Введение к работе
Актуальность темы исследования. Прошло уже немало времени с момента прекращения существования СССР как геополитической реальности и субъекта международного права. Входившие в него республики развивались как единый народно-хозяйственный комплекс, и соответственно в настоящее время чрезвычайно высока актуальность сотрудничества между ними на прочной правовой основе.
На территории СНГ объективно сосредоточены главные жизненные интересы России в области экономики, обороны, безопасности, защиты прав российских граждан и др. Тем не менее, несмотря на заявления руководителей государств, входящих в СНГ, о необходимости сотрудничества в рамках данного межгосударственного объединения, темпы интеграционных процессов здесь низкие.
На этом фоне ярким контрастом выступает позиция Республики Беларусь. Она активно укрепляет государственно-правовые связи и интеграцию с Россией и является ее надежным стратегическим союзником на мировой арене в решении различных вопросов, включая обеспечение национальной безопасности.
В свете известных кавказских событий августа 2008 г. недавно признанные Россией независимые государства Абхазия и Южная Осетия ставят вопрос о присоединении к Союзному государству. Безусловно, признание Абхазии и Южной Осетии Беларусью откроет дорогу к присоединению этих республик к Союзному государству России и Беларуси с развитием соответствующей этому правовой основой.
Датой начала процесса образования Союзного государства можно считать 2 апреля 1996 года, когда был принят Договор «Об образовании Сообщества Беларуси и России». 2 апреля 1997 года Президентом РФ был подписан Договор «О Союзе Беларуси и России» и Меморандум о взаимопонимании между Республикой Беларусь и Российской Федерацией по вопросу о доработке и принятии Устава Союза Беларуси и России, а 23 мая 1997 года – Устав Союза Беларуси и России.
Среди факторов, свидетельствующих о заинтересованности Российской Федерации в создании Союзного государства с Беларусью, можно выделить следующие: 1) обеспечение интересов наших соотечественников, которых в Республике Беларусь проживает 1,4 млн. человек; 2) приближение Калининградской области к основной части страны; 3) отдаление границы государства от Москвы в случае возможной агрессии; 4) получение альтернативных украинским путей транспортировки газа и нефти в Европу. Это далеко не полный перечень. Беларусь является выгодным экономическим партнером. В этой республике производится товаров народного потребления на душу населения в 1,5 раза больше, чем в России, продуктов сельского хозяйства – почти в 1,8 раза.
Некоторые исследователи считают, что при формировании Союзного государства необходимо учитывать накопленный в процессе интеграции государств мировой опыт – выработанную универсальную схему, включающую последовательное прохождение следующих этапов: создание зоны свободной торговли, таможенного союза, единого внутреннего рынка, экономического союза, единой валюты, общего парламента, в целом политического союза. В результате может быть построено государственное образование, похожее на Совет Европы.
Среди основных препятствий в строительстве Союзного государства России и Беларуси и особое место занимает отсутствие в данной сфере единой правовой политики объединяющихся государств. Нередко основные проблемы, связанные с объединением названных государств, сводят лишь к экономическим. Не всегда получает адекватное развитие нормативно-правовая сфера. Единое экономическое пространство (как, собственно, и любое иное – таможенное, информационное и т. д.) возможно только на основе единых прочных юридических правил, то есть на базе единого союзного правового пространства. Например, целый ряд вопросов, касающихся, в том числе, собственности, невозможно решить на основе только национальных законов. Необходимы законы Союзного государства. По той же причине в настоящее время не представляется возможным решение и многих других проблем. В свою очередь, скорейшая интеграция правовых систем России и Беларуси будет способствовать скорейшему объединению их финансовых, экономических, социальных систем.
О необходимости разработки и реализации последовательной правовой политики в рассматриваемой сфере свидетельствует также тот факт, что именно в ее рамках устанавливаются цели Союзного государства и юридические средства их достижения. Настоящая политика связана с опережением, предвидением развития событий, предполагает прогнозирование, планирование и т.п. с тем, чтобы уровень правового регулирования соответствовал уровню реальных общественных отношений, складывающихся в названной сфере. В решении этих задач существенную роль призвана играть юридическая наука, включая теоретико-правовая.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на очевидную значимость и сложность задачи разработки Концепции правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси, соответствующая проблематика до настоящего времени не вызывала у правоведов особого интереса. На сегодняшний день отсутствуют фундаментальные, целенаправленные научные исследования, посвященные проблемам правовой политики в данной области.
Имеющиеся исследования отдельных вопросов правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси, как правило, проводились в контексте общих проблем правовой политики России в целом. Исследования проводились А.С. Автономовым, С.Н. Бабуриным, И.Н. Барцицем, Г.А. Василевичем, Р.Ш. Давлетгильдиевым, А.А. Дроновым, В.А. Егиазаровым, Н.В. Исаковым, А.В. Малько, Г.В. Мальцевым, В.В. Мамоновым, Н.И. Матузовым, Ю.В. Неделько, Г.В. Осиповым, Е.А. Юртаевым и некоторыми другими учеными.
В опубликованных работах и диссертационных исследованиях предметом изучения становились лишь отдельные аспекты правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси. Поскольку ученые -правоведы не ставили перед собой специальной задачи формирования Концепции правовой политики в данной сфере, их изыскания имеют эпизодический, фрагментарный характер. В результате в юридической науке отсутствует целостный анализ этого правового явления на общетеоретическом уровне, а существующие теоретические выкладки не образуют необходимую систему научных знаний. До настоящего времени отсутствует научно-обоснованная и признанная на государственном уровне Концепция правовой политики в рассматриваемой сфере.
Таким образом, новизна и специфика исследуемой государственно-правовой материи, важность практических задач по формированию Концепции правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси обусловили необходимость разработки названной темы.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с формированием и реализацией правовой политики в сфере создания союзных государств.
Предметом исследования являются закономерности выстраивания, осуществления и развития правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси, а также влияние на данный процесс социально-правовых и иных факторов.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный теоретико-правовой анализ проблем строительства Союзного государства России и Беларуси, разработка концепции правовой политики в названной сфере, решение теоретических проблем, связанных с формированием ее правовых основ, содержания, стратегии и тактики.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
обобщить, систематизировать и подвергнуть критическому анализу существующие в научной литературе взгляды на ключевые теоретические проблемы правовой политики, включая вопросы определения понятия и сущности правовой политики, ее природы и соотношения с другими правовыми явлениями, деления правовой политики на виды и др., тем самым определить исходные общетеоретические позиции в исследовании данного явления в сфере создания Союзного государства России и Беларуси;
проанализировать существующий опыт государственно-правовой и иной интеграции России и Беларуси на разных исторических этапах;
исследовать современную правовую основу создания Союзного государства России и Беларуси и практику реализации соответствующих правовых норм;
сформулировать и обосновать цели правовой политики в сфере создания союзного государства России и Беларуси и определить адекватные правовые и другие средства ее достижения;
определить приоритеты правовой политики в рассматриваемой сфере;
разработать содержание доктринальной, правотворческоой, правоприменительной и правообучающей форм правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси, подготовить научно обоснованные предложения по совершенствованию обозначенных форм;
раскрыть механизм реализации правовой политики в данной сфере.
Теоретико-методологическая основа исследования. Общую методологическую основу исследования составляют всеобщий диалектический метод познания и основанные на нем частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности: исторический, системный, сравнительно-правовой, формально-юридический, конкретно-социологический и др.
Теоретическую основу исследования составили труды специалистов в области общей теории государства и права, конституционного, гражданского и других отраслей права, а также в сфере государственного управления:
С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, С. Н. Братуся, А. Б. Венгерова, В. И. Гоймана, А. И. Демидова, Д. А. Керимова, Б. М. Клименко, В. Н. Кудрявцева,
В. В. Лазарева, И. Д. Левина, В. О. Лучина, А. С. Пиголкина, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чиркина, А. И. Экимова и др.
Значительную часть теоретической основы исследования составили труды правоведов М. И. Байтина, В. М. Боера, Н. Н. Вопленко, Н. В. Исакова, О. М. Киселевой, А. П. Коробовой, А. В. Малько, Н. И. Матузова, И. С. Морозовой, А. А. Павлушиной, С. В. Полениной, И. М. Приходько, В. А. Рудковского, О. Ю. Рыбакова, В. В. Субочева, В. В. Толстошеева, В. В. Трофимова, О. И. Цыбулевской, К. В. Шундикова и др., посвященные разработке общетеоретических проблем правовой политики, а также ее отдельных (отраслевых) видов (работы Н. А. Беляева, С. С. Босхолова, Ю. А. Брусницына, Е. С. Гвоздевой, А. А. Герцензона, Ю. В. Голика, П. С. Дагеля, А. Э. Жалинского, Н. И. Загородникова, Т. В. Заметиной, И. А. Исмаилова, В. Т. Кабышева, В. Е. Квашис, С. Г. Келина, А. И. Коробеева, Г. М. Миньковского,
А. В. Наумова, П. Н. Панченко, Ю. Е. Пермякова, Т. М. Пряхиной, А. В. Усса, А. И. Яковлева и др.).
Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловили использование отечественной и зарубежной правовой литературы, а также литературы по философии, теории управления, теории систем и др.
Нормативную базу исследования составили международно-правовые договоры Российской Федерации и Республики Беларусь, конституционное и текущее законодательство этих государств и др.
Научная новизна исследования. Настоящая работа является первым теоретико-правовым исследованием, непосредственно посвященным проблемам правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси, в результате которого:
- разработано авторское определение понятия правовой политики в рассматриваемой сфере;
- определены цели данной правовой политики, проведена их классификация и выстроена иерархия;
- выявлены средства реализации правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси;
- предложены принципы правовой политики в данной сфере;
- обозначены приоритеты правовой политики в сфере, составляющей объект исследования;
- обоснована необходимость и объективная обусловленность федеративного устройства Союзного государства России и Беларуси;
- сделан вывод о необходимости принятия конституции Союзного государства России и Беларуси, предложена концепция данного акта;
- сформированы доктринальные начала правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси;
- раскрыто содержание правотворческой, правоприменительной и правообучающей форм ее реализации, предложены меры по совершенствованию каждой из этих форм;
- проанализирован правовой механизм реализации данной правовой политики;
- подготовлена авторская концепция правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
На защиту диссертантом выносятся следующие основные положения:
1. Правовая политика в сфере создания Союзного государства России и Беларуси – это научно обоснованная, последовательная, планомерная, системная деятельность России и Беларуси, их органов по оптимизации механизма правового регулирования общественных отношений, связанных со становлением Союзного государства, как федеративного, демократического, правового, социального и светского, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении обозначенной цели.
2. Общей стратегической целью рассматриваемой правовой политики является разработка эффективного механизма правового регулирования общественных отношений, связанных со становлением Союзного государства, упорядочение с помощью юридических средств процесса удовлетворения различных интересов народов России и Беларуси, граждан государств-участников, самих государств – участников Союзного государства, а также общества, которое является социальной и демографической основой Союзного государства, соединение устремлений государств-участников с едиными намерениями целого – Союзного государства. Создание Союзного государства требует определенной структуризации целей правовой политики в названной сфере, установления последовательности их достижения, иерархичности построения структурных звеньев системы. Система целей правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси представляет собой единую, логически сбалансированную систему, поэтому при формировании концепции правовой политики в данной сфере необходимо учитывать особенности соотношения и закономерности взаимодействия общих и специальных, ближайших, перспективных и конечных целей, целей-моделей, целей-мотивов и целей-задач, функциональных и предметных целей. Названные цели должны обладать свойствами конкретности и реалистичности, которые в настоящее время «размываются» в связи с нерешенностью на официальном уровне главного вопроса – вопроса о форме Союзного государства.
3. Достижение целей правовой политики обеспечивается путем использования правовых средств, представляющих собой совокупность правовых установлений (инструментов) и форм правореализационной практики, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права и обеспечивается достижение социально-полезных целей. Правовая политика есть политика, проводимая с помощью правовых средств. Поэтому крайне важно всестороннее совершенствование правовых средств, повышение их эффективности, надежности, четкости и безотказности функционирования.
В деле создания Союзного государства, его правовой системы ведущую роль играют правовые акты, с помощью которых осуществляются функции государственных органов, реализуется правовая политика в данной сфере. Правовые акты во всем многообразии – нормативные, правоприменительные, интерпретационные, договорные – выступают наиболее распространенной разновидностью юридических инструментов, устанавливающих правовые режимы субъектов. Они призваны оформлять состоявшуюся юридическую деятельность, обозначать ее этапы, информировать о соответствующих юридических решениях.
4. Правовая политика в сфере создания Союзного государства России и Беларуси должна основываться на следующих принципах: научная обоснованность; обусловленность потребностями и уровнем социально-политического развития общества; целенаправленность, четкое определение приоритетов; планомерность и поэтапность; прогнозирование; реалистичность; предсказуемость; законность; демократический характер; справедливость; социальная направленность; гуманизм; гласность; сочетание интересов личности и государства; приоритетность прав и основных свобод человека и гражданина; соответствие международным стандартам при учете национальных интересов; учет нравственно-ценностных устоев и культурных традиций общества; эволюционный характер реформирования правовой формы; комплексный подход к решению проблем; достаточность средств и ресурсов.
5. Приоритеты правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси неразрывно связаны с приоритетами современной правовой политики Российской Федерации, подчиняются единым целям и ориентируются на одни и те же правовые ценности. Существуют прочные системные связи приоритетов правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси. Решение каждой задачи, следование каждому из намеченных ориентиров в правовой политике в рассматриваемой сфере требует комплексного подхода. Систему приоритетов правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси составляют следующие задачи:
обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;
создание правовой основы единого экономического пространства Союзного государства, правовое обеспечение социально-экономического развития государств-участников на основе объединения материального и интеллектуального потенциалов государств-участников и использования рыночных механизмов функционирования экономики;
формирование единой правовой системы Союзного государства;
создание основ правового, федеративного, демократического, светского, социального государства и гражданского общества.
6. Правовая политика в сфере интеграции России и Беларуси должна складываться из следующих основных направлений, которые вполне могут считаться формами ее реализации: доктринальное, правотворческое и правоприменительное.
7. Доктринальное направление должно найти воплощение в формировании Концепции такой политики, то есть в оформлении в едином научном документе информации о главных правовых проблемах создания Союзного государства; системы основных принципов, которыми следует руководствоваться при проведении правовой политики в данной сфере; комплекса правовых и организационных мер, направленных на эффективное осуществление преобразований в данной сфере; основ взаимоотношений между государствами-участниками, между обществом и властью и иных научно-правовых положений. Возможное последующее одобрение Концепции на официальном государственном уровне имеет большое юридическое значение, так как позволит закрепить главные критерии правовой оценки преобразований в сфере создания Союзного государства. Концепция правовой политики в сфере интеграции России и Беларуси (как, впрочем, и любая другая концепция) должна содержать общеполитические установки, а не перечень узкопрактических рекомендаций. В Концепции обозначаются ориентиры формируемой единой правовой системы Союзного государства. Однако важно думать не только о правовой системе, но и о юридических реалиях наших стран, следует учитывать уровень и качество правовой жизни (автором предпринята попытка разработки данной Концепции, текст которой приведен в Приложении).
8. Правотворческая форма реализации правовой политики в данной сфере наиболее ярко проявляется в конституционно-правовой политике, связанной с разработкой и принятием не конституционного акта, а общесоюзной Конституции, которую необходимо всенародно принять на референдуме. Отсутствие такого документа является серьезным препятствием на пути российско-белорусской интеграции. С учетом принципа поэтапности создания Союзного государства, требуется проведение в ближайшей перспективе мероприятий по гармонизации, унификации законов государств-участников, принятию союзных законов и иных нормативно-правовых актов.
9. В целях преодоления недостатков и повышения эффективности правоприменительной политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси необходимо:
ориентировать правоприменителя на приоритеты правовой политики в сфере создания Союзного государства, отмеченные в настоящей работе, в целях исключения формализма юридической практики и неэффективного использования правовых средств;
сформировать механизмы контроля за выполнением положений Договора о создании Союзного государства, актов Союзного государства;
отрегулировать механизмы юридической ответственности государств-участников, занимающихся разработкой и реализацией правовой политики в сфере создания Союзного государства, их должностных лиц, а также должностных лиц Союзного государства перед его гражданами за невыполнение своего профессионального долга, принятие незаконных и малоэффективных решений, злоупотребления юридическими ресурсами;
закрепить в законодательстве правовые механизмы, предотвращающие дезинтеграцию правоприменительной практики в сфере создания Союзного государства;
формировать и совершенствовать систему профессионального обучения, переподготовки, повышения квалификации и аттестации государственных служащих Союзного государства в целях повышения уровня их профессиональной подготовки, общей и правовой культуры;
применять механизмы профессионального отбора в целях выявления и привлечения в юридическую практику в сфере создания Союзного государства наиболее квалифицированных специалистов, имеющих необходимое образование и опыт работы;
установить систему правовых, организационных и материальных гарантий для лиц, обеспечивающих своим участием разработку и реализацию правоприменительной политики в сфере создания Союзного государства;
разработать концепцию дисциплинарной политики.
10. Механизм реализации правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси представляет собой систему необходимых и достаточных для достижения цели данного вида правовой политики правовых средств, последовательно расположенных и применяемых поэтапно в соответствии с нормативно установленной процедурой.
Он включает в себя средства права (инструменты) и средства правореализационной практики и складывается из нормативных установлений и практической деятельности граждан и органов государственной власти образуемого Союзного государства и государств-участников в области правового регулирования социальных отношений, связанных с интеграцией России и Беларуси в Союзное государство.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что она развивает научно-правовые знания по проблемам правовой политики, форм государственного устройства, политического режима, правотворчества и т.д. Результаты работы могут способствовать проведению дальнейших фундаментальных и прикладных исследований в рассматриваемой сфере.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что ее положения и выводы могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, направленной на совершенствование правовой основы Союзного государства России и Беларуси;
Положения и выводы могут быть также использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля при изучении учебных курсов «Теория государства и права», «Конституционное право России» и др.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Саратовского юридического института МВД России, нашли свое отражение в опубликованных автором статьях. Автор принимал участие в обсуждении проекта Концепции правовой политики современной России, подготовленной в Саратовском филиале Института государства и права РАН, выступал экспертом по разработке проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». По избранной тематике автор принимал участие в работе круглого стола «Актуальные проблемы российской правовой жизни». Положения диссертационного исследования используются в учебном процессе НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права», ФГОУ ВПО «Волгоградская академия МВД России», а также в научно-практической деятельности Саратовского филиала Учреждения Российской академии наук «Институт государства и права РАН».
Структура и объем работы определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии. В приложении к диссертации изложена авторская Концепция правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
