Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Исторический опыт формирования налоговой системы России 14
1. Становление налоговой системы на Руси (X - XVII вв.) 14
2. Развитие налоговой системы в дореформенной России (XVIII-середина XIX вв.) 43
3. Налоговая практика в период развития капитализма (середина XIX в. - 1917 г.) 63
4. Характерные черты налоговой политики государства в советский период 77
Глава II. Сравнительный анализ налоговых систем России и стран запада 91
1. Принципы и механизмы налогообложения в странах запада 91
2. Особенности налоговых систем стран запада и опыт их интеграции 112
3. Опыт стран запада в области налоговой политики и его использование в процессе формирования нормативно-правовой базы налогообложения в России 147
Глава III. Закономерности функционирования системы налогообложения в рыночной экономике современной России 168
1. Налоги в системе механизмов регулирования социально-экономического развития страны 168
2. Проблемы формиювания и функционирования налоговой системы в условиях переходной экономики россии 199
3. Основные принципы и особенности проведения современной налоговой реформы (2-тр
Глава IV. Правовые основы и проблемы реализации налоговой политики государства в современных условиях .. 245
1. Анализ законодательно-правовой базы налоговой политики в современных условиях 245
2. Роль и место ФСНП в обеспечении реформирования налоговой системы российской федерации 270
3. Система профессионального образования кадров федеральных органов налоговой полиции в условиях налоговой реформы 301
Заключение 317
Список литературы 328
- Становление налоговой системы на Руси (X - XVII вв.)
- Принципы и механизмы налогообложения в странах запада
- Налоги в системе механизмов регулирования социально-экономического развития страны
- Анализ законодательно-правовой базы налоговой политики в современных условиях
Введение к работе
Актуальность исследования. Взимание налогов - древнейшая функция и одно из основных условий существования государства, цивилизованного и динамичного развития общества. Поэтому налоговая политика всегда занимала значительное место в деятельности государства, причем формы и методы этой политики тесно взаимосвязаны с социально-экономическим развитием общества.
В советский период нашей истории налоги не играли заметной роли в управлении хозяйством. Реформирование экономических отношений серьезно усилило значение и модифицировало механизм осуществления государственной налоговой политики.
По мере становления рыночной экономики налоги из малозначительного и во многом формального инструмента превращаются в мощный рычаг экономической политики государства. Сегодня налоги являются не только главным источником доходов государства, но и принимают на себя функции регулирования экономических процессов, обеспечения социальных гарантий, создания материальной основы суверенитета субъектов Федерации и местного самоуправления. Это определяет смысл и содержание преобразований в налоговой системе России.
Между тем состояние налогового законодательства в системе механизмов регулирования социально-экономического развития страны все еще далеко от совершенства. Недостаточно изучены и теоретически осмыслены проблемы формирования и функционирования налоговой системы в условиях переходной экономике России, слабо проработаны правовые принципы и особенности проведения налоговой реформы, в связи с чем не до конца определена роль и место Государственной налоговой инспекции и Федеральной службы налоговой полиции в обеспечении реформирования налоговой системы Российской Федерации. В научной литературе еще не-
достаточно разработаны проблемы формирования и функционирования налоговой системы в условиях современной правовой политики налогообложения в контексте особенностей ее исторического развития, а также вопросы использования мирового опыта в процессе формирования нормативно-правовой базы налогообложения в России.
Развитые страны Запада имеют многолетний опыт формирования и реформирования налоговых систем, практику использования их в качестве регулятора макро- и микроэкономических процессов. Юридическая и экономическая науки уже выработали достаточно устоявшиеся концепции, позволяющие исследовать рациональность применения того или иного налогового инструментария к конкретным экономическим ситуациям с учетом соблюдения прав человека, согласованности различных частей законодательства. Ведущие страны с рыночной экономикой на протяжении нескольких десятилетий широко используют накопленный теоретический и практический потенциал в целях совершенствования макроэкономического механизма управления. Представляется целесообразным использование опыта общемирового цивилизационного процесса в проведении экономической реформы в России, что позволит сократить период поисков рациональной системы налогообложения, стимулирующей повышение деловой активности, создающей заинтересованность предприятий в перспективном развитии.
Механический перенос западного опыта на отечественную почву еще не даст нужного эффекта, если мы не будем иметь в виду особенности функционирования национальной экономики, особенности правосознания и психологии россиян и ряд других факторов, которые должны определять специфику формирования налогового законодательства и организации налоговой службы в современной России. И здесь, разумеется, необходимо использование исторического опыта нашей страны в области налогообло-
жения, включая и опыт рецепции западных норм налогообложения в дореволюционной России.
В настоящее время особо актуальны проблемы достижения равномерности прямого и косвенного налогообложения, координации налоговых ставок в рамках процессов интеграции экономики стран Содружества Независимых Государств, создание условий увеличения объема капиталовложений и роста деловой активности со стороны наиболее рационально организованных форм хозяйствования, упорядочения налоговых льгот.
Актуальной задачей является анализ опыта работы налоговых служб, определение их места и роли в процессе налоговой реформы, научная проработка основ налогового законодательства страны.
При этом разработка данной темы должна вестись в рамках проблемного поля исследования различных наук: теории и истории права и государства, экономической науки, социологии, политологии и истории России.
Степень разработанности темы. Проблемы, определяемые темой диссертации, были предметом исследования в общетеоретической и отраслевой литературе.
В дореволюционном отечественном правоведении, экономической, ис
торической науке вопросы налогообложения, налоговой политики иссле
довались как в теоретическом, так и в историческом плане такими уче
ными, как В.А.Лебедев, Н.М.Коркунов, П.П.Мигулин, Н.М.Голиков,
П.М.Милюков, С.М.Соловьев, Н.Аристов, А.Лаппо-Данилевский,
С.К.Бо-гоявленский, И.Х.Озеров, Н.Д.Чичулин, Г.К.Котошихин,
Д.Мейер. В дальнейшем к этим вопросам обращались С.М.Троицкий,
Я.Е.Водарский, С.Г.Струмилин, Д.Е.Черник, А.С.Чистяков,
И.И.Скворцов-Степанов, Е.П.Дьяченко, В.М.Кабузан.
При подготовке диссертации широко использовалась современная отечественная литература по теории налогообложения и налоговой политики,
истории России, теории права и государства. Это работы С.С.Алексеева, Л.И.Антоновой, В.М.Баранова, П.П.Баранова, С.В.Боботова, А.В.Брыз-галина, И.А.Возгрина, Ю.И.Гревцова, А.В.Зиновьева, В.П.Казимирчука, В.Н.Карташова, Д.А.Керимова, Г.Д.Ковалева, А.И.Королева, А.Г.Коло-миец, В.Н.Кудрявцева, Э.В.Кузнецова, В.М.Курицына, Е.А.Лукашевой, Д.И.Луковской, Г.В.Мальцева, Н.И.Матузова, Л.А.Николаевой, В.Г.Панскова, Г.В.Петровой, И.Ф.Покровского, В.Б.Романовской, В.П.Сальникова, К.В.Седова, В.Д.Сорокина, И.Е.Тарханова, Э.Ф.Тимофеева, Г.П.Толстопятенко, Л.Б.Тиуновой, А.И.Экимова и др.
По вопросам налоговой политики стран Запада нами использовалась зарубежная экономическая и юридическая литература, в которой разрабатывались вопросы проведения налоговой реформы, интеграции налогового законодательства европейских государства, проблемы повышения роли стимулирующей функции налогообложения. Это работы П.Самуэльсона, Д.Кэмпбелл, Р.Риммера, А.Микса, Г.Баха, А.Дэниша, Э.Хона, А.Клауса, Х.Киндлебергера, Г.Кауфмана, К.-Й.Дене.
К сожалению, в отечественной научной литературе практически отсутствуют монографические исследования, посвященные вопросам налоговой политики в правовом государстве, которые рассматривали бы их в аспекте отечественного и международного опыта с учетом актуальных проблем налоговой реформы в России. В своей работе мы стремились восполнить данный пробел.
Объектом исследования является практика налогообложения в широком историческом и пространственном контексте; также формы деятельности и взаимодействия налоговых служб, ФСНП, правоохранительных и других государственных органов, органов законодательной и исполнительной власти в процессе реализации налоговой политики.
Предметом исследования являются теоретический историко-правовой анализ процесса выработки и реализации современной налоговой полити-
ки России с учетом отечественного и зарубежного опыта, процесс реформирования налоговых служб, нравственно-правовое воспитание и профессиональное образование их сотрудников.
Цель работы заключается в том, чтобы комплексно и всесторонне исследовать на основе как общетеоретических идей построения правового государства, так и выводов отраслевых юридических наук, изучения истории налогового законодательства Российского государства, зарубежных стран, действующего законодательства, данных экономической и социологической науки, особенностей налоговой политики России в современных условиях, выработать рекомендации по совершенствованию налогового законодательства и деятельности налоговых служб.
Сформулированная цель конкретизируется в ряде следующих основных задач:
рассмотреть процесс становления системы налогообложения в России;
проанализировать особенности налоговой политики правительства в период развития капитализма в России;
изучить теоретические принципы, законодательные и организационные основы системы налогообложения стран Запада;
рассмотреть возможности применения западного опыта в условиях становления рыночной экономики в современной России;
осуществить анализ становления и функционирования системы налогообложения в условиях переходной экономики России;
проанализировать нормативно-правовую базу налоговой политики и выработать конкретные предложения по ее совершенствованию;
выработать предложения по вопросам совершенствования работы налоговых служб России в условиях реформирования налоговой системы;
указать приоритетные направления становления профессионального образования кадров федеральных органов налоговой полиции в условиях реформы.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания: анализ и синтез, дедукции и индукции и др., а также ряд частно-научных методов: качественный и количественный анализ, метод классификации государственно-правовых явлений, метод сравнительного правоведения, юридико-аналитическая обработка нормативного материала, его комментирование, систематизация и классификация.
При этом автор руководствуется принципом исследования логических характеристик предмета, взятого в его историческом развитии. В соответствии с методологической позицией, занятой диссертантом, проблемы налоговой политики России анализируются на основе такого перспективного направления в современном правоведении, как междисциплинарное исследование актуальных проблем. Использован эмпирический материал исторических и социологических исследований, организованных и проведенных при участии автора предлагаемой работы.
Научная новизна. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование исторических, теоретико-методологических и прикладных аспектов выработки, осуществления и реализации налоговой политики России в условиях проведения масштабных реформ и становления правового государства в России.
В работе предпринята одна из первых в современном отечественном правоведении попыток систематического исследования истории правовых и организационных основ налогообложения в России на основе изучения архивных материалов, исторических документов, статистических данных по различным историческим периодам, работ дореволюционных и современных отечественных правоведов и историков.
Рассматриваются принципы взаимоотношения налоговой и экономической политики, в связи с чем исследуется нормативно-правовая база, регламентирующая роль и место налогов в системе механизмов регулирования социально-экономического развития страны.
Всесторонне проанализированы и обобщены теоретические основы, законодательные и организационные формы системы налогообложения стран Западной Европы, США и Канады, особенности реформирования их налоговых систем в 1980-е годы. Впервые систематически оцениваются возможности применения западного опыта в условиях становления рыночной экономики в современной России.
В рамках предложенной концепции рассмотрены теоретические и практические вопросы совершенствования работы налоговых служб России, выявлена специфика их деятельности в условиях российских реформ. Вносятся конкретные предложения по совершенствованию законодательной базе налогообложения в России, а также предложения по улучшению работы ФСНП, ее взаимодействия с другими налоговыми службами России, по организации профессиональной подготовки и непрерывного образования сотрудников ФСНП.
Автор стремится актуализировать в теоретическом и практическом плане проблемы, связанные с местом и ролью государства в структуре современного российского общества, правовых механизмов стимулирования экономического развития страны.
Основные положения, выносимые на защиту:
В допетровскую эпоху система налогообложения развивалась в направлении упрочнения базы государственных повинностей, расширения состава плательщиков и выравнивания податного бремени, трансформации средневековых сборов и пошлин в общегосударственные налоги, постепенного перевода государственных повинностей (за исключением военно-служебной) в денежную форму.
Дореволюционный опыт России является важным и актуальным в современных условиях. Он свидетельствует о том, что налоговая система страны является большим, сложным, развивающимся целым, требующим
согласования правовых, экономических и социальных аспектов налоговой политики.
Налоговым системам Запада свойственны: поиск путей увеличения налоговых доходов государства, акцент на стимулирующей функции налогообложения, построение налоговых систем на базе общепринятых принципов экономической теории о равен-стве, справедливости и эффективности налогообложения.
Особую значимость для выработки налоговой политики в России имеет зарубежный опыт организации международного взаимодействия, особенно по таким важным вопросам налоговой политики, как вопросы гармонизации налогов и соглашений по двойному налогообложению.
Налоговая система России, создаваемая по отработанным мировой практикой принципам, оказывается не совсем адекватной реальному неравновесному состоянию отечественной экономики, задачам перевода ее на рыночные рельсы.
Важной проблемой совершенствования налоговой системы России является приведение ее основных компонентов в соответствие со структурой доходов в реальной экономике.
В основе повышения эффективности регулирующей функции налогов лежит создание системы налоговых льгот, базирующейся на следующих принципах: установление льгот исключительно органами законодательной власти; срочный, возмездный и заявительный характер льгот; взаимосвязь условий предоставления льгот с повышенной ответственностью за результаты деятельности, под которую предоставляются льготы; отказ от индивидуальных льгот, ориентация на их предоставление по видам и сферам деятельности.
Налоговая политика играет важную роль в распределении ресурсов федеральным центром, субъектами федерации и муниципальными образованиями. Это распределение осуществляется в ходе реализации основных
принципов российского налогового федерализма и базируется на сочетании долевого участия всех уровней в основных налоговых поступлениях и субсидировании нижестоящих уровней вышестоящими (особенно со стороны федерального центра).
9. При подготовке нормативно-правовых актов, относящихся к налого
вой системе, необходимо кардинальное упрощение налоговой системы,
сокращение общего числа налогов и установление исчерпывающего их пе
речня; кодификация правил, регламентирующих взаимоотношения нало
гоплательщика и налоговых органов с целью устранения противоречий
гражданского и налогового законодательства, обеспечения защиты прав
налогоплательщика; расширение базы налогообложения за счет распро
странения реального налогового бремени на сферы, в которых больше все
го практикуется уклонение от налогов и др.
10. Успешное становление и развитие федеральных органов налоговой
полиции как самостоятельной государственной структуры невозможно без
создания гибкой системы непрерывного профессионального образования,
охватывающей все категории ее сотрудников в центре и на местах.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют многие разделы общей теории права и государства, истории российского государства, гражданского права, макроэкономической теории. Исследуемые в диссертации проблемы государственной налоговой политики определяют теоретически важный аспект в кругу фундаментальных проблем современной юридической науки, их новое теоретическое осмысление обусловливает значимость проведенного исследования.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы, полученные в ходе диссертационного исследования, можно использовать в теории и истории права и государства, в отраслевых юридических науках, а также в социологической и экономической науке. Содержащиеся в работе
рекомендации по совершенствованию работы государственных институтов, развития законодательства, координации правоохранительных органов и налоговых служб, по вопросам профессиональной подготовки сотрудников могут найти практическое применение в нормотворческой деятельности государственных органов, а также в правоприменительной практике.
Результаты исследования используются в преподавании учебных дисциплин "Теория права и государства", "История политических и правовых учений", "Налоговое право", "Основы экономических теорий", а также при чтении спецкурса "Приоритетные направления кадровой политики" в Академии налоговой полиции (г. Москва), Санкт-Петербургской академии МВД России, при проведении мероприятий, связанных с повышением профессионального мастерства сотрудников налоговой полиции и органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертации апробированы в выступлениях автора на: научно-практической конференции "Духовно-нравственное состояние общества и налоговая преступность в России" (Москва, 28 марта 1996 г.); международной научно-практической конференции "Общество, право, полиция" (Санкт-Петербург, 23-24 мая 1996 г.); международной научно-практи-ческой конференции "Финансово-банковское образование в современном мире: опыт, проблемы и перспективы" (Москва, 18-19 сентября 1996 г.); всероссийской заочной научно-практической конференции "Актуальные проблемы совершенствования методов выявления, предупреждения и пресечение налоговых преступлений" (Москва, 25 декабря 1996 г.); межвузовской научно-практической конференции "Актуальные проблемы борьбы с преступностью в современных условиях" (Санкт-Петербург, 22 мая 1997 г.); научно-практической конференции "Актуальные проблемы деятельности налоговой полиции по обеспечению экономи-
ческой безопасности России" (Москва, 29 мая 1997 г.); международной научно-практической конференции "Международное сотрудничество правоохранительных органов в борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом" (Санкт-Петербург, 25 июля 1997 г.); научно-практической конференции "Экономическая безопасность государства и роль ФСПН России в ее обеспечении (опыт работы территориальных органов ФСНП России) (Москва, 28 ноября 1997 г.); научно-практической конференции "Роль руководителя в воспитании сотрудников налоговой полиции" (Челябинск, 9-Ю декабря 1997 г.); международной учебно-методической конференции "Современный этап реформирования экономического образования в России" (Москва, 25-27 марта 1998 г.); международной научно-практической конференции "Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс" (Санкт-Петербург, 9-Ю апреля 1998 г.).
Становление налоговой системы на Руси (X - XVII вв.)
Налоговая система возникла и развивалась вместе с образованием и становлением всей государственной системы. На самых ранних ступенях государственной организации начальной формой налогообложения можно считать жертвоприношение. Однако не следует думать, что оно было основано исключительно на добровольных началах. Дань, сбор, пошлина1 были законом, причем процентная ставка сбора была достаточно определенной. В Пятикнижии Моисея сказано: «...и всякая десятина на земле из семени земли и из плодов дерева принадлежит Господу»2. Таким образом, первоначальная ставка налога со- ставляла 10% от полученных доходов.
По мере развития государства возникла «светская десятина», которая взималась в пользу влиятельных князей наряду с церковной десятиной. Данная практика существовала в различных странах на протяжении многих столетий: от Древнего Египта до средневековой Европы. Так, в Древней Греции в VII-VI вв. до н. э. представителями знати были введены налоги на доходы в размере одной десятой или одной двадцатой части доходов. Это позволяло концентрировать и расходовать средства на содержание наемных армий, возведение укреплений вокруг городов-государств, строительство храмов, водопроводов, дорог, устройство праздников, раздачу денег и продуктов беднякам и на другие общественные цели.
В то же время в древнем мире имелось и серьезное противодействие прямому налогообложению. В Афинах, например, считалось, что свободный гражданин не должен платить прямых налогов. Другое дело -добровольные пожертвования. Но когда предстояли крупные расходы, то Совет или Народное собрание города устанавливали процентные отчисления от доходов.
Многие стороны современного государства зародились в Древнем Риме. В мирное время денежных податей граждане не платили. Расходы по управлению городом и государством были минимальными, поскольку избранные магистраты исполняли свои должности безвозмездно, порой вкладывая собственные средства. Это было почетно. Главную статью расходов составляло строительство общественных зданий. Эти расходы обычно покрывала сдача в аренду общественных земель. Но в военное время граждане Рима облагались налогами в соответствии со своими доходами.
Определение суммы налога (цена) проводилось каждые пять лет избранными чиновниками-цензорами. Граждане Рима делали цензорам заявление о своем имущественном состоянии и семейном положении. Таким образом, закладывались основы декларации о доходах.
В IV-III вв. до н. э. Римское государство разрасталось, основывались или завоевывались новые города-колонии. Происходили и изменения в налоговой системе. В колониях вводились коммунальные (местные) налоги и повинности. В случае победоносных войн налоги уменьшались, а порой отменялись совсем.
Государственные финансовые органы непосредственно не взимали налогов с граждан. Это делали общины. Оценку и определение налоговых поступлений общин, контроль за сроками поступления налогов государство держало в своих руках через органы фиска.
Уже в Римской империи налоги выполняли не только фискальную функцию, но также имели роль дополнительного стимулятора развития хозяйства. Поскольку налоги вносились деньгами, население было вынуждено производить излишки продукции, чтобы продавать их. Это способствовало расширению товарно-денежных отношений, углублению процесса разделения труда, урбанизации1.
Многие хозяйственные традиции Древнего Рима перешли к Византии. В ранневизантийскую эпоху до VII в. н.э. включительно существовал 21 вид прямых налогов. Среди них: поземельный налог, подушная подать, налоги на оснащение армии, налог на покупку лошадей, налог на рекрутов, заплатив который можно было освободиться от воинской повинности, пошлина на продажу товаров (обычно ее ставка составляла 10-12,5%), пошлина на выдачу государственных актов и т. д. Если строящееся здание превышало установленные заранее размеры, то взимался штраф, получивший название «налог на воздух». Особые налоги платили сенаторы, а также чиновники и военные, получившие повышение в должности.
Широко практиковались в Византии чрезвычайные налоги: на строительство флота, содержание воинских контингентов и пр.
Надо отметить, что обилие налогов отнюдь не привело к финансовому процветанию Византийской империи. Наоборот, чрезмерное налоговое бремя имело своим последствием сокращение налоговой базы, а далее последовали финансовые кризисы, ослаблявшие мощь государства.
Несколько позже стала складываться налоговая система Руси, поскольку объединение Древнерусского государства началось лишь с конца IX в.1 В данном параграфе нам предстоит подробно рассмотреть становление налоговой системы в России в период допетровских реформ. Анализ будет осуществляться при соблюдении исторической последовательности развития отдельно по каждому из видов налогов.
Принципы и механизмы налогообложения в странах запада
Развитие рыночной экономики в России и связанный с этим переход ее в качественно новое состояние выдвинули вопрос о создании правовых и законодательных основ такой рациональной налоговойиси-стемы, которая могла бы создать предпосылки для нормального функционирования и совершенствования экономики. От содержания свода финансово-правовых постановлений в области налогообложения, от того, подавляет он или, наоборот, поощряет предпринимательскую инициативу, в значительной мере зависят темпы экономического развития страны.
Внедрение рыночных механизмов, обеспечение реальной экономической самостоятельности предприятий, распространение негосударственных форм собственности сделали необходимым создание налоговой системы, позволяющей осуществлять макроэкономическое управление хозяйствующими субъектами, включать эффективные механизмы воздействия на предпринимательскую активность. Налоговая реформа в Российской Федерации призвана обеспечить своевременность и полноту собирания налогов и формирования доходной части бюджетов всех уровней, а также укрепления налоговой и платежной дисциплины1.
В этой связи представляется полезным анализ не только нашего отечественного опыта налогообложения, с точки зрения влияния этого регулятора на развитие экономики, но и зарубежного, сыгравшего огромную роль в становлении такой структуры общественного производства, которая позволила вывести экономику многих западных стран на передовые позиции и обеспечила конкурентоспособность производимой продукции на мировом рынке.
Принципы налогообложения в странах Запада вырабатывались на практике в течение длительного времени и нашли свое отражение в основных концепциях и научных теориях, положенных в основу системы налогообложения США, Канады, Японии и государств Западной Европы. Налоговые реформы в этих странах осуществлялись, сообразуясь с теоретическими идеями, выдвигавшимися в этих концепциях.
В настоящее время преобладают две основных позиции по вопросу распределения налогового бремени. Первая исходит из общего принципа налогообложения полученных благ. Вторая основывается на принципе платежеспособности и восходит к идее Адама Смита о том, что тяжесть налогов следует поставить в непосредственную зависимость от конкретного дохода и уровня благосостояния налогооблагаемого лица. Последний принцип применяется в США. Он гласит: отдельные лица или предприниматели с более высокими доходами будут выплачивать более высокие налоги чем те, кто имеет более низкие доходы1.
В соответствии с этими взглядами формировались различные налоговые концепции, менявшиеся в зависимости от содержания основной экономической доктрины, которая выполняла не только практическую, но и идеологическую функции2. Экономические концепции, трактовавшие общие принципы и цели налогообложения, определяли и специфику подходов к их правовой интерпретации. Важнейшими течениями современной экономической науки, имеющими практический вес на Западе, являются кейнсианство и неоклассицизм. Их столкновение, обострившееся в период 70-80-х годов, и захватившее наше десятилетие, отразилось на финансовых концепциях; определились два основных направления в правовых налоговых теориях.
Первое направление исходит из идеи эффективного спроса Дж. Кейнса, предполагает приоритет государственных расходов и из их абсолютного и относительного уровня выводит налоговые величины. Налоговая теория кейнсианства встроена в концепцию «предельных сбережений». Ее представителями сделан вывод о необходимости государственного вмешательства в экономику, которое должно быть направлено на изъятие с помощью налогов излишних сбережений и финансирование за счет этих средств государственных инвестиций, а также текущих государственных расходов. Идея «эффективного спроса» дала возможность связать налоги с движением основных экономических макропоказателей: национального дохода, фондов накопления и потребления, капитальных вложений и т. д. Налоги стали рассматривать как «встроенные механизмы гибкости», эффективный инструмент антициклической политики. Исследование налоговой сферы в ракурсе движения агрегатных показателей, в свою очередь, потребовало определения оптимального уровня налогов и анализа их воздействия на сбалансированность в частном секторе. Налоги, как и другие финансовые категории, стали расцениваться как активные факторы экономического развития.
Второе направление исходит из неоклассической идеи «предложения ресурсов» и предполагает приоритет налогов в разработке финансовой политики. По мнению представителей данного направления, налоги должны быть нейтральными к воспроизводственному процессу, для поощрения роста сбережений и инвестиций их необходимо существенно снизить. Представители неоклассической школы считают бездефицитный бюджет необходимым условием «здоровых финансов», а регулирование экономики предлагают осуществлять путем денежной политики. Изменилось отношение к динамике государственных расходов и налогов, их абсолютный и относительный рост рассматривается как одна из причин нарушения экономической стабильности, роста инфляции и ограничения инициативы частного предпринимательства. Отсюда - требование сокращения общего уровня государственных расходов и «налогового бремени», налагаемого на частную собственность, для улучшения условий накопления капитала (в США - Г.Стайн, А.Берне, У.Фелнер, М.Уэйденбаум, А.Лаффер, в Великобритании - К.Джозеф, Дж.Хау, А.Селдон и др.). Согласно взглядам представителей неоклассической школы, предприниматели - «экономические активисты», «творцы богатства», а «деньги богатых составляют счастье бедных».
Налоги в системе механизмов регулирования социально-экономического развития страны
Исследование опыта налогообложения многих развитых стран мира, анализ механизмов стимулирующего воздействия налоговой системы на развитие производства, свидетельствуют о том, что как в формировании рыночной экономики, так и в обеспечении ее эффективного функционирования важная роль принадлежит государству. Обе стороны - рынок и государство в равной мере существенны. Как образно выразился видный американский экономист П.Самуэльсон, управлять экономикой в отсутствии того или другого - все равно, что пытаться аплодировать одной рукой. Можно утверждать, что государственное регулирование рыночной экономики является обязательным условием ее эффективного функционирования. Даже в тех странах, где официально провозглашен принцип невмешательства государства в экономику (например, в США) на деле оно активно воздействует на экономическое развитие.
Возможности государства в регулировании экономики достаточно широки. Оно использует обширный набор инструментов, среди которых: фискальная политика, кредитно-денежная политика, политика регулирования доходов (зарплата - цена), внешнеэкономическая политика.
Фискальная политика, являясь одним из важнейших инструментов государственного регулирования экономики, включает, как известно, правительственные расходы и налоги. Система последних была проанализирована нами в предшествующей главе, в которой был рассмотрен ряд вопросов, раскрывающих суть и возможные формы взаимоотношения налоговой и общеэкономической политики государства. В данной главе нам предстоит специально рассмотреть про блему взаимосвязи налогов и экономического развития общества. Эта проблема всегда была объектом внимания исследователей. Еще в начале XIX в. английский экономист Д.Рикардо в своей книге "Начала политической экономии и налогового обложения" обосновал теорию экономических отношений по поводу распределения дохода между участниками общественного производства. С тех пор экономические отношения претерпели серьезные изменения. Но каковы бы ни были формы и методы государственного воздействия на экономику, основу системы регулирования составляют отношения по поводу распределения и перераспределения доходов, образующие налоговую политику.
Рассматривая роль и место налогов в механизме государственного регулирования экономики, необходимо проанализировать две проблемы: с одной стороны, взаимосвязь налогов с другими инструментами макроэкономического регулирования, с другой стороны, - место и роль механизма налогообложения.
Один из основных выводов современной теории налогов и благосостояния1 - единство фискальной (бюджетно-налоговой), кредитноденежной, и социальной политики. Пренебрежение этим важным выводом обусловливает резкое снижение эффективности осуществляемых преобразований в налоговой сфере, ставит под сомнение достижение поставленных целей. Неудачи налоговой реформы Кеннеди-Джонсона в середине 1960-х г. ряд исследователей связывает именно с тем, что фискальная и монетарная политика проводились в отрыве
Друг от друга1. Согласование фискальной, кредитно-денежной и соци альной политики является одним из условий успешного осуществления глубоких социально-экономических преобразований в России.
Важное значение в анализе места и роли налогообложения в системе механизмов регулирования социально-экономического развития страны принадлежит выяснению функций налогов как экономических факторов.
«Функция налогов, как известно, это проявление их сущности в действии, способ выражения их свойств. Функция показывает, каким образом реализуется общественное назначение данной экономико-правовой категории как инструмента стоимостного распределения и
_ перераспределения созданного в стране национального дохода.
Несмотря на долгую историю разработки проблемы, исследователи не пришли к единому мнению относительно количества функций налогообложения, их взаимозависимости и приоритетов между ними.
4 Так, одни ученые выделяют три функции: фискальную, распредели тельную и стимулирующую2, другие добавляют к названным еще две -контрольную и поощрительную3, третьи - рассматривают распределительную и фискальную функции как синонимы и добавляют к ним контрольную функцию1. Иногда исследователи осуществляют еще более конкретный анализ и выделяют восемь функций - конституционную, координирующую, фискальную, стимулирующую, контрольную, межотраслевую, правовую и внешнеэкономическую2. Не вдаваясь с дискуссию по этому вопросу, проанализируем общепринятые функции налогообложения.
Налоги выполняют три основные функции - фискальную, распределительную и регулирующую, которые взаимосвязаны и взаимозависимы, причем каждая из них не может развиваться в ущерб другим.
Прежде всего остановимся на фискальной функции, являющейся определяющей в механизме налогообложения. Посредством фискальной функции реализуется главное общественное назначение налогов -формирование финансовых ресурсов государства, аккумулируемых в бюджетной системе и внебюджетных фондах, необходимых для осуществления общественно значимых функций (оборонных, социальных, природоохранных, правоохранительных и др.). Из выполнения этой функции вырастает общее понятие налогов.
Анализ законодательно-правовой базы налоговой политики в современных условиях
Анализ соотношения налоговой и экономической политики государства показал, что рассмотрение проблемы совершенствования налоговой системы в России нельзя ограничить только вопросами, связанными с налоговой проблематикой. Эту проблему невозможно решить без осуществления ряда первоочередных кардинальных изменений в экономике, финансовой системе, политике, социальной сфере. К их числу следует отнести: - создание условий и стимулов для развития и совершенствования рыночной экономики и предпринимательства, формирование структуры развитого социально ориентированного рыночного хозяйства, обеспеченного правовыми и институциональными механизмами, информационными потоками, квалифицированными кадрами; - обеспечение реализации системы социальных гарантий для населения на базе восстановления здорового развития экономики; - поддержание и расширение потребительского спроса на внутреннем рынке как основы экономического развития страны и повышения уровня жизни населения; - создание действенного механизма упорядочения отношений соб ственности, использование современных эффективных моделей управления государственным сектором народного хозяйства на основе долгосрочных национальных интересов России для обеспечения роста производства, занятости и повышения уровня жизни граждан; - развитие механизма государственного регулирования рыночной экономики, соответствующего федеративному устройству государства и задачам обеспечения интересов России и ее граждан; - создание нормальных условий и необходимых гарантий для инвестиций; - комплексное оздоровление финансовой и банковской системы; v - формирование бюджетной политики государства, основанной на синтезе рыночного и государственного механизмов регулирования, позволяющей обеспечить компромисс экономических интересов государства, предпринимательского сектора, граждан; - формирование и осуществление комплексной структурной и промышленной политики, обеспечивающей защиту российских товаропроизводителей, создание благоприятных условий для развития производства передовой конкурентоспособной продукции, соответствующей современному уровню научно-технического развития; - проведение аграрной реформы, способствующей созданию равных и благоприятных условий для развития всех секторов многоукладного сельского хозяйства страны и направленной на обеспечение продовольственной самодостаточности России; - восстановление и расширение экспортного потенциала, преодоление дискриминационных ограничений, действующих против российских товаров на зарубежных рынках, защита экономики от негативного влияния со стороны внешнего рынка и обеспечение необходимого уровня экономической безопасности страны.
Сегодня, несмотря на объявленные правительством меры по повы грузка упала на 1/4, точнее, доля налогов в добавленной стоимости упала с 38% (1996 г.) до 27% (за 8 месяцев 1997 г.), для транспорта - на 1/7, соответственно с 50% до 42% добавленной стоимости, связи - с 52% до 36%, сельского хозяйства - с 4,2% до 2,7%, торговли и общественного питания - с 17% до 16%, строительства - с 28% до 18%, финансов и кредита - с 32% до 22% .
Налицо завышенное налогообложение промышленности и транспорта, составляющих основу производственного сектора, при заниженном налогообложении торговли и финансово-кредитного сектора, а также строительства, которое при упадке производственных капиталовложений обслуживает прежде всего платежеспособный потребительский спрос. Завышенность налогообложения промышленности находится в разительном противоречии с финансовым положением этой отрасли.
Преодоление кризиса возможно на пути такой реформы, которая, как нам видится должна предусматривать прежде всего снижение бремени налогообложения до уровня не более 35% совокупных ставок налогов на добавленную стоимость, прибыль и оплату труда; освобождение от налогообложения части прибыли, направляемой на инвестиции и развитие производства на освоение новой техники, научные исследования и разработки, пополнение оборотных средств предприятий; двукратное снижение налога на добавленную стоимость; упрощение налоговой системы; использование автоматических процедур уплаты налогов вместо декларативных; перераспределение тяжести налогообложения доходов граждан с малоимущих лиц с высокими и сверхвысокими доходами.
В существенной корректировке нуждается калькуляция издержек,относимых на себестоимость продукции. В частности, расходы на НИОКР, инвестиции не только в капитальный ремонт, но и в развитие производства, маркетинг, внедрение новых технологий управления должны относится на себестоимость продукции по решениям предприятий.
Проценты по кредитам, привлекаемым предприятием для финансирования производства и инвестиций также должны полностью включаться в издержки. Это позволит привлекать долгосрочные кредиты бесприбыльным и даже убыточным предприятиям, если они смогут представить достаточно эффективные проекты использования этих кредитов. Тогда инвестиции в основной капитал будут зависеть не от общей рентабельности (она может быть низкой, нулевой или отрицательной), а от выгодности наиболее эффективных проектов, вложений в отдельные агрегаты и машины. В этом случае эффективность вложений может быть достаточно высокой даже при отрицательной общей рентабельности предприятий (например, существенно уменьшить размеры убытков). Соответствующие нормы прежде всего должны быть предусмотрены в Налоговом кодексе.
В определенной корректировке нуждается и амортизационная политика. В настоящее время инвестируются в основные фонды лишь 35-40% начисленных амортизационных отчислений. Остальные амортизационные отчисления либо используются для финансирования текущей хозяйственной деятельности, либо вообще отвлекаются от производства в финансовый сектор, хотя они не подвергаются налогообложению. При всей необходимости усиления контроля за целевым использованием амортизационных средств это объективно затруднено острым недостатком оборотных средств, необходимых для поддержания производства. В то же время можно безболезненно пресечь отвлечение производственных фондов (в том числе фондов амортизации) на финансовые рынки, например, законодательно запретить предприятиям, имеющим просроченную задолженность, вкладывать средства в финансовые инструменты.
Связанное с проектируемой налоговой реформой снижение бремени налогообложения текущих доходов должно компенсироваться расширением налоговой базы вследствие свертывания "теневой экономики" и общего оживления производства, ликвидацией всех льгот и исключений по уплате таможенных пошлин, налога на добавленную стоимость и акцизов на импортируемые товары, повышением акцизов на предметы роскоши, усилением налогообложения социально и экологически вредных видов деятельности, спекулятивных операций и доходов от собственности, наведением порядка на рынке алкоголя в соответствии с принятым Федеральным законом "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции", а также активизацией налоговых источников доходов бюджета.
Похожие диссертации на Налоговая политика России (Теорет. и ист.-правовой анализ)
