Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Российская правовая политика: общая характеристика 16
1.1 Правовая политика в истории Российского государства 16
1.2 Правовая политика современной России: понятие, цели и средства, проблемы теории и практики формирования 29
1.3 Законотворчество как основная форма реализации российской (федеральной и региональной) правовой политики 55
Глава II Роль региональной правовой политики в оптимизации законотворчества в субъектах Российской Федерации 84
2.1 Региональный уровень правовой политики как научно-практическая (концептуальная) основа совершенствования законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации 84
2.2 Особенности реализации правовой политики регионального уровня в законотворческой деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации 114
2.3 Участие органов внутренних дел в реализации правовой политики регионального уровня по совершенствованию законотворчества субъектов Российской Федерации 144
2.4 Результативность регулирующего воздействия законодательства субъектов Российской Федерации 165
Заключение 180
Библиография 1
- Правовая политика современной России: понятие, цели и средства, проблемы теории и практики формирования
- Законотворчество как основная форма реализации российской (федеральной и региональной) правовой политики
- Особенности реализации правовой политики регионального уровня в законотворческой деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации
- Результативность регулирующего воздействия законодательства субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Продолжающееся в современных условиях расширение сфер правового регулирования, наделение новыми полномочиями субъектов Российской Федерации, рост числа законодательных актов требует дальнейшего научного осмысления роли правовой политики федерального и регионального уровней, в их единстве, различиях и взаимодействии в сфере регионального законотворчества. Как отмечается в Президентском послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 года "сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня". В тоже время децентрализация государственных полномочий порождает увеличение объема регионального правотворчества. По данным Министерства Юстиции РФ федеральный регистр пополнялся: в 2006 году – 270 тысячами нормативных правовых актов субъектов Федерации; в 2007 году – 325 тыс.; в 2008 году – 460 тыс.; в 2009 году количество таких актов превысило 460 тысяч.
В этом свете актуальность настоящего исследования видится в том, что российская правовая политика, ее федеральный и региональный уровни, обладающие властноимперативным содержанием, выступают эффективным средством поиска путей и средств формирования наиболее удачных юридических конструкций и их внедрения в юридическую практику. Правовая политика таких уровней ориентирует органы законодательной власти субъектов Российской Федерации на мониторинг принимаемых и действующих в регионах законов, достижение ими поставленных целей, выявление их сильных и слабых сторон, устранение препятствий при осуществлении прав и обязанностей, обеспечение законных интересов субъектов права на региональном уровне. При этом правовая политика, руководствуясь конституционным положением о верховенстве закона, опираясь на его силу, способна не допустить неправомерного вмешательства в законотворческий процесс лиц, выражающих узковедомственные интересы в ущерб общеполезным интересам субъектов Российской Федерации.
Проводимые ранее исследования федеральной и региональной правовой политики, в том числе в сфере регионального правотворчества, не дают оснований считать данную тему исчерпанной. Такие неотъемлемые критерии, свойства и признаки правовой политики как системность, динамизм, научная обоснованность и неразрывная связь с практикой свидетельствуют о необходимости дальнейшего комплексного научного исследования этого феномена для получения целостной картины правовой политики регионального уровня в сфере законотворчества и выработки рекомендаций по его оптимизации.
Степень научной разработанности темы исследования.
В отечественной юридической науке проблемы правовой политики, в том числе по оптимизации регионального законотворчества, до конца 90-годов XX века специально не исследовались. Уделялось внимание рассмотрению лишь отдельных их аспектов. Наиболее активно эти вопросы рассматривались на отраслевом уровне и, в частности, в сфере развития уголовно-правового законодательства.
С конца 90-х годов истекшего столетия определенный интерес к правовой политике и ее региональному уровню стали проявлять представители общей теории права. Изучались ее отдельные аспекты и направления. Специальному исследованию этот феномен стал подвергаться на уровне кандидатских и докторских диссертаций, в том числе в сфере регионального правотворчества. Среди современных авторов наибольший вклад в разработку проблем правовой (правотворческой) политики, развития законотворчества внесли такие из них как А.С. Автономов, С.С. Алексеев, В.С. Афанасьев, С.Ф. Афанасьев,
М.И. Байтин, В.М. Баранов, В.П. Беляев, В.Н. Бутылин, Е.В. Вавилин,
Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, А.В. Дунаев, А.И. Зайцева, И.А. Иванников, В.Ф. Иванов, Н.В. Исаков, В.В. Лазарев, М.В. Карасева, А.П. Коробова,
Ю.А. Крохина, В.Н. Кудрявцев, Е.В. Куманин, Н.А. Лопашенко, А.В. Малько, Н.И. Матузов, В.В. Мамонов, А.А. Павлушина, М.Н. Петров, С.В. Поленина, Т.М. Пряхина, Н.В. Путило, В.А. Рудковский, О.Ю. Рыбаков, Т.А. Савельева, В.Н. Синюков, О.А. Степанов, Н.В. Федоров, В.М. Сырых, В.Д. Холоденко, Д.Ю. Шапсугов, А.И. Экимов, Б.С. Эбзеев и др.
Высоко оценивая труды российских ученых, следует признать, что в большинстве из них вопросы федеральной и региональной правовой политики рассматриваются изолированно и под различным углом зрения, как элемент других научных проблем, в некоторых – дается лишь общая их характеристика.
В целом, как показывает анализ, проблемы федеральной и региональной правовой политики в их единстве, различиях и взаимодействии по вопросам развития законотворчества в субъектах Российской Федерации, несмотря на всю их значимость, в достаточной мере не разработаны. Дефиниции «правовая политика», «федеральная правовая политика», «правовая политика субъектов Российской Федерации» и разрабатываемые на их основах концепции законопроектов, нормативного закрепления в федеральном и региональном законодательстве не получили.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере правовой политики и законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования составляют закономерности, связанные с правовой политикой и законотворчеством субъектов Российской Федерации, нормами права их регулирующими.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является комплексное научное осмысление правовой политики федерального и регионального уровней в качестве важного инструмента оптимизации законотворчества субъектов Российской Федерации, выявление возможностей и необходимости построения законопроектов на концептуальных основах, выработка научно-практических рекомендаций развития регионального законотворчества на перспективу.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
рассмотреть закономерности становления и развития правовой политики Российского государства;
исследовать проблемы теории и практики формирования правовой политики в современной России: изучить понятия «правовая политика современной России», «правовая политика субъектов Российской Федерации» их сущность, предмет и сформулировать авторское определение исследуемых феноменов;
определить в какой степени законотворчество является основной формой реализации правовой политики федерального и регионального уровней;
исследовать региональный уровень правовой политики, выступающий научно-практической (концептуальной) основой развития законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации;
выявить особенности реализации правовой политики регионального уровня в законотворческой деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации;
рассмотреть участие органов внутренних дел в реализации правовой политики регионального уровня по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации;
показать результативность регулирующего воздействия законодательства субъектов Российской Федерации;
сформулировать предложения и рекомендации по дальнейшему развитию регионального законотворчества.
Методологическую основу работы, наряду с основополагающим диалектико-материалистическим и общенаучными методами познания правовой действительности, составили разнообразные методы специально-юридического характера, а именно: системный, логический, функциональный, прогнозирование, моделирование, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический и др. Применение указанных методов дало возможность проанализировать и сделать научные выводы по достаточно сложной проблеме, посвященной взаимодействию федерального и регионального уровней правовой политики в сфере развития законотворчества субъектов Российской Федерации и обоснованию путей оптимизации современного регионального законодательства на перспективу.
Теоретической основой работы послужили научные разработки по общей теории права, специальная юридическая литература, научные труды по истории, философии, социологии, политологии.
Автор опирался на работы ученых, исследующих вопросы правовой политики, ее целей, средств, форм и методов совершенствования механизмов правового регулирования, коллизий правовых норм, общей теории систем, концепции правовой деятельности и др.
Эмпирической и нормативной основой исследования послужило изучение обширного нормативно-правового материала: международных правовых актов и документов, Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов, ежегодных посланий и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов СССР, дореволюционной России, некоторых зарубежных стран.
С учетом предмета исследования, наиболее пристальное внимание уделялось изучению регионального законотворчества. Исследовались архивные фонды ГУ «Государственный архив Кабардино-Балкарской Республики»; ГУ «Государственный архив Ставропольского края», архив ГУВД по Московской области, архив МВД по Кабардино-Балкарской республике. В исследовании автор опирался на личный опыт работы в правоохранительных органах.
Научная новизна исследования обусловлена постановкой проблемы, а также намеченными целями и задачами и заключается в том, что в рамках общей теории права фактически впервые предпринята попытка комплексного, монографического исследования взаимодействия федерального и регионального уровней правовой политики в их единстве и различиях в сфере законотворчества субъектов Российской Федерации.
Научная новизна получила отражение в ряде положений и выводов диссертации. В частности, показана роль правовой политики (как федерального, так и регионального уровня) в совершенствовании законодательства субъектов Российской Федерации.
В диссертации получили дальнейшее развитие:
теоретические положения правовой политики, в частности, авторское видение понятий «правовая политика», «правовая политика субъекта Российской Федерации»;
теоретико-правовая характеристика регионального законотворчества и пути повышения его эффективности;
роль федеральной, в том числе президентской правовой политики как позитивного фактора развития законотворчества субъектов Российской Федерации;
обоснование системы объективной оценки эффективности работы законодательных органов субъектов Российской Федерации;
формы участия органов внутренних дел в законотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования отражена и в основных положениях выносимых на защиту.
-
Правовая политика – это позитивная, социально активная и упорядоченная деятельность государственных и негосударственных легальных структур, закрепленная и урегулированная нормами права и направленная на определение и гарантированное достижение стратегических целей и тактических задач современного общества на основе усовершенствования механизма правового регулирования.
Правовая политика субъекта Российской Федерации – это целенаправленная, научно обоснованная и последовательная деятельность управомоченных субъектов, ориентированная на повышение эффективности действия правовых норм и иных правовых средств, совершенствование действующей системы права и создание надлежащих условий для реального осуществления прав и свобод человека и гражданина на соответствующей территории.
-
Современная правовая политика федерального и регионального уровней в сфере законотворчества сводится к тому, чтобы обеспечивать закрепление прав и обязанностей граждан в законах, создавать гарантии этих прав, механизмы охраны и защиты нарушенных прав; в сфере правоприменения – к реализации закрепленных в законодательстве прав граждан и юридических лиц в деятельности судов, учреждений юстиции, административно-территориальных органов власти, милиции и других правоохранительных структур.
-
Особенностями и отличительными чертами реализации современной правовой политики федерального и регионального уровней в сфере законотворчества субъектов Российской Федерации является:
формирование законодательства регионов на основе предоставленных им Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации полномочий, сочетающихся с укреплением «вертикали власти», разграничением полномочий между центром и регионами, увеличением объема полномочий региональных и местных органов власти, воздействием на радикальное обновление и изменение региональных законов, усиление их легитимности;
конструктивное взаимодействие субъектов правовой политики федерального уровня с законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, участие в формировании и реализации федерального и регионального уровней правовой политики органов прокуратуры, Министерства внутренних дел Российской Федерации и других правоохранительных органов, предоставление прокурору республики, края, области права законодательной инициативы и ее реализация в форме внесения поправок в законопроекты;
установление законотворческой политики в качестве ядра региональной правовой политики, законодательное закрепление ее базовых основ, повышение научно-практической обоснованности проектов законодательных актов;
упорядочение законотворческой деятельности, определение ее приоритетов на основе стратегического планирования, разработки планов реализации положений федеральных законов.
-
Субъектам правовой политики регионального уровня при оценке эффективности законотворческой деятельности рекомендуется: во-первых, комплексно оценивать результаты действия каждого закона с качеством законодательства субъекта Российской Федерации в целом как системным образованием; во-вторых, нормативно закрепить следующие концептуально обоснованные требования к оценке эффективности законотворческой деятельности:
регулировать только те общественные отношения, которые в этом нуждаются, соответствовать форме и содержанию нормативного акта, который законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе издавать;
иметь системные связи с федеральным законодательством, обеспечить необходимую степень полноты правового регулирования;
соответствовать требованиям разумности, справедливости, нравственности и другим общеправовым принципам;
предусматривать во всех законах механизм их реализации, организационные, финансовые, правовые и иные средства, обеспечивающие выполнение принятых законов;
соответствовать современным требованиям законодательной техники.
-
Основными направлениями дальнейшего развития законотворчества в субъектах Российской Федерации являются:
выявление закономерностей, тенденций и специфики правового развития регионов, закрепление основных приоритетов правовой политики в сфере законотворчества на законодательном уровне субъектов Российской Федерации;
обеспечение соответствия регионального законодательства международным обязательствам РФ;
соблюдение общеобязательной иерархии региональных нормативных правовых актов, строгое следование принципам жесткой зависимости и очередности их издания;
формирование законодательства без правовых пробелов и коллизий, устранение их путем дополнительного законотворчества;
внедрение новых технологий и механизмов в законотворческий процесс;
системный и глубокий анализ полезности, нужности принимаемых законов, эффективности их действия в социальной практике.
-
Правовая природа и статус органов внутренних дел предполагает не только возможность, но и обязанность их системного участия в реализации правовой политики федерального и регионального уровней по совершенствованию законотворчества, отражающего собственную деятельность органов внутренних дел и охватывающего сферы общественной жизни, которые они обеспечивают. Правовые основы форм участия органов внутренних дел в законотворческом процессе органов государственной власти субъектов Российской Федерации нуждаются в научно-практическом обосновании на концептуальном уровне и законодательном закреплении.
-
Динамика позитивных изменений в законодательстве субъектов Российской Федерации, улучшение его качества, повышение законотворческой активности в регионах неотделимо от дальнейшего совершенствования федерального законодательства в рамках исследуемых уровней правовой политики. В этой связи предлагаются следующие меры: 1) использовать положительный опыт законотворческой работы законодательного органа Тамбовской области и рекомендовать субъектам Российской Федерации рассмотреть вопрос Об оптимизации законотворческой деятельности в регионе и принять в каждом субъекте Российской Федерации базовый закон «О правовых актах»; 2) на основах правовой политики регионального уровня разработать и нормативно закрепить Концепцию совершенствования законотворчества в субъектах Российской Федерации; 3) в целях упорядочения форм участия органов внутренних дел в региональном законотворчестве, повышения ответственности и профессиональной подготовленности лиц непосредственно участвующих в разработке законопроектов субъектов Российской Федерации в сфере деятельности органов внутренних дел, целесообразно разработать рекомендации, включающие новые методики и технологии организации и осуществления законотворческой работы в законотворческих органах субъектов Российской Федерации.
Научная и практическая значимость. Диссертационное исследование направлено на изучение целей и механизмов действия правовой политики федерального и регионального уровней в их единстве и различиях под углом зрения регионального законотворчества. Тем самым затрагиваются общетеоретические проблемы права и правовой политики, углубляется представление об этом сложном политико-правовом феномене. При этом подвергаются исследованию предложенные соискателем такие критерии научной обоснованности правовой политики федерального и регионального уровней в сфере законотворчества субъектов Российской Федерации как: 1) согласованность федеральных и региональных законных интересов; 2) прогноз эффективности действия их методов, принципов и механизмов; 3) общеобязательность нормативно закрепленных целей, средств и приоритетов правовой политики исследуемых уровней. Разработаны и предложены критерии научной обоснованности концепции законотворческого процесса и оценки эффективности действия принятых законов.
Комплексное теоретическое исследование правовой политики федерального и регионального уровней по их собственной концептуализации, анализ действия их механизмов по оптимизации законотворчества субъектов Российской Федерации позволяет: а) систематизировать полученные выводы об особых видах государственной политики и формах их реализации в региональном законотворчестве; б) определить возможности и необходимость построения и реализации законотворческой политики субъектов Российской Федерации, формирования в ее структуре особого механизма, отражающего концептуальные основы в процессе подготовки и принятия региональных законов; в) разработать основные понятия, предложить передовые технологии и механизмы, касающиеся законотворческой деятельности; г) определить систему взаимосвязи федерального и регионального уровней правовой политики в сфере регионального законотворчества, а также выявить причины, негативно влияющие на развитие законотворчества субъектов Российской Федерации и найти оптимальные пути и способы их устранения.
Практическая значимость работы состоит в том, что диссертант вносит и аргументирует конкретные предложения по реализации правовой политики федерального и регионального уровней, выражаемой, в частности, в построении и реализации региональной законотворческой политики, направленной на развитие законотворчества субъектов Российской Федерации. Предложены пути совершенствования законотворческого процесса с использованием новых подходов, обоснованных на концептуальном уровне. Содержащиеся в работе рекомендации по совершенствованию законотворчества субъектов Российской Федерации на основе: определения средств, находящихся в арсенале правовой политики федерального и регионального уровней; комплексной оценки эффективности законотворчества; действия законов в социальной практике - могут найти практическое применение в нормотворческой деятельности государственных органов федерального и регионального уровней, позитивно повлиять на правоприменительную деятельность, в том числе в органах внутренних дел.
Результаты исследования могут быть применены в учебном процессе при изучении теории государства и права, а также специально-отраслевых и других юридических дисциплинах. Они позволяют обосновать возможность разработки специального курса «Органы внутренних дел в региональном законотворчестве» для обучающихся по специальностям «юриспруденция» и «правоохранительная деятельность».
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, где проводилось обсуждение ее основных положений.
Проблемы, выявленные в ходе исследования, а также пути их возможного решения докладывались автором на:
научно-практической конференции Академии управления МВД России посвященной 15-летию принятия Конституции Российской Федерации. Декабрь 2008 г.;
научно-практической конференции Академии управления МВД России «Гражданское общество и органы внутренних дел». Апрель 2009 г.;
Всероссийском круглом столе «Правотворческая политика в современной России». Саратовский филиал Института государства и права РАН; Северо-Кавказский филиал. Октябрь 2009 г.;
Всероссийской научно-теоретической конференции «Правовые и политические институты» Саратов. СГАП. Март 2009 г.;
круглых столах: Московского гуманитарно-экономического института (2009 г.), Кабардино-Балкарского государственного университета (2008 г.), Окружного суда международной комиссии по урегулированию неправительственных споров (2009 г.). Диссертантом представлено 4 акта внедрения результатов исследования в учебный процесс и практическую деятельность, в том числе органов внутренних дел.
Отдельные материалы проведенного исследования использовались при проведении занятий по курсам «Теория государства и права», «Правоохранительные органы», «История отечественного государства и права» в Северо-Кавказском и Новороссийском филиалах Московского гуманитарно-экономического института, что подтверждается актами внедрения в учебный процесс.
Структура и объем диссертации. Цели и задачи исследования определили структуру диссертации и логическую последовательность изложения материала. Она состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Правовая политика современной России: понятие, цели и средства, проблемы теории и практики формирования
Любое государство в зависимости от сложившихся в обществе социальных, политических и экономических отношений, а также существующих среди социально активной части населения идеалов, настроений, потребностей и интересов стремится создать и реализовать свою стратегию и тактику в области права. Иными словами — своими действиями государство предпринимает попытку осуществить правовое развитие, т.е. выстроить правовую политику, соответствующую конкретному этапу развития общества и его институтов.
В идеале правовая политика представляет собой позитивное, политически активное и упорядоченное правовое явление, созданное целенаправленной и системной деятельностью государства в правовой и неправовой сферах. Последняя упорядочивается правовыми средствами и принципами, что позволяет благоприятно воздействовать (влиять) на позитивное развитие общественных отношений. Однако, чтобы выстроить правовую политику необходим ряд условий. Среди них особое место занимает, во-первых наличие политической воли руководства страны сформировать такую политику, позволяющую государству действовать долговременно на концептуальных основах и единых принципах. Во-вторых, обязательным условием является единообразное понимание сущностных основ права, его свойств, социальных ценностей и закономерностей развития. Наиболее значимым является осмысление роли права в управлении обществом. В этой связи исторический опыт показывает, что правовая политика стала выстраиваться не с момента возникновения государства и права, а на более поздних ступенях политического и правового развития. Если за точку отсчета появления правовой политики взять возникновение государства и права, то этот феномен в определенной мере отождествлялся бы с правовой системой и с правовой деятельностью, что затрудняло бы его понимание.
Безусловно, представления о правовой политике менялись в соответствии с тем как, менялось государство и само общество. Но смысл такой политики и ее признаки в своей основе сохранялись. Рассмотрим этот вопрос более подробно. Весьма характерно, что уже в ранних памятниках российской политико-правовой мысли («Поучение» Владимира Мономаха, «Моление» Даниила Заточника и др.) были заложены положения, которые способствовали построению основ национальной правовой политики на определенную перспективу. Ее основным приоритетом было укрепление государственности и его единства, а ведущей идеей выступал гуманизм. В этот период он выражался главным образом в призывах к смягчению уголовных наказаний.
Древнерусский идеал правового устройства выражался и в понятии «правда», которое по своему содержанию являлось весьма многозначным, но в целом отражало требования морально-религиозной обоснованности и справедливости принимаемых решений в правовой сфере.
На ранних этапах Российского государства субъектом правовой политики, прежде всего, выступал монарх, ибо абсолютное большинство субъектов такой политики являлись исполнителями его воли. Даже «совет знающих людей», к которому обращался государь не мог ограничить его единовластия. В этот период закладывались такие основополагающие принципы правовой политики как централизация, законность, справедливость и др.
В дальнейшем представления о правовой политике детализируются и наполняются новым содержанием. В частности, большое внимание уделяется проблемам правосудия — (скорого и справедливого разрешения дел), искоренения взяточничества, неотвратимости наказания в сочетании с милосердием к преступнику, усиление контроля и централизации в судебной системе, назначение судей верховной властью, установление мер ответственности за неправедный суд и др.
В XVI-XVII вв. правовая политика характеризовалась расширением круга общественных отношений, регулируемых правовыми нормами. В этот период создавались правовые гарантии для развития территориальных хозяйственных связей торговли и др.
Существенные изменения правовая политика претерпела в эпоху Петра I. В ее основу была положена идеология абсолютизма, суть которой состояла в том, что монарх на благо своих подданных осуществляет всеобъемлющую правовую регламентацию всех сторон общественной жизни (выбор одежды, порядок проведения пиров, свадеб, похорон и т.п. (Ф.Прокопович)). В этот период правовой порядок быстро и радикально преобразовывался. В то же время больше внимания уделялось вопросам правотворческой политики. Под руководством В.Н. Татищева разрабатывались основные правила подготовки текстов законодательных актов. Обращалось внимание на их краткость, ясность, однозначность, общедоступность, непротиворечивость и др. Подвергалась изменению, процедура издания законов. Она предусматривала участие населения в обсуждении принимаемых законов в форме выборных представительных учреждений.
Обращает на себя внимание и то, что первоочередной задачей правовой политики в этот период становится обновление и систематизация законодательства, поскольку оно устарело и не соответствовало правовым преобразованиям. Кроме того с Петровской эпохи наступил период ориентации на западные образцы, когда на государственном уровне стало происходить заимствование правовых норм и институтов, сложившихся в европейских странах.
Законотворчество как основная форма реализации российской (федеральной и региональной) правовой политики
Так, Государственная Дума принимает в год от двухсот до трехсот законов. Значительно повысился рост правотворческой активности федеральных органов исполнительной власти. Не снижаются темпы роста объема законодательства субъектов Российской Федерации и нормативного массива муниципальных образований. Так, в субъектах Российской Федерации действует около 40 тыс. законов, в то время как федеральное законодательство насчитывает менее 10 процентов от общего числа действующих нормативных актов всех уровней. Активность регионального законодательства во многих случаях объяснялась наличием пробелов в федеральном законодательстве и недостаточной оперативностью принятия актов федерального законодательства. Как справедливо отмечает А.С Пиголкин, это подталкивало регионы к практике не всегда оправданного «опережающего правотворчества по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов»1..
С учетом предмета настоящего исследования акцентируем внимание и на том, что субъекты правовой политики, реализуя ее методы и принципы в форме законотворчества, по сей день не могут добиться федеральной и региональной «синхронизации законодательного процесса». Как справедливо отмечает В.Б. Исаков «править надо не законодательство субъектов Российской Федерации, а федеральное законодательство приводить в соответствие с более прогрессивными решениями, принятыми на региональном уровне»".
К числу проблем задерживающих развитие законотворческой деятельности следует также отнести отсутствие надлежащего размежевания правотворческих полномочий между законодательными и исполнительными органами власти, между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации. По нашему мнению, в специальном законе «О нормативных правовых актах Российской Федерации», проект которого давно разработан, можно было бы нормативно разграничить сферы регулирования закона и указа Президента РФ, полномочия законодательной и исполнительной властей, закрепить сферы правотворческой деятельности Президента РФ, сформулировать вопросы, которые могут быть урегулированы только законом и др.
В этом свете одна из важных задач правовой политики, реализуемой в законотворчестве, видится в своевременном выявлении объективных тенденций и потребностей развития общества и адекватном отражении их в нормах закона. В частности, для решения существующих проблем в действующем законодательстве субъектам правовой политики целесообразно усилить внимание к выявлению и учету в своей деятельности закономерностей, условий и особенностей его дальнейшего развития и в первую очередь технологий совершенствования законотворческого процесса. Так, по мнению Г.В. Мальцева высокий уровень законодательства должен стать «следствием глубокой и разносторонней научно-исследовательской работы»1.
В юридической литературе под законотворчеством понимается установленный в юридических нормах вид (выделено И.И.Н.) правотворческого процесса, регламентирующий порядок деятельности законодательного органа государства по выработке, принятию и изданию законов". Развивая идеи, заложенные в определении данного феномена, специально подчеркнем, что построение законотворческого процесса и всего порядка работы законотворцев предопределено методами и технологиями правовой политики. В частности реализация такой политики проявила себя в законодательном закреплении четырех обязательных для всех законотворческих органов стадий: 1) законодательная инициатива как закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган; 2) обсуждение законопроекта (проходит на заседаниях палат законодательных (представительных) органов в несколько стадий, на которых закон доводится до нужного качества, устраняются противоречия, пробелы, неточности и др.); 3) принятие закона - главная стадия, которая предполагает: а) принятие закона Государственной Думой (федеральный закон — обычным большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы, т.е. 50% +1 голос, федеральный конституционный закон — квалифицированным большинством, т.е. не менее 2/3 голосов); б) одобрение закона Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов палаты, либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ) ; в) подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 Конституции РФ Президент в течение 14 дней подписывает (либо не подписывает) одобренный закон и обнародует его); 4) опубликование закона (в течение 7 дней после его подписания Президентом РФ). Подобная законотворческая практика подтверждает позитивную роль правовой политики в осуществлении законотворческого процесса.
Повышению роли и авторитета закона в правовой системе может служить и четкое формулирование понятия «законодательство». К сожалению, в научной литературе и в действующих правовых актах оно трактуется по-разному. По мнению А.С. Пиголкина это «создает значительные трудности в правотворческой деятельности»2.
Особенности реализации правовой политики регионального уровня в законотворческой деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации
В этой связи многие аналитики высказывали и до сих пор высказывают сомнения в легитимности этих президентских указов, ибо они коренным образом меняли политическую и правовую системы страны, но не вносили ясности в волновавший тогда вопрос - о предоставлении суверенитета республикам, находящимся в составе России. Подтверждением может служить то, что в названном выше Положении, раскрывающем основные начала организации и деятельности органов государственной власти в регионах республики не были отнесены к субъектам Российской Федерации.
Тем не менее, президентские указы и другие документы стали реальностью в связи, с чем представительные органы субъектов Российской Федерации наделялись правом принятия законов3, т.е. получили статус законодательных органов. При этом Положение закрепляло полномочия представительного (законодательного) органа по предметам собственного ведения и совместного ведения федеральных органов власти и органов власти субъекта Российской Федерации.
По своему значению это носило «революционный» характер. В официальных документах, СМИ и научных публикациях, посвященных этому вопросу, в частности, отмечалось, что расширение прав региональных представительных органов в области законотворческой деятельности явилось прогрессивным шагом в развитии правового регулирования, направленным в первую очередь на развитие регионов1. В целом признавалась, и положительно оценивалась самостоятельность субъектов РФ в решении законодательных вопросов.
Вместе с тем, если говорить о полноценности правовой политики государственного масштаба, в том числе об особенностях стратегии развития законотворчества и в целом правового развития регионов, то, к сожалению, вновь «телега поставлена впереди лошади». В итоге получилось, что Конституция РФ закрепила уже существующую реальность. Так, в части 2 статьи 11 она установила положение о том, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В соответствие с этим положением законодательные и другие полномочия субъектов Российской Федерации, были закреплены и конкретизированы в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" .
Акцентируем в этой связи внимание на том, что закон рождался мучительно долго, пробивал себе дорогу сквозь «войну законов», «парад суверенитетов», «исламизацию кавказских республик» и др. И тем не менее, подвергая данный закон анализу, отметим, что большая его заслуга состоит в том, что спустя шесть лет с момента образования субъектов Российской Федерации, закон дал четкое определение феномену - «субъект Российской Федерации». Так, согласно ст. 1 этого закона субъект Российской Федерации определялся как ограниченно правоспособное образование, имеющее черты государственности, входящее в единое федеративное Российское государство. В тоже время закон закрепил ряд принципиально важных установлений, касающихся правового положения субъектов Российской Федерации, осуществление ими законодательных полномочий, из которых вытекали особенности законотворческой деятельности субъектов правовой политики регионального уровня. К ним можно отнести: 1) субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, т.е. самостоятельностью и свободой в установлении своего политического статуса, определении экономического, социального и политического развития, независимостью в международных отношениях1; 2) субъекты Российской Федерации не имеют права на отделение; 3) граждане любого субъекта Российской Федерации имеют равные основные права и обязанности на всей территории России; 4) законы субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству; 5) законодательные (представительные) органы республик, краев и областей как субъекты Российской Федерации осуществляют народное представительство, реализуют законодательные функции, принимают Конституции, Уставы, законы и другие нормативные акты, являются главными носителями законодательной компетенции региона; 6) законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации являются постоянно действующими, высшими и единственными (выделено И.И.Н.) органом законодательной власти субъектов Российской Федерации (ст. 4)\
Отметим и такую важную особенность реализации правовой политики законотворческой деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, становлении и развитии регионального законодательства, как предоставление Конституцией РФ (ч. 1. ст. 104) законодательным органам субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы. Теперь региональные законодательные (представительные) органы наделялись правом внесения законопроектов в парламент государства, порождающее обязанность парламент рассмотреть данный проект.
Как видим, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации наделялись большими законодательными полномочиями. Впервые, официально, в федеральном законе они получили статус высших органов представительной власти. По нашему представлению это следует выделить в качестве главной особенности реализации правовой политики субъектами Российской Федерации, имеющей принципиальное значение для развития законотворчества в регионах. Как отмечает А.П. Мазуренко, "на законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации были распространены свойственные законодательным органам единые принципы их образования и деятельности, формализованная
Результативность регулирующего воздействия законодательства субъектов Российской Федерации
К числу наиболее распространенных недостатков законопроектов, регулирующих деятельность органов внутренних дел и тех сфер, на которые они воздействуют можно отнести: отсутствие концептуальной обоснованности законопроектов, замена ее пояснительными записками, слабое финансово-экономическое обоснование, некорректное использование общепринятой терминологии; несогласованность предлагаемых изменений с правовой политикой федерального и регионального уровней по совершенствованию действующих законодательных актов; дублирование в региональных законах правовых норм федеральных законов; ошибки юридико-технического характера. В качестве примера несогласованности правовой политики федерального и регионального уровней в сфере законотворчества приведем проект закона Московской области «О внесении изменений в Закон Московской области «Об областной целевой программе «Обеспечение безопасности дорожного движения на территории Московской области в 2007-2010 годах»". В частности, в нем предусматривалось, что в 2007-2010 годах финансирование будет осуществляться из Московского областного целевого бюджетного фонда безопасности дорожного движения. Однако разработчики проекта не учли положение Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» о том, что целевой бюджетный фонд безопасности дорожного движения с 1 января 2008 года ликвидируется . В этой связи заслуживает внимание точка зрения Ю.Г. Арзамасова, о том, что многие недостатки в законотворчестве субъектов Российской Федерации объясняются отрывом долгосрочного планирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации от перспективного планирования законотворческой деятельности, слабой координацией законотворческой работы различных органов государственной власти, пренебрежением к проведению научно-специализированной, экономической, социологической и других экспертиз проектов законов, недостаточно глубоким предварительным обсуждением законопроектов депутатскими комитетами, отсутствием четкой системы доработки законопроектов совместно с их инициаторами .
В рамках исследования взаимодействия правовой политики федерального и регионального уровней отметим, что .в целом органами внутренних дел накоплен положительный опыт подготовки отзывов на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах их компетенции, которые в обязательном порядке направляются Правительством Российской Федерации в органы государственной власти субъектов Российской Федерации для согласования.
В контексте настоящего исследования подчеркнем, что разработчиками законопроектов не всегда прогнозируются и корректируются последствия принятия федеральных законов. Например, разработанный в 2008 году проект Федерального закона № 287750-4 «Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации", определял права граждан и организаций на получение информации о судебных актах и доступе к ним, не являющихся сторонами по уголовным, гражданским и административным делам. Однако, этот законопроект противоречил действующему Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации, Гражданско-процессуальному кодексу Российской Федерации и Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях, каждый из которых содержит правовые нормы, закрепляющие право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, получать копии процессуальных решений только в отношении лиц, участвующих в деле и их представителей. Следовательно, в случае принятия анализируемого проекта федерального закона, неизбежно возникла бы необходимость внесения новых изменений в указанные кодексы. Подобная практика не способствует, а напротив - создает трудности органам внутренних дел соблюдать и охранять права граждан. Между тем, как показывает анализ, органы внутренних дел не привлекались для проведения правовой экспертизы по данному законопроекту.
Представляется важным рассмотреть и такое направление деятельности органов внутренних дел в сфере законотворчества субъектов Российской Федерации, а, соответственно, и участие в реализации правовой политики регионального уровня, как — участие в работе комплексных рабочих групп по подготовке законопроектов и других нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел и сфер общественной жизни, которые они обеспечивают. Как правило, состав таких групп включает представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организаций, государственных учреждений, работников правоохранительных органов и т.д. Они, главным образом, создаются для подготовки наиболее важных и сложных законопроектов, либо для устранения разногласий, возникших в процессе их разработки с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Например, в состав межведомственной рабочей группы по подготовке проектов нормативных правовых актов, предусматривающих регулирование деятельности органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, по профилактике террористической деятельности на ее территории, созданной в соответствии с распоряжением Президента
Кабардино-Балкарской Республики были включены представители Министерства внутренних дел по КБР. Аналогичным распоряжением Вице-губернатора Московской области в состав рабочей группы по разработке законопроекта, связанного с профилактикой правонарушений, был включен представитель ГУВД по Московской области1. В этом контексте важно подчеркнуть, что создание таких рабочих групп принесло позитивные результаты. Научно и практически обоснованная позиция представителей органов внутренних дел была принята органами исполнительной власти данных субъектов Российской Федерации во внимание и способствовала преодолению возникших разногласий в подходе к решению проблем правоохранительной деятельности законодательным способом.
