Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общая характеристика поощрительно- правовой политики 12
1.1. Правовая политика: понятие, признаки, классификация 12
1.2. Поощрительно-правовая политика как особая разновидность правовой политики 28
1.3. Цели и средства осуществления поощрительно-правовой политики 44
1.4. Поощрения как основное юридическое средство поощрительно-правовой политики 57
ГЛАВА II. Виды и формы реализации поощрительно-правовой политики 89
2.1. Виды поощрительно-правовой политики 89
2.2. Правотворческая форма реализации поощрительной политики 114
2.3. Правоприменительная и иные формы реализации поощрительной политики 130
ГЛАВА III. Уровни поощрительно-правовой политики и пути их оптимизации 142
3.1. Общефедеральная поощрительно-правовая политика 142
3.2. Поощрительно-правовая политика в субъектах РФ 166
Библиография 186
- Правовая политика: понятие, признаки, классификация
- Поощрительно-правовая политика как особая разновидность правовой политики
- Виды поощрительно-правовой политики
- Общефедеральная поощрительно-правовая политика
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие российского общества на принципах демократии обусловливает дальнейшее возрастание роли права, повышение значимости всех его функций и особенно стимулирующей, в осуществлении правового регулирования общественных отношений, включая сферу постоянно усложняющейся управленческой деятельности. Это с неизбежностью ставит большую проблему: активизировать разработку и внедрение в практику новых методов и средств воздействия на происходящие в обществе процессы, проведения углубленного анализа закономерностей их создания и развития. В таком свете на первый план выдвигается стимулирующая роль законодательства в целом и относительно рыночной экономики в частности, поскольку создание основ такой экономики приняло затяжной, «отклоняющийся» от права характер. Между тем, результаты показывают недостаточную эффективность применяемых методов, средств и способов правового регулирования, что усиливает роль субъективного фактора и вызывает необходимость формирования и законодательного закрепления мощной системы правовых поощрений, как наиболее приоритетных среди других юридических инструментов. Их цель, с одной стороны, достигнуть максимального социального эффекта в интересах человека, а, с другой - служить эффективным средством государственного управления.
В решении подобной задачи чрезвычайно важная роль принадлежит правовой политике и такой ее разновидности как поощрительно-правовая политика. Основываясь на правовой идеологии и правовом сознании, цели, принципы и другие концептуальные идеи правовой политики глубоко проникают в содержание права, являются центральным звеном ее материи, служат мощным инструментом демократических преобразований общества. Организуя юридические средства, эта политика способствует правовому прогрессу общества, в частности, служит основой формирования и реализации специальной политики, именуемой «поощрительно-правовая политика». В данном случае поощрения, право и политика находятся во взаимодействии, приносящем позитивные плоды для личности, общества и государства.
Сформированная на основе правовой политики, поощрительно-правовая политика выступает как социальная практика является мерой позитивной активности субъектов, видом их деятельности. В то же время она тесно связана с юридической сферой жизни общества и государства, имеет свое содержание и специфические черты.
Однако анализ российского поощрительного законодательства свидетельствует об отсутствии системной общефедеральной и региональной поощрительно-правовой политики в Российской Федерации при неоспоримой ее значимости и необходимости, что сдерживает возможности эффективного воздействия на поведение граждан, рост их позитивной активности.
Одной из причин такого положения является отсутствие научного определения поощрительно-правовой политики и характеристики ее сущностных признаков, неразработанность дефинитивных норм поощрительного законодательства, что, в свою очередь, ведет к разнообразию трактовки данного понятия органами, уполномоченными учреждать и применять соответствующие поощрения.
Недостаточная разработанность поощрительно-правовой политики на общетеоретическом уровне приводит к сложности четкого представления о системе правовых поощрений и применения таких поощрений на практике. В этой связи существует настоятельная необходимость теоретического осмысления природы, сущности и механизма поощрительно-правовой политики в современной России.
Изложенные выше проблемы определяют актуальность теоретического исследования поощрительно-правовой политики и обусловливают выбор темы диссертации.
Научная и практическая значимость работы. Диссертационное исследование направлено на изучение поощрительно-правовой политики как особой разновидности правовой политики современной России. Тем самым анализируются общетеоретические проблемы правовой и поощрительно-правовой политики, углубляется представление об этом сложном политико-правовом феномене в связи с чем, предпринимается попытка дать сущностную характеристику поощрительно-правовой политики, определить и изучить ее цели, механизмы действия, средства. При этом подвергаются углубленному анализу поощрения как основное юридическое средство поощрительно-правовой политики. Выявляется обусловленность факторов, способствующих повышению внимания к применению в различных сферах правовых поощрительных средств, позитивно влияющих на мотивацию поведения граждан.
Практическая значимость работы состоит в том, что в ней аргументируются конкретные предложения по оптимизации поощрительно-правовой политики. В частности, предлагаются пути повышения влияния на развитие позитивной активности граждан с использованием средств поощрительно-правовой политики. Содержащиеся в работе рекомендации, связанные с совершенствованием нормативно-правовых актов, могут найти практическое применение в нормотворческой деятельности государственных органов федерального и регионального уровней, повлиять на правоприменительную форму реализации поощрительно-правовой политики.
Результаты исследования могут быть применены в учебном процессе при изучении курсов теории государства и права, проблем теории государства и права, а также специально-отраслевых и других юридических дисциплин.
Степень научной разработанности проблемы. В отечественной и зарубежной юридической науке поощрительно-правовая политика специально не исследовались, но уделялось внимание рассмотрению ее отдельных аспектов. В частности, подвергались анализу проблемы правовых
поощрений, которыми занимались такие мыслители-правоведы, как Ч. Беккария, И. Бентам, Н.А. Гредескул, Р. Иеринг, А.Н. Радищев, П.А. Сорокин и др. В частности, П.А. Сорокин изучал различные аспекты правовых поощрений: связь «услужливого акта» (заслуги) с наградой; соотношение подвига с преступлением и наград с наказанием; влияние кар и поощрений на поведение человека и т.п. Н.М. Коркунов, П.И. Новгородцев Б.А. Кистяковский, Л.И. Петражицкий1 и другие ученые внесли существенный вклад в анализ движущих мотивов и стимулов человеческого поведения.
В советский период собственно поощрительно-правовая политика также не исследовалась. В тоже время существенный вклад в разработку проблем поощрения внесли многие ученые-правоведы, в том числе ученые отраслевых наук. Что касается общетеоретического уровня, то в этот период проблема поощрительных норм как правовой категории исследована в работе В.М. Баранова «Поощрительные нормы советского социалистического права». В ней подвергнута углубленному анализу правовая природа, структура и функционирование поощрительных норм, обосновано их выделение как особой разновидности норм права.
В постсоветский период заслуга нового открытия темы правовых поощрений принадлежит А.В. Малько, который впервые ввел в научный оборот понятие поощрительной правовой политики2. Весомый вклад в исследование общетеоретических проблем поощрений внесли и такие ученые-правоведы, как Ю.В. Голик Н.А. Гущина, О.М. Киселева, В.Н. Кудрявцев, Д.А. Липинский, СВ. Мирошник, А.С. Налбандян, И.А. Тарханов, Ю.А. Тихомиров и другие авторы. Так, В.В. Нырков исследовал поощрения и наказания как парные юридические категории и как средства реализации правовой политики3, а В.М. Дуэль посвятила диссертационное исследование проблеме государственных наград в российском праве. Некоторые аспекты исследуемой проблемы рассматривались в работах таких авторов, как В.А. Гринчишин, В.А. Григорьев, Е.В. Типикина и др.
В целом, как показывает анализ, несмотря на всю значимость поощрительно-правовой политики как политико-правового феномена, на общетеоретическом уровне эта проблема в достаточной мере еще не разработана и в отечественной правовой науке ей не уделено должного внимания.
Объектом исследования являются поощрительно-правовые отношения, их правовые основы и механизмы развития.
См. напр., Петражицкий Л.Н. Введение в изучение права и нравственности. Основы эмоциональной психологии. СПб., 1907. Сб.
2 См.: Малько А.В. Проблемы наградной политики в России//Правоведение. 1997. № 4. См.: он же. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб.; 2004.
Нырков В.В. Поощрения и наказания как парные юридические категории: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. Он же - Поощрения и наказания как средства реализации правовой политики//Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 3. С. 194.
4 См.: Дуэль В.М. Государственные награды в российском праве: проблемы теории и практики. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2005.
Предмет исследования составляет поощрительно-правовая политика, предпосылки и условия ее формирования, пути оптимизации во всех сферах и на всех уровнях ее проявления.
Цель и задачи исследования. Основная цель настоящей работы заключается в комплексном теоретическом исследовании поощрительно-правовой политики как общетеоретической проблемы, раскрытии отличительных признаков, определении ее места и роли в структуре правовой политики как особой разновидности и важного инструмента совершенствования механизма правового регулирования, рассмотрении ее целей, средств, видов и форм реализации.
В соответствии с намеченной целью в работе ставятся следующие задачи:
- изучить базовое понятие «правовая политика», ее признаки и виды;
- дать обоснование и сформулировать понятие «поощрительно-правовая
политика»;
показать характерные черты поощрительно-правовой политики как особой разновидности правовой политики и важного инструмента совершенствования механизма правового регулирования;
определить цели и средства реализации поощрительно-правовой политики;
исследовать поощрения как основное юридическое средство поощрительно-правовой политики;
- осуществить анализ российского поощрительного законодательства на
предмет выявления предпосылок и возможностей выстраивания полноценной
поощрительно-правовой политики в современной России;
рассмотреть виды и формы реализации поощрительно-правовой политики;
исследовать общефедеральный уровень поощрительно-правовой политики и возможности ее совершенствования;
рассмотреть поощрительно-правовую политику в субъектах РФ;
провести сравнительный анализ федеральной и региональной поощрительно-правовой политики и выявить специфику механизма действия этих уровней поощрительно-правовой политики в структуре правового регулирования.
Методологическую основу работы, наряду с основополагающим диалектико-материалистическим и другими общенаучными методами познания правовой действительности составили разнообразные специальные методы, а именно: системный, формальнологический, функциональный, анализа и синтеза, прогнозирования, моделирования, сравнительно-правовой, формально-юридический и др. Применение названных методов дало возможность проанализировать и сделать выводы по достаточно сложной научной проблеме.
Теоретической основой работы послужили научные разработки по общей теории права, специальная юридическая литература, научные труды по истории, философии, социологии, политологии.
Автор опирался на работы ученых, исследующих вопросы правовой политики, ее форм, методов и принципов правового воздействия,
методов правового регулирования, стимулов и ограничений в праве, правовых поощрений, коллизий правовых норм, общей теории систем. Основную теоретическую базу составили работы С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, Д.Н. Бахраха, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, Ю.В. Голика, В.М. Горшенева, Н.А. Гущиной, В.М. Дуэль, О.М. Киселевой, Н.В. Исакова, А.П. Коробовой, В.Н. Кудрявцева, Д.А. Липинского, АЛ. Мазуренко, А.В. Малько, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.В. Ныркова, Т.Н. Радько, В.М. Сырых, А.И. Тарханова, Ю.А. Тихомирова, Д.Ю. Шапсугова, К.В. Шундикова, А.И. Экимова, Л.С. Явича и др.
Основой эмпирической базы диссертации послужило изучение обширного нормативно-правового материала: Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, Указов Президента Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, нормативно-правовых актов СССР, дореволюционной России, некоторых зарубежных стран.
Научная новизна исследования обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными задачами и заключается в том, что в рамках общей теории права предпринята попытка комплексного монографического исследования поощрительно-правовой политики как общеправовой категории, раскрытия ее социальной сущности и значения в качестве важного инструмента совершенствования механизма правового регулирования.
Специфика исследования состоит в том, что автор анализирует новое, формирующееся политико-правовое явление. Опираясь на ценностные характеристики права и политики, а также на теорию правовых поощрений, в работе показана роль поощрительно-правовой политики в повышении социальной активности и заинтересованности субъектов в результатах своей правомерной деятельности. Соответственно этому доказывается объективная необходимость и закономерность формирования поощрительно-правовой политики, предложены пути оптимизации всех ее уровней.
Комплексное теоретическое исследование поощрительно-правовой политики позволило систематизировать полученные выводы об особом виде правовой политики, определить возможности и необходимость выстраивания и осуществления такой политики, выявить в ее структуре механизм влияния поощрений на развитие активно-положительных качеств личности; разработать основные понятия рассматриваемого правового феномена; обосновать его отличительные признаки; определить систему, виды и структуру изучаемого объекта, принципы взаимосвязи его отдельных компонентов, а также выявить причины, негативно влияющие на эффективность функционирования поощрительно-правовой политики, найти оптимальные способы их устранения.
На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Правовая политика понимается как последовательная деятельность государственных и негосударственных легальных структур по определению и гарантированному достижению стратегических целей и тактических задач
юридического преобразования общества на основе совершенствования механизма правового регулирования.
2. Поощрительно-правовая политика есть научно обоснованная и
системная деятельность государственных и муниципальных органов,
общественных объединений по созданию и совершенствованию
эффективного механизма поощрительно-правового регулирования,
направленного на активизацию позитивного поведения субъектов права.
Поощрительно-правовая политика является важной и перспективной разновидностью правовой политики, способствует оптимизации правового регулирования. Ее сущность состоит в том, что на основе внутреннего единства с политикой и политической властью она: осуществляет выработку поощрительных юридических идей долговременного характера; организует принятие и реализацию специального поощрительного законодательства; создает и совершенствует механизм поощрительно-правового регулирования; обеспечивает органическое единство поощрительно-правовых норм и социально-активного поведения граждан; ориентирует деятельность социальных субъектов на достижение поставленных целей.
Особая роль поощрительно-правовой политики в правовой системе и в обществе в целом состоит в том, что она своими целями оказывает сильное позитивное воздействие на общегосударственную политику, обеспечивает организационно-юридические условия: повышения социальной активности граждан, осуществления их прав и свобод, поддержания баланса между областью государственно-политических отношений и сферой гражданского общества, имеет ярко выраженную социальную направленность.
5. Признаками поощрительно-правовой политики являются:
установление нормативной модели идеального образа поведения;
формирование специфических методов правового регулирования и определенного блока поощрительных норм;
выполнение специфических функций;
сбалансированность, внутренняя согласованность и единство всех компонентов механизма поощрительно-правового регулирования;
существование многочисленных субъектов формирования;
тесная связь с правосознанием и правовой культурой;
последовательное расширение сферы поощрительно-правового воздействия на основе побуждения субъектов к заслуженному поведению, предоставления свободы принимать собственное решение, поиска новых форм и видов поощрений, осмысления способов поощрительно-правового регулирования;
гарантированное достижение позитивного результата при наличии заслуг.
6. Поощрительно-правовая политика призвана способствовать
принятию поощрительных юридических актов, обладающих особым
способом регулятивного воздействия на общественные отношения и
широким объемом возможностей субъектов. В составе подобных актов
выделяются юридические нормы в качестве особого вида и основного
средства поощрительно-правовой политики. Их юридическая ценность состоит в том, что они снимают ограничения, сдерживающие позитивную активность личности, раскрывают ее творческие начала, служат стимулом прогрессивного развития общества, мобилизуют заложенный в нем потенциал. Поощрительные юридические нормы, разработанные на принципах поощрительно-правовой политики, обладают свойствами целостности, относительной завершенности, что позволяет единообразно и долговременно их применять.
7. Выстраивание полноценной поощрительно-правовой политики и
повышение ее роли в обществе является приоритетным направлением
современного правоведения. Условиями, повышающими ее эффективность
являются:
- системный, целенаправленный подход к формированию механизма
поощрительно-правового регулирования;
дальнейшее развитие правосознания и правовой культуры;
научное прогнозирование возможностей получения желаемого результата;
обеспечение согласованности различных (не совпадающих) по характеру интересов субъектов;
поощряемый результат должен быть объективно достижим, а меры поощрения - соответствовать характеру достигаемого результата;
определение компетенции субъектов поощрительной политики, четкое формулирование оснований для правового поощрения с указанием сроков его осуществления;
обеспечение на законодательном уровне гарантий поощрительных норм, выполнение существующих и введение новых мер юридической ответственности за назначение, выдачу и получение незаслуженного поощрения.
8. Оптимизация поощрительно-правовой политики зависит от глубоко
продуманных ее целей и применяемых правовых средств. Юридическая цель
поощрительно-правовой политики, отражает наиболее значимые интересы и
потребности, выражается в правовых средствах, отличается
общеобязательностью, гарантируется государством, представляет собой
единство субъективного и объективного.
Основными целями поощрительно-правовой политики являются:
- установление, применение и совершенствование института правовых
поощрений, определение средств, позволяющих достигнуть намеченных
целей;
- побуждение субъектов выполнить действия, одобряемые государством;
стимулирование поощряемых лиц на совершение новых общественно-полезных действий;
ориентация других субъектов на совершение действий, полезных для государства и общества;
- понижение негативной активности субъектов.
9. Поощрительно-правовая политика имеет два тесно связанных между
собой направления:
1) поощрительно-правовая политика, действующая в сфере права, по
формированию поощрительных норм;
2) поощрительно-правовая политика, действующая посредством
поощрительных правовых норм во всех видах и разновидностях политики.
Оба направления связаны с юридической деятельностью, юридическим пространством, юридическими средствами и механизмами.
10. Поощрительно-правовая политика имеет свои формы, уровни, а в
зависимости от отраслей права и сфер деятельности - свои виды
(разновидности), обладающие характерными признаками, имеющие свой
статус. Основным ее видом является наградная политика, которая занимает
особое место. «Наградное право» может содействовать становлению
самостоятельной отрасли законодательства - законодательству о наградах.
Принятие Наградного кодекса РФ должно стать результатом и средством
деятельности поощрительной (наградной) политики государства. Формами
реализации поощрительно-правовой политики являются: правотворческая,
правоприменительная, правоинтерпретационная, доктринальная, а ее уровни
можно подразделить на общефедеральный, региональный, муниципальный и
локальный.
11. Современную российскую поощрительно-правовую политику
сложно признать безупречной и оптимально функционирующей. Требуется
безотлагательный пересмотр основных ее направлений, создание
полноценной юридической базы, регулирующей основы поощрительной
деятельности. Большое количество органов власти, занимающихся
правотворчеством в сфере поощрений, а также большое разнообразие видов
поощрений вызывает необходимость:
- выстраивания полноценной общефедеральной поощрительно-правовой
политики и принятия специального закона «О поощрениях в Российской
Федерации», регулирующего поощрения и упорядочивающего
поощрительную систему;
систематизации (кодификации) федерального поощрительного законодательства;
- разработки на общефедеральном уровне методики и общих принципов
применения поощрительно-правовой политики и поощрительных мер.
12. На региональном уровне необходимо более активно выстраивать
системную, научно-обоснованную поощрительно-правовую политику,
основанную на принципах федеральной поощрительно-правовой политики.
Такая политика должна учитывать местные условия и позволять субъектам
РФ, как политико-юридическим образованиям, осуществлять ее в форме
правотворчества, правоприменения и иной деятельности через свои органы
государственной власти, правомочные издавать нормы, предусматривающие
применение поощрений за заслуженное поведение на соответствующей
территории.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на
кафедре государственно-правовых дисциплин Пятигорского
государственного технологического университета, где проводилось ее обсуждение. Основные положения диссертации опубликованы в научных статьях, в том числе в научных изданиях, рекомендованных ВАК. Проблемы, выявленные в ходе исследования, а также пути их возможного решения обсуждались автором в комитете Государственной Думы Ставропольского края по кадровым вопросам и государственным наградам. Отдельные теоретические положения диссертации докладывались соискателем на научно-практической конференции «Правовая политика: от концепции к реальности» (Саратов, 2004), методологическом семинаре Саратовского филиала Института государства и права РАН «Концепция льготно-правовой политики в современной России» (Саратов, 2005), научно-практической конференции «Основные направления концепции устойчивого социально-экономического, правового и духовного развития общества: региональный аспект» (Минеральные Воды, 2006).
Структура диссертации обусловлена целью и логикой исследования и состоит из введения, трех глав, подразделенных на девять параграфов, заключения и библиографии.
Правовая политика: понятие, признаки, классификация
В условиях проводимых в современной России преобразований особую роль призвана играть правовая политика как одна из наиболее важных разновидностей государственной политики, имеющая собственное юридическое содержание и самостоятельное значение в правовой жизни общества. Как справедливо отмечает А.В.Малько, сегодня правовая политика выходит на передние рубежи жизнедеятельности общества1.
Подобную позицию можно объяснить следующими обстоятельствами. Во-первых, правовая политика своим юридическим инструментарием способна оптимизировать экономические, политические, социальные, национальные, экологические и иные отношения. Как подтверждается практикой, эффективность регулирования наиболее важных и сложных общественных отношений неизмеримо возрастает, если оно осуществляется на принципах правовой политики, ибо предполагает целенаправленную и последовательную деятельность на основе научно обоснованных механизмов, средств и принципов по достижению стратегических целей и тактических задач государства и общества, и, наоборот, максимально исключает спонтанность, непредсказуемость, всевозможные отклонения от намеченных целей.
Во-вторых, выход правовой политики на передние рубежи общества обусловлен резким усилением роли права, возрастанием его не только регулятивной, правоохранительной, но и управленческой, стимулирующей и воспитательной функций.
В-третьих, дальнейшее развитие российского общества на принципах демократии и федерализма, проведение административной реформы, в том числе реформирование муниципальных органов власти требует упорядочения отношений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Решение этой задачи может быть обеспечено, прежде всего, средствами правовой политики.
Такая роль правовой политики позволяет выступать ей в качестве единой общенациональной политики, с одной стороны, в сфере действия права по созданию эффективного законодательства и реального, результативного его применения, а, с другой - посредством права, как цивилизованной формы руководства обществом, мощного инструмента его преобразования в условиях перехода к сильному, социально-правовому государству.
Характеризуя правовую политику, представляется важным отметить, что она, как сознательно формируемое правовое явление, должна обладать соответствующими свойствами и качествами, и прежде всего - «приобрести последовательно научный характер».
В настоящие время уже можно говорить о том, что в юридической науке, достаточно активно формируются основы концепции правовой политики, систематизируются положения, касающиеся ее природы и роли в жизни общества и государства. Так, с нашей точки зрения, наиболее удачное и оптимальное определение правовой политики, а также анализ ее сущностных характеристик дают Н.И. Матузов, А.В. Малько, А.П. Коробова, К.В. Шундиков, В.В.Субочев и др. В частности А.В. Малько определяет правовую политику как «научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных и негосударственных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры в жизни общества и личности»1. Научная ценность такого определения состоит в том, что, во-первых, правовая политика определяется как научно обоснованная и системная деятельность не только государственных, но и негосударственных органов; во-вторых, это не абстрактная деятельность, связанная с правом, а целенаправленная деятельность как в сфере действия права, так и посредством права: в-третьих, такое понимание правовой политики позволяет подойти к этому явлению как «результату абстрагирующей работы мышления» и поставить понятие «правовая политика» в ряд значимых научных категорий, занимающих подобающее место в общей теории государства и права.
Н.И. Матузов характеризует правовую политику как комплекс идей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права . Важным достоинством этого определения является то, что оно, с одной стороны, показывает органическую связь правовой политики с идеями, задачами, программами и нацеливает на глубокое изучение всего комплекса этого явления, а, с другой - ориентирует реализацию стратегических и тактических решений в сфере действия права и посредством права.
Такой подход приводит к выводу о целесообразности рассмотрения правовой политики как феномена, имеющего два состояния: статическое и динамическое.
Статическое - можно определить как концептуальную основу правовой политики, совокупность «обобщенных идей и положений», выступающих в качестве единства политической, юридической и идеологической составляющих деятельности государства, а динамическое -как разностороннюю деятельность субъектов, направленную на решение конкретных задач. К первоочередным из них можно отнести: 1) совершенствование юридической системы; 2) повышение эффективности правового регулирования; 3) создание нормативно-правовой базы реформ; 4) укрепление законности и правопорядка; 5) борьба с преступностью; 6) обеспечение прав и свобод граждан, усиление их гарантий; 7) формирование должного правосознания и правовой культуры общества; 8) выстраивание эффективной поощрительно правовой политики и др.
Исходя их этого, подчеркнем, что Н.И. Матузов вполне логично делает акцент на необходимость формирования концептуальных основ правовой политики, соответствующих правовых идей стратегического и тактического характера (как статистическое состояние), которые должны быть реализованы как в сфере действия права, так и посредствам права (динамическое состояние).
Понимание правовой политики, предложенное Н.И.Матузовым и А.В.Малько и другими авторами стало значимым шагом вперед в познании этого явления, поскольку они сделали научный вывод о том, что правовая политика есть не только политика «в сфере права», но и политика в сфере «действия права», ибо именно политика наделила право таким уникальным свойством, как возможность «действовать».
Поощрительно-правовая политика как особая разновидность правовой политики
Возрастающая роль права в осуществлении регулирования общественных отношений, внедрение в практику новых методов воздействия на происходящие в обществе процессы предопределяет вывод о том, что одним из наиболее важных средств, позволяющим эффективно совершенствовать регулирование общественных отношений является такая разновидность правой политики, как поощрительно-правовая политика.
Юридический анализ позволяет под поощрительно-правовой политикой понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма поощртительно-правового регулирования, направленного на активизацию правомерного поведения субъектов права.
Исходя из такого понимания, поощрительно-правовая политика, в сравнении с другими разновидностями правовой политики имеет свои отличительные признаки.
Во-первых, поощрительно-правовая политика на основе принципов правовой политики, при активном использовании политики и политической власти, осуществляет выработку поощрительных юридических идей долговременного характера.
Во-вторых, поощрительно-правовая политика создает эффективный механизм поощрительно-правового регулирования, который включает в себя: а) определение стратегических целей, тактических задач и методов поощрительно-правового регулирования; б) использование специальных правовых средств такого регулирования; в) поиск приоритетных направлений рассматриваемого вида деятельности; г) выявление путей и возможностей достижения целей поощрительно-правового регулирования.
В-третьих, поощрительно-правовая политика обеспечивает целенаправленное осуществление и совершенствование действующего и создание нового специального законодательства, касающегося поощрительно-правового регулирования общественных отношений.
В-четвертых, поощрительно-правовая политика направлена на создание организационно-юридических условий повышения социальной активности, обеспечения правомерного поведения субъектов на основе предоставляемой возможности получения поощрения за их заслуженное активное поведение.
В-пятых, поощрительно-правовая политика упорядочивает, активизирует и обязывает поощряющих субъектов принимать меры поощрения за заслуженное правомерное поведение.
В-шестых, чтобы поощрительно-правовая политика могла себя полноценно реализовать, она должна способствовать постоянному развитию правосознания и правовой культуры граждан.
Основываясь на вышеназванных отличительных признаках поощрительно-правовой политики, выделим положение о том, что, анализируемая политика является приоритетным направлением общегосударственной политики, ибо ориентирует общество и государство на повышение социальной активности граждан, защиту их прав и законных интересов, оптимизацию правового регулирования. Выступая в таком качестве поощрительно-правовая политика оказывает наиболее сильное воздействие на правовую и общегосударственную политику в целом, обеспечивает органически целостное, сбалансированное, внутренне согласованное единство поощрительно-правового регулирования, нацеленного на повышение социально активного поведения субъектов. Следовательно, социальная направленность поощрительной политики, ее важнейшие свойства обуславливают особую роль этого феномена, как в правовой системе, так и в целом в обществе.
О приоритете поощрительной правовой политики может свидетельствовать и то, что в ее рамках устанавливается нормативная модель идеального образа поведения, дается ориентация деятельности социальных субъектов на достижение поставленных целей.
В тоже время отсутствие системы в поощрительно-правовой политике приводит к негативным результатам, поскольку в подобном случае нормативно-правовые акты, содержащие поощрительные нормы, применяются хаотично и некомплексно. В этой связи поощрительная правовая политика, безусловно, должна отвечать всем параметрам, предъявляемым к этой политике.
В целях более глубокого выяснения природы и назначения поощрительно-правовой политики как одной из наиболее важных и перспективных разновидностей правовой политики акцентируем внимание на том, что юридической наукой выявлена важная закономерность: воздействие права на общественную жизнь, включая общественно-производственные, образовательные и другие отношения тем значительнее, чем сильнее правовые формы, методы и средства оказывают стимулирующее влияние на волю и сознание людей. В этом свете, специально выстроенная поощрительно-правовая политика может совершенствовать регулирование общественных отношений на основе стимулирующего, мотивационного воздействия на поступки и поведение членов общества. Речь в данном случае идет о том, что среди нормативно-правовых актов в качестве особого их вида выделяются такие из них, которые направленны на формирование механизма поощрительно-правового регулирования, содержащего предписания о мерах поощрения за заслуженное поведение.
Виды поощрительно-правовой политики
Поощрительно-правовая политика имеет свои разновидности, осуществляется в различных государственных и общественных сферах, «присутствует» и реализует себя во многих видах политики.
Как показывает практика, основным видом поощрительно-правовой политики является наградная политика, которая, по мнению А.В. Малько, «среди подобных разновидностей, занимает особое место»1. Здесь нельзя не согласиться с автором, поскольку государственные награды, с одной стороны, дело чрезвычайно серьезное, а с другой - деликатное и «тонкое». Так, в Положении о государственных наградах Российской Федерации отмечается, что награды «являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в экономике, науке, культуре, искусстве, защите Отечества, государственном строительстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные заслуги перед государством2. Из этого следует, что в системе общественных отношений такие виды поощрений как награды занимают особое место, поскольку являются, во-первых, высшей мерой поощрения, во-вторых, стимулируют социально значимое, одобряемое обществом и государством поведение, а в-третьих, подтверждают, что общество и государство замечают и выделяют заслуженные поступки граждан, справедливо отмечают их выдающиеся заслуги в различных областях общественной и государственной деятельности.
В этой связи отметим, что если под политикой понимать «искусство управления», то именно такое ее понимание необходимо для осуществления наградной политики. В тоже время эта разновидность политики особо нуждается в строгой правовой регламентации, поскольку должна быть справедливой и всем понятной.
Между тем, с нашей позиции, сегодня у Российского государства нет до конца продуманной и всем понятной, как поощрительно-правовой политики в целом, так и наградной политики, в частности. Это подтверждается тем, что несмотря на существование положений о государственных наградах, о почетных званиях, инструкций о порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, наградных знаков к почетным званиям Российской Федерации1 и других документов, подобный вид государственной деятельности носит фрагментарный характер, проводится от случая к случаю, а главное - не затрагивает глубинных основ социальных связей. Отношение людей к наградам и к некоторым награжденным лицам остается скептическим. Дело в том, что, например, такие высшие формы поощрения, как ордена и медали, не всегда имели свою четкую юридическую основу, поскольку учреждались не законами, а указами Президента РФ, что шло в разрез с Конституцией РФ (п. «б» ст.89). Особо негативным являлось то, что в ряде случаев награды «обесценивались» популистскими действиями, политической целесообразностью и конъюнктурой. Так, в недалеком прошлом перед выборами в массовом порядке шла «раздача» премий, наград и званий.
Подтверждением отсутствия единой хорошо продуманной государственной политики в сфере наград служит и то, что не во всех нормативно-правовых актах четко и полно описано то, за что именно лицо представляется к соответствующей награде.
Поэтому если государство не на словах, а на деле «всерьез и надолго» поставило человека на первое «самое приоритетное» место, отдав ему предпочтение среди других приоритетов, то оно должно реально повернуться лицом к человеку и в числе первых сформировать такую наградную политику, которая бы определяла посредством права наградную стратегию государства на длительную перспективу. Из этого вполне логично следует, что государство должно осуществить комплекс научно обоснованных мер, направленных на формирование и реализацию наградной политики.
Здесь представляется необходимым привести меткое высказывание П.А. Сорокина, сделанное им еще в начале XX века, но нисколько не потерявшее своей актуальности и в начале XXI века. В частности, он писал: «в то время как наука о преступлении и наказании (уголовное право) выросла до громадных размеров и получила характер гипертрофический, наука о подвигах и наградах или, если угодно, наградное право даже и не значится в числе научных дисциплин» . Полностью соглашаясь с автором, хотелось бы подчеркнуть, что становится парадоксальным и непонятным, почему правовое государство, при республиканской форме правления (а не при царизме, о чем пишет автор), где верховенство отводится закону, неправомерное поведение предусматривает применение санкций «выросшего до громадных размеров» уголовного права, а правомерное поведение, проявляющееся в больших заслугах, в самоотверженном труде сверх норм не предусматривает применения мер поощрения ни Наградным кодексом РФ, ни тем более наградным правом, поскольку в природе не существует ни того, ни другого.
В этом случае, в числе системных мер большую роль может сыграть наука и особенно общая теория права. Подтверждая эту мысль и опираясь на Р. Иеринга и П.А. Сорокина, А.В. Малько, в частности, пишет о том, что для оптимизации наградной политики и полноценного развития данной области государственной деятельности требуется самостоятельная наука (и специальная учебная дисциплина) - наградное право . Думается, что здесь автор прав. Такая его позиция исключительно дальновидна, поскольку она затрагивает саму суть общественных отношений. Специалисты еще в 80-х годах истекшего века, отмечали, что наука наградного права может содействовать постепенному становлению самостоятельной отрасли законодательства - законодательству о наградах. В частности, по мнению Ю.А. Агешина, речь идет о формировании подотрасли, у которой, складывающейся на стыке конституционного, административного и трудового права уже сегодня четко обозначаются общая и особенная части, вычленяется наградной процесс.
Общефедеральная поощрительно-правовая политика
В зависимости от уровней правовую поощрительную политику можно подразделить на: общефедеральную, региональную, муниципальную и локальную.
Одним из наиболее важных уровней поощрительно-правовой политики является ее общефедеральный уровень. Подвергая его углубленному анализу, отметим, что такая политика формируется и осуществляется на общефедеральной нормативно-правовой основе.
В 90-е годы общефедеральная поощрительная политика в Российской Федерации, как правило, формировалась и осуществлялась на основе Указов Президента РФ1. Хотя некоторые вопросы, касающиеся поощрительной политики общефедерального уровня, определялись отдельными федеральными законами, постановлениями Правительства РФ и другими нормативно-правовыми актами. Вместе с тем, как показывает анализ, обнаружить последовательность, системность, научную обоснованность (определение принципов, целей, средств, приоритетов) такой политики в 90-е годы XX столетия достаточно сложно.
В период деятельности В.В. Путина в качестве главы государства заметно повысился интерес к формированию и реализации поощрительно-правовой политики государства и выстраиванию на ее основе соответствующей политики в регионах, муниципальных образованиях и на локальном уровне, выступающих компонентами системы общефедеральной поощрительно-правовой политики.
Что касается поощрительной политики, осуществляемой в общественных объединениях и организациях, корпоративных структурах, некоммерческих, негосударственных учреждениях, частных предприятиях, малом бизнесе и т.д., то она, имея определенную специфику, исходящую из различных организационно-правовых форм деятельности этих субъектов, тем не менее не может не учитывать предписаний нормативно-правовых актов, определяющих общефедеральную поощрительную политику.
Характеризуя общефедеральный уровень современной поощрительно-правовой политики государства, ее принципы и приоритеты, обратим внимание на создание и функционирование Комиссии по государственной поощрительной политике при Президенте РФ и принятие Указа Президента РФ от 25.06.2004 г. № 799, в котором утверждено Положение «Об Управлении Президента Российской Федерации по кадровым вопросам и государственным наградам»1. Сам факт создания Комиссии по государственной поощрительной политике при Президенте РФ и Управления может свидетельствовать о внимании главы государства к формированию и реализации общефедеральной поощрительно-правовой политики. В частности, в Положении определено, что управление является самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации. Оно руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, Положением об Администрации Президента Российской Федерации, распоряжениями Администрации Президента Российской Федерации. В п. 3 Положения перечислены основные задачи этого Управления. В их числе такие, как участие в обеспечении реализации Президентом Российской Федерации его конституционных полномочий по решению вопросов, касающихся поощрительной политики, награждения государственными наградами Российской Федерации и присвоения почетных званий Российской Федерации; осуществление в пределах своей компетенции контроля за исполнением федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации по вопросам, касающимся государственных наград; подготовка предложений Президенту Российской Федерации по вопросам осуществления кадровой политики и единой поощрительной политики; обеспечение деятельности Комиссии по государственной поощрительной политики при Президенте Российской Федерации . Характерно, что в анализируемом документе кадровая и поощрительная политика государства рассматриваются в тесном и неразрывном единстве.
В этом свете акцентируем внимание на том, что одной из основных функций этого Управления является не только участие в формировании поощрительной политики в такой сфере как награждение государственными наградами (п.4). Речь в данном случае идет и о том, что Управление не только участвует в подготовке предложений Президенту Российской Федерации по формированию государственной поощрительно-правовой политики в сфере государственных наград, но и о том, что оно рассматривает ходатайства о награждении государственными наградами, организует подготовку и непосредственно осуществляет процесс вручения государственных наград Президентов Российской Федерации, осуществляет ведение банка данных о награжденных государственными наградами и карточек учета награжденных государственными наградами, и лиц, лишенных государственных наград. Кроме того, работники Управления проводят экспертизу эскизов наград, проектов положений о наградах и описаний наград федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поясним, что здесь имеются в виду такие федеральные поощрения как высшие государственные награды, ордена, медали, почетные звания, почетные грамоты, присуждение Государственных премий РФ, объявление Президентом Российской Федерации благодарности и др. Как видим, на президентском уровне принимаются меры по выстраиванию единой федеральной поощрительно-правовой политики.
Вместе с тем важно подчеркнуть, что отличительным признаком федеральной поощрительно-правовой политики является то, что, во-первых, поощрения осуществляются не только Президентом РФ, но и другими высшими органами государственной власти (Правительством РФ, Федеральным Собранием РФ, центральными органами исполнительной власти специальной компетенции). Во-вторых, их действие распространяется на всю территорию РФ. В-третьих, они оказывают наиболее сильное позитивное воздействие на поощряемых, по сравнению с другими видами поощрений. Однако, как показывает анализ, федеральный уровень законодательной и исполнительной власти не полностью использует свой потенциал для подобного воздействия на поощряемых. В этом смысле рано еще говорить о том, что федеральный уровень поощрительно-правовой политики приведен в единую систему и реализуется в новых российских условиях с наивысшими результатами.
Похожие диссертации на Поощрительно-правовая политика современной России: общетеоретический анализ
