражающийся в специфическом механизме разделения государственной власти между государственными органами и определенных способах взаимодействия между ними
Соответствующая политико-философская концепция разграничения государственной власти появилась в античные времена, однако ее становление в качестве самостоятельной теории организации государственной власти состоялось лишь в средние века. В этой связи следует отметить роль Д. Лильберна66, который одним из первых заметил, что только разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную является гарантией законности и предупреждения злоупотреблений в государстве
В философской, политической и юридической литературе также особо отмечается роль французского мыслителя Ш. Монтескье, заслуги которого во многом связаны с разработкой теории равновесия законодательной и исполнительной государственной власти, их независимости и суверенитета
Согласно «классической» модели разделения властей, разграничение функций органов государственного управления строится по принципу исключительной компетенции каждого органа в отношении вверенной ему сферы. Законодательные органы образуют законодательную власть и обладают монополией на нормативную регламентацию отношений в обществе посредством издания законов, исполнительную власть олицетворяют исполнительные органы, которые занимаются административным управлением, суды при этом представляют судебную власть и осуществляют правосудие на основе существующих законов69.
В настоящее время принцип разделения властей, основанный на концепции французских мыслителей эпохи Просвещения о жестком разграничении полномочий государственных органов, претерпел серьезные изменения. Фактически произошла полная переоценка основных постулатов соответствующей доктрины. Во второй половине XIX — начале XX в. от идеи о дифференциации государственной власти «центр тяжести» постепенно был перенесен на тезис о ее единстве . Весьма характерным в этой связи является мнение Н.М. Коркунова, который обращал внимание на неделимость государственной власти и считал необходимым разделять лишь ее отдельные функции . Уместно привести слова русского ученого о том, что при характеристике государственной власти следует использовать более общее понятие - «совместное властвование», включающее в себя не только 45 разделение отдельных функций между самостоятельными органами, но также и совместное осуществление одной и той же функции несколькими органами и выполнение различных функций одним органом, но различным порядком
Формирование административной юстиции в России и за рубежом: опыт и перспективы
Используя основные категории теории систем, ранее в работе было отмечено, что в любой открытой динамической системе возможны колебания, вызванные как внутренними, так и внешними возмущениями. В этих условиях важнейшее значение приобретают средства и способы саморегуляции системы, ограничивающие указанные колебания. В системе органов государственной власти правового государства основная роль обеспечении саморегуляции системы принадлежит суду. Соответствующее положение суда как универсального средства защиты прав и законных интересов граждан в значительной мере связано с его обособленностью и независимостью от других органов государственной власти и возможностью не только самостоятельно принимать решения, затрагивающие интересы граждан, но и проверять законность актов и действий органов законодательной и исполнительной власти.
Отметим, что проблема защиты прав свободного человека от притеснений должностных лиц существовала еще в античности. Законодательством городов Древней Греции и Рима права и свобода человека признавались высшей ценностью и защищались от злоупотреблений должностных лиц. В Афинах, например, каждое высшее выборное должностное лицо при вступлении в должность давало торжественную присягу, что оно никого не арестует без судебного приговора. В республиканском Риме было установлено право апелляции, которое заключалось в том, что каждый свободный римлянин, обиженный консулом, претором и иным должностным лицом, мог обратиться в народное собрание (впоследствии к народным трибунам) с просьбой оградить его от притеснений.
Вместе с тем, современная система специальных органов, обеспечивающих защиту прав граждан от возможного произвола государства и его должностных лиц, начала формироваться лишь в средние века156, а свое научное обоснование и законодательное закрепление получила под влиянием идей французской революции и философских представлений о разделении властей Ш.Л. Монтескье. Во Франции сформировалась система административных судов, которая, по мысли ее создателей, функционировала внутри исполнительной власти, но была независима от органов, осуществляющих непосредственное управление . Систему административных судов Франции составляли советы префектур, состоявшие из 3-4 человек под председательством префекта, назначаемых и сменяемых главой государства по представлению министерства внутренних дел, и Государственный совет, который выступал в качестве апелляционного органа по отношению к советам префектур, а также рассматривал жалобы на наиболее важные административные решения - декреты158. Созданная система в значительной мере соответствовала популярной в то время трактовке теории разделения властей, предусматривающей полную независимость и обособление органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Так, по закону Французской республики от 24 августа 1790 года «функции судебные отдельны и должны быть неизменно разграничены от функций административных; судьи не могут, под страхом ответственности за служебное преступление, каким бы то ни было образом нарушать деятельность административных учреждений и не призывать к себе администраторов по предмету их функций» Охарактеризованная система административной юстиции просуществовала во Франции до середины XX века. В ходе реформы, проведенной на основании декретов от 30 сентября и 28 ноября 1953 года, советы префектур стали называться административными судами общего права первой инстанции, а Государственный Совет - судом специальной юрисдикции, рассматривающим по первой инстанции жалобы на декреты президента республики и решения премьер-министра, а также апелляционным судом по отношению к административным судам общего права. Реформой был изменен принципиальный подход к построению административной юстиции: если ранее указанные органы находились в системе исполнительной власти, то в результате внесения изменений в законодательство административные суды стали полностью самостоятельны и независимы. При этом практически не изменилась компетенция органов административной юстиции. Как и ранее, в юрисдикцию советов префектур, а ныне административных судов входит рассмотрение споров по вопросам прямых налогов; споров в области публичных работ, возникающих в случаях, когда работодателем выступает государство; споров по вопросам о продаже государственных имуществ; споров по выборам в муниципальные и департаментские собрания, а также дел по жалобам, направленным на отмену административных актов, совершенных с превышением власти и нарушающих публичные права граждан
Актуальные теоретические и практические вопросы административной юстиции в России
Ранее отмечалось, что применение теории систем к исследованию места суда в системе органов государственной власти требует выявления существующих между различными органами связей и отношений. В этой связи следует отметить, что, к сожалению, Конституция РФ не содержит правовых норм, определяющих компетенцию судов и их полномочия в рамках взаимодействия с законодательными и исполнительными органами государственной власти.
Несмотря на то, что Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» исходит из принципа единства судебной системы как основы ее организации (ст. 3), фактически в России судебная власть осуществляется несколькими самостоятельными и независимыми системами судебных органов.
С одной стороны, независимое и самостоятельное положение занимает Конституционный Суд Российской Федерации, самостоятельные подсистемы образованы в рамках судов общей юрисдикции во главе с Верховным Судом Российской Федерации, а также арбитражными судами во главе с Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Отдельную подсистему образуют суды субъектов Федерации, представленные конституционными (уставными) судами субъектов Федерации и мировыми судьями. Как и суды общей юрисдикции, все вышеперечисленные специализированные суды обладают полномочиями по окончательному разрешению дел, отнесенных к их компетенции, осуществляя свои полномочия на основе специального процессуального порядка.
Отмеченные особенности структуры судебной системы Российской Федерации порождают ряд общих проблем, связанных с разграничением компетенции различных судебных органов, к которым можно отнести:
- существующая обособленность судебных органов зачастую является препятствием для защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов заинтересованных лиц, препятствует выработке единообразной практики применения законодательства, при отсутствии законодательно закрепленных механизмов взаимодействия судебных органов государственной власти;
- развитие тенденции ограничения прав граждан на защиту своих прав в судах общей юрисдикции.
В результате в научном и практическом плане возникает вопрос разграничения компетенции между судами, установления их полномочий, а также определения и законодательного урегулирования порядка взаимодействия в системе органов государственной власти.
Очевидно, что эффективное функционирование системы возможно только при существовании законодательно закрепленного и отработанного порядка функционирования системы (алгоритма системы) и в этой связи требуется научное осмысление и установление соответствующего алгоритма, прежде всего в сфере действия процессов саморегуляции и самоорганизации 4 государственной власти. Учитывая необходимость формирования административных судов, целесообразно рассмотреть проблемы разграничения полномочий между судебными органами в сфере административной юстиции.
В Конституции Российской Федерации наиболее полное законодательное закрепление получили полномочия Конституционного Суда Российской Федерации. В соответствии со ст. 125 Основного закона Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации.
Одной из главных и самых дискуссионных проблем является определение места и роли постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, а также степени обязательности выраженных в его решениях правовых позиций. В рамках разрешения указанной проблемы ряд авторов предлагают признать нормотворческие полномочия не только Конституционного Суда Российской Федерации, но других судов, доказывая равное право всех органов государственной власти принимать обязательные для исполнения акты220. Так, Г. Черемных отмечает, что «любой орган публичной власти цивилизованного государства облекает свои решения в нормативно-правовую форму, а действия совершает в рамках существующего законодательства».
Похожие диссертации на Суд в системе органов государственной власти России
