Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы юридической ответственности в российской федерации
1. Юридическая ответственность: генезис, признаки и принципы 12
2. Виды юридической ответственности 26
ГЛАВА II. Юридическая ответственность органов местного самоуправления
1. Особенности юридической ответственности органов публичной власти 39
2. Юридическая ответственность органов и должностных лиц в сфере муниципалыю-правовых отношений 63
3. Ответственность государственных органов, органов местного самоуправления и депутата представительного органа местного самоуправления 75
ГЛАВА III. Актуальные проблемы правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
1. Правовое регулирование юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления 120
2. Судебный порядок реализации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления f. 133
3. Прокурорский надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления 142
Заключение 159
Список использованной литературы 162
- Юридическая ответственность: генезис, признаки и принципы
- Особенности юридической ответственности органов публичной власти
- Юридическая ответственность органов и должностных лиц в сфере муниципалыю-правовых отношений
- Правовое регулирование юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных со становлением и развитием в Российской Федерации местного самоуправления и его основных институтов. Проблема ответственности органов власти является одной из центральных в современной концепции демократии. Местное самоуправление является частью системы демократии, поэтому данная проблема актуализируется в его теории и практике. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Однако местное самоуправление сведется лишь к децентрализации власти, если система не будет включать в себя механизм ответственности органов местной власти перед населением соответствующей территориальной единицы, осуществляемый на основе обеспечения государственного контроля за законностью в их деятельности. Отсутствие развитой системы такого контроля и механизма ответственности органов власти на любом уровне неизбежно приведет к деформации демократической системы в целом.
Конституция Российской Федерации и Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года и от 6 октября 2003 года положили начало формированию основных правовых институтов местного самоуправления, заложили правовую основу ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепив общие принципы и модели механизма ее реализации в современных условиях1. Институт
Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность как комплексный институт юридической Ответственности // Государство и право. 2006. № 7. С. 90.
ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является одним из самых проблематичных институтов законодательства о местном самоуправлении как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения' корректности используемой в
соответствующих нормах законодательства терминологии. В настоящее
время, как и многие другие институты муниципального права, он находится в процессе своего становления. Несмотря на очевидную сложность и новизну, проблема юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не вызывает пристального интереса ученых. Вместе с тем анализ возможности его использования в сфере местного самоуправления, а также выработка, а затем постоянное совершенствование единой системы правовых норм, обеспечивающих применение ответственности к органам должностным лицам местного самоуправления, законность ее наступления, является одной из актуальных задач правовой науки.
Состояние научной разработанности темы исследования. В научной литературе уже были предприняты попытки расстановки акцентов при характеристике института юридической ответственности в сфере местного самоуправления. Это нашло отражение в работах В.В. Пылина, А.И. Коваленко, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и др. Однако вне поля зрения ученых остаются сущностные моменты, касающиеся правовой природы и содержания данного правового института. Таким образом, остается без должного внимания его анализ на общетеоретическом уровне.
Недостаточность теоретической разработанности этой проблемы и несовершенство законодательного регулирования вопросов, связанных с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления, определили необходимость разработки настоящей темы диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Основными целями работы являются: осуществление комплексного, сравнительно-правового анализа сущности и назначения института правовой ответственности как средства повышения эффективности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления с позиций современной теории права; выявление причин, препятствующих применению механизма правового принуждения в сфере функционирования местного самоуправления; определение путей совершенствования правового регулирования применения мер и видов юридической ответственности к указанным субъектам муниципальных правоотношений.
Для достижения поставленных целей были поставлены следующие задачи:
Осветить различные подходы к проблеме понимания юридической ответственности и ее классификации в общей теории права и отраслевых юридических науках.
Проанализировать существующие в научной литературе подходы к проблеме применения юридической ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления, раскрыть особенности наступления юридической ответственности указанных субъектов.
Рассмотреть функционирование института правовой ответственности в системе деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, посредством анализа сущности и содержания федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, и обосновать необходимость его исследования последовательного повседневного, обоснованного использования в процессе деятельности органов местного самоуправления.
4. Проанализировать основания позитивной и негативной правовой
ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а
также механизм ее применения.
На основе системного анализа выявить специфику применения юридической ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления и обосновать необходимость введения в научный оборот понятия «муниципально-правовая ответственность».
Разработать научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства в области регулирования применения юридической ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, урегулированные законами и подзаконными актами, складывающиеся в сфере применения ответственности к органам местного самоуправления и их должностным лицам.
Предмет исследования составляет нормативно-правовая основа, порядок, основания и особенности обращения к институту юридической ответственности в сфере деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу исследования составляет общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности как на теоретическом уровне (системный, сравнительно-правовой, формально-юридический, анализ, синтез, индукция, дедукция и др.), так и на эмпирическом (статистический, исследование документов, печатных изданий, сообщений средств массовой информации). Широко использовались положения общей теории права и отраслевых юридических наук.
Учитывая то обстоятельство, что юридическая ответственность
представляет собой сложное, многогранное правовое явление, одним из основных средств исследования стал системный подход, что позволило дать комплексный анализ порядка и оснований использования института юридической ответственности по отношению к органам и должностным лицам местного самоуправления.
На основе сравнительно-правового метода удалось выявить специфические черты, присущие только институту юридической ответственности применяемого к органам и должностным лицам местного самоуправления, отграничить его от других институтов местного самоуправления.
Формально-юридический и статистический методы использовались при анализе юридических норм, закрепляющих основания, виды и меры юридического воздействия на органы и должностных лиц местного самоуправления. С учетом результатов проведенного анализа предложены меры, направленные на совершенствование механизма применения института юридической ответственности к указанным субъектам и законодательства, регламентирующего его.
Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных ученых-правоведов - специалистов в области общей теории права и государства, государственного, административного, гражданского и муниципального права: С.С. Алексеева, Н.С. Бондаря, С.Н. Братуся, Т.М. Бялкиной, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, И.А. Галагана, А.Г. Гладышева, П.П. Глущенко, Ю.А. Денисова, Н.А. Емельянова, Ю.П. Еремеенко, О.С. Иоффе, М.А. Краснова, Р.И. Косолапова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, А.В. Лагуткина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, B.C. Маркова, П.Е Недбайло, Б.Л. Назарова, А.И. Петелина, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Т.Н. Радько, Л.А. Ревенко, Ф.М. Рудницкого, И.С. Самощенко, М.С. Строговича, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, М.Х Фарукшина, М.А. Чернышева, М.Д.
Шаргородского, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Л.С. Явича и других авторов.
Нормативную базу исследования составили Европейская Хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы и иные нормативно-правовые акты муниципальных образований.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней предпринята попытка на основе анализа правовых нововведений в этой области раскрыть содержание института юридической ответственности применяемой к органам и должностным лицам местного самоуправления, показать его место в системе институтов местного самоуправления. В диссертации также сформулирован ряд теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование правового механизма применения юридической ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Совокупность правовых норм, регулирующих применение юридической ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления, представляет собой комплексный институт, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы. В его основе лежат нормы конституционного, административного, муниципального, гражданского и других отраслей права. Однако правовая база применения ответственности к указанным субъектам не образует прочной, единой системы норм, обеспечивающих ее порядок и особенности, законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. В нормативных актах (соответствующие главы и статьи), закрепляющих основания и процедуру применения юридической ответственности к органам и должностным лицам местного
самоуправления, содержатся неточности теоретического и практического характера. Имеют место явные пробелы в правовом регулировании рассматриваемых общественных отношений.
Целесообразно ввести в научный оборот понятие «муниципально-правовая ответственность», которая является отраслевым видом ответственности одноименной отрасли права и представляет собой правоотношение, в котором на субъекта (орган или должностное лицо) возлагается правовая обязанность выполнять условия деятельности по достижению определенных результатов, а в случае нарушения этих условий претерпевать определенные правовые последствия негативного характера. При этом позитивная муниципальная ответственность представляет собой общее, а негативная - конкретное правоотношение. Данный вид ответственности охватывает отношения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. В ней сочетаются политические и правовые меры ответственности.
Следует различать юридические факты, которые являются основанием наступления юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, с одной стороны, и юридические факты, с которыми связывается изменение и прекращение ответственности, с другой.
По форме выражения юридические факты, с которыми связывается возникновение, изменение и прекращение наступления юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, являются сложными, то есть нормы права предполагают несколько обстоятельств, в совокупности являющихся основанием ее возникновения, изменения и прекращения.
4. В основаниях и особенностях наступления юридической
ответственности представительных и исполнительных органов местного
самоуправления (выборных должностных лиц) нет принципиальной
разницы. Исполнительные органы (органы местного самоуправления,
осуществляющие исполнительно-распорядительные функции,
должностные лица, наделенные полномочиями по осуществлению таких функций) несут муниципально-правовую ответственность на общих основаниях с представительными органами местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Определенной спецификой обладают лишь некоторые формы контроля и процедура наступления негативной правовой ответственности исполнительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления как форма применения юридической ответственности носит чрезвычайный характер, независимо от того, какой вид ответственности реализуется посредством ее применения ответственность перед населением или государством.
Особой формой применения юридической ответственности является отмена актов, издаваемых органами или должностными лицами местного самоуправления.
Требуется совершенствование правового регулирования применения юридической ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления по следующим направлениям:
а) закрепление на федеральном уровне рекомендательных
моделей правового регулирования механизма применения ответственности
к органам и должностным лицам местного самоуправления;
б) четкое законодательное определение основания наступления
муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц
местного самоуправления перед населением и государством;
в) формирование нормативной основы государственного
контроля и надзора за деятельностью соответствующих органов и должностных лиц.
Теоретическая и практическая значимость работы. Диссертация ориентирована на дальнейшую разработку проблемы юридической ответственности в сфере местного самоуправления, использование ее результатов в научных исследованиях, проводимых в рамках общей теории права, а также отраслевых юридических науках.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что ее основные результаты могут быть использованы в учебном процессе при изучении учебных курсов: «Общая теория права и государства», «Конституционное право РФ», «Муниципальное право», «Административное право», «Гражданское право», при разработке учебных пособий, контрольных и курсовых работ.
Практические рекомендации по совершенствованию
законодательства в данной области, изложенные в диссертации, могут быть использованы в законотворческой практике на различных уровнях (федеральном, субъекта РФ, муниципального образования).
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы. В первой главе исследуются теоретические основы юридической ответственности в Российской Федерации, динамика ее содержания на современном этапе. Во второй главе проанализирована нормативная основа юридической ответственности указанных субъектов, рассматриваются основания и виды правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, механизм ее реализации. В третьей главе предлагаются конкретные пути совершенствования правового регулирования отношений юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В заключении содержатся выводы по результатам исследования в целом.
Юридическая ответственность: генезис, признаки и принципы
Ответственность физического лица носит социальный характер. Социальная ответственность возникает в тех случаях, когда поведение индивида имеет общественное значение и регулируется социальными нормами. С развитием общества развиваются и определенные отношения между людьми в виде взаимных прав и обязанностей.
«Ответственность - это неотъемлемый спутник свободы. Ответственность предполагает свободу; свобода, чтобы не превратиться в свою противоположность - произвол, - невозможна без ответственности; чем полнее свобода, тем больше ответственности», - отмечает М.Д. Шиндяпина .
На ранних стадиях развития общества социальные нормы выступали в виде обычаев, традиций, запретов и т.д. Здесь тоже имела место ответственность индивида, и за нарушение этих норм следовало немедленное осуждение, кара.
С появлением классового общества и государства эти нормы становятся более многообразными, что и обусловливает существование нескольких видов ответственности: политической, юридической, моральной и т.д. Ее сущность состоит в обязанности индивида выполнять соответствующие политические, юридические и моральные требования, предъявляемые ему обществом, коллективом, государством.
Социальная ответственность определяется рядом объективных и субъективных предпосылок. С объективной точки зрения социальная ответственность отражает общественную природу человека и урегулированность общественных отношений социальными нормами. Поступки, противоречащие этим нормам, влекут ответственность нарушителя.
С субъективной стороны важную роль играет волевой фактор. Участник общественных отношений должен сам, по собственной воле, выбирать ориентир для дальнейших действий, осознанно принимать решения, иначе его нельзя будет осуждать за нарушение требований этих предписаний. Он должен правильно понимать и выполнять свои обязанности. Исключениями являются только те лица, которые вообще лишены способности отдавать отчет своим действиям, руководить ими.
Классификация социальной ответственности зависит от сферы социальной деятельности. В связи с этим выделяют политическую, моральную, общественную, юридическую ответственность и т.д.
Моральная ответственность имеет весьма широкую сферу действия. Ее важнейшим свойством является осуждающее отношение к нарушителю социальных норм, негативная оценка поступка, противоречащего нормам морали2. Моральная ответственность взывает к совести нарушителя, к осознанию совершенных им ошибок.
Ответственность перед общественной организацией - понятие более узкое, чем моральная ответственность. Она наступает только при условии, если нарушающий посягает на нормы данной общественной организации, членом которой он является. Здесь формами осуждения являются предупреждение, постановка на вид, выговор и т.д.
Юридическая ответственность представляет собой особую разновидность социальной ответственности. Она неразрывно связана с государством, правом, она также является одним из существенных гарантов правопорядка, общественных и личных интересов. Государство, устанавливая правовые нормы, определяет и юридическую ответственность за противоправное поведение.
Политическая ответственность вытекает из особенностей политических отношений и регламентирующих их норм. Эти отношения возникают между классами, нациями, государствами в процессе взаимоотношений. Данная ответственность наступает не только за виновные действия, но и за неумелость, приспособленчество, опрометчивость в вопросах политики и т.д. Ее сущность - отрицательная оценка политического проступка субъекта со стороны определенного класса, группы или общества в целом1. Субъектом политической ответственности выступает ограниченный набор юридических и физических лиц, наделенных властными полномочиями.
К числу субъектов политической ответственности относятся органы и должностные лица местного самоуправления, но в основном в Российской Федерации они подпадают под ответственность юридическую. Поэтому в диссертации именно юридическая ответственность подробно рассмотрена.
Существуют два основных подхода к понятию юридической ответственности: позитивный и ретроспективный. Под ретроспективной (традиционной) ответственностью понимаются те негативные последствия, которые испытывает лицо, нарушившее предписание правовой нормы. Ответственность в позитивном плане рассматривается как процесс уяснения лицом своего долга перед обществом, осознание смысла и значения своих поступков, согласование их со своими обязанностями.
Особенности юридической ответственности органов публичной власти
Ретроспективный взгляд на условия и реалии существования СССР и республик в его составе в контексте темы позволяет сделать вывод о том, что речь об ответственности можно вести лишь применительно к органам исполнительной власти, в силу того, что тогда не существовало законодательного закрепления видов государственной власти. Советы народных комиссаров и сами народные комиссары в соответствии с первыми советскими конституциями несли ответственность перед представительными органами государственной власти - съездами Советов и ЦИК (например, по Конституции (Основному Закону) РСФСР 1925 г., Основному Закону - Конституции БССР 1927 г.). В этот период даже существовала практика привлечения к коллективной судебной ответственности работников губисполкома, наркомов и других должностных лиц органов исполнительной власти. Однако с укреплением власти исполнительных органов, превращением их в «высшие исполнительно-распорядительные органы» (по Конституции (Основному Закону) СССР 1936 г.) такая норма исключается из правовой системы страны. Вопрос об ответственности советских представительных органов государственной власти на практике в нашей стране не ставился. Поэтому институт юридической ответственности государственных органов относится к числу наименее разработанных в отечественной правовой науке. Из работ можно выделить труды Вельского К:С, Краснова М.А., Малеина Н.С. и некоторых других авторов.
Традиционно в отечественной правовой науке юридическая ответственность сводилась к следующим видам: административная, уголовная, имущественная (гражданская) и дисциплинарная. В это время в зарубежной литературе выделялся особый ее вид - конституционная ответственность или ответственность, установленная нормами государственного права. В последние десятилетия работы на эту тему начали появляться и в нашей стране. Проблемам конституционной ответственности лиц, занимающих высшие государственные должности, посвящены исследования польских ученых2. Значительный интерес представляют взгляды на проблему конституционной ответственности вьетнамского ученого Шона Т.Д..
В условиях современной России, где в последние годы принимались неэффективные решения, касающиеся многих сфер жизни общества, остро стоит проблема определения круга государственных органов и должностных лиц, которые должны нести ответственность, связанную не с конкретными противоправными деяниями и предусмотренную уголовным, административным, гражданским и трудовым законодательством, а в соответствии с нормами конституционного и муниципального права. Но при оценке нарушений самих конституционных норм возникают существенные трудности, особенно это касается так называемых норм-принципов, имеющих программно-целевой, декларативный характер. Значительно легче представить себе предполагаемое нарушение закона, нежели нормы Конституции.
Следует отметить, что действующая Конституция Российской Федерации прямо предусмотрела конституционно-правовую ответственность только одного субъекта публичной власти - Президента. Поэтому под конституционной ответственностью в России сегодня следует понимать ответственность, установленную нормами конституционного права. Точнее было бы назвать эту ответственность публично-правовой.
С точки зрения теории конституционного права не так сложно решить вопрос о конституционной ответственности должностных лиц, издающих те или иные нормативно-правовые акты, противоречащие нормам Конституции. Так, в целом действующим Уголовным кодексом РФ решен вопрос об ответственности государственных чиновников за совершение ими должностных преступлений (ст. 285 - 295)1. Если говорить о привлечении к ответственности высших должностных лиц государства или депутатов парламента за принятие ими неразумных, неадекватных потребностям правового регулирования решений по тем или иным вопросам общественной или государственной жизни, а также решений, приносящих существенный вред не сиюминутно, а в перспективе, то здесь возникают серьезные проблемы. При этом следует отметить, что круг органов и лиц, принимающих от имени государства важнейшие решения, не так уж велик. Речь может идти о публично-правовой ответственности высших должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти (главах государств и главах администрации) и депутатов парламентов этих уровней.
Несмотря на существенные различия видов ответственности, публично-правовая ответственность имеет черты, общие для юридической ответственности всех видов. Это, как отмечает Т.Д. Шон, «отрицательная оценка государством деятельности гражданина, государственного органа, должностного лица»1. По мнению диссертанта, в этом и состоит основная сложность определения публично-правовой ответственности: ее установление относится к компетентности высших органов самой государственной власти. Практически же речь идет о необходимости установления ответственности высшими органами и должностными лицами в отношении самих себя. Деликатность подобной ситуации можно проследить на примере Федерального Закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»", подробный анализ отдельных положений которого будет изложен ниже.
Юридическая ответственность органов и должностных лиц в сфере муниципалыю-правовых отношений
Согласно ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия «утраты доверия населения» определяются уставами муниципальных образований.
Данный вид ответственности относится к публично-правовой ответственности, в которой сочетаются политические и правовые меры ответственности, а субъекты публично-правовой ответственности несут ее перед основным источником публичной власти - населением муниципального образования.
Как следует из указанного положения, к данному виду ответственности органы и должностные лица местного самоуправления, как правило, могут быть привлечены населением муниципального образования. Следовательно, такую ответственность могут нести только выбранные самим населением органы и должностные лица.
Чаще всего это происходит из-за неудовлетворенности деятельностью выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, связанных совокупно или по отдельности со следующими причинами: нарушение прав и законных интересов граждан, нарушение действующего законодательства, недобросовестное выполнение депутатских полномочий, предвыборных программ и должностных обязанностей, утрата контактов с избирателями, игнорирование ведения приема граждан, формальное рассмотрение их обращений, совершение действий, порочащих звание выборного лица, и другие. В Федеральном законе основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Аналогично должен решаться и вопрос о возбуждении досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. Однако, в связи с тем, что голосование по отзыву применяется только к физическим лицам, вопрос о досрочном прекращении полномочий выборного органа должен решаться на местном референдуме. Но для этого необходимо сначала исключить из статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» норму, запрещающую выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления.
Согласно ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. При этом ответственность перед государством наступает за нарушение действующего законодательства независимо от того, реальный ущерб причиняется непосредственно государству или физическим и юридическим лицам.
Должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности в зависимости от совершенного противоправного деяния. Выборное должностное лицо местного самоуправления может быть привлечено также и к публично-правовой ответственности в форме досрочного прекращения полномочий. Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности, так как применение мер дисциплинарной ответственности находится в компетенции органов и должностных лиц, наделенных правом принятия на работу и увольнения.
Административная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает за совершение административных правонарушений, конкретные составы которых установлены в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.
Основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации в гл. 30 «Преступление против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Так, уголовной ответственности подлежит должностное лицо местного самоуправления виновное в злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), в превышении должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), в неправомерном отказе в предоставлении информации, а также в предоставлении заведомо неполной либо ложной информации Федеральному Собранию или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287 УК РФ), в незаконном участии в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ), в получении взятки (ст. 290 УК РФ), в служебном подлоге (ст. 292 УК РФ), в халатности (ст. 293 УК РФ).
Органы местного самоуправления могут быть субъектами только публично-правовой и гражданско-правовой ответственности.
Основанием гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления может стать нарушение прав физических и юридических лиц в результате принятия незаконных решений или совершения незаконных действий (бездействия) как органами, так и должностными лицами местного самоуправления. Убытки, имущественный и моральный вред, нанесенные физическому или юридическому лицу в результате решений или действий, признанных судом незаконными, возмещаются в соответствии с порядком, установленным Гражданским Кодексом Российской Федерации.
Правовое регулирование юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
С учетом изложенных в предыдущей главе теоретических проблем гарантии прав и ответственности в сфере местного самоуправления, остановимся на вопросах нормативно-правового регулирования деятельности муниципальных образований, имея в виду особенности их положения в системе публичной власти Российской Федерации. Конституция Российской Федерации - законодательный акт высшей юридической силы, имеющий прямое действие и применяемый на всей территории страны (ст. 15), формирует правовую основу легитимной деятельности местных сообществ, которая осуществляется путем прямого волеизъявления граждан, а также через создаваемые ими органы местного самоуправления. Хотя право на местное самоуправления специально не упоминается в главе второй Конституции, однако согласно ст. 18 основного закона права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл содержания и применения законов, деятельность всех органов власти и обеспечиваются правосудием. Таким образом, государственной защите подлежат как непосредственные права граждан на осуществление местного самоуправления, так и права органов власти, посредством которых граждане осуществляют местное самоуправление. К конституционным правам граждан относятся: — право осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через избираемые ими органы (ст. ст. 3, 32, 130); — право участвовать в референдумах, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32); — право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131); — право на участие в решении вопросов об изменении границ муниципальных образований (ст. 131); — право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ст. 130). Конституционные права органов местного самоуправления включают: — право на самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, решение иных вопросов местного значения (ст. 132); — право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133); — право наделения государственными полномочиями с передачей материальных и финансовых средств (ст. 132). Реализация конституционных гарантий в текущем законодательстве должна обеспечивать самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных им полномочий (ст. 12), включая и запрет на ограничение их легитимной деятельности (ст. 133). Конституционные нормы нашли дальнейшее развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, в котором наряду с регулированием территориальных, организационных и финансово-экономических основ муниципальных образований содержится раздел о юридических гарантиях местного самоуправления: — запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 43); — обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, а также органами и должностными лицами местного самоуправления (ст. 44); — обязательность органов государственной власти рассматривать обращения органов и должностных лиц местного самоуправления (ст.45); — судебная защита местного самоуправления (ст.46). Важную роль в реализации международно-правовых стандартов, обеспечивающих защиту прав местного самоуправления, играет и ратифицированная Российской Федерацией И апреля 1998 г. Европейская Хартия местного самоуправления1. В свое время Хартия послужила ориентиром формирования национального законодательства в этой сфере. Конституционная норма, обязывающая органы власти, граждан и их объединения соблюдать Конституцию и законы (ст. 15), является основой юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Ответственность перед населением муниципального образования по существу является политико-юридической ответственностью избранных лиц перед избирателями и реализуется путем их отзыва в результате утраты доверия.
