Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование концепций местного самоуправления и его развитие в период становления современного Российского государства (1991-1993 гг.)
1. Эволюция местных органов власти на завершающем этапе советского государства и поиск социально-правовой модели местного самоуправления в условиях интенсивных политико-экономических преобразований в России 14
2. Законодательное выражение политики государства в муниципальной сфере (первая реформа местного самоуправления). 43
3. Особенности начального этапа постсоветского реформирования местного самоуправления в Краснодарском крае 65
Глава 2. Организационно-правовое развитие местного самоуправления после принятия Конституции России
1. Обособление системы местного самоуправления от государственной власти и юридическое закрепление этого процесса в 1994-2003 гг. (вторая реформа местного самоуправления)... 91
2. Организационно-правовая трансформация института местного самоуправления в 2003-2006 гг. (третья реформа местного самоуправления) 130
3. Регулирование муниципально-правовых отношений и реализация органами местного самоуправления своих полномочий в Краснодарском крае 155
Заключение 187
Список использованной литературы 192
- Эволюция местных органов власти на завершающем этапе советского государства и поиск социально-правовой модели местного самоуправления в условиях интенсивных политико-экономических преобразований в России
- Законодательное выражение политики государства в муниципальной сфере (первая реформа местного самоуправления).
- Обособление системы местного самоуправления от государственной власти и юридическое закрепление этого процесса в 1994-2003 гг. (вторая реформа местного самоуправления)...
- Организационно-правовая трансформация института местного самоуправления в 2003-2006 гг. (третья реформа местного самоуправления)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В процессе модернизации современного российского общества реформа местного самоуправления является одной из важнейших, поскольку связана с переустройством на новых организационных, нормативных и финансово-экономических началах низового звена публичной власти и расширением границ социальной активности граждан, для которых местное самоуправление выступает одной из форм осуществления народовластия. Однако, как показывает социальная практика, данная реформа реализуется очень противоречиво - так, в большинстве муниципальных образований хронически не хватает материальных и финансовых средств для решения вопросов местного значения, часто оставляет желать лучшего профессиональный уровень муниципальных служащих, наблюдаются злоупотребления во время выборов депутатов и глав органов местного самоуправления.
О нестабильности муниципально-правовых отношений свидетельствует и частое изменение законодательства. Например, в принятый в октябре 2003 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» уже внесены многие существенные поправки, а сроки введения его действие в полном объеме могут быть перенесены в субъектах Российской Федерации на более поздний срок (до 1 января 2009 г.). Если принять во внимание еще и то обстоятельство, что данный закон о местном самоуправлении за относительно короткий срок (с 1991 г.) является уже третьим по счету и вновь качественно иным рамочным нормативно-правовым актом федерального уровня, то становится ясно, что в процессе реформирования местного самоуправления российское общество еще не определилось с основными направлениями и механизмами реализации конституционных прав граждан на местное самоуправления.
Такое положение требует осмысления прошедшего периода становления в России принципиально нового института местного самоуправления после распада советского государства и упразднения системы местного управления в виде Советов народных депутатов разных уровней. На рубеже 1990 г., когда в нашей стране коренным образом менялась социальная система, достаточно много внимания уделялось вопросам организации общественных отношений на местном уровне, в дискуссиях проявлялись разные подходы. Представляется
важным в этой связи выявить причины выбора существующей модели местного самоуправления. Для характеристики основных тенденций развития местного самоуправления в постсоветский период необходимо также произвести анализ издаваемых правовых актов в сфере деятельности органов местного самоуправления, выявить особенности предмета и метода регулирования ими муниципальных отношений, сопоставить соответствующие нормы с правоприменительной практикой.
В субъектах Российской Федерации и в конкретных муниципальных образованиях нередко по своему относились к реализации государственной политики в сфере местного самоуправления. Данная проблематика также нуждается в изучении - автор с этой целью основное внимание сосредоточил на Краснодарском крае и городе Краснодаре.
Указанный круг вопросов еще не был предметом специального историко-правового исследования. Выявление основных закономерностей развития местного самоуправления в постсоветский период в России позволит более эффективно использовать положительный опыт и избежать возможных ошибок в дальнейшем реформировании этого важнейшего социально-правового института.
Степень разработанности темы. Теоретические основы исследуемой проблематики нашли отражение в фундаментальных научных трудах по конституционному и муниципальному праву, истории государства и права России постсоветского периода, и прежде всего в работах С.А. Авакьяна, М.В. Бараба-шева, Н.С. Бондаря, Б.Я. Габричидзе, Е.М. Ковешникова, М. А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.М. Сырых, А.Н. Сахарова, В.И. Фадеева и др. В начале 1990-х гг. ведущей темой в научных исследованиях по проблеме местного самоуправления было соотношение в нем государственного и общественного начала, проводились комплексные исследования по теории и истории местного самоуправления. В этот период выделяются работы В.И. Васильева, К.Ф. Шеремета, И.М. Козлова, Е.И. Колюшина, СИ. Кулиевой и др.
Ситуация в определенной степени изменилась после принятия в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая закрепила основы местного самоуправления, дав тем самым новый импульс теоретическим изысканиям. Стали появляться учебники по муниципальному праву (В .И. Фадеева, Е.С.
Шугриной, Ю.Д. Казанчева, В.И. Писарева, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова и др.). Проекты законов о местном самоуправлении (1995 и 2003 гг.) вызвали оживленную дискуссию, началось регулярное освещение практики реформы местного самоуправления, актуализировались вопросы муниципальной собственности, проблемы территориального деления, организации коммунального хозяйства, уставов муниципальных образований. К обсуждению проблемы законодательства в сфере местного самоуправления подключились губернаторы, главы местных администраций. Указанные и многие другие вопросы нашли отражение в трудах Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, В.А. Кирпичникова, В.Ф. Ковалевского, Е.В. Мирошниченко, B.C. Мокрого, Н.В. Постового, В.В. Пыли-на, А.А. Сергеева, С.Г. Соловьева, В.В. Таболина, А.Н. Широкова, Н.В, Щербаковой и др. Для анализа развития местного самоуправления в Краснодарском крае и городе Краснодаре использованы публикации К. Алиной, В.П. Громова, И. Грубы, П. М. Курдюка, Л. Скребец и др.
Отдельные аспекты исследуемой проблематики были освещены в ряде диссертационных исследований: Аяцков Д.Ф. (Становление местного самоуправления в РФ в 90-х годах XX века. Саратов, 1997), Бялкина Т.М. (Законодательство области о местном самоуправлении: концепция, практика и проблемы развития. Саратов, 1995), Выдрин И.В.(Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998), Еремин А.Р. (Конституционные основы организации местного само управления в Российской Федерации. Саранск, 1996), Калинин А.Ю. (Ис-торико-теоретические основы организации местного самоуправления в России. Коломна, 2004), Лимонов A.M. (Местное самоуправление в Российской Федерации (теоретико-правовой аспект). М., 2000), Маркарян Г.Г. (Территориальное общественное самоуправление как институт муниципального права. Волгоград, 2005), Монин В.В. (Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 1990-е годы (на примере Нижнего Поволжья). Астрахань, 2004), Некрасов Е.Е. (Государственная власть и местное самоуправление в России (опыт ис-торико-правового исследования). М., 1999), Пылин В.В. (Представительные органы местного самоуправления. СПб., 1994), Чурсина СИ. (Становление местного самоуправления как условие модернизации современной России. М.,
1996), Лаптева М.Н. (Региональное законодательство о местном самоуправлении: исторически и сравнительно-правовой анализ. Краснодар, 2004) и др.
Однако несмотря на многообразие освещаемых в научной и практической литературе тем по проблемам местного самоуправления до сих нет монографических работ по историко-правовому исследованию развития института местного самоуправления в постсоветский период, его реализации применительно к конкретному региону (в данном случае - Краснодарский край) и с учетом нового закона о местном самоуправлении 2003 г. Данная работа является попыткой определенным образом восполнить возникший пробел.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются правовые отношения, субъектами которых выступают федеральные, региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления в Российской Федерации в контексте исторического постсоветского развития местного самоуправления в целом в России и в Краснодарском крае в частности. Предметом исследования выступают идеи формирования и функционирования органов местного самоуправления, содержащиеся в доктриналь-ных источниках, нормативно-правовые акты, законотворческая и правоприменительная деятельность по вопросам местного самоуправления как в Российской Федерации, так и в Краснодарском крае.
Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают российскую историю с рубежа 1991 г., когда завершался процесс распада СССР и Россия становилась самостоятельным субъектом международного права, и до настоящего времени. Такие временные границы научного анализа заявленной проблематики обусловлены тем, что в этот период в сфере местного самоуправления произошли принципиальные изменения. Например, был осуществлен отказ от прежней советско-партийной системы местного государственного управления и сделан выбор в пользу общепринятого в международной практике местного самоуправления как социально-правового института, отделенного от государственной власти. Весь рассматриваемый период разделен на три подпе-риода. Первый из них охватывает время с 1991 до принятия Конституции РФ 1993 г. и обозначен как первая реформа местного самоуправления, нашедшая отражение в Законе РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Второй подпериод (вторая реформа) охватывает развитие местного самоуправ-
ления с 1994 до 2003 г. В этот промежуток была сделана попытка организационно-правовой реализации конституционных норм, в том числе принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» 1995 г. И третий подпериод (третья реформа) связан с принятием нового закона о местном самоуправлении 2003 г. и его последующим воплощением. В целом такие хронологические рамки позволяют выявить важнейшие особенности развития института местного самоуправления в постсоветский период.
Цель и задачи исследования. Цель данной работы заключается в том, чтобы в рамках историко-правового исследования выявить основные тенденции процесса формирования системы органов местного самоуправления, провести анализ правовых основ их организации и деятельности в Российской Федерации и в Краснодарском крае. С учетом цели основными задачами работы являются:
показать эволюцию местных органов власти на завершающем этапе советского государства;
проанализировать поиск социально-правовой модели местного самоуправления в условиях интенсивных политико-экономических преобразований в России;
исследовать правовые основы государственной политики в муниципальной сфере;
выявить особенности начального этапа постсоветского реформирования местного самоуправления в Краснодарском крае;
охарактеризовать процесс обособления системы местного самоуправления от государственной власти и его юридическое закрепление в1994-2003гг.;
изучить организационно-правовую трансформацию института местного самоуправления в 2003-2006 гг.;
дать анализ развития муниципально-правовых отношений и реализации органами местного самоуправления своих полномочий в Краснодарском крае и в городе Краснодаре.
Методология исследования основывается на методах материалистической диалектики, историзма и системности научного анализа, являющихся общепринятыми в историко-правовом исследовании. Характер диссертационного
исследования обусловил также применение таких методов, как статистический, сравнительно-правовой, анализа и синтеза и др.
В процессе исследовательской работы использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах советских и современных авторов, а также материалы, опубликованные в средствах массовой информации, мнения экспертов, публицистические работы, где в той или иной мере находила отражение исследуемая проблематика. Их научная ценность заключается в том, что они позволяют до деталей реконструировать процесс составления того или иного нормативного акта от момента возникновения инициативы, разработки и обсуждения проекта до его утверждения и публикации. Кроме того, периодика предоставляет возможность почувствовать колорит и особенности эпохи, выяснить мотивы и цели проводимых мероприятий и акций, проследить эволюцию взглядов на проблему среди политиков, муниципальных деятелей и государст-воведов.
Нормативно-правовой базой диссертационного исследования послужили законы и другие правовые акты, которые регламентировали различные аспекты местного самоуправления. Сюда входят общие по содержанию законы, регулирующие местное самоуправление в целом; отраслевые правовые акты; специальные, непосредственно регулирующие деятельность органов местного самоуправления, а также многочисленные правоприменительные акты.
Научная новизна исследования определяется тем, что впервые осуществлено монографическое комплексное научное историко-правовое исследование процесса развития института местного самоуправления в постсоветский период в целом в России и применительно к отдельному региону (Краснодарскому краю). В рамках обозначенных целей и задач исследования диссертантом предпринята попытка сравнительного анализа идей отечественной юридической науки. Обогащена теоретико-методологическая база исследования системы органов местного самоуправления, на этой основе выявлены конкретно-исторические и проблемно-теоретические особенности становления и развития российского местного самоуправления. Раскрыты мотивы выбора существующей модели местного самоуправления на рубеже распада СССР и становления новой России. Выявлены тенденции развития представительных и исполнительных органов местного самоуправления. В работе на примере Краснодар-
ского края и города Краснодара показаны особенности реализации государственной политики в сфере местного самоуправления. Проведен анализ противоречий между продекларированной в начале 90-х гг. XX в. предельно максимальной самостоятельностью местного самоуправления и фактическим сужением его полномочий в законодательных актах новейшего времени.
В результате проведенного исследования разработаны следующие основные положения, выносимые автором на защиту:
1. Начальный период становления системы местного самоуправления в
постсоветский период истории России осуществлялся в целом легитимно, то
есть на основе действующих тогда законов, в которых нашел отражение вектор
будущих преобразований в муниципальной сфере. Так, в Законе СССР «Об
общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9
апреля 1990 г., Законе РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Со
ветов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» от 21
ноября 1990 г. были расширены полномочия органов местной власти, в том
числе в части реализации общефедеральных решений по разгосударствлению
собственности, законодательно закреплялся термин «самоуправление». Однако
в рамках советского государства с приоритетом государственной собственности
и одной идеологии динамичное реформирование местного управления было
невозможным. Фактический и формальный распад СССР в 1991 г. с последую
щим стремительно происходящим формированием новой российской государ
ственности, основанной на общепринятых в современной цивилизации прин
ципах, ускорил и реформу местного самоуправления в этом же направлении.
2. В начале 90-х гг. XX в. в России велась активная дискуссия по поиску
наиболее оптимальной модели в развитии института местного самоуправления,
при этом выделялись две основные тенденции. Первую можно обозначить как
попытку адаптировать существующую советскую систему управления к новой
экономико-политической ситуации. Вторая тенденция была связана с предло
жением радикальных преобразований в сфере муниципальных отношений. По
сути различие было только в формах, сроках и механизмах реформирования,
поскольку содержательно мнения сводились к общим знаменателям. Прежде
всего, речь шла об усилении финансовой самостоятельности местных советов,
введении института муниципальной собственности, повышении администра-
тивной независимости местных представительных органов, разрушении демократического и бюрократического централизма, повышении роли судебной защиты в разрешении споров, связанных с организацией и деятельностью местных органов власти, переходе от коллегиального начала в исполнительно-распорядительной сфере к единоличному.
3. Поиск концептуальной модели развития института местного само
управления в России в законодательном плане завершился разработкой и при
нятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991
г., на основе которого начался процесс реформирования местных органов вла
сти, формирования системы местного самоуправления в России. Далее 21 апре
ля 1992 г. в Конституцию РФ была внесена поправка, согласно которой мест
ные Советы уже не включались в систему органов государственной власти. Од
нако из других норм по-прежнему вытекало, что местные Советы все же отно
сятся к государственной власти, не была исключена и соподчиненность Сове
тов. Такая двойственность была связующим звеном между старой системой ме
стных Советов и формирующейся новой муниципальной системой. С включе
нием в действующую Конституции России ст. 12, в соответствии с которой, ор
ганы местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти, была окончательно закреплена стратегия развития системы управления
на местах, которая в принципиальном плане не менялась и не подвергалась
сомнениям, что может свидетельствовать о согласии российского общества с
этим выбором.
4. Со второй половины 1993 г. в период осложнения отношений между
законодательной и исполнительной ветвями власти на федеральном уровне
инициатива правового регулирования и практической реализации института
местного самоуправления перешла к исполнительным структурам, прежде все
го, к Президенту России. Тем самым проявилась во всю силу тенденция на уси
ление административно-бюрократической централизации по линии исполни
тельной власти. Был издан ряд соответствующих указов, которые, сохраняя
концептуальную направленность в развитии местного самоуправления, заметно
изменили соотношение полномочий органов местного самоуправления, где до
минирующее положение стали занимать исполнительные органы. Произведены
повсеместные назначения глав исполнительной власти по вертикали Президент
- губернаторы - главы местных администраций. Представительные органы местного самоуправления распускались и в последующем должны были формироваться на новой правовой основе в рамках двухгодичного переходного периода. Некоторые президентские указы были небезупречны с точки зрения соответствия действующим тогда законам. Вместе с тем они придали определенное ускорение реформе местного самоуправления.
В Краснодарском крае развитие института местного самоуправления в постсоветский период соответствовало направлениям, определяемым на федеральном уровне. Так, в Краснодаре городской Совет народных депутатов был распущен решением главы городской администрации. Тем не менее в городах и районах края даже при таком развитии событий неуклонно нарастала самостоятельность местных органов самоуправления, что проявлялось, в частности, в принятии решений исключительно по воле муниципальных органов или самого населения без какого-либо предварительного согласования с вышестоящими инстанциями, как это было ранее (например, в Краснодаре прошло голосование по вопросу о наименовании города). Кроме того, характерной особенностью развития местного самоуправления стала гласность в освещении его деятельности, публикации проектов наиболее значимых решений в средствах массовой информации для общественного обсуждения.
С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. развитию института местного самоуправления был придан новый импульс, поскольку институт самоуправления был закреплен в Конституции РФ и разрешился осенний кризис 1993 г. Однако довольно скоро выяснилось, что этот закон и другие акты явно не согласуются с выбранной стратегией развития института местного самоуправления и практикой ее реализации. В частности, законом о местном самоуправлении не предусматривался обязательным представительный орган в структуре муниципальных органов, что противоречило международным положениям. Ряд важных аспектов деятельности органов местного самоуправления, несмотря на утверждаемые программы и планы законотворческой деятельности, так и не был отрегулирован. Пробелы в муниципальном праве приводили к разным подходам в организации местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации, при этом допускались существен-
ные нарушения Конституции России, что было отражено в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации.
7. Сложившаяся в начале 2000-х гг. кризисная ситуация в муниципальной сфере потребовала очередной системной реорганизации института местного самоуправления. Этот этап реформы проходил и проходит до сих пор под знаком подготовки, принятия и реализации нового закона о местном самоуправлении 2003 г. Социальная практика показывает, что и этот этап реформы института местного самоуправления в России протекает не менее противоречиво, чем два предшествующих этапа, начиная с 1991 г. В этой связи звучат заявления о неготовности России к функционированию местного самоуправления, объясняя это низким уровнем развития гражданского общества в стране. Определенным подтверждением этого является сужение степени самостоятельности местного самоуправления по закону 2003 г. по сравнению с законом 1995 г. по ряду существенных вопросов, в том числе по определению структуры муниципальных органов. Учитывая реальную ситуацию, законодатель принял решение об отсрочке реализации реформы местного самоуправления. Налицо также стремление федерального законодателя подробно и детально отрегламентировать деятельность всех аспектов местного самоуправления. Данная тенденция вряд ли может быть признана позитивной в федеративном государстве, поскольку в этом случае снижается роль субъектов Российской Федерации. Однако в любом случае, как представляется, альтернативы местному самоуправлению нет, и прошедший опыт деятельности муниципалитетов позволяет говорить о том, что при всех сложностях принятая концепция местного самоуправления в целом востребована российским обществом. Другое дело, что ее реализация потребует, очевидно, гораздо больше времени, чем рассчитывают авторы реформы.
Теоретическое значение исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об истории российского права в целом и муниципального права в частности. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут представить определенный научный интерес в изучении истории развития местного самоуправления в нашей стране.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что собранный и обобщенный историко-правовой материал может быть использован в учебном
процессе при изучении историко-правовых дисциплин, а также соответствующих разделов ряда других правовых дисциплин (прежде всего муниципального права). Он представит также интерес для законодателя при осуществлении реформы местного самоуправления в России на современном этапе.
Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованном автором ряде статей научного характера. Выводы и предложения доводились диссертантом до сведения научной общественности и практических работников на всероссийских конференциях и семинарах по проблемам истории права, гражданского и уголовного процесса в Ростове-на-Дону, Краснодаре, а также на межкафедральных и региональных семинарах вузовских ученых и практических работников (2001-2006 гг.). Результаты диссертационного исследования используются при проведении лекций, семинарских занятий в учебных заведениях МВД России и вузах других ведомств. Положения диссертационного исследования использовались при подготовке рабочих программ по ряду тем в учебных курсах по истории государства и права России, муниципальному праву.
Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
Эволюция местных органов власти на завершающем этапе советского государства и поиск социально-правовой модели местного самоуправления в условиях интенсивных политико-экономических преобразований в России
На завершающем этапе существования советского государства действовали Конституция СССР 1977 г.1 и, соответственно, Конституция РСФСР 1978 г. (с многочисленными изменениями на рубеже 1990 г.). В этой связи затронем вопрос о закреплении в этих документах института местного управления. В Конституции СССР в целом акцент сделан на развитии демократических основ в данной сфере общественных отношений. Новый Основной Закон следует принципу преемственности и главное внимание уделяет основополагающим началам статуса местных Советов. В частности, усилена характеристика государственно-властной природы Советов, она отражает их ответственность за всестороннее развитие подведомственной территории, в ней значительно расширены их возможности по отношению к предприятиям, учреждениям и организациям вышестоящего подчинения, тем самым повышен авторитет местных органов власти. В этом плане Конституция СССР отразила общую тенденцию в правовом регулировании деятельности местных Советов, характерную для но-вейшего законодательства об этих органах власти . В соответствии с Конституцией 1977 г. и в развитие соответствующих общесоюзных актов 3 августа 1979 г. были утверждены в новой редакции Законы РСФСР «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР» и «О районном Совете народных депутатов РСФСР»4. Эти акты стали правовой основой для деятельности местных Советов применительно к условиям советского общества конца 1970-х - начала 1980-х годов.
В самой Конституции СССР 1977 г. указывалось, что «Местные Советы народных депутатов решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководят деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвуют в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, вносят по ним свои предложения. Местные Советы народных депутатов руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждают планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществляют руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивают соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействуют укреплению обороноспособности страны» (ст. 146). Согласно ст. 148 местные Советы народных депутатов принимают решения в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики. Решения местных Советов обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами. Кроме того, в конституции закреплено положение о том, что исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов являются избираемые ими из числа депутатов исполнительные комитеты. Исполнительные комитеты не реже одного раза в год отчитываются перед избравшими их Советами, а также на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан. Исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов непосредственно подотчетны как Совету, их избравшему, так и вышестоящему исполнительному и распорядительному органу (ст. 149,150).
В отличие от прежних общесоюзных конституций регулирование вопросов деятельности местного управления стало более лаконично. Однако в Конституции РСФСР 1977 г. объем регулирования достаточно большой. Согласно ст. 137 к местным Советам относились Советы на уровнях от сельского населенного пункта до субъекта РСФСР. Все они именовались органами государственной власти. В соответствии со ст. 143 «местные Советы народных депутатов, осуществляя руководство деятельностью нижестоящих Советов, имеют право отменять акты нижестоящих Советов в случае несоответствия этих актов законодательству». Как видно, по прежнему реализуется «государственная» теория местного самоуправления с непременной для советского государства вертикалью власти снизу доверху. Вместе с тем имеется и новелла, которая заключается в том, что отмена решений нижестоящих Советов может быть только «в случае несоответствия этих актов законодательству» - ранее такой оговорки не было. Мы полагаем, что тем самым институт советского местного самоуправления пусть не быстро, но все же эволюционировал в сторону «общественной» теории местного самоуправления.
На рубеже 1980 г. усиленное внимание уделялось вопросам общественного территориального самоуправления. Его правовую основу составляли нормативные акты, принятые Президиумом Верховного Совета РСФСР и местными исполнительными органами. Так, 3 сентября 1985 г. Президиум Верховного Совета РСФСР утвердил специальное Положение об общих собраниях, сходах граждан по месту жительства в РСФСР6. Тогда стали говорить и писать о системе социалистического самоуправления народа. Отмечалось, в частности, что самоуправление трудящихся в Советах и общественных организациях, в республиках и на местах, а также в трудовых коллективах являются составными частями единой системы социалистического самоуправления народа7. Однако потенциал этой системы явно ограничивался рамками командно административной системы.
Законодательное выражение политики государства в муниципальной сфере (первая реформа местного самоуправления).
Российская государственность в период распада СССР (с 1990 г.) и до принятия Конституции России в декабре 1993 г. развивалась, как известно, весьма противоречиво. Это в полной мере относилось и к институту местного самоуправления. Так, его правовая основа, как мы ранее отмечали, базировалась еще на советских законах, которые, эволюционируя на завершающей стадии советского государства в демократическом направлении, так и не смогли выйти из пределов советской доктрины местного управления. Например, даже в последних изменениях в Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» указывалось, что решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами. В систему местных органов власти и управления все еще включались краевые и областные органы; одновременно, не характеризуя местные органы как органы негосударственные, закон не определял их прямо и как органы государственные. Не удивительно, что и российский законодатель, для которого тогда советские законы еще являлись реальной правовой базой, также не избежал определенных противоречий (подробнее о них речь пойдет ниже), что было обусловлено переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.
Вместе с тем экономические и финансовые полномочия местных органов были кардинально изменены - в соответствии с начавшимся процессом перехода России на рыночные отношения. Данные общественные отношения были отрегулированы Законом РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» от 21 ноября 1990 г.74 Здесь, в частности, указывалось, что местные Советы народных депутатов вправе образовывать комиссии по подготовке и осуществлению экономической реформы, а при исполнительных органах - органы по управлению муниципальной собственностью, разгосударствлению, приватизации, антимонопольным мероприятиям, земельной реформе и другим вопросам перехода к рынку, наделять их в пределах своей компетенции необходимыми полномочиями, определять их структуру и штаты; финансирование этих органов производится из местных бюджетов, в том числе за счет доходов от разгосударствления и приватизации имущества, а также внебюджетных фондов» (ст.1).
Важнейшее внимание уделялось, конечно же, институту собственности как ключевому при переходе от социалистической к капиталистической экономике. Так, согласно ст. 2 этого закона в области формирования муниципальной собственности краевые, областные, районные, городские (кроме городов районного подчинения) Советы народных депутатов, а по их поручению также городские районного подчинения, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов осуществляют инвентаризацию, оценку и составляют перечни предприятий, организаций и имущества для передачи в муниципальную собственность и протоколы их согласования соответственно с вышестоящими и нижестоящими Советами, вносят предложения в вышестоящие Советы, органы государственного управления, предприятия, учреждения и иные организации о передаче в муниципальную собственность предприятий, организаций, учреждений, а также иных объектов, относящихся к государственной собственности и имеющих особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения, функционирования местного хозяйства. Окончательное решение о составе муниципальной собственности, находящейся в ведении местного Совета народных депутатов, принимал не местный, как того можно было ожидать, а вышестоящий Совет народных депутатов. Однако в дальнейшем любое имущество, созданное или приобретенное местным Советом народных депутатов за счет имеющихся у него средств либо полученное им безвозмездно, включается в фонд муниципальной собственности по решению данного местного Совета. Споры между Советами народных депутатов различных уровней о принадлежности муниципального имущества должны были разрешаться на основе заключения создаваемой ими согласительной комиссии вышестоящим по отношению к ним Советом народных депутатов.
Что же касается, полномочий в области разгосударствления и приватизации, которая должна была проводиться в рамках всей страны и споры по которой не утихают до сих пор (мы, однако, не рассматриваем этот аспект), то в этой сфере полномочия местных Советов урезаны не были. Согласно ст. 3 краевые, областные, районные, городские (кроме городов районного подчинения) Советы народных депутатов с учетом местных условий и в соответствии с действующими законодательными актами определяли порядок разгосударствления и приватизации принадлежащего им имущества. В первую очередь разгосударствлению и приватизации подлежали предприятия и организации сферы торговли, бытового обслуживания и общественного питания, предприятия местной промышленности и жилищный фонд. При этом местные Советы народных депутатов должны были: проводить разгосударствление и приватизацию муниципальной собственности; направлять не менее 50 процентов сумм, вырученных местными Советами народных депутатов от реализации муниципального имущества, в соответствующий местный бюджет. При заключении договоров о разгосударствлении и приватизации предприятий Советы были вправе предусматривать в них условия, обеспечивающие нормальную деятельность местного хозяйства (функциональное назначение предприятий, срок, в течение которого запрещается изменять назначение предприятия, и др.) и ответственность за нарушение договоров.
Обособление системы местного самоуправления от государственной власти и юридическое закрепление этого процесса в 1994-2003 гг. (вторая реформа местного самоуправления)...
Принятие Конституции России 1993 г. определило новый этап функционирования местного самоуправления в нашей стране, который по нашей хронологии именуется как вторая реформа этого института. Важность этого этапа, безусловно, исходит из того, что основной закон был принят всеобщим голосованием. Соответственно возрастало значение всех норм Конституции России, в том числе регулирующих вопросы местного самоуправления. Конституция определила роль местного самоуправления в осуществлении власти народа в ст. 3, статус органов местного самоуправления, их функции и основные полномочия, особенности взаимодействия с органами государственной власти в статьях 12, 130, 132, а также установила гарантии местного самоуправления в ст. 133. Вместе с тем среди ученых и специалистов дискуссия по исследуемым аспектам продолжалась, и это неудивительно, если учесть, что в России к тому времени была создана обстановка открытости и гласности.
При этом в контексте рассматриваемой проблематики наиболее спорным было положение ст. 12 Конституции о разделении органов государственной власти и органов местного самоуправления. По этому поводу М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе писали, что «если бы законодатель имел в виду закрепление гарантии местному самоуправлению от вмешательства органов государственной власти, то он вполне мог бы ограничиться закреплением принципа самостоятельности. Очевидно, что здесь утверждается принципиальное различие между государственной властью и самоуправлением. Но в чем оно? То, что местное самоуправление есть тоже власть, вытекает из ст. 3 Конституции, но власть здесь понимается как власть народа, а не государства. Эта власть отличается от государственной тем, что она не может применять принуждение - для этого нет правовых форм. Но можно ли отгородить местное самоуправление от государства, представить его как государство в государстве? Очевидно, нет, ибо тогда разрушается понятие суверенитета Российского государства, который распространяется на всю территорию России. Ясно, что органы местного самоуправления не могут обойтись без издания нормативных актов - без этого их деятельность неминуемо выльется в произвол. Но если они издают правовые нормы, то, следовательно, эти органы вправе применять принуждение. Чем же тогда они отличаются от органов государственной власти?»146.
И далее авторы делают вывод о том, что предложенное Конституцией решение вопроса о правовой природе местного самоуправления порождает много вопросов . Их позиция сводилась тогда к тому, что местное самоуправление, хотя оно не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью государственной власти. Местное самоуправление действует в соответствии с конституциями и законами, а следовательно, оно производно от государства. Статьей 12 Конституция как бы позволяет гражданскому обществу на местном уровне решать свои проблемы без вмешательства органов государственной власти, а только через собственные органы, но тоже наделенные властными полномочиями (нормотворческими и исполнительными, но не судебными). Это не суверенная власть, и она не может выходить за свои пределы - в противном случае правомерно вмешательство органов государственной власти . А. Широков и С. Юркова отмечали, что введение в Конституцию ст. 12 вызвано стремлением максимально оградить самый незащищенный уровень власти от прямого вмешательства государственных чиновников149. Эти авторы полагали, что без формулировки ст. 12 в Конституции РФ, видимо, можно было бы и обойтись, достаточно было бы лишь закрепить функциональную самостоятельность местного самоуправления в пределах обозначенной законом компетенции, а не организационную обособленность его органов.
Позиция К.Ф. Шеремета заключалась в том, что статья 12 Конституции «не делает органы местного самоуправления элементами государственности второго сорта и не выводит их за рамки государственности. Это такой же по качеству элемент государственности. С точки зрения юридической оценки - это органы власти, как и вся вышестоящая структура. Не надо представлять, что здесь совершенно иная природа. Это публично-правовые учреждения»150. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 1994 г. указывалось, что местное самоуправление - это не только сфера самоорганизации населения, но и специфический уровень власти»151. На одном из совещаний по проблемам развития федеративных отношений в России отмечалось также, что полное отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти представляется если не корректным в принципе, то по крайней мере преждевременным.
И хотя в дальнейшем конституционные положения о местном самоуправлении перестали быть предметом активной критики, время от времени в литературе таковая появляется. Так, А.Ю. Калинин полагает, что в обозримом будущем (работа написана в 2004 г.) следует отказаться от принципа организационного обособления органов местного самоуправления, посредством внесения изменений в ст. 12 Конституции РФ, что в свою очередь откроет возможность к непосредственному административному контролю вышестоящих органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления153. Как вариант этого непосредственного административного контроля виделся в предоставлении возможности органам представительной и исполнительной власти субъектов федерации отменять в административном порядке решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления154. Однако такой вариант по сути выражает советскую доктрину местного управления, от которой российское общество отказалось.
Организационно-правовая трансформация института местного самоуправления в 2003-2006 гг. (третья реформа местного самоуправления)
Как отмечалось выше, практика реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. достаточно убедительно показала несовершенство многих его положений и норм, и поставило на повестку дня вопрос о существенной переработке этого нормативно-правового акта. В литературе высказывалась мысль «если не о принятии нового федерального статутного закона о местном самоуправлении, то, по крайней мере, об обновлении редакции действующего»209. Работа над новым законодательством началась с середины 2001 г. в рамках деятельности Комиссии при Президенте РФ по разграничению полномочий в системе публичной власти под руководством Д.Н. Козака, созданной в тот период. В конечном итоге было принято решение принять новый закон с тем же названием. 6 октября 2003 г. новый ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был подписан Президентом РФ.
Принятию этого закона предшествовала оживленная и подчас жесткая дискуссия, на что ранее мы уже указывали. Это и не удивительно, если учесть, что состояние местного самоуправления, как мы отмечали, зачастую оценивалось как кризисное. Дискуссия велась, как правило, в рамках обсуждения проекта ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесенного (в редакции от 21 ноября 2002 г.) после всех доктринальных обсуждений в Государственную Думу Президентом РФ .
Анализ материалов, которые прорабатывала указанная Комиссия (наиболее активно Комиссия работала в 2002 г.), а также парламентских слушаний по этой проблематике211, позволяет выделить следующие основные направления государственной политики в сфере местного самоуправления на тот период времени, которые предполагалось отразить сначала в Концепции развития местного самоуправления, а затем в соответствующем новом законе о местном самоуправлении, что, собственно, и было сделано. Прежде всего речь шла о расширение прав федерального центра по регулированию вопросов, связанных с установлением общих принципов организации местного самоуправления. Опыт реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. показал, что субъекты РФ часто не проявляют должную заинтересованность в становлении и развитии местного самоуправления. Правоприменительная практика показала, что субъекты Федерации трактовали нормы закона 1995 г. далеко не в пользу местного самоуправления, в частности, во многих субъектах РФ наблюдался процесс укрупнения муниципальных образований (Владимирская, Магаданская области и др.), а порой и полного огосударствления местной власти. Поэтому в Концепции, подготовленной Комиссией при Президенте России, было установлено, что регулирование вопросов установления территориальных основ местного самоуправления берет на себя федеральный центр.
Другое важное направление, проявившееся в Концепции и зафиксированное в проекте нового закона о местном самоуправлении, заключалось в обеспечении приближения местного самоуправления к населению, то есть муниципальные образования должны формироваться на основе городских поселений или нескольких сельских поселений. Такое решение повышало степень гарантии осуществления местного самоуправления в интересах поселений и конкретного человека. Вместе с тем Концепция новой редакции Федерального закона предусматривала также образование качественно новой формы организации местного самоуправления - муниципальных районов, которые должны были формироваться посредством объединения территории муниципальных образований с включением межселенных территорий. Эта форма организации публичной власти должна была обеспечивать решение вопросов местного значения, которые не могли быть решены отдельными муниципалитетами, и быть связующим звеном между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Муниципальные районы, таким образом, должны были стать надмуниципальным уровнем или уровнем межмуниципального сотрудничества и одновременно территориальной основой для осуществления взаимодействия органов государственной власти с системой местного самоуправления. Фактически муниципальные районы предполагалось формировать на основе существующих сельских районов - с тем, чтобы не ломать устоявшееся административно-территориальное деление.
Третье направление было связано с усилением влияния представительных форм власти в решении вопросов местного значения и повышением профессионализма исполнительной власти.
