Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, содержание и основы права политического убежища с.12
1 Понятие и содержание права политического убежища с.12
2 Социальные основы права политического убежища с.34
3 Международно-правовые основы права политического убежища с.52
4 Конституционные основы права политического убежища с.82
Глава 2. Особенности права политического убежища в Российской Федерации с. 109
1 Предоставление политического убежища с. 109
2. Правовое положение субъектов политического убежища с. 132
Заключение с.175
Список литературы с.184
- Понятие и содержание права политического убежища
- Социальные основы права политического убежища
- Предоставление политического убежища
Введение к работе
Актуальность исследования. Конституционное
закрепление общепризнанных принципов и норм международного права в качестве составной части правовой системы Российской Федерации, практическая включенность нашего государства в механизм международно-правовой защиты прав и свобод человека с необходимостью потребовали формирования института политического убежища. В статье 63 Конституции Российской Федерации говориться: Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права». Осуществляя свое конституционное право Президент Российской Федерации в 1995 году издал Указ «Об утверждении Положения о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации».1 В 1997 году вышел новый Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», который содержит ряд новелл.2 В механизме предоставления политического убежища кроме Президента Российской Федерации принимают участие Федеральная миграционная служба, Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел Российской Федерации. Действуя на основе Конституции Российской Федерации, законов и указов Президента Российской Федерации, эти органы приняли и ряд собственных ведомственных нормативно-правовых актов,
'См.: Российская газета, 1995,1 августа. 2 См.: Российская газета, 1997,29 июля.
касающихся их участия в процессе предоставления политического убежища Российской Федерацией. Существует, хотя и незначительная практика предоставления Российской Федерацией политического убежища.'
Сложившаяся нормативная база права политического убежища и практика его предоставления требуют их критического теоретико-правового осмысления под углом зрения соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права, интересам Российского государства, степени эффективности. Именно исследование данных аспектов проблемы, их учет при совершенствовании законодательной базы и практики деятельности государственных органов позволят обеспечить реальную возможность реализации иностранными гражданами и лицами без гражданства права на получение политического убежища на территории Российской Федерации. Несмотря на очевидную актуальность и практическую значимость комплексной научной разработки права политического убежища в Российской Федерации до настоящего времени оно традиционно исследовалось лишь в рамках международного права, то есть под углом зрения межгосударственных правовых отношений. Исследования же права политического убежища на конституционно-правовом и теоретико-правовом уровне на сегодняшний день отсутствуют.
Высказанные выше соображения об актуальности и слабой разработанности проблемы и предопределили обращение к ней автора диссертации.
1 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998, с.281-282: Лебедев М.А Процедуры приема беженцев и лиц в поисках убежища: потребность в стандартах. - Московский журнал международного права. 1997, №4, с.90.
Объектом данного исследования являются отношения, складывающиеся между государством и лицами, нуждающимися в политическом убежище.
Предметом исследования выступают особенности реализации права политического убежища в Российской Федерации
Цель и задачи исследования. Целью исследования является раскрытие основных черт права политического убежища в Российской Федерации и выработка предложений по оптимизации и реализации его нормативно-правового закрепления.
Для достижения указанной цели предполагается решить следующие задачи:
раскрыть социальную природу права политического убежища;
проанализировать международно-правовые и конституционные основы права политического убежища;
дать характеристику понятия и содержания права политического убежища;
показать механизм реализации права политического убежища;
рассмотреть правовое положение лиц, получивших политическое убежище;
сформулировать предложения по оптимизации нормативно-правовой основы и механизма реализации права политического убежища.
Методологические и теоретические основы исследования. Работа выполнена на основе диалектико-материалистического метода научного познания, позволившего вскрыть социальную природу, объективную обусловленность, логику нормативного
закрепления права политического убежища и социальные проблемы
его реализации. Для критического осмысления международно-
правовых и конституционных основ права политического убежища,
внутригосударственного нормативно-правового закрепления его
различных аспектов применялись историко-правовой,
сравнительно-правовой методы научного познания. В процессе разработки всех аспектов исследования права политического убежища использовались также логический, структурно-функциональный методы.
Теоретическими источниками диссертационного
исследования стали труды правоведов, социологов, историков, философов, политологов, а также представителей других областей научных знаний. В частности, в процессе подготовки диссертации были использованы работы Н.Н.Алексеева, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, Ф.М.Бурлацкого, Н.В.Витрука, Л.Д.Воеводина, Л.Н.Галенской, Ж.Карбонье, Ф.И.Кожевникова, В.И.Лисовского, Е.А.Лукашевой, Е.Г.Ляхова, Н.И.Матузова, В.С.Нерсесянца, С.В.Черниченко, Г.И.Тункина и других авторов.
Глубокому и всестороннему анализу были подвергнуты международно-правовые документы, конституции зарубежных государств, Конституция, законы и подзаконные акты Российской Федерации, закрепляющие различные аспекты права политического убежища.
Научная новизна исследования. Диссертация
предоставляет собой первое монографическое исследование, в котором на теоретико-правовом уровне раскрываются социальные, международно-правовые и конституционные основы права политического убежища, анализируются основные черты, порядок
его предоставления и правовой статус лиц, получивших политическое убежище в Российской Федерации.
Научная новизна диссертации находит непосредственное выражение в следующих основных положениях и выводах, выносимых на защиту:
Социальные основы права политического убежища это совокупность социальных факторов, объективно обуславливающих формирование, функционирование и тенденции развития. Они включает в себя три основные группы факторов: социально-политические; социально-психологические; соционормативные. Социально-политические факторы выражаются в отрицании государством специфических политических интересов, политического плюрализма и в использовании им недемократических методов разрешения политических противоречий. Социально-психологические факторы заключаются в естественной потребности человека обезопасить себя и своих близких от политических преследований со стороны государства. Соционормативные факторы представляют собой совокупность обычных норм, основанных на принципах покровительства, личной заинтересованности, гостеприимства, добропорядочности, гуманизма, выдачи преступников, и определявших практику предоставления укрытия (защиты) от преследования как внутри государства, так и за его пределами.
Международно-правовые основы права политического убежища - это совокупность общепризнанных принципов и норм международного права, определяющих понятие, основания и порядок предоставления политического убежища.
Процесс формирования международно-правовых основ права политического убежища характеризуется нормативным закреплением первоначально принципа невыдачи политических преступников, а позже - собственно права политического убежища, оснований его предоставления, прав и обязанностей государств относительно лиц, ищущих и получивших политическое убежище. Современные международно-правовые документы закрепляют: право каждого человека, преследуемого по политическим мотивам, искать убежище в других странах; непредоставление политического убежища лицам, преследуемым за неполитические преступления и действия, противоречащие целям и принципам ООН; суверенитет государства в решении вопросов предоставления политического убежища; обязанность государств не выдавать лиц, получивших политическое убежище, и обеспечивать их правомерное поведение, права и свободы.
3. Конституционные основы права политического убежища -это совокупность внутригосударственных конституционных принципов и норм, закрепляющих признание данного права, порядок предоставления политического убежища и правовой статус лиц, его получивших. Юридические формы, объемы и способы конституционного закрепления права политического убежища в разных государствах неодинаковы.
Во многих государствах право политического убежища закрепляется непосредственно в конституциях. Значительное число государств признают это право путем декларирования приверженности общепризнанным принципам и нормам международного права. В системе конституционных норм права политического убежища закрепляется как основное право человека,
принцип (основа) конституционного строя, полномочие главы государства и т.д. Одни государства конституционно закрепляют лишь саму возможность предоставления политического убежища, другие — раскрывают и основания его предоставления и прекращения.
В России свое конституционное закрепление право политического убежища впервые получило в Конституции РСФСР 1918 года и не носило классового характера. Аналогичным образом оно нашло отражение и в Конституции РСФСР 1925 года. Однако в 1929 году редакции конституционной нормы, закрепляющей право политического убежища, была придана классовая направленность, сохранившаяся и в последующих конституциях. Лишь с принятием Конституции 1993 года содержание данной нормы было приведено в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права.
4. Право политического убежища представляет собой гарантированную возможность лиц, преследуемых в стране своей гражданской принадлежности или постоянного пребывания за непротиворечащую демократическим принципам политическую деятельность получить на территории Российской Федерации личную и имущественную безопасность. Содержание права политического убежища включает в себя: право на собственные действия (возможность обращаться к Российскому государству с ходатайством о предоставлении политического убежища, возможность юридического оформления политического убежища, возможность пользоваться статусом политического эмигранта); право требования (возможность требовать от государственных органов, компетентных решать вопросы предоставления
политического убежища, выполнения возложенных на них обязанностей, оказания содействия и помощи); право на защиту (возможность в случае нарушения его правомочий, создания препятствий для их осуществления, незаконного возложения обязанности или юридической ответственности, обратиться с жалобой в административные или судебные органы).
5. Порядок реализации права политического убежища
регулируется подзаконными актами Президента, Правительства, а
также ведомственными нормативно-правовыми актами. В
предусмотренном этими актами механизме предоставления
политического убежища принимают участие Президент Российской
Федерации, Комиссия по вопросам гражданства при Президенте
Российской Федерации, Федеральная миграционная служба,
Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел,
Федеральная служба безопасности.
Органы внутренних дел Российской Федерации в этом механизме выполняют следующие функции: обеспечивают сопровождение лиц, ищущих политическое убежище, к центрам их временного размещения; обеспечивают безопасность данных лиц и недопущение совершения ими правонарушений; собирают и накапливают дактилоскопический материал на лиц, ходатайствующих о предоставлении им политического убежища; проводят в рамках своей компетенции сбор данных на лиц, ищущих политическое убежище; оформляют вид на жительство лицам, получившим согласно Указу Президента Российской Федерации политическое убежище на территории Российской Федерации.
6. Лица, получившие политическое убежище обладают
правовым положением, в значительной мере совпадающим с
правовым положением иностранных граждан и лиц без гражданства. В то же время в отличии от указанной категории лиц они имеют право на приобретение российского гражданства в упрощенном порядке, на невыдачу другому государству, обязаны пройти государственную дактилоскопическую регистрацию.
Практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут быть использованы для совершенствования нормативно-правовой базы и реализации механизма предоставления политического убежища на территории Российской Федерации, а также в процессе преподавания общей теории государства и права, конституционного права, международного права и ряда других политико-правовых дисциплин.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования нашли отражение в опубликованных статьях, использованы в учебном процессе Юридического института МВД России. Структура исследования. Диссертация состоит из введения двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
Понятие и содержание права политического убежища
При разработке любой научной проблемы в качестве узловой, методологической всегда выступает задача раскрытия понятия исследуемого явления.1 Это принципиальное для науки положение в полной мере относится и к предмету настоящего исследования. Несмотря на то, что нормативно-правовое закрепление на внутригосударственном и международном уровнях право политического убежища получило более двухсот лет назад, его понятие до настоящего времени в должной мере наукой не исследовано. В работах по теории права, в том числе посвященных правам и свободам человека и гражданина, данная проблематика отсутствует вовсе. Аналогичная ситуация существует и в политической литературе. Как правило, не рассматривается право политического убежища и в работах представителей науки конституционного права.4 Лишь в некоторых из них это право упоминается в связи с гражданством, правовым статусом иностранцев, беженцев и вынужденных переселенцев, экстрадицией
Неотъемлемым предметом исследования право политического убежища является только в науке международного права. В том или ином объеме вопросы, связанные с правом политического убежища, рассматриваются практически во всех учебниках по международному праву. В то же время монографическая разработка права политического убежища в отечественной науке международного права не получила должного развития. Существует лишь одна работа, специально посвященная международно-правовым проблемам политического убежища.
С точки зрения степени разработанности понятия права политического убежища существующие работы имеют ряд общих недостатков, обусловленных слабым использованием апробированных общетеоретических конструкций института прав и свобод личности. Речь идет, прежде всего, о понятии, видах, объектах, носителях, структуре субъективного права, его соотношении с другими правовыми категориями и, в частности, с правосубъектностью, правоотношениями, правовым статусом и т.д. Плодотворность раскрытия перечисленных аспектов права политического убежища во многом зависит от определения его субъектов (носителей).
В отечественной юриспруденции в качестве исключительного субъекта права политического убежища традиционно рассматривалось государство. Право убежища, -указывается в юридическом энциклопедическом словаре 1984 года, - право государства разрешать въезд и пребывание на своей территории иностранцам, преследуемым за их политическую или иную научную деятельность. Еще более категорическое суждение по данному вопросу высказывает В.И. Лисовский. Право политического убежища, - утверждает автор, - является исключительно правом государства, а не эмигранта.2
По существу подобная точка зрения разделяется и авторами работ более позднего периода. Все они рассматривают право политического убежища как предоставление государством возможности въезда на его территорию лицам, преследуемым по политическим мотивам,3 право государства разрешать въезд на свою территорию иностранцам, преследуемым за политическую деятельность, право, прежде всего, предоставляющего государства.
Социальные основы права политического убежища
Исследование социальной основы правовых феноменов является необходимым этапом и условием на пути познания объективных причин и источников их, особенностей формирования, функционирования и перспектив развития. Именно поэтому в начале XX века озникает особое научное направление, именуемое сегодня юридической социологией, основы которой были заложены О. Контом во Франции и Г. Спенсером в Англии.
Возникновение юридической социологии справедливо связывают с такими конкурирующими между собой именами как Дюркгейм, Эрлих, Паунд, Вебер и др. Вместе с тем не следует забывать и тот весомый вклад, который был внесен в социологию права и представителями научной мысли Древнего мира, Нового времени, XIX века (Геродот, Плутарх, Тацит, Аристотель, Гоббс, Спиноза, Гроций, Монтескье, Вольтер, Руссо, Дидро, Ле-Пле, Савиньи и др.)1. Значительный вклад в развитие социологии права внесли ведущие теоретики русской школы Н.М. Коркунов, М.М. Ковалевский, С.А. Муромцев и др.2
В отличие от позитивистского подхода социологическая юриспруденция традиционно рассматривала в качестве источников права не правоприменительную деятельность государства и его судебную практику, а общественные отношения.
Главным постулатом современной юридической социологии является стремление осветить исторический процесс генезиса права, исследовать закономерности определенной группы социальных факторов, которые своей совокупностью обуславливают, формируют право. Длительное время отечественная юриспруденция ограничивалась лишь исследованием обусловленности права материальными, базисными отношениями и не уделяла должного внимания роли в правообразовании совокупности эмпирически наблюдаемых социальных факторов, в сфере которых и функционирует право. Сегодня этот предел успешно преодолевается. Глубокому и всестороннему исследованию проблема формирования нормативно-регулятивной системы права в контексте историко-этнографических процессов была подвергнута, например Г.В. Мальцевым. По мнению автора, выделение права как самостоятельного общественного явления из единой системы социальных регуляторов связано, в конечном счете, с формированием критического и дифференцированного отношения к последним, их легитимацией.3 Однако этот принципиально важный вывод касается прежде всего социальных причин выделения права из нормативной системы родового общества.
Между тем для исследования социальных основ права политического убежища необходимо учитывать и методологические положения юридической социологии, способствующие выявлению социальных факторов, существующих наряду и в связи с политико-правовыми отношениями. В рамках современной социологии права предпринимаются попытки выделения таких факторов: политико-правовой (политические установки и директивы, правовые ориентиры); идеолого-психологический (особенности правовой идеологии и правовой психологии); социокультурный (культурный, образовательный уровень); национальный (национальная и местная бытовая специфика, обычаи и традиции населения, языковые особенности); межнациональный (степень и формы межнациональных контактов в правовой сфере).1 При этом в рамках социологического объяснения какого-либо правового института исследователи обращаются не только к социологическим факторам, связанным с теми, для кого этот институт предназначен, но и к социологическим факторам, значимым для тех, кто создавал этот институт, то есть для политических сил, которые и создают право. Кроме того, учитывается, что формирование ряда правовых явлений нередко связано с политической волей субъектов общественных отношений, которая не всегда является лишь простым отражением общественных условий.
Предоставление политического убежища
Вопросы, связанные с процедурой предоставления политического убежища, получили освещение в контексте изучения проблем международного гуманитарного права. Считается, что процедуры приема лиц в поисках убежища необходимо рассматривать в связи с правовым положением лица в поисках убежища в каждой следующей стадии процедуры предоставления права убежища: фактический временный допуск на территорию государства, у которого испрашивается убежище (запрашиваемое государство); законный временный допуск на территорию с целью изучения просьбы; допустимость просьбы об убежище; пересмотр, апелляция после отрицательного решения просьбы об убежище; окончательный результат процедуры предоставления убежища или дальнейшей процедуры. Применяя процедуру предоставления убежища, государственные органы должны руководствоваться как собственным законодательством, так и международно-правовыми актами. Очевидно, что для нормативно-правового обеспечения общепризнанных процедур предоставления политического убежища необходимо принятие специального закона, который бы подробно регламентировал каждую стадию механизма реализации одного из основных прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Однако, с 1993 года, когда право политического убежища было закреплено в Конституции Российской Федерации, и по настоящий момент закона о праве политического убежища принято не было, что является существенным недостатком, как в практической деятельности государства по предоставлению политического убежища, так и в теории прав человека. На сегодняшний день основным документом, регулирующим порядок предоставления политического убежища в Российской Федерации, является Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища».
Пункт 1 Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденного данным Указом, определяет, что «политическое убежище предоставляется Российской Федерацией иностранным гражданам и лицам без гражданства (далее именуются - лица) с учетом государственных интересов Российской Федерации на основании общепризнанных принципов и норм международного права в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Положением»1. В данном случае декларируется приверженность России общепризнанным принципам и нормам международного права в сфере предоставления политического убежища, основанность на положениях Конституции Российской Федерации.
Важно отметить, что согласно вышеприведенному положению, в первую очередь при предоставлении политического убежища учитываются государственные интересы Российской Федерации, что позволяет рассматривать право политического убежища для человека, не как его абсолютное право, а лишь как возможность государства предоставить или отказать ему в убежище, исходя из собственных интересов. Вышеуказанное положение может привести к произволу и избирательности при предоставлении политического убежища различным лицам, что может быть нарушением справедливости и равенства в деятельности государства. Однако при этом, следует иметь в виду, что полное отрицание учета интересов государства при решении вопроса о предоставлении политического убежища невозможно в связи с тем, что при предоставлении убежища государство принимает на себя ряд обязательств, для исполнения которых расходует определенные собственные средства.
