Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление и развитие концепций местного самоуправления в России.
1.1. Понятие местного самоуправления. 13
1.2. Соотношение государственного управления и местного самоуправления.
1.3. Развитие концепций самоуправления в ходе подготовки реформ местной власти.
Глава II. Правовое регулирование земского и городского самоуправления.
2.1. Земское самоуправление: организация, компетенция, государственный контроль . 86
2.2. Правовые основы, структура и функционирование органов городского самоуправления.
Заключение. 146
Библиография. 153
- Понятие местного самоуправления.
- Соотношение государственного управления и местного самоуправления.
- Земское самоуправление: организация, компетенция, государственный контроль
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важность теоретического осмысления исторического опыта земского и городского самоуправления в России обусловлена необходимостью учитывать его в процессе становления и развития современной системы местного самоуправления. Подробное изучение дореволюционного отечественного опыта является особенно значимым в связи с разработкой федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, призванного стать наряду с Конституцией Российской Федерации правовой основой для развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.
В последнее время можно наблюдать широкий спектр оценок исторического опыта России в области местного самоуправления: от почти полного отрицания положительного отечественного опыта земств и городов, до идеализации последнего. Поэтому является бесспорной настоятельная потребность объективной оценки практики местного самоуправления в дореволюционной России.
Специфика темы диссертационного исследования заключается в том, что она находится на стыке нескольких научных дисциплин: истории государства и права и истории политических и правовых учений, теории государства и права и конституционного права. Изучение теорий местного самоуправления, нашедших отражение в трудах известных юристов прошлого века, закономерностей развития этих теорий, актуально уже по той причине, что ряд проблем местного самоуправления, стоящих перед юридической наукой сегодня, неоднократно обсуждался, был предметом острых дискуссий в предшествующую эпоху, в результате чего сложились системы доводов в пользу того или иного решения этих проблем.
Концепции местного самоуправления второй половины XIX века опирались на понятия и категории, сложившиеся в результате теоретического переосмысления исторически определившегося круга проблем. Это сделало необходимым обращение в диссертации к более ранним по времени теориям местного самоуправления, а также к опыту теоретического осмысления самоуправления в немецкой юридической науке начала и середины прошлого века.
Но, как известно, сходные исторические условия могут порождать похожие идеи и теории и без обязательных идейных связей и влияний. Идентичность проблем местного самоуправления, обсуждавшихся в XIX веке, и проблем, требующих своего теоретического решения сегодня, не может служить основанием для модернизации прошлого. Поэтому связь современности с прошлым не должна представляться упрощенно, проекцией современного на прошлое или наоборот. В этом плане особенно актуально строгое следование в диссертации принципу историзма в изучении теории и практики местного самоуправления. Такой подход позволяет дать объективную картину развития идей и концепций местного самоуправления в рассматриваемый период.
Рассмотрение двух форм российского местного самоуправления и теоретического опыта изучения последнего в юридической науке прошлого века, а также программ и мотивировок практической деятельности органов государственной власти Российской империи по вопросам местного самоуправления, ведет к взаимному обогащению истории права и истории политических и правовых учений.
При всей важности изучения теории и исторического опыта российского местного самоуправления, до сих пор не существует научных работ, подробно рассматривающих в совокупности теорию и практику земского и городского самоуправления прошлого века. Все вышесказанное предопределило выбор темы и актуальность диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности темы. В дореволюционной юридической науке вопросам теории и практики местного, и, в частности, земского самоуправления, уделялось много внимания. Среди наиболее важных работ следует назвать труды юристов В.П. Безобразова, А.А. Васильчикова, А.Д. Градовского, П.П. Тройского, И.И. Евтихиева, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Ф. Матвеева, Б.Э. Нольде, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина, и историков Б.Б. Веселовского, Г.А. Джаншиева, А.А. Кизеветтера, А.А. Корнилова, К.А. Пажитнова, М.Н. Покровского. Вопросы развития городского самоуправления были изучены менее полно. Среди ученых, занимавшихся их рассмотрением, следует назвать И.И. Дитятина, Л.А. Велихова, Д.Д. Семенова, В.Ф. Тотомианца, М.П. Щепкина.
Сразу после октября 1917 г. в отечественной юридической науке не обсуждались проблемы местного самоуправления, объявленного институтом буржуазного общества. В 60-е годы в центре внимания ученых были вопросы общенародного самоуправления, перехода к коммунистическому самоуправлению народа. Публикации, посвященные местному самоуправлению, появились лишь в конце 80-х годов в связи с разработкой концепции союзного законодательства о местном самоуправлении. Поэтому вплоть до 90-х годов понятие местного самоуправления нельзя назвать широко вошедшим в научный обиход. В связи с этим долгое время не было ни одной работы, которая бы обратилась к политико-правовой мысли прошлого, накопившей разработки по теории местного самоуправления, и опыту законодательного регулирования различных видов российского местного самоуправления прошлого века.
Среди работ советских историков, обращавшихся к опыту становления и развития земского и городского самоуправления, следует отметить труды В.В. Гармизы (1957 г.), Л.Г. Захаровой (1968 г.), В.А. Нардовой (1984 г.), Г.А. Герасименко (1991 г.), ряд монографий Н.М. Пирумовой. Но ими изучался прежде всего политический аспект деятельности земств и городских учреждений.
На формирование идей и положений данной диссертационной работы оказали в той или иной мере воздействие посвященные разнообразным историко-правовым, философско методологическим, политико-правовым и экономико-правовым аспектам местного самоуправления публикации известных ученых- юристов С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, С.Э. Жилинского, И.А. Исаева, Н.М. Кейзерова, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, О.Э. Лейста,
Г.В. Мальцева, B.C. Нерсесянца, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.М. Шамбы, Н.В. Черного л овкина, К.Ф. Шеремета.
Повышенный интерес ученых-юристов к местному самоуправлению, проявившийся в начале 90-х годов, не мог не затронуть истории вопроса. Тем не менее современных работ по истории местного самоуправления не так много. В этой связи необходимо отметить монографию Л.Е. Лаптевой "Земские учреждения в России" (М., 1993), главу об истории муниципального права в монографии В.ИФадеева "Муниципальное право России" (M., 1994), раздел о реформах местного самоуправления в "Истории государства и права России" И.А.Исаева (М, 1994), диссертационные исследования ЛВ.Дойникова (1991 г.) и И.Д.Черник (1992 г.). Однако следует обратить внимание на полное отсутствие работ, сопоставляющих земское и городское самоуправление как различные формы местного самоуправления России прошлого века.
Таким образом, в целом указанная в диссертационном исследовании проблематика изучена весьма фрагментарно. Теория и практика российского местного самоуправления в его историческом развитии нуждается в глубоком комплексном анализе.
При определении хронологических рамок исследования была принята во внимание сложившаяся периодизация курса истории государства и права России, определяющими факторами которой являются социально-экономический уклад общества и уровень государственного развития. В этой связи в качестве временных границ взяты начало 1860-х годов и конец 1890-х годов. Период между ними, охватывающий две реформы земского (1864 и 1890 гг.) и две реформы городского (1870 и 1892 гг.) самоуправления может быть охарактеризован как период возникновения и становления российского местного самоуправления. Начало XX века было ознаменовано целым рядом изменений в социально-политическом строе России, отразившихся на положении земского и городского самоуправления, поэтому этот период развития российского местного самоуправления нуждается в отдельном исследовании.
Объектом исследования является система социально-политических отношений, возникших в процессе реформирования российского общества в изучаемый период.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты организации и деятельности российских органов местного самоуправления второй половины XIX в., нашедшие отражение в юридической литературе, законодательстве и архивных документах рассматриваемого периода.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа политико-правовых взглядов и связанных с ними источников, российского законодательства рассматриваемого периода, а также практического опыта реформ местного самоуправления исследовать проблемы создания, организации, правового положения и деятельности земского и городского самоуправления. Реализация цели обусловила постановку и решение следующих задач:
• проследить развитие понятия местного самоуправления в юридической науке прошлого века;
• раскрыть и критически оценить основные идеи различных теорий соотношения государственного управления и местного самоуправления;
• выделить и проанализировать в качестве самостоятельного государственный (официальный) уровень политико-правового сознания, включающий мотивировку деятельности органов правительственной власти по вопросам местного самоуправления;
• выявить взаимовлияние теории и практики правового регулирования местного самоуправления;
• определить место земских и городских учреждений в общей системе государственного устройства России, особенности их правового положения, отношения с центральным правительством;
• проанализировать особенности формирования земских и городских учреждений на различных этапах развития законодательства;
• показать общее и особенное в законодательном регулировании земского и городского самоуправления;
• установить исторически-прогрессивное значение реформ местного самоуправления второй половины прошлого века.
Методологическую основу диссертации составили общефилософские и конкретно-научные методы изучения социальных и политико-правовых явлений, рассматриваемых в их историческом развитии. Особое значение для исследования имеют: принцип историзма, принцип связи исторического и логического, эмпирического и рационального, сравнительно-правовой метод, анализ терминологии, встречающейся в нормативно-правовых актах.
Теоретическую основу диссертации составили положения и выводы, сформулированные в отечественной государственно-правовой и историко-правовой науке, а также в ряде философских трудов отечественных ученых. Специфика темы исследования обусловила привлечение материала по общей теории государства и права, административному праву, а также некоторых материалов по теории местного самоуправления зарубежных стран.
Источниковедческую базу исследования составили несколько групп источников: 1) государственные законы; 2) комментарии к ним; 3) некоторые другие источники, дополняющие материал первых двух групп (акты органов земского и городского самоуправления, официальные отчеты должностных лиц, материалы делопроизводства губернской администрации и т.п.);
4) теоретические работы русских юристов по вопросам местного самоуправления; 5) воспоминания, описания и т.п. деятельности органов местного . самоуправления современниками изучаемых реформ.
Научная новизна исследования обусловлена самой постановкой проблемы. Диссертация является одной из первых попыток комплексного изучения теории и практики местного самоуправления в их историческом аспекте, исследования проблем создания, деятельности и эволюции двух форм российского местного самоуправления прошлого века. Впервые рассмотрены в совокупности теоретический и официальный уровни политико-правового сознания, их влияние на постановку и решение проблем местного самоуправления. Проведен юридический анализ законодательства о местном самоуправлении, дается сравнительная характеристика Земских Положений 1864 и 1890 гг. и Городовых Положений 1870 и 1892 гг. На этой основе охарактеризовано правовое положение земского и городского самоуправления. Показаны различные аспекты соотношения теории местного самоуправления с практикой его правового регулирования. Часть использованных при написании диссертации источников не опубликована и вводится в научный оборот впервые, что способствует развитию историко-правовой науки.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:
• выделение характерных черт в понятии местного самоуправления в российской науке прошлого века основывалось на единстве конкретно-исторического и абстрактно-логического подходов;
• государственная теория самоуправления являлась господствующей в русской юридической науке;
• сложившиеся в науке теоретические представления о местном самоуправлении не оказали прямого влияния на российское законодательство;
• существовали значительные противоречия между законодательным закреплением прав местного самоуправления и фактическими возможностями их реализации в связи с первоначальным непризнанием государственного характера местного самоуправления;
• отсутствие у органов самоуправления необходимых властных полномочий затрудняло или делало невозможным осуществление многих из провозглашенных в Положении 1864 г. и Городовом Положении 1870 г. прав;
• положительным моментом реформ 1890 и 1892 гг. было законодательное включение земского и городского самоуправления в систему государственной власти, что позволило расширить властные функции местного самоуправления.
Практическая значимость исследования. Материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в преподавании курсов истории политических и правовых учений и истории государства и права, при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований. Опыт законодательных реформ, рассмотренных в диссертации, может быть использован при разработке современного законодательства о местном самоуправлении.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование обсуждено и одобрено на заседании проблемно- исследовательской группы кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные идеи, теоретические положения и выводы диссертации получили отражение в опубликованных автором работах. Ряд выносимых на защиту положений изложен автором в выступлениях на специализированных семинарах по основам местного самоуправления профаммы "TACIS-RAGS" (июль, ноябрь-декабрь 1994 г.), а также на VI научно-практической конференции "Верхнее Поочье" (март 1995 г.).
Структура диссертации определяется логикой и целью исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять парафафов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Понятие местного самоуправления.
Проблемы местного самоуправления широко обсуждаются в настоящее время в научных кругах, но их правильное решение зависит и от осмысления исторического опыта нашей страны.
Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя и выделяет его в отдельную сферу гражданской самостоятельности и активности, определяя, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти (статья 12).
Дискуссионность положения об исключении местного самоуправления из системы государственной власти не вызывает сомнений, особенно с учетом исторического опыта России, пережившей различные законодательные подходы к местному самоуправлению, признававшие в разное время и его негосударственный, и государственный характер, и в конце концов остановившиеся на последнем. Достоинства и недостатки обоих подходов нашли отражение в теории и на практике. Поэтому целью настоящего исследования является рассмотрение не только теории, но и практики местного самоуправления второй половины XIX в.
Вопросы местного самоуправления были чрезвычайно важны для России прошлого века именно практически, хотя и не могли быть разрешены практикой. Практика должна была основываться на теории, построенной на исторических данных и сравнительном материале. Такой теории в России к моменту земской реформы 1864 г. не было. "Мы скудны теоретической разработкой вопроса о местном самоуправлении, которая дала бы каждому общественному деятелю ясное разумение идеи местного самоуправления", - писал в 70-е годы XIX в. известный ученый-юрист А.Д.Градовский
Теория самоуправления как результат изучения практики в России существовала лишь с последней четверти XIX в. Введение в ходе административных реформ новых форм управления, противоположных "канцелярскому делопроизводству и административному полновластию", происходило при отсутствии необходимой теоретической базы. От этого произошла неопределенность в понимании о самоуправлении.
Основное отличие земских учреждений от правительственных не было ни указано в законоположениях, ни объяснено наукой, ни известно по опыту. Необходимость теоретической разработки вопросов местного самоуправления была очевидна.
Так, неопределенность в вопросе, что же следует понимать под местным самоуправлением, приводила науку к невозможности верно определить время его возникновения в России, которое относили чуть ли не к XII веку3. Исследователи, находя в истории Руси того или иного периода административные явления с оттенком децентрализации, заключали, что это и есть то самоуправление, о котором зашла речь в 60-х годах XIX в.
Имеется достаточно много оснований считать, что земские и городские учреждения второй половины XIX в. существенно отличались не только по форме, но и по основным принципам своего устройства от всех существовавших до них в истории России местных учреждений.
Соотношение государственного управления и местного самоуправления
Первая половина XIX в. дала мало в смысле теоретической разработки вопроса о самоуправлении не только в России, но и в Западной Европе. Тем не менее, истоки самой старой теории соотношения местного самоуправления и государственного управления - общинной - восходят к 1830 г., когда Национальный учредительный конгресс Бельгии признал, что наряду с государственными властями: законодательной, исполнительной и судебной, существует еще четвертая - общинная (le pouvoir municipal) - равноправная и равнородная с тремя вышеупомянутыми. В силу этой власти общины имеют право заведовать своими собственными делами без всякого вмешательства со стороны государства.
Концепция эта возникла как реакция чиновничьему управлению со всеми его отрицательными сторонами. Утверждалось, что общины по природе своей самостоятельны, они не государством созданы, а лишь признаны им, и потому имеют право самостоятельно управлять своими делами.
Основные положения теории свободной общины можно свести к трем элементам:
1) круг общинных дел отличен от круга дел государственных;
2) община является субъектом специально принадлежащих ей прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо;
3) должностные лица самоуправления представляют не государство, а общины, или в их лице само общество2. Обосновывалось это тем, что в государствах Западной Европы и в России община исторически была старше государства3.
В средние века действительно в местном управлении власть князя была ограничена вотчинными правами, принадлежавшими или отдельным землевладельцам, или сельским и городским общинам, правами нередко более древними, чем то государство, в состав которого входили данные имения или общины. Эти права рассматривались как нечто такое, что получено не от князя, что старше его власти. Опираясь на это, и можно было говорить об общине, как о естественном, необходимом союзе, который создан не государством, и является поэтому для государства неприкосновенным. Но эти положения оставались верными лишь применительно к соответствующей эпохе.
Концепция свободной общины была уже несостоятельна в рассматриваемый период (вт. п. XIX в.), так как она ограничивала понятие местного самоуправления только мелкими территориальными единицами, которыми являлись сельские общества и города. В пределах более крупных, созданных государством территориальных единиц, каковыми в России были уезды и губернии, не было того признака, который выделяли представители теории свободной общины как главную характеристику самоуправления, а именно наличия какого-то собственного, не от государства полученного, права на существование.
Теоретикам данного направления оставалось только отрицание права создаваемых государством территориальных единиц (губерний, уездов, округов) на самоуправление, ибо отстаивать самостоятельность последних, основываясь на естественных, независимых от государства их правах, было бы по меньшей мере нелогично. Более того, пришлось бы признать невозможность существования местного самоуправления в государстве. Так, А.Д.Градовский указывал, что если управление городское и сельское будет устроено на началах общественных, а уездное и губернское на началах бюрократических, то без всякого сомнения города и сельские общества неизменно подчинятся административной опеке4, что и будет означать исчезновение местного самоуправления.
Земское самоуправление: организация, компетенция, государственный контроль
Чтобы сделать выводы о достоинствах и недостатках земских реформ второй половины XIX в. во всех их многочисленных чертах, нам представляется важным выделить три основные сферы, в которых можно объединить более или менее полно все вопросы становления и развития российского местного самоуправления рассматриваемого периода. Этими сферами являются:
организация местного самоуправления, куда включаются особенности его избирательной системы и структура его органов;
компетенция местного самоуправления, охватывающая круг его полномочий и пределы власти;
степень самостоятельности земского самоуправления, т.е. те отношения, в которых земское самоуправление находилось с правительственной властью, а именно, каким образом осуществлялся надзор государства за его деятельностью.
Рассматривая эти вопросы в указанной последовательности, представляется необходимым дать сравнительный анализ законодательства о земском самоуправлении разных периодов в пределах очерченных нами хронологических рамок исследования.
Традиционно выделяются два крупных периода в регулировании земского самоуправления: 1) период с момента принятия Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г. до принятия Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г. и 2) период действия Положения 1890 г. Следуя этой традиции, нам представляется необходимым проанализировать каждый закон, выделяя при этом общее и особенное в соответствии с планом рассмотрения указанных проблем.
Необходимо отметить, что рассмотрение в настоящем исследовании земского самоуправления ограничивается периодом с середины до конца XIX в. Положение 1890 г. действовало до 1917 г. Но начало XX века и дальнейшие годы вплоть до 1918 г.(ликвидация земских учреждений) были ознаменованы целым рядом измененений в социально-политическом строе России, отразившихся на положении земского самоуправления, поэтому этот период развития земств заслуживает отельного исследования.
Земское Положение 1864 г. базировалось на 3-х принципах: 1) всесословный характер земского представительства; 2) круг деятельности земства был ограничен хозяйственными вопросами; 3) в этих пределах ему была предоставлена самостоятельность.
Основной административно-территориальной единицей земского самоуправления являлся уезд. Самоуправление губерний уже в самой своей организации опиралось на уездное. Уездные земские собрания, обладавшие распорядительной властью, избирались непосредственно избирательными- собраниями и волостными сходами, а губернские земские собрания избирались уездными собраниями из числа их гласных. Органы уездного и губернского земского самоуправления составляли единую систему. Но формирование губернских и уездных учреждений происходило на совершенно разной основе.
Отвергнув организацию избирательных групп на начале сословности, Положение 1864 г. не вводило тем не менее территориальных избирательных округов, а разделило население уезда на три группы по роду имущества: частные землевладельцы, городские общества и сельские общества (ст. 14)1. Такое деление было принято потому, что в нем сохранялся отчасти исторический характер сословного деления населения России, j Прямо сословное деление было отвергнуто на основании того, что земские учреждения имеют в основании не сословные, а общие хозяйственные интересы известной местности2.
Похожие диссертации на Земское и городское самоуправление в России второй половины XIX в. (Ист.-правовой анализ)
