Введение к работе
Актуальность темы исследования. Значение малого и среднего предпринимательства для развития современной экономики России трудно переоценить, поскольку именно оно призвано поддерживать здоровую конкурентную среду и препятствовать монополизации рынка. Как справедливо отмечается некоторыми специалистами в этой области, в секторе малого и среднего бизнеса должна создаться и обращаться основная масса национальных ресурсов, которые служат питательной средой для крупного бизнеса1. При этом отличительной особенностью малого и среднего предпринимательства является его доступность как сферы деятельности для широкого круга людей, которая обусловлена тем, что его функционирование не предполагает крупных финансовых вложений, не требует больших материальных и трудовых ресурсов . Поэтому именно наличие малого и среднего бизнеса является необходимым условием формирования так называемого среднего класса - социального фундамента, обеспечивающего стабильное развитие российского общества. В связи с этим одним из приоритетных направлений государственной экономической политики России должно стать создание эффективной системы комплексной поддержки малого и среднего предпринимательства.
Рассмотрение проблем развития малого и среднего предпринимательства в России стребует уяснение роли и места местного самоуправления в этом процессе.
Более пятнадцати лет в России формируется местное самоуправление как самостоятельный уровень публичной власти. Этот процесс сопровождается постоянной реформой его организации. Формирование эффективных правовых механизмов ответственности и контроля деятельности субъектов, осуществляющих муниципальную власть, является самостоятельным направлением реформы организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.
Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 положили начало формированию институтов муници-
Ляшевич И.А. Правовые проблемы регулирования малого и среднего бизнеса в России на современном этапе // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 62.
2 Бахрушина М.А., Пашкова Л.В. Учет на предприятиях малого бизнеса. 2006. С. 5.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 3506.
пального права. В настоящее время динамика изменения законодательства о местном самоуправлении и практика его применения значительно опережают развитие самой теории муниципального права.
Институт ответственности является одним из самых проблематичных и вместе с тем «нестабильных» институтов муниципального права. После установления соответствующей правовой конструкции в Законе от 28 августа 1995 г. неоднократно изменялся, причем существенно, механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Наряду с этим наблюдается крайняя непоследовательность в реформировании данного правового института.
Из вышеизложенного следует, что актуальность избранной темы определяется следующими обстоятельствами объективного и субъективного характера:
-
новизной законодательного института развития малого и среднего предпринимательства;
-
необходимостью уяснения роли и места ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме обеспечения интересов субъектов малого и среднего предпринимательства;
-
содержанием проводимой в России реформы организации местного самоуправления;
-
нестабильностью законодательства о местном самоуправлении и основных правовых институтов;
-
необходимостью разработки на общегосударственном уровне концептуальных основ правового регулирования ответственности субъектов, осуществляющих муниципальную власть перед государством в целях охраны интересов представителей малого и среднего предпринимательства;
-
целью повышения эффективности правового регулирования соответствующих общественных отношений и обеспечения потребностей правоприменительной практики в этой сфере;
-
объективной необходимостью формирования системы теоретических знаний об ответственности в сфере местного самоуправления.
Степень разработанности темы исследования. Несмотря на очевидную новизну и сложность, проблема ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как средства обеспечения интересов субъектов малого и
среднего предпринимательства до настоящего-времени не вызывает у правоведов особого интереса. На сегодняшний день отсутствуют фундаментальные научные исследования по данной проблематике.
В научной литературе имеются попытки теоретического осмысления проблемы ответственности населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления. Это нашло отражение в работах С.А. Авакьяна, К.И. Амирбекова, В.И. Бабичева, О.В. Берга, Н.С. Бондаря, Н.А. Вагановой, В.И. Васильева, Г.А. Гаджиева, В.А. Горожанина, Ю.А. Дмитриева, М.С. Дол-гополовой, Н.А. Емельянова, Т.С. Емельяновой, А.Р. Еремина, Е.В. Измайловой, С.Д. Князева, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешникова, Е.Г. Кольцовой, М.А. Краснова, И.А. Кравца, О.Е. Кутафина, М.М. Мокеева, С.С. Мялковского, A.M. Никитина, Л.А. Нудненко, Л.Н. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Л.А. Ревенко, А.А. Сергеева, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, В.Е Чиркина, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, Н.Н. Черногора, К.Ф. Шеремета, А.Н. Широкова, Е.С. Шуг-риной и др. Идеи названных ученых представляют значительный интерес. Однако процесс формирования научного знания носит пока «стихийный характер», поскольку никто из авторов не ставил перед собой специальной задачи разработки комплексной теории ответственности в муниципальном праве, которая бы позволила в полной мере определить роль и место ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в отечественной правовой системе. В опубликованных работах и диссертационных исследованиях предметом изучения становятся лишь отдельные вопросы правового регулирования и правоприменительной практики.
Таким образом, новизна и специфика исследуемой материи, важность задачи по созданию необходимых правовых основ и условий для стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней осуществления публичной власти в российском обществе и государстве, обеспечивающего развитие малого и среднего предпринимательства, обусловили необходимость монографической разработки данной темы в диссертационном исследовании.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с развитием малого
и среднего предпринимательства на местном уровне, а также установлением и реализацией ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с установлением и реализацией юридической ответственности органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих в рамках охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является: разработка теоретической концепции охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства; ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, как средства обеспечивающего развитие малого и среднего предпринимательства на местах; решение методологических и сущностно-концептуальных проблем правового регулирования соответствующих общественных отношений; подготовка предложений по совершенствованию правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
-
обобщить и проанализировать методологические проблемы, связанные с понятием предпринимательской деятельности;
-
рассмотреть интересы субъектов малого и среднего предпринимательства как объекта правовой охраны;
-
выявить особенности и устойчивые тенденции формирования механизма правовой охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства;
-
рассмотреть особенности и устойчивые тенденции формирования института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
-
проанализировать федеральное законодательство развитии малого и среднего предпринимательства, о местном самоуправлении и противодействия коррупции в его развитии, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, выявить закономерности федерального, регионального и муниципального нормотворчества;
-
исследовать институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, его генезис, установить устойчивые тенденции развития данного института в единстве с перспективами реализации соответствующих правовых норм;
-
обобщить практику реализации правовых норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации и выявить существующие закономерности;
-
проанализировать зарубежный опыт правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства, противодействия коррупции, а также соответствующую правоприменительную практику;
-
применяя системный метод, исследовать юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как системный объект, раскрывая при этом системообразующие факторы;
10) систематизировать правовые характеристики ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления перед государством как формы охра
ны интересов субъектов малого и среднего бизнеса, выявить ее правовую природу.
Теоретико-методологическая основа исследования. Общую методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности: системный, сравнительно-правовой, формально-юридический анализ, синтез, индукция, дедукция и др. Использование вышеназванных методов не исключает в отдельных случаях возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и раскрывающей особенности исследуемой проблемы. Наряду с этим широко использованы необходимые положения философии, общей теории права и отраслевых юридических наук.
Теоретическую основу исследования составляют труды специалистов в области общей теории государства и права, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, З.А. Асте-мирова, Г.В. Атаманчука, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, И.А. Галагана, А.Г. Глады-
шева, И.В. Гончарова, В.А. Горожанина, Ю.А. Денисова, А.С. Емельянова, Ю.П. Еремеенко, Т.Д. Зражевской, О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, Н.М. Колосовой, Р.И. Косолапова, М.А. Краснова, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, Л.А. Морозовой, Б.Л. Назарова, П.Е Недбайло, Ж.И. Овсепяна, А.И. Петелина, Т.Н. Радько, Л.А. Ревенко, О.Н. Садикова, И.С. Самощенко, А.П. Сергеева, М.С. Строговича, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, М.Х. Фарукшина, А.И. Числова, М.Д. Шарго-родского, М.Д. Шиндяпиной, А.И. Щербака, Л.С. Явича и др.
Значительную часть теоретической основы исследования составляют труды известных русских ученых, посвященные проблемам местного самоуправления, дореволюционного периода: В.П. Безобразова, И.Д. Беляева, А.В. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, Б.Д. Грекова, А.В. Дамашке, А.В. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, А.И. Никитского, И.А. Покровского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и др., а также советского и постсоветского периодов: И.А. Азовкина, А.В. Андреевой, А.А. Аскерова, В.И. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.А. Виноградова, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, В.В. Григорьева, Л.А. Григоряна, Н.А. Емельянова, А.Н. Кокотова, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, Е.И. Коре-невской, Н.М. Коршунова, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, Ю.Л. Крузе, В.А. Кряжкова, Б.М. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.Я. Любовного, B.C. Мокрого, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, В.А. Пертцика, Н.Л. Пешина, М.И. Пискотина, Г.Б. Поляка, Н.В. Постового, СВ. Соловьевой, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, О.Е. Кутафина, А.Я. Сливы, Н.Л. Тумановой, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловили использование монографий по философии, теории управления, теории систем, отечественному и зарубежному государствоведению.
Нормативную базу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления4, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, кон-
4 Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.
ституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы и иные нормативно-правовые акты муниципальных образований.
Эмпирическая база исследования. Результаты настоящего исследования основываются на широком, аналитическом изучении и обобщении различных научных и нормативно-правовых источников (отечественных и зарубежных), объективном анализе отечественного и зарубежного опыта практической работы органов местного самоуправления (как исторического, так и современного), на материалах и документах государственных и муниципальных органов, на международно-правовых актах, статистических данных, официальных аналитических материалах, посвященных местному самоуправлению, а также на личном участии диссертанта в подготовке ряда проектов муниципальных правовых актов г. Тюмени.
Научная новизна. Настоящая работа является первым монографическим научным исследованием, посвященным изучению проблем ответственности в сфере местного самоуправления как средства обеспечения развития малого и среднего предпринимательства.
Научная новизна работы состоит в том, что в результате проведенного исследования:
предложено общетеоретическое понятие предпринимательской деятельности;
обоснован частно-публичный интерес в развитии малого и среднего предпринимательства;
раскрыт механизм правовой охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства;
обобщены и систематизированы ныне распространенные в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим, методологическим и прикладным проблемам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
выявлены особенности системы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и системообразующие факторы, как формы охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства;
разработаны правовые характеристики ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством как формы охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства, выявлены ее сущест-
венные качества и определено соотношение с отраслевыми видами юридической ответственности;
выявлены закономерности федерального, регионального и муниципального правотворчества в части нормативного закрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
определены устойчивые тенденции развития института противодействия коррупции и установлено его место в механизме охраны интересов субъектов малого и среднего предпринимательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Предпринимательская деятельность является разновидностью деятельности экономической, т.е. она неразрывно связана с процессом производства, обмена, распределения и потребления.
Характерными чертами (признаками) предпринимательской деятельности следует признать:
направленность предпринимательской деятельности на получение дохода;
самостоятельность субъекта предпринимательской деятельности в осуществлении такой деятельности;
предпринимательский риск;
предпринимательская деятельность осуществляется на профессиональной основе (в качестве промысла);
предпринимательство должно быть связано с использованием имущества, в том числе исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности, производством и реализацией товаров, выполнением работ или оказанием услуг. При этом не должна признаваться предпринимательской деятельность физических лиц по использованию принадлежащего им имущества, а также деятельность авторов по реализации исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности.
Не является признаком предпринимательской деятельности государственная регистрация субъектов такой деятельности. Такая регистрация должна рассматриваться в качестве обязательного условия осуществления предпринимательской деятельности. Факультативным условием осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности является их лицензирование.
2. В сфере малого и среднего предпринимательства охраняемые законом ин
тересы как правило носят частный или частно-публичный характер.
Основным частно-публичным интересом в сфере малого и среднего предпринимательства, подлежащим правовой охране, является развитие малого и среднего предпринимательства.
Данный интерес, конкретизируется в частных и частно-публичных действительных (охраняемых законом) интересах субъектов малого и среднего предпринимательства, большая часть которых формализована в Федеральном законе «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», принятых в соответствии с ним законах субъектов Российской Федерации, а также в законодательстве о защите конкуренции и государственных и муниципальных закупках.
Активное вовлечение органов местного самоуправления в деятельность по развитию малого и среднего предпринимательства обусловлено тем, что сфера деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства неразрывно связана с решением большинства вопросов местного значения.
3. Механизм правовой охраны интересов субъектов малого и среднего пред
принимательства является одной из составляющих механизма правового регулиро
вания соответствующих общественных отношений.
Правовая охрана интересов субъектов малого и среднего предпринимательства осуществляется в рамках такой факультативной стадии механизма правового регулирования, как применение средств правовой охраны.
4. В объективном смысле юридическая ответственность органов и должно
стных лиц местного самоуправления представляет собой комплексный правовой
институт, объединяющий в себе наряду с собственно нормами муниципального
права, также конституционно-правовые, административно-правовые, гражданско-
правовые, уголовно-правовые и иные по своей отраслевой природе нормы.
В субъективном смысле юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это возникновение и реализация в установленном законом (уставом муниципального образования) порядке обязанности соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления претерпеть предусмотренные санкцией правовой нормы меры государственного принуждения
в виде лишений или ограничений личного, имущественного или организационного характера за несоблюдение условий деятельности по реализации своих полномочий при решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных переданных им государственных полномочий.
5. В целях охраны интересов субъектов малого и среднего предприниматель
ства устанавливается и реализуется юридическая ответственность органов и долж
ностных лиц местного самоуправления перед государствам, поскольку заинтересо
ванность в развитии малого и среднего предпринимательства имеют не только его
субъекты, но также и государство, муниципальные образования и население.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством носит карательный (штрафной) характер, если она связана с решением вопросов местного значения, и правовосстановительный - при осуществлении отдельных государственных полномочий.
6. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного са
моуправления перед государством может быть связана с осуществлением охраны
интересов субъектов малого и среднего предпринимательства по следующим на
правлениям: 1) обеспечение конкуренции; 2) обеспечение участия субъектов мало
го и среднего предпринимательства в размещении заказов для государственных и
муниципальных нужд; 3) обеспечение интересов указанных лиц, связанных с их
поддержкой; 4) информационное обеспечение малого и среднего предпринима
тельства.
При этом обеспечение конкуренции является основным направлением правовой охраны, но для субъектов малого и среднего предпринимательства могут быть установлены исключения, ставящие их в привилегированное положение по сравнению с иными предпринимателями, в части использования муниципального имущества, предоставления муниципальных преференций, преимущественного допуска к участию в размещении заказа для государственных и муниципальных нужд.
7. В большинстве случаев за коррупционные правонарушения установлена
дисциплинарная или уголовная ответственность. Потенциал административной,
конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности за корруп
ционные правонарушения пока в полной мере не используется. Целесообразно
предусмотреть данные виды ответственности в законодательстве о противодействии коррупции.
8. Наиболее действенным средством противодействия коррупции применительно к охране интересов субъектов малого и среднего предпринимательства является институт урегулирования конфликта интересов.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке теории охраны интересов представителей малого и среднего предпринимательства, а также ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы:
при проведении фундаментальных и прикладных исследований, посвященных проблемам развития предпринимательства и юридической ответственности, осуществляемых в рамках общей теории государства и права, а также в отраслевых юридических науках;
в нормотворческой деятельности по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в нормотворческой деятельности муниципальных образований;
в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля при изучении учебных курсов «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Муниципальное право», «Гражданское право», «Предпринимательское право», «Коммерческое право», а также в процессе обучения слушателей по образовательным программам профессиональной переподготовки, в частности по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по следующим направлениям:
основные положения и выводы диссертации изложены в научных работах автора диссертации, в том числе в научных статьях, включая публикации в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России;
результаты исследования, выводы и предложения автора докладывались на теоретических, международных, научно-практических конференциях, «круглых столах» и семинарах;
выводы и предложения исследования нашли практическое применение при разработке проектов муниципальных правовых актов г. Тюмени, в том числе Концепции развития наружной рекламы в городе Тюмени, Положения о транспортном обслуживании населения города Тюмени, Концепции развития электросвязи в городе Тюмени;
результаты и выводы диссертанта успешно используются в учебном процессе: при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных занятий по дисциплинам «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право» со студентами, курсантами и слушателями Тюменского юридического института МВД России;
положения и выводы, сформулированные в работе, применялись в процессе работы диссертанта в качестве депутата Тюменской городской Думы.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных правовых актов, специальной литературы, научных публикаций и материалов судебной практики.
