Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность местного самоуправления и его становление в Российском государстве
1. Понятие и социально-юридическая природа местного самоуправления 13-50
2. Государственная власть и местное самоуправление 50 - 76
3. История возникновения и развития местного самоуправления в Российском гсударстве 76 - 110
Глава 2. Местное самоуправление - основа народовластия 111 - 198
1. Правовые формы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации 111 - 141
2. Современные модели местного самоуправления 141 - 168
3. Роль органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка 168 - 198
Заключение 199-202
Литература 203-220
- Понятие и социально-юридическая природа местного самоуправления
- Государственная власть и местное самоуправление
- Правовые формы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации
- Современные модели местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема местного самоуправления является одной из актуальнейших в современной реформируемой России. Местное самоуправление прошло сложный путь, включающий периоды его полного отрицания и забвения, возрождения и попыток реального воплощения. Его трудная судьба была обусловлена разными обстоятельствами: меняющимися политическими установками, сменой теоретических взглядов, осмыслением собственного и заюубежного опыта.
Установление Конституцией Российской Федерации 1993 г. основ организации местного самоуправления явилось важной вехой в общественно-политической жизни страны и значительным событием для российской юридической науки. В самом общем виде политико-правовое значение осуществляемой муниципальной реформы связано с переустройством на новых организационных, нормативных и финансово-экономических началах низового звена публичной власти и расширением границ социальной активности граждан, для которых местное самоуправление выступает одной из форм осуществления народовластия.
Децентрализация государственного управления, перераспределение государственных полномочий между ветвями и уровнями власти в России сопровождается ослаблением государственной власти, ростом сепаратизма. Трудная задача сохранения и упрочения российской государственности при одновременном росте влияния местного самоуправления предполагает научно обоснованный анализ природы прав местных коллективов.
Местные сообщества объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности, к образованию удельных княжеств. И, прежде всего, потому, что уровень социальных стандартов зависит от экономического могущества всей страны. Не везде в России территориальные сообщества имеют объективные возможности в полном объеме самостоятельно заниматься
местными вопросами, создавать для этого финансовую и материальную базы. Эти стандарты жизни не в силах самостоятельно обеспечить и выделяющийся из федеративного государства регион. Поэтому государство не вправе бросить на произвол судьбы те муниципальные образования, которые сегодня не могут обеспечить свою жизнедеятельность. Однако серьезной взвешенности требует вопрос о государственной поддержке местного самоуправления, поскольку грань между поддержкой государства и вмешательством в решение вопросов местного значения слишком зыбка.
Конечно, конституционная модель местного самоуправления не может быть реализована немедленно, полностью и повсеместно в Российской Федерации. Вот почему одной из практических задач должен стать поиск моделей переходного периода для реализации конституционных положений о местном самоуправлении.
Одной из важных функций органов местного самоуправления является охрана общественного порядка, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации и ее субъектов. В этой связи актуальной практической задачей является определение круга прав и обязанностей органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка. В числе органов, призванных осуществлять ее особое место отводится милиции. В настоящее время недостаточно разработанной является проблема создания и функционирования местной (муниципальной) милиции, что требует выработки научно обоснованных рекомендаций по упорядочению процесса муниципализации милиции. Но без эффективного местного самоуправления нельзя решить эту проблему.
Степень разработанности проблемы. Научную и информационно-теоретическую основу исследования составляют труды российских ученых-юристов: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, Н.С.
6 Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Н.Л. Гранат, В.Б. Евдокимова, Н.А. Емельянова, А.И. Коваленко, А.Н. Кокотова, В.М. Корельского, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, В.И. Леушина, Л.С. Мамута, И.Г. Михайловской, А.В. Мицкевича, А.В. Москалева, B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевалова, В.Л. Пертцика, В.Т. Прохорова, Т.Н. Радько, П.И. Савицкого, Ю.А. Тихомирова, М.И. Сизикова, В.И. Фадеева, А.С. Шабурова, К.Ф. Шеремета, А.А. Югова и
ДР-
Научному анализу были подвергнуты труды русских и зарубежных философов, социологов, историков и юристов Н.А. Бердяева, Н.Я. Данилевского, И.А. Ильина, Н.М. Карамзина, А.Е. Преснякова, B.C. Соловьева, А.В. Васильчикова, А.Д. Градовского, М.А. Курчинского, Н.И. Лазаревского, А.Г. Михайловского, П.Н. Подлигайлова, Г.В.Ф. Гегеля, М. Вебера, В.И. Ленина, К.Маркса.
Кроме того, были проанализированы труды таких ученых, как В.Н. Бутылин, В.П. Зимин, Л.Ф. Кваша, Ф.Е. Колонтаевский, Б.П. Кондрашев, И.Ш. Килясханов, B.C. Обидин, Ю.И. Осипов, А.В. Пахомов, Л.Л. Попов, А.Н. Роша, Ю.П. Соловей, В.В. Черников, Е.Ю. Шихов и др.
При всем богатстве научного материала, касающегося местного самоуправления, степень разработанности теоретических аспектов данного института явно недостаточна. Проблема местного самоуправления исследовалась в основном в работах по конституционному, муниципальному праву, а также с исторической точки зрения.
В своей работе автор с позиций теории государства и права делает попытку глубоко исследовать социально-юридическую природу местного самоуправления, взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, процесс становления местного самоуправления в России, различные правовые формы и модели осуществления местного
самоуправления, а также роль органов местного самоуправления в осуществлении функции охраны общественного порядка.
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе анализа теоретических разработок, действующего международного и отечественного законодательства раскрыть сущность местного самоуправления, являющегося формой народовластия, правовые формы и современные модели осуществления местного самоуправления, а также выявить роль органов местного самоуправлении в реализации функции охраны общественного порядка.
Для достижения указанной цели автор попытался решить следующие основные задачи:
- проследить этапы становления местного самоуправления в российском
государстве;
- основываясь на действующем законодательстве и теоретических
разработках^ в данной области, выявить социально-юридическую природу
местного самоуправления и, исходя из этого, сформулировать определение
местного самоуправления;
показать взаимодействие государственной власти и органов местного самоуправления, при этом сопоставив характерные признаки государственной власти и органов местного самоуправления;
охарактеризовать современные модели местного самоуправления;
- проанализировать правовые формы осуществления российскими
гражданами местного самоуправления;
- показать роль органов местного самоуправления в осуществлении
функции охраны общественного порядка, акцентируя внимание на
деятельности муниципальной милиции.
Объект исследования представляет собой совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе реализации гражданами Российской Федерации права на местное самоуправление.
Предметом исследования является сущность местного самоуправления, которое представляет собой форму народовластия.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, а также частнонаучные методы: исторический, системно - структурный, конкретно - социологический, сравнительно-правовой, формально-догматический и т.д. Применение различных методов в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования в целостности и всесторонности. Этому также способствовала источниковедческая база исследования, которая включила в себя широкий нормативно-правовой и иной юридический материал.
Источниковую базу исследования составили международно-правовые акты, нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, постановления Конституционного Суда России, а также труды ученых -юристов в области местного самоуправления.
Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые с позиции теории права и государства в отечественной юриспруденции предпринята попытка комплексного анализа социально-юридической природы, современного состояния и процесса становления местного самоуправления, вопросов взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, правовых форм и современных моделей осуществления местного самоуправления, а также роли органов местного самоуправления в реализации функции охраны общественного порядка. Автором уточняются понятия "местное самоуправление", "местный референдум", "муниципальные выборы", что позволяет более глубоко уяснить основные черты, сущность и содержание местного самоуправления. Кроме того, автор теоретически обосновывает социальное назначение и направления деятельности муниципальной милиции и уточняет понятие "муниципальная милиция".
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
Местное самоуправление следует определить как процесс управления, при котором местные жители непосредственно или через избранных ими представителей имеют право и широкие возможности самостоятельно решать собственные и другие, стоящие перед ними вопросы, с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории.
В Российской Федерации муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересов, взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти. Конституционное обособление муниципальных образований и органов местного самоуправления представляет собой децентрализацию в собственном смысле слова, при которой государство сохраняет за собой ряд каналов властного присутствия в муниципальных образованиях. Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться законом отдельными государственными пблномочиями. Все это свидетельствует о том, что местное самоуправление в Российской Федерации одновременно содержит в себе элементы государственного и общественного институтов. Неблагоприятные последствия неумелости, пассивности, иждивенчества в деятельности местного сообщества могут привести к его несостоятельности. Поэтому целесообразно установить специальную процедуру объявления и самообъявления этой несостоятельности, а также лишения местного сообщества правосубъектности.
3. Важной особенностью России в сфере местного самоуправления
является отсутствие низового звена системы - общины как субъекта публично-
властных отношений. Кроме того, самоуправление в России на протяжении
всей ее истории превносится сверху, а не снизу и является как бы
государственной программой. Все это не позволяет России за короткий период
воспринять европейские стандарты.
4. Система местного самоуправления по Конституции России содержит
многие черты англо - саксонской модели муниципального управления
(выборность представительных органов и некоторых должностных лиц,
отсутствие контроля из центра, судебный контроль), но для современной
России более других подходит иберийская модель, которая включает
выборность представительных и исполнительных органов на местах,
утверждение единоличных исполнительных органов центральной властью в
качестве ее представителя для осуществления административной опеки за
представительным органом, что позволит обеспечить нужную степень
централизации.
В законодательстве Российской Федерации в области местного самоуправления местный референдум следует определить как осуществляемое путем голосования прямое волеизъявление населения, проживающего в границах муниципального образования, по решению или обсуждению важных вопросов местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления законодательством Российской Федерации.
Наличие муниципальной милиции - необходимый признак местного самоуправления, поскольку его органы становятся основным субъектом, ответственным за состояние общественного порядка перед населением. В соответствии с этим они должны быть наделены достаточным объемом полномочий по руководству создаваемых за счет средств местного бюджета подразделений муниципальной милиции. Эффективное функционирование муниципальной милиции невозможно без четкой правовой регламентации, которая может быть осуществлена либо путем принятия специального законодательного акта - Закона Российской Федерации "О муниципальной милиции", либо внесением изменений и дополнений в действующий Федеральный Закон "О милиции". Причем служащие низового звена муниципальной милиции (непосредственные исполнители - участковые инспектора, милиционеры) уже на первом этапе формирования и
11 функционирования этих органов должны избираться непосредственно местным населением и нести ответственность перед ним. Только такой подход позволит обеспечить самостоятельность местного самоуправления в пределах собственных полномочий.
7. Создание муниципальных органов охраны общественного порядка позволит решить такие проблемы, как отчужденность от обслуживаемого населения, информационный вакуум и социальный контроль. При этом решение общих задач охраны общественного порядка муниципальными органами охраны общественного порядка и органами внутренних дел может быть успешным только при активном поиске новых форм и методов взаимодействия и эффективном их осуществлении. К таким формам взаимодействия следует, в частности, отнести: совместный анализ и оценку оперативной обстановки на обслуживаемой территории; наиболее рациональную, комплексную расстановку имеющихся сил и средств; принятие мер по расширению участия граждан в охране общественного порядка и борьбе с его нарушениями (возобновление деятельности самодеятельных организаций граждан - добровольных народных дружин, товарищеских судов, советов профилактики правонарушений и т.п.)
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения непосредственно ориентированы на их использование при разработке нового и совершенствовании действующего законодательства в области местного самоуправления, в практике органов государственной власти, муниципальных органов и муниципальной милиции.
Основные положения диссертационного исследования могут найти применение в научных исследованиях по проблемам конституционного и муниципального права, в учебной литературе, в преподавании курса конституционного права Российской Федерации и муниципального права.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполнена в соответствии с основными направлениями научных исследований Юридического института МВД России. Содержание и выводы исследования докладывались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Юридического института, используются в преподавании курса муниципального права и конституционного права России. Они опубликованы в научных изданиях и использованы при подготовке учебных и учебно-методических пособий.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, а также списка литературы.
Понятие и социально-юридическая природа местного самоуправления
Особенности политического, экономического и социального развития страны, ее демократические традиции и государственное устройство определяли и определяют разнообразие систем организации местного самоуправления. И, тем не менее, каждая из таких систем базируется на ряде демократических начал, в той или иной степени всем им присущих. Именно на такой объективной основе стало возможным выработать международную конвенцию в рамках Совета Европы - Европейскую Хартию о местном самоуправлении1.
Хартия местного самоуправления считается документом, наиболее полно излагающим понятие и принципы местного самоуправления. Она нацелена на обеспечение и защиту прав местных органов самоуправления, как наиболее близких к гражданам. Ведь именно органы местного самоуправления предоставляют гражданам возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. Этот документ обязывает стороны, т. е. государства, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти2.
В соответствии со ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".
Сходные понятия используются в разных европейских странах. Так, в Германии используется термин "selbstverwaltung" - самостоятельное управление, в Великобритании употребляют (в зависимости от уровня местной власти и смысла) понятия: "self government" - самоуправление, "local government" - местное управление, "self administration" - местная администрация. Во Франции наряду с местным самоуправлением, избираемым населением, существуют и органы управления, назначаемые центральной властью для осуществления ее интересов на местном уровне - префекты, супрефекты. Но термин "самоуправление" не используется и ему соответствует понятие "decentralisation" - децентрализация. Под ним обычно понимают процесс наделения местных коллективов правами юридического лица, выборы представителей от населения в местные органы и предоставления местным органам широкого круга полномочий.
Как подчеркивает в одной из своих работ С.А. Глотов, хартия служит хорошей политико-правовой основой для внесения изменений и дополнений в законодательство государств - членов Совета Европы, взаимодействия этих органов на европейском уровне (через Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, прямые связи и т.д.), накладывает на Россию международно-правовые обязательства по развитию и поддержке местного самоуправления, материальному, организационному и т.д. обеспечению деятельности его органов1.
Конституция Российской Федерации, при разработке которой использовалась Европейская Хартия местного самоуправления, содержит ст. 3, 8, 12, в той или иной мере касающиеся местного самоуправления, которые являются одним из элементов основ конституционного строя. В отличие от конституций ряда зарубежных государств, российская Конституция содержит также специальную главу, посвященную местному самоуправлению (глава 8, ст. 130-133).
Местное самоуправление как элемент политической системы общества свидетельствует о том, что в России наряду с интересами личности и интересами государства, стремящегося стать правовым, признаются и гарантируется еще и местные (муниципальные) интересы - интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности городского и сельского населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные.
Очевидно, что в таких условиях местное самоуправление не могло не подвергнуться теоретическому осмыслению.
В настоящее время исследовательский поиск ведется в основном в двух различных направлениях. К первому направлению относятся оценки местного самоуправления в качестве принципа организации и осуществления власти на местах, формы самоорганизации и самодеятельности граждан1; как основы конституционного строя; права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; как формы народовластия . Наиболее заметной особенностью исследований в данной плоскости является опора их авторов на конституционные нормы. Что же касается возможных отличий, то они сводятся к несовпадениям скорее толковательного, чем сущностного характера.
Разработки подобного рода базируются на широком эмпирическом материале, анализе функционирования разнообразных организационно-правовых моделей муниципальной власти, сложившихся в Российской Федерации в настоящее время .
Положения, сформулированные в русле другого направления, акцентированы на исследованиях в плане соотношения местного самоуправления с социально-политическими идеями, признающими объективность и закономерность его происхождения и развития. Для них характерны определенные методологические подходы, обеспечивающие системность теоретического познания самоуправленческой проблематики. И хотя в основе этих построений лежат уже утвердившиеся институты, их анализ осуществляется через призму историко-философских, социологических и правовых идей, выработанных человеческим обществом. В качестве примера назовем характеристики местного самоуправления как одной из форм социального, явления — самоуправления", подсистемы в системе самоуправления народа", предмета регулирования отрасли муниципального права .
Государственная власть и местное самоуправление
Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела место практически на всех этапах развития местного самоуправления не только в России, но и в других государствах.
В XIX в. сформировалось несколько научных теорий местного самоуправления, по-разному трактующих существо этого института, особенности его взаимоотношений с государством. Л. Велихов, анализируя состояние данного вопроса, называет следующие теории местного самоуправления: свободной общины (общественную), хозяйственную, юридическую, политическую, государственную1.
Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине прошлого века во Франции и Бельгии. Это теория "свободной общины". Ее создатели - представители французской и бельгийской правовых школ: Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и другие доказывали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, ибо община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного самоуправления. Согласно этой теории: "община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее"1. Обосновывая свободу и независимость общин, представители этой теории ссылались на историю борьбы за независимость против феодального государства средневековых вольных городов.
Теория "свободной общины" основывалась на следующих основных принципах организации местного самоуправления: 1) местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; 2) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые передаются ей государством; 3) органы местного самоуправления являются негосударственными органами; 4) государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.
Вышеназванные принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30 - 40-х гг. XIX века, в частности многие идеи этой теории нашли свое отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 года. Бельгийская Конституция, признавшая наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями - власть четвертую - муниципальную, сыграла наиболее значительную роль в распространении идей местного самоуправления. Она содержала специальную статью, посвященную общинному управлению.
Вместе с тем, идея неприкосновенности прав общин, содержащаяся в данной теории, была достаточно уязвима, ибо трудно доказать неприкосновенность прав, допустим крупных самоуправляющихся единиц (департаментов, регионов и др.), установленных государством, ссылкой на их естественный характер. Поэтому уже во второй половине XIX в. начала проявляться несостоятельность теории "свободной общины".
Важным рациональным зерном общинной теории, по нашему мнению, было признание наличия традиций в местном самоуправлении как основного условия успешного функционирования последнего. Это предполагает, что все современные попытки развивать местное самоуправление дальше должны основываться на глубоком изучении исторического опыта такового в данной местности.
На смену теории "свободной общины" приходит "общественно-хозяйственная" теория, которая так же, как и общинная теория, исходила из противопоставления государства и общины, но основание для этого было уже иное: противопоставление общественных интересов политическим и признание за государством и обществом права ведать только своими собственными делами. Ее сторонники рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся круга, имеющих принципиально различное содержание -местные интересы, с одной стороны, и общенациональные - с другой.
Предполагалось, что в противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления. Так, Л. Велихов считал, что смысл этой теории заключается в том, что круг общинных дел отличается от государственных; община является субъектом принадлежащих ей специальных прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а "общество"1.
Местное самоуправление рассматривалось, прежде всего, как важный идеологический элемент, как выражение свободы в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами.
Отдельные представители этой теории, например О. Ресслер, считали также, что самоуправление есть результат общественной свободы, следовательно, оно есть нравственная необходимость.
Другие представители этой теории - Р. Моль, А. Васильчиков, В. .Пешков делали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на преимущественно хозяйственном характере коммунальной деятельности.
В отечественной юридической науке основные принципы "общественной" теории самоуправления получили наиболее полное отражение в работе А.И. Васильчикова "О самоуправлении". Самоуправление определялось им как порядок внутреннего управления, при котором "местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями" .
Приверженцами "общественной" (общественно-хозяйственной) теории отстаивалось право местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства2.
Истоки этой теории, как отмечается в литературе,— в славянофильских идеях об особом пути развития Русского государства и в представлениях о естественных правах общины . Известный русский ученый Н. М. Коркунов так характеризовал "общественно-хозяйственную" теорию самоуправления: "Она исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведали только своими собственными интересами" . Еще более экстремистской была точка зрения П.-Ж. Прудона, который отождествлял самоуправление и анархию. Так, Л. С. Мамут указывает, что для обозначения самоуправления П.-Ж. Прудон избрал английский термин — Self - government, который точнее, по его мнению, передает социально-организационный смысл анархии .
В свою очередь П.А. Кропоткин, как представитель политической теории анархизма, развивал идею о необходимости скорейшего утверждения свободного федеративного самоорганизующегося коммунистического общественного строя. В качестве основополагающих принципов отношений между людьми он выдвигал взаимопомощь и гуманизм. Взглядам П.А. Кропоткина были присущи характерные для всего анархизма аполитичность, негативное отношение к любой государственности, законодательству, ориентация на скорую предстоящую замену государства различными общественными организациями и союзами .
Кроме того, П.А. Кропоткин подчеркивал глубокую преемственность между догосударственной и государственной формами общества. Теснейшая связь родовых, общинных форм организации с государственными должна была показать ненужность государства, монополизацию этим спрутом, как его называл русский анархист"3, тех функций, которые без него еще лучше осуществлялись догосударственными органами управления . Государство подразумевает, писал он, "сосредоточение управления местною жизнью в одном центре, т.е. территориальную концентрацию, а также сосредоточение многих отправлений общественной жизни в руках немногих"5.
Правовые формы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации установила важнейшие положения о формах осуществления местного самоуправления в России. Сущность их состоит в том, что все они базируются на единственном источнике власти -власти народа. Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". Это означает, что народ обладает всей полнотой власти на территории страны, а также на территориях отдельных административно-территориальных единиц, в том числе и муниципальных образований. Власть народа выполняет роль объединяющего начала в системе управления обществом, и выступает гарантом обеспечения единства и целостности Российской Федерации. Властные полномочия всех остальных образований и структур производны от власти народа. Признание народа единственным источником власти и носителем суверенитета является отличительным свойством демократических государств с республиканской формой правления1, в которых институт местного самоуправления занимает одно из ведущих мест в системе управления обществом. Конституционные нормы о власти народа нашли свое дальнейшее развитие в Федеральном Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Власть всего народа является системой, внутри которой формируются как элементы, неразрывные с данной системой, властные полномочия граждан, проживающих в муниципальных образованиях или в пределах субъекта Российской Федерации. Не следует при этом смешивать понятия "власть народа" и "власть, осуществляемую гражданами отдельного муниципального образования". Власть народа, выраженная в различных формах, распространяется в равной степени по всей территории страны, охватывает все сферы общественной жизни, что же касается власти населения того или иного муниципального образования, то она ограничена как территориальными пределами, так и характером функций местного самоуправления.
Объем функций, которые осуществляет народ в масштабе государства намного шире объема функций, выполняемых населением муниципального образования. Власть населения в муниципальном образовании ограничена решением задач местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, выполняемых по поручению государства.
Каким образом в Российской Федерации власть народа связана с развитием форм непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления?
Во-первых, волей народа, выраженной на референдуме в 1993 г., принята Конституция Российской Федерации, содержащая нормы, закрепляющие формы непосредственной и представительной демократии при осуществлении местного самоуправления.
Во-вторых, при широком участии народа сформирован законодательный орган страны - Федеральное Собрание, принявший законодательство о местном самоуправлении, гарантирующее осуществление форм непосредственной и представительной демократии в муниципальных образованиях.
В-третьих, Конституция России и федеральные законы о местном самоуправлении наделяют субъекты Федерации -правом принимать свои законодательные и иные нормативно-правовые акты, обеспечивающие становление и развитие форм непосредственной и представительной демократии. Законодательная деятельность субъектов Федерации свидетельствует о том, что практически почти повсеместно приняты законодательные акты о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления.
Все эти и другие законодательные акты Российской Федерации и ее субъектов предоставляют гражданам, проживающим на территории муниципальных образований широкие возможности в осуществлении форм непосредственной и представительной демократии.
В соответствии с ч. 2 ст.З Конституции России народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это означает, что весь народ, на всей территории страны имеет право на местное самоуправление в различных формах. В ч. 2 ст. 130 Конституции определены основные формы непосредственной демократии применительно к местному самоуправлению. Местное самоуправление, гласит вышеуказанная статья, осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Таким образом, Конституция устанавливает открытый перечень форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления, называя важнейшие из них. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. кроме местного референдума и выборов в ст. 24 предусматривает собрание (сход) граждан, в ст. 25 - право граждан на правотворческую инициативу, в ст. 26 -право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. При этом Закон допускает возможность замены собраниями (сходами) граждан представительных органов местного самоуправления (ч. 6 ст. 15).
Законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о собраниях (сходах) граждан, об отзыве депутата содержат конкретный механизм реализации форм непосредственной демократии при осуществлении самоуправления гражданами. Конституции республик в составе Российской
Федерации, уставы краев, областей, автономных округов, законы о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований не дают исчерпывающего перечня форм прямого волеизъявления граждан (этот перечень повсеместно является открытым). Законодательство субъектов Федерации называет, как правило, основные конституционные формы -референдум, выборы, а также установленные Федеральным Законом такие формы как собрания (сходы) граждан, правотворческую инициативу граждан.
Почти все законодательные акты используют формулировку "другие формы прямого волеизъявления". Однако эти формы не всегда закреплены в законах или уставах муниципальных образований. Одной из таких, других форм, является отзыв депутата и выборного должностного лица местного самоуправления. Порядок осуществления отзыва определяется специальным законодательством. Очевидно, что отзыв депутата не случайно отнесен законодательством к формам прямого волеизъявления граждан, ибо в решении данной задачи принимают непосредственное участие сами граждане муниципального образования. Их решение является окончательным.
Решение насущных жизненных задач хозяйственного и социально-культурного характера осуществляется не только путем прямого волеизъявления населения, но и опосредованно, через систему органов местного самоуправления. Эта система включает в себя представительные, исполнительные органы и выборные должностные лица местного самоуправления.
Современные модели местного самоуправления
Мировой опыт выработал различные модели организации управления на местах: централизацию, децентрализацию, деконцентрацию власти, кооперативные начала в местном самоуправлении и т.д. Выбор той или иной модели зависит от исторических условий, национальных традиций, географических факторов, социально-экономических и политических причин. Системы управления периодически изменяются, зависят от соотношения социальных сил, экономического развития территории, от возможностей применения достижений научно-технического прогресса в управлении и иных обстоятельств.
Как указывает В.Е. Чиркин: "с точки зрения конституционно-правового анализа, система управления на местах зависит, прежде всего, от двух обстоятельств: того или иного подхода к понятию государственной власти и местного самоуправления, а также от доктринального (в известной мере условного) деления административно-территориальных единиц на "естественные" и "искусственные" (т.е. на единицы, признаваемые территориальными коллективами и не являющимися таковыми)" .
К вопросу о соотношении государственной власти и местного самоуправления в современной науке и практике существует два подхода. В подавляющем большинстве стран давно принята концепция, согласно которой органами государственной власти являются только центральные органы государства, распространяющие свою компетенцию на всю его территорию (глава государства, парламент, правительство), и их уполномоченные чиновники на местах (губернаторы областей, руководители районов и т.д.), выборные же на местах органы и должностные лица рассматриваются лишь в качестве органов самоуправления местных территориальных коллективов. Они реализуют власть не государства, а местного самоуправления, территориального коллектива, создают свои административные службы, нанимают местных должностных лиц, которые занимаются управленческой деятельностью в пределах компетенции территориального коллектива. Органы самоуправления автономны, иерархически не соподчинены между собой (равно как один территориальный коллектив не подчиняется другому). В настоящее время в большинстве современных конституций содержатся нормы об основах местного самоуправления, а также признается, что по умолчанию центра (а в отдельных случаях и без такового) органы местного самоуправления могут осуществлять некоторые функции органов государственной власти (такая возможность предусмотрена и в Конституции России).
В отличие от рассмотренного подхода конституционное законодательство и научная доктрина стран социализма, а также развивающихся стран, ориентирующихся на социализм, исходя из марксистско-ленинской концепции советов, не делают различия между государственной властью и местным самоуправлением. Местные представительные органы трактуются как звенья единой государственной власти сверху донизу: они не автономны, а иерархически соподчинены. Любой представительный орган, начиная с небольшого сельского совета, теоретически признается единственным полновластным органом, осуществляющим на своей территории государственную власть. В настоящее время такой подход существует во Вьетнаме, на Кубе, в Китае, КНДР и некоторых других странах.
Разделение административно-территориальных единиц на "естественные" и "искусственные" предопределяет не соотношение государственной власти и местного самоуправления, а структуру органов управления на местах, их моде ли. Указанное разделение длительное время существовало только в научной доктрине, но в последние десятилетия оно вошло в конституции и законы в виде понятия "территориальные коллективы".
Первоначально территориальный коллектив понимался как естественное поселение людей (село, община, город), которое управлялось избираемыми ими органами (вождями, старейшинами, советами), а искусственной административно-территориальной единицей назывался регион (область, район и др.), создававшийся "сверху" актами государственной власти. В настоящее время понятие "территориальный коллектив" имеет более широкое значение: этот термин может быть отнесен и к искусственным единицам (например, во Франции к департаментам). Главное различие между ними состоит в том, что в "естественных" единицах обязательно есть выборные органы или должностные лица местного самоуправления, в "искусственных" - они могут быть, а могут и не быть. В последнем случае управление может осуществляться только представителем, избранным местным населением. Кроме того может быть назначен также уполномоченный центра.
В связи с этим на первый план часто выдвигается иное деление: общинные и региональные административно-территориальные единицы. В первых есть только выборные органы местного самоуправления и нет назначенных из центра чиновников (исключение составляют некоторые развивающиеся страны). В регионах есть либо только назначенные из центра чиновники, либо наряду с ними действуют выборные советы, либо только выборные органы (например, советы графств, округов, крупных приходов в США, Великобритании).
В соответствии с перечисленными подходами и с учетом национальных особенностей тех или иных стран в настоящее время можно выделить четыре основные модели местного самоуправления.
Первая модель - англо - саксонская, согласно которой для решения местных вопросов и управления местными делами в административно территориальных единицах избираются советы. Наряду с такими коллегиальными органами общей компетенции в городах и других административно-территориальных единицах, а также в особых округах, образованных для определенных целей (природоохранные округа, школьные округа и др.), создаются небольшие советы (иногда их называют попечительскими) по вопросам библиотечного дела, школьного дела, муниципального жилья, местных дорог и т.д. Они распоряжаются суммами, выделенными для этих целей из городского бюджета.
При данной системе население избирает также непосредственно некоторых должностных лиц, например, в США - шерифа, являющегося начальником полиции графства, иногда - казначея по финансовым вопросам, атторнея (его зачастую называют прокурором) графства, который представляет графство в суде. Исполнительных коллегиальных органов общей компетенции (подобных исполнительным комитетам советов в социалистических странах) учреждения самоуправления в этих государствах не создают. Например, в США такой дея-тельностью занимаются избранные должностные лица и отчасти советы по профилю, в Великобритании - отраслевые постоянные комиссии, которые создаются из членов совета и нанимают оплачиваемых служащих. В городах исполнительной работой занимаются мэры, избираемые либо непосредственно гражданами, либо советом города, или нанимаемые на несколько лет по контракту из числа специалистов по управлению (менеджеров). В мелких приходах (это небольшая единица, исторически объединившаяся ранее единой церковью) либо избираются советы, либо функции органа местного самоуправления выполняет сход жителей.
