Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Развитие правовой базы городского самоуправления в Российской Империи 21
1. Становление правовых основ городского самоуправления в дореволюционной России (X - середина XVIII вв.) 21
2. Развитие правовой базы городского самоуправления в дореформенной России (середина XVIII - середина XIX вв.) 38
3. Городовое положение 1870 г. как правовое основание радикальной реформы городского самоуправления 68
4. Эволюция системы городского самоуправления в конце XIX - начале XX вв. 86
ГЛАВА II. Правовые принципы взаимоотношения органов государственной власти и городского самоуправления в регионах российской империи 125
1. Государственное управление в губерниях Российской Империи в дореформенный период 125
2. Развитие основ системы местного административного управления в период социально-правовых реформ второй половины XIX века 158
3. Правовые механизмы укрепления губернаторской власти в Российской Империи в конце 50-х — начале 60-х годов XIX в. 175
4. Правовые основы взаимодействия государственной власти и городского самоуправления 202
Глава III. С тановление местного самоуправления в российской федерации в современных условиях 236
1. Московское городское самоуправление в середине XIX - начале XX вв. 236
2. Особенности нормативно-правовой базы городского самоуправления в послеоктябрьский период 273
3. Исторический опыт городского самоуправления в развитии правового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации 287
Заключение 317
Список использованной литературы
- Становление правовых основ городского самоуправления в дореволюционной России (X - середина XVIII вв.)
- Развитие правовой базы городского самоуправления в дореформенной России (середина XVIII - середина XIX вв.)
- Государственное управление в губерниях Российской Империи в дореформенный период
- Московское городское самоуправление в середине XIX - начале XX вв.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Исторический этап, который переживает сегодня Россия, требует новых общенациональных идей, способных консолидировать общество и предложить ему пути дальнейшего развития. В теоретическое обоснование этих идей должна внести свой вклад и историко-правовая наука. К числу наиболее значимых составляющих концептуальной разработки путей достижения этого социального, политико-правового идеала принадлежит понятие гражданского общества, развивающегося в органичном взаимодействии с системой государственной власти и формирующего при этом относительно независимые от государства органы собственного самоуправления.
Сегодня становится очевидной для всех полная несостоятельность поверхностного представления о возможности перенести на российскую почву западный опыт развития государственности, институтов гражданского общества, включая и местное самоуправление. Все очевиднее, что российское общество имеет ряд принципиальных особенностей, которые как раз и следует учитывать при разработке юридических аспектов теории местного самоуправления. Проблема заключается в том, чтобы выявить предпосылки, ограничения и тенденции развития городского самоуправления в России, рассматривая их как условия построения реального правового государства и, наоборот, исследуя роль правового государства в становлении институтов гражданского общества, среди которых одно из важнейших мест занимает институт местного самоуправления.
Для России граница столетий превратилась в порог испытаний на прочность государственности, стабильности социальных связей, зрелости правовой культуры, сопровождающихся выбором пути дальнейшего развития. Неустойчивость развития, обусловленная объективным ха рактером динамики социальной системы и усиленная напряженностью преобразований предшествующего реформационного периода, значительно увеличила потенции внешних и внутренних угроз, ведущих к деградации государственных институтов, утрате социальных и нравственно-правовых ориентиров, и в конечном счете - к распаду российской государственности. В это время становится актуальным поиск вариантов решения социальных, политических, государственно-правовых проблем в многополярном мире, от которого зависит эффективность функционирования правового государства, обеспечивающего безопасность гражданского общества и личности. Как представляется, именно сильное местное самоуправление способно во многом обеспечить стабильность общественных процессов, своевременный переход социальных конфликтов в правовое русло, эффективное решение местных задач.
Практические вопросы совершенствования городского самоуправления и теоретические задачи построения его оптимальной модели требуют нового осмысления реальности и новых подходов к фундаментальным проблемам права. Уровень правовой культуры гражданского общества характеризует степень его развития как системы политико-правового участия в жизни государства. Глубинный смысл гражданского общества состоит в укреплении жизнеспособности социума путем роста его самоорганизации. Это предполагает свободную самореализацию индивидов, их частных потребностей и интересов, что, в свою очередь, позволяет выявить суть оппозиции гражданского общества государству, меру его влияния на формирование государственно-правовой политики.
Создание эффективного местного самоуправления в России - необходимое условие построения демократического государства. В реализации этой задачи нам в первую очередь следует ориентироваться на исторический опыт и особенности российского общества (правовую культуру, традиции, менталитет и т.д.), используя при этом отечественный и мировой опыт организации городского самоуправления.
В результате ряда реформ, среди которых наиболее значимыми были реформы шестидесятых-семидесятых годов XIX столетия, Россия вслед за другими странами Европы вступила на путь экономических и политических преобразований. Глубина осуществленных в тот период преобразований позволяет говорить о происходивших в стране изменениях как о целой системе реформ, имевшей достаточно постепенный, продуманный характер. Пространством, где последствия происходивших в стране процессов проявлялись отчетливей всего, становились города. В российских городах второй половины XIX - начала XX вв. развиваясь торговое и промышленное предпринимательство, происходили глубокие сдвиги, менявшие облик старых сословий, апробировались новые формы экономической деятельности и общественно-политической жизни.
В этой связи существует необходимость изучения в историко-право-1вом аспекте процесса становления и развития городского самоуправления как одной из сторон фундаментальной проблемы генезиса власти в России. Особенно важным сегодня представляется воссоздание объективной картины социального и административного развития пореформенной России, ее городских центров, системы их государственного управления и общественного самоуправления.
Необходимым условием стабилизации социально-экономического положения России является дальнейшее развитие ее государственности на основе положительных тенденций как дореволюционного, так и советского периода ее истории, демократического обновления системы общественного управления и самоуправления его рациональной организацией и эффективным использованием. Все это в значительной степени актуализирует проблемы власти, демократии, управления и само управления. Особенно большие надежды сегодня возлагаются на городское самоуправление. Вопросы его организации приобрели значение крупной общественной проблемы. Опыт реализации идей городского самоуправления требует обобщения, он побуждает к дальнейшей теоретической и экспериментальной работе над этой серьезной социальной и правовой задачей. Самоуправление сегодня - это не просто эффектный политический лозунг, это социальная идея, претворяемая в жизнь, а потому ее следует решать с научных позиций. Проблема городского самоуправления является одной из актуальнейших в современной России в условиях построения правового государства и развития гражданского общества.
Для правильной оценки того, каким должно быть местное самоуправление в Российской Федерации и какой должна быть его правовая основа, необходимо критически, с учетом требований и возможностей современной методологии исторического анализа исследовать опыт российской государственности и общественного устройства. При этом важное значение имеет исторический метод, посредством которого развитие элементов и институтов местного самоуправления рассматривается на протяжении конкретных исторических периодов, выявляются специфические черты, присущие данным элементам в уже сложившихся развитых государственных и общественных системах.
Выявление закономерностей соотношения институтов гражданского общества и государства позволяет правильно проанализировать с теоретико-правовых позиций путь, пройденный нашей страной, понять современные проблемы российской государственности, увидеть перспективы тех форм, в которых развиваются институты гражданского общества, включая институт городского самоуправления. Поэтому исследование роли государства в процессе становления и развития институтов гражданского общества и наоборот - гражданского общества как пред
посылки зрелого правового государства составляет одну из актуальных задач правовой науки.
Степень разработанности темы исследования. Помимо научной актуальности проблемы состояние историографии вопроса также сказалось на выборе темы исследования.
В дореволюционной отечественной юридической науке конца XIX — начала XX веков зародилось научное направление, ставившее своей основной задачей изучение городского самоуправления как правового феномена различных исторических эпох. Однако в большинстве работы современников являлись лишь накоплением и обобщением фактов по деятельности различных структур местных общественных, городских и земских форм самоуправления.
Особую группу составляют труды русских и зарубежных государство-ведов прошлого и начала нынешнего века, исследовавших политико-правовую природу местного самоуправления. Следует особо выделить работы Н.Н.Алексеева, АБасильчикова, Л.А.Велихова, Р.Гнейста, А.Д.Градовского, П.П.Гронского, Г.Еллинека, А.А.Кизеветтера, Н.М.Кор-кунова, Н.И.Лазаревского, О.Лабанда, Э.Мейера, Б.Э.Нольде, М.И.Свешникова, Д.Д.Семенова, А.Токвиля, Б.Н.Чичерина, Г.И.трейдера, Л.Штейна и др.
Ценные наблюдения и выводы, касающиеся темы исследования, содержат в себе работы дореволюционных авторов, посвященные проблемам местного городского управления, официальных властей и их взаимоотношений. В работах дооктябрьского периода, изучавших проблемы городского самоуправления конца XIX — начала XX веков, центральное место занимала история подготовки и критика Городового положения 1870 г. и Городового положения 1892 г. Делались отдельные попытки осмыслить накапливавшиеся с 1870 г. изменения в сфере городского самоуправления. В основном, эти работы имели описательно объяснительную направленность, а критика была направлена на организацию общественного мнения с целью изменить малопопулярные положения в области городского самоуправления. Для достижения этой цели делались сравнения российского городского общественного управления с западным1, большое внимание удалялось конкретным городам (Санкт-Петербургу, Москве и др.), особое место занимали финансовые вопросы2. Большое количество государственно-правовых работ дореволюционного периода сводились, таким образом, к отстаиванию основных противоположных точек зрения двух теоретических направлений: хозяйственной и государственной. Первую серьезную попытку обобщения этих двух концепций предпринял П.П.Тройский3. Он искал истоки российского городского самоуправления в германской правовой доктрине, проведшей в идейном развитии аналогичный России путь. В разработке этой проблемы исследователи начали с анализа с исследования особой корпоративной природы общины и, противопоставляя общественное самоуправление государственному управлению, создали общественную теорию. И, наконец, германская доктрина решила проблему признанием органов самоуправляющихся союзов органами государственной власти, отличными от других только связью с местным
1 См.: Васильчиков А. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869; Второе Н. Муниципальные учреждения в главнейших государствах Западной Европы. СПб., 1864; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892.
2 См.: Навроцкий В. Об улучшении земских и городских финансов (Закон 5 декабря 1912 г.). СПб., 1913; Финансы крупнейших русских городов. М., 1911.
3 См.: Тройский П. Децентрализация и самоуправление. СПб., 1913; Тройский П.П. Теории самоуправления в русской науке // Юбилейный земский сборник 1864-1914. СПб., 1914. населением и независимостью от государства в круге представленных их ведению дел.
В иной плоскости лежали противоречия консервативной и либеральной точек зрения на указанную проблему. Консерваторы отстаивали со-словно-корпоративный принцип городского самоуправления и аполитичность деятельности городского самоуправления. В этом плане показательны оценки Б.Б.Веселовского и В.В.Демидова1. Либералы видели пути развития русских городов через введение всеобщего избирательного права на выборах в органы общественного управления и участие общественного управления в принятии политических решений. В их ра ботах (особенно с 1892 по 1904 гг.) наблюдалась некоторая идеализа ция Городового положения 1870 г. Так, в исследовании Д.Д.Семенова2 представлена историческая картина развития городского самоуправления России с середины XVIII в. до начала XX в. Автор касается вопроса подготовки Городовых положений 1870 и 1892 гг., освещает деятельность Кахановской комиссии. По материалам Всеобщей переписи 1897 г. Д.Д.Семенов исследовал имущественное положение, количество и образовательный уровень квартиронанимателей и привел на основе
этих данных к выводу о необходимости включения этой категории в
списки избирателей. В книге Г.И.Шрейдера3 достаточно подробно освещены вопросы, связанные с деятельностью городских дум и управ, а также делается в изучение состава городского общественного управления России. Однако источниковая база работы весьма незначительна и,
1 См.: Веселовский Б. Б. Какое местное самоуправление нужно народу? СПб., 1906; Веселовский Б.Б. Муниципализация и муниципальная политика в России. СПб.,
А 1914; Демидов В.В. Недостатки нашего городского представительства и меры к их
устранению. СПб., 1884.
2 Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб., 1901.
3 Шрейдер Г.И. Наше городское управление. Этюды, очерки, заметки. СПб., 1902.
в целом, она имеет больше публицистический, чем исследовательский характер. С либеральных позиций оценивали процесс развития городского самоуправления также такие исследователи, как А.А.Богданов, М.М.Бубнов, Е.А.Звягинцев, А.Г.Михайловский, И.О.Фесенко1. Их работы сводились, в основном, к критике деятельности городских общественных управлений и к поиску путей их модернизации.
Проведение земской и городской реформ не сняло с повестки дня вопроса об отношении правительства к органам местного самоуправления. Причем в оценке их роли и значения в правящих кругах единодушия не было. Это отчетливо выявляет дискуссия между министром финансов С.Ю.Витте и министром внутренних дел И.Л.Горемыкиным о совместимости самоуправления с самодержавным строем. В самом МВД сменявшие друг друга министры в данном вопросе придерживались также далеко не одинаковых взглядов. В этой связи представляется особенно важным проследить тенденцию развития правительственной государственно-правовой политики по отношению к городским общественным учреждениям.
Проблема состава городского общественного управления решалась в дореволюционной историографии посредством сравнительного анализа избирательных систем 1870 и 1892 гг. и с помощью изучения материалов прессы. Конкретный исторический материал о составе городского общественного управления практически не использовался. Исключение составляет только статья1, в которой содержится детальная разработка данных, относившихся к первым московским выборам по Городовому положению 1892 г. Серьезному анализу подверглись изменения составов 1889-1892 гг. и 1893-1896 гг. К сожалению, не хватает некоторых данных (образовательный уровень гласных в 1893-1896 гг. и состав гласных 1893-1806 гг.), что не позволило автору сделать объективный вывод о характере произошедших изменений. Серьезные исследования по хозяйственной и финансовой сторонам деятельности городского самоуправления сделал И.Х.Озеров2. В его работах самое пристальное внимание уделяется принципам хозяйственной и финансовой политики русских городов, причинам и динамике роста их задолженности. Интересное сопоставление бюджетов русских и европейских городов указывало на сильное отставание русских городов.
Среди работ советского периода, затрагивавших проблемы социально-экономического и административного развития пореформенного города, следует выделить исследования Р.С.Лившица, С.Г.Струмилина, П.А.Хромова, А.М.Соловьевой3, посвященные изучению этапов, закономерностей и особенностей промышленной революции в России. Важным вопросом деятельности городского самоуправления являлась история отечественной буржуазии, представлявшей собой основную социальную среду местного самоуправления. По этому вопросу большой интерес также представляют работы А.С.Нифонтова, И.Ф.Шин-дина, В.Я.Лаверычева и Л.Е.Шепелева1. Посвящены дворянству, чиновничеству и интеллигенции, также принимавших участие в работе городских органов власти работы А.П.Корелина, П.А.Зайончковского. В.Р.Лейкиной-Свирской2. Значительный интерес вызывают историко-статистические, историко-географические и этносоциальные исследования, затрагивавшие или специально посвященные проблематике пореформенного города3. С 50-х годов XX века советские историки права приступили к комплексному изучению отдельных городов России и городских центров в рамках конкретных регионов, что позволило наиболее полно учитывать специфику и особенности развития. В основном, к этому периоду относится и довольно широкий круг изданий, посвященных вопросам городского самоуправления в Москве.
Начиная с 70-х годов был написан ряд работ по вопросам истории государственной власти в России вообще, серьезно затрагивавших и проблему местного самоуправления4. Наибольший интерес заслужи вают исследования В.А.Нардовой1 как наиболее проработанные и последовательные. Монографии В.А. Нардовой стали заметной вехой в историографии проблемы городского самоуправления. На сегодняшний день — это первое и, пожалуй, самое масштабное исследование по истории подготовки, проведения и развития Городового положения 1870 г., Городового положения 1892 г. В работах Нардовой исследуется широкий круг вопросов: история создания реформы 1870 г., борьба вокруг закона о выборах в думы в 80-х гг. XIX в., взаимоотношения органов городского самоуправления с губернской администрацией. Основное внимание В.А. Нардова уделила анализу организационной структуры и компетенции городских учреждений, что является бесспорным преимуществом данной работы.
Большое внимание вопросам местного самоуправления в последнее время уделяется и учеными-юристами. Понятие городского самоуправления, а также понятие государственной власти, ее соотношение с местным самоуправлением рассматривалось в трудах современных российских ученых, таких, как С.А.Авакьян, Г.В.Атаманчук, Г.В.Барабышев, Д.Н.Бахрах, А.А.Безуглов, Ф.М.Бородкин, Н.С.Бондарь, А.Г.Воронин, В.И.Васильев, Р.Ф.Васильев, Б.Н.Габричидзе, Ю.А.Дмитриев, Н.А.Емельянов, И.А.Исаева, А.А.Кармолицкий, А.Колесников, А.И.Коваленко, Ю.М.Козлов, Б.Н.Краснов, М.А.Краснов, В.Н.Кудрявцев, О.Е.Кутафин, А.В.Лагуткин, Л.Е.Лаптева, Г.В.Мальцев, В.М.Манохин, В.А.Нардова, А.В.Оболонский, И.И.Овчинников, Н.В.Постовой, Л.А.Ре-венко, В.П.Сальников, А.Я.Слива, Ю.А.Тихомиров, Н.И.Уткин, Д.Ю.Шапсугов, К.В.Шеремет, А.Н.Широков, Е.Н.Щендригин, А.И.Экимов и др.
Проблемам правотворчества в целом, методологии правовой науки, отдельным особенностям местного нормотворчества посвящены работы С.С.Алексеева, Н.С.Бондаря, А.В.Зиновьева, Д.А.Керимова, Д.И.Луковской, Р.Лукича, А.Нашица, В.С.Нерсесянца, А.С.Пиголкина, Т.Н.Рахманиной, В.М.Савицкого, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, А.А.Широкова, Л.С.Явича и др.
Вместе с тем следует констатировать, что до настоящего времени в рамках отечественной историко-правовой науки не подготовлено ни одного исследования монографического характера, посвященного вопросам развития правовых основ городского самоуправления и его взаимодействия с органами государственной власти.
Объектом исследования являются теоретические и практические аспекты организации деятельности российских органов городского самоуправления, особенности законотворчества в области городского самоуправления и административного управления городов в истории России, преимущественно второй половины XIX - начала XX вв., система социально-правовых отношений, возникающих в процессе реформирования гражданского общества в этот период.
Предметом исследования является процесс отношения государственной власти и городского самоуправления в дореволюционной России с учетом исторических особенностей, характера законотворческой деятельности в России по развитию местного самоуправления, а также проблема использования опыта городского самоуправления в новых исторических условиях.
Цель работы заключается в том, чтобы на основе анализа дореволюционного российского законодательства, политико-правовых идей видных юристов, а также практического опыта реформ систем городского управления и самоуправления комплексно исследовать проблемы
создания, организации, правового положения и деятельности городского самоуправления.
Реализация цели диссертационного исследования обусловила постановку и решение следующих основных задач:
• рассмотреть общетеоретические предпосылки историко-правового исследования проблемы отношения государственной власти и городского самоуправления в истории России;
• проследить развитие понятия местного самоуправления в юридической науке прошлого века, раскрыть и критически оценить основные идеи различных теорий соотношения государственного управления и городского самоуправления;
• выделить и проанализировать в качестве самостоятельного государственный уровень политико-правового сознания, включающий мотивировку деятельности органов правительственной власти по вопросам городского самоуправления;
• изучить процесс становления правовых основ городского самоуправления в дореволюционной России, начиная с периода Киевской и Московской Руси;
• определить значение реформ и выявить взаимовлияние теории и практики правового регулирования городского самоуправления в России XVIII-XIX вв., определить место городских учреждений в общей системе государственного устройства России, особенности их правового положения, отношения с центральным правительством и органами государственного управления на местах;
• проанализировать Городовое положение 1870 г. как правовое основание радикальной реформы городского самоуправления, в сопоставлении с Городовым положением 1892 г., сосредоточив основное внимание на вопросах правового регулирования отношения органов государственной власти и институтов городского самоуправления;
• охарактеризовать основные этапы эволюции системы городского самоуправления в конце XIX - начале XX вв.;
• рассмотреть исторический процесс развития основ системы местного административного управления в дореформенный период и в эпоху социально-правовых реформ второй половины XIX века в контексте развития правовых основ взаимодействия государственной власти и городского самоуправления;
• выявить возможности актуализации традиций городского самоуправления дореволюционной России, опираясь на исторический опыт организации самоуправления в Москве, а также с учетом особенностей эволюции самоуправления в советский период.
Методологическую основу диссертации составили общеправовые и конкретно-научные методы изучения политико-правовых и социальных явлений, рассматриваемых в процессе их исторического развития: нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридичес-кий, метод сравнительного правоведения и др. Анализ системы местного самоуправления, раскрытие элементов и установление взаимосвязей проводилось с помощью специальных методов, в первую очередь метода сравнительного правоведения, нормативно-логического метода. Особое значение для исследования имеют принцип историзма, принцип связи исторического и логического, эмпирического и рационального, сравнительно-правовой метод.
Теоретическую основу диссертации составили положения и выводы, сформулированные в российской государственно-правовой и исто-рико-правовой науке, а также ряд научных трудов отечественных правоведов. Специфика темы исследования обусловила привлечение материала по общей теории права и государства, истории административного и муниципального права, а также некоторых материалов по теории и истории местного самоуправления дореволюционной России. Взаимо отношения между органами местного самоуправления и государственной власти определялись при помощи анализа правовых актов, закрепляющих их правовой статус, практики их функционирования.
Источниковедческую базу диссертации составили несколько групп источников: законодательство Российской Империи, нормативно-правовые акты и документы, а также комментарии к ним; отдельные источники, дополняющие материалы: акты органов земского и городского самоуправления, официальные отчеты должностных лиц, материалы делопроизводства губернской администрации и городской думы Санкт-Петербурга и Москвы; теоретические работы русских юристов по вопросам городского самоуправления и государственного права, а также воспоминания, описания и т.п. деятельности органов городского самоуправления современниками изучаемых реформ. Наиболее полная информация об основных направлениях деятельности органов городского самоуправления сосредоточена в журналах заседаний городских дум и докладов управ. В них содержится как обсуждение всех проводимых в городах мероприятий, так и отражается борьба мнений среди гласных. Процесс законотворческой деятельности в области городского самоуправления отражен в материалах Министерства внутренних дел.
Научная новизна исследования. Работа стала первым историко-правовым монографическим исследованием становления и развития городского самоуправления в России, формирования и совершенствования его правовой базы, а также нормативно-правовых основ взаимодействия с органами государственного управления в центре и на местах. Научную новизну исследования передает введение в оборот группы исторических фактов, отраженных в архивных источниках, результаты систематического исследования которых ранее не публиковались. Определенным уровнем новизны обладают количественные методы анализа, примененные в работе над диссертацией, а также интерпрета
ция результатов, полученных с их помощью.
Впервые рассмотрены в совокупности теоретический и официальный уровни политико-правового сознания, их влияние на постановку и решение проблем формирования правовой базы городского самоуправления. Проведен сравнительно-правовой анализ законодательства о земском и городском самоуправлении, дается сравнительная характеристика земского законодательства и Городовых положений 1870 и 1892 гг. На этой основе впервые дается характеристика правового положения городского самоуправления в его отношениях с государственной властью. Результаты этого исследования непосредственно сопряжены с анализом современной правовой базы местного самоуправления. В свете полученных результатов рассмотрен теоретический и практический аспекты совершенствования муниципального права. Показана необходимость систематического использования исторического опыта России в современном процессе правотворчества. Впервые показана особенность применения Городовых положений в практике городского самоуправления в Москве, раскрыта деятельность Московской городской думы по развитию экономики и социальной инфраструктуры города. На обширном историческом материале показаны различные аспекты соотношения теории городского самоуправления с практикой его правового регулирования. Часть использованных при написании диссертации источников не публиковалась и вводится в научный оборот впервые, что способствует развитию историко-правовой науки.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют разделы общей теории и истории права и государства, трактующие понятие и сущность государства, его социальное назначение, институты гражданского общества, основные нормы права и способы изложения элементов правовых норм в статьях нормативно
правовых документов, действие нормативно-правовых актов во времени, пространстве и по круг лиц, соотношение системы права и системы законодательства в дореволюционной России, механизм правового регулирования местного самоуправления, а также поддержание законности как состояния общественной жизни в Российском государстве. Также дополняется ряд разделов истории политических и правовых учений, гражданского права, конституционного права, государственного права, муниципального права. Исследуемые в диссертации проблемы городского самоуправления определяют теоретически важный аспект в кругу фундаментальных проблем современной науки о государстве и праве, их новое теоретическое осмысление обусловливает теоретическую значимость и ценность проведенного исследования.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать в теории и истории права и государства, истории политических и правовых учений, в отраслевых юридических науках, а также в исторической и социологической науке. Содержащиеся в работе рекомендации по совершенствованию работы органов городского самоуправления, государственных институтов, по совершенствованию законодательства могут найти практическое применение в нормотворческой деятельности государственных органов, в процессе выработки государственно-правовой политики по развитию институтов гражданского общества.
Апробация результатов исследования. Результаты изысканий диссертанта получили выражение в опубликованных научных работах, а также в выступлениях автора на: международной научно-практической конференции «Общество, право, полиция» (Санкт-Петербург, 23-24 мая 1996 г.); международной научно-практической конференции «Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс» (Санкт-Петербург, апрель 1998 г.); международной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет» (Санкт-Петербург, май 1998 г.); международной научно-практической конференции «Новые информационные технологии в практике работы правоохранительных органов» (Санкт-Петербург, ноябрь 1998 г.); международной научно-практической конференции «Компьютерная преступность: состояние, тенденции, превентивные меры и профилактика» (Санкт-Петербург, февраль 1999 г.); заседании «Круглого стола» «Состояние и перспективы совершенствования законодательства о местном самоуправлении» (Москва, 1999 г.); научной конференции «Финансовые ресурсы, местного самоуправления. Коммерческое дело в России: история, современное состояние, будущее» (Москва, 1999 г.); научной конференции «Конституция Российской Федерации и совершенствование законодательства о местном самоуправлении» (Ростов-на-Дону, 1999 г.); межведомственной научно-практической конференции «Кадровая воспитательная работа в правоохранительных органах: состояние, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 7 апреля 2000 г.); международной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы» (Санкт-Петербург, сентябрь 2000 г.); региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы антикоррупционной политики на региональном уровне» (Санкт-Петербург, февраль 2001 г.).
Объем и структура работы. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к такого рода работам. Ее структура определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения и библиографического списка.
Становление правовых основ городского самоуправления в дореволюционной России (X - середина XVIII вв.)
В современной юридической науке аспект исторического анализа задан пониманием специфики законов развития общества, которые могли проявиться только после выделения общества из природы. Эту специфику можно понять, лишь раскрыв особенности правовой культуры того или иного народа, конкретного общества, государства, опираясь на понимание характера его культуры в целом1. Взятое в широком смысле, это понятие охватывает все материальные и духовные достижения цивилизации. В более узком значении говорят о культуре конкретного общества или же о национальной культуре. "Культура образует необходимую предпосылку и обязательную составляющую общества и всех его институтов, включая государство и право"2. Важнейший путь к постижению культуры народа - изучение его истории. Поэтому, если мы хотим понять и научно обосновать принципы нормотворчества и правоприменения в сфере местного самоуправления с учетом характера правовой культуры народа, нам необходимо обратиться к истории его культуры, включая историю государственно-правовых и общественных институ тов, историю правосознания и национальной правовой культуры1. В этой связи уместным будет привести слова выдающегося русского юриста середины XIX века В. Н.Пешкова, который указывал на тесную связь государственного и общественного устройства народа с его историей: "Сильно ошибаются те, кто думает, что можно произвольно установить форму и быт семьи в народе или по временной игре фантазии определить жизнь в общине, или, хотя бы поголовно подачею голосов, порешить то и другое государственное устройство. Общий дух народа, высказывающийся в его истории, один тут распоряжается и господствует"2.
Эти слова русского ученого-юриста особенно значимы для наших дней, когда идет активный поиск эффективных форм общественного и государственного устройства. У городского самоуправления в России имеются глубокие корни, которые мы не можем игнорировать. Вместе с тем понятна утопичность идеи реставрации его дореволюционных форм в чистом виде. Задача законодателей видится в том, чтобы найти разумный компромисс традиций и новаций в области городского самоуправления.
Можно с полным правом сказать, что форма, структура и возможный уровень развития городского самоуправления определяются мерой развития личности, общества и государства в их взаимном отношении3. Заметим, что проблемы формирования городского самоуправления и определения стоящих перед ним задач в известной степени зависят и от того, насколько развиты гражданские качества личности, прямо или косвенно участвующей в деятельности по самоуправлению территориального образования, и не в меньшей степени от того, каков уровень ее правовой культуры и правосознания1. Не менее важно и то, как городское самоуправление соотносится с общественными и государственными институтами, какое место занимает среди них.
Именно ответ на данный вопрос должно в конечном итоге дать исследование традиций городского самоуправления в дореволюционной России и развития его правовых основ.
Уже в эпоху X - XV вв. на Руси складываются, развиваются и получают первоначальное правовое оформление основы территориального самоуправления2. Территориальной основой местного общинного самоуправления при этом могут быть в первую очередь названы города, пригороды, селения, волости, погосты. Городами тогда назывались те главные крупные общины, к которым примыкали мелкие общины. Они делились на старшие города и пригороды. Города имели внутреннее административно-территориальное деление, обусловленное производственным фактором.
Особенно сильное развитие самоуправление в форме вечевого строя получило в Новгородской и Псковской республиках. Административное устройство Новгорода и Пскова было достаточно своеобразным. В административном отношении Псков делился на шесть концов, или районов. Концы подразделялись на улицы. Остальная территория Псковской земли делилась на 12 пригородов. Пригороды подчинялись кон-чанским органам власти. К каждому концу прикреплялось по два пригорода. Новгород состоял из нескольких общин, составлявших приходы, улицы и концы, которые имели своих старост, особых для людей и купцов и тысяцкого, особых для черных людей на весь Новгород. Каждый пригород новгородский делился на присуды, присуды - на погосты, которые состояли из нескольких селений, имевших в погосте свой суд и управу1. Вечевая система самоуправления имела вертикальную структуру. В Новгороде и Пскове существовало общегородское вече, которое постановляло новые законы, выбирало и судило городских должностных лиц, решало вопросы войны и мира и другие важнейшие вопросы. Отдельные части города, т.е. стороны, улицы и концы, созывали свои вечевые собрания или сходы. Первичной ячейкой такого самоуправления была улица, избиравшая уличного старосту. Такие черты политического устройства Новгорода, как выборность должностных лиц, вечевой порядок их смещения, характеризуют его государственность как демократическую и правовую2.
Уже древнейший юридический памятник России "Русская Правда" содержит немало черт, указывающих на важную роль, которую играло городское самоуправление населения даже там, где преобладающей была власть не веча, а князя. Например, решение такой задачи, как розыск преступника, сбор улик против него, было делом частного обвинителя и стоящей за ним общины, а не княжеской власти3. К XV в. за городским самоуправлением окончательно закрепляется право городской общины на самостоятельное заведование своими делами, такими как благоустройство, местное хозяйство, здравоохранение, народное образование, призрение бедных, а также охрана порядка. К городским обывателям до конца XV в. относились: 1) старейшие, вящие, передние люди — бояре, дети боярские, дворяне, тысяцкие; 2) огнищане, житые люди или житейские люди, гости и купцы; 3) черные городские люди, меньшие или молодние люди, называвшиеся, наравне с сельскими жителями, смердами. Все это были свободные городские обыватели, которым противополагались несвободные. Посадские тяглые люди скоро сделались самым многочисленным классом городских обывателей. К нему принадлежали жители посадов, занимавшиеся мелочной торговлей и ремеслами. Как высшие классы горожан (гости и купцы), так и низшие сословия (черные городские люди, посадские) разделялись для удобства городского управления и сбора податей на сотни, пятидесятки и десятки. Городские земли в административном отношении разделялись на дворы1.
В это время реализация принципов городского самоуправления выражалась в одинаковом строе жизни посада (города) и деревни (мира), в совместной жизни этих общин, в выборе ими общих старост, в совместном совещании в земской избе. Самоуправление тогда состояло прежде всего в праве разверстки падающих на городское общество государственных налогов и в обязательном отправлении различного рода услуг государству.
Развитие правовой базы городского самоуправления в дореформенной России (середина XVIII - середина XIX вв.)
Правовые основы городского самоуправления в эпоху Екатерины II получили завершенные черты, что было связано с развитием российской экономики, усилением роли городов и городского населения в общественной жизни.
Общий оборот европейской внешней торговли России, составлявшей к концу царствования Петра I около шести миллионов, к середине XVIII в. достигает 12 миллионов, а к девяностым годам этого столетия доходит уже до 50 миллионов рублей. Размеры внутренней торговли почти вдвое превысили оборот торговли внешней; в то время, как общая сумма оборота внешней торговли к началу пятидесятых годов XVIII в. составляла 12 млн. рублей. В русских городах и на ярмарках продавалось товаров в общем на 22 млн. рублей ежегодно. Уничтожение внутренних таможен при Елизавете, отмена многих монополий в области внутреннего торга при Екатерине II могли только еще более облегчить и ускорить развитие внутренней торговли.
Эти основания развития правовых основ городского самоуправления в России того времени вполне осознавались и самим законодателем. Как указывается в Жалованной Грамоте городам, "заботы об устроении городов издревле составляли важнейшую отрасль политики. С самого первого основания общежительств все народы уже понимали пользы и выгоды, проистекающие от устроения городов, как для граждан самих этих городов, так и для окрестных обитателей, и потому "от древности, мраком покрытой", градосозидание наравне с законодательной деятельностью и военными победами составляло залог бессмертия для правителей народов". Далее следует обоснование этого положения фактами из русской истории, упоминается о том, что "российские славяне во всех местах, куда только ни проникали, прежде всего ставили грады, украшенные словенскими наименованиями и снабженные широко распространявшейся торговлей, а также и всероссийские самодержцы с самых древних лет заботились о размножении городов сообразно с расширением пределов их владений и увеличением народонаселения". Затем отмечаются общие условия, облегчавшие в России умножение городов: обширность государства, обилие естественных богатств как на поверхности земли, так и в недрах ее, удобство водных и сухопутных сообщений и наконец —- предприимчивость "словенороссийского народа". Вслед за этим подчеркивается, что в течение 23 лет по указаниям Императрицы "воздвигнуто" в разных местах России 216 городов и, как эти новые, так и ранее возникшие города снабжены надлежащим управлением, а городские ремесла, промыслы и торговля избавлены от различных притеснений и принуждений. Грамота заканчивается выражением надежды, что граждане городов ответят на все эти попечения Императрицы трудолюбием, развитием торговли в истинно цветущее состояние и "тьме вяще" заслужить милость и благоволение государыни. Отмечается, что именно в залог этой "милости и благоволения российским городам" и дается Жалованная Грамота, "навеки и непоколебимо узаконяющая" следующие затем статьи1.
Но решение указанных задач в известной степени затрудняло разрешение следующей проблемы, связанной с тем, что после восстания Пугачева необходимо было всемерно укрепить власть на местах, т.е. усилить губернскую администрацию и полицию. Поэтому было трудно в одно и то же время и создавать органы самоуправления, и усиливать власть местного аппарата. Под воздействием этих факторов проходили реформы местного управления Екатерины II, создавшие новую структуру городского управления.
Началом изменений непосредственно в области городского управления послужил Указ 14 декабря 1766 г. "Об учреждении в Москве Комиссии для сочинения проекта нового Уложенья, и о выборе в оную депутатов"2. Этим Указом предусматривались выборы одного депутата в Комиссию для разработки нового свода законов страны от следующих сословий и учреждений:
1. Из Сената и Синода, из трех первых и изо всех прочих как Коллегий, так и Канцелярий, коим от Сената особо предписано будет, кроме губернских и воеводских;
2. От каждого уезда, где губернии разделены на уезды, а также от полков, крейсов и др., где есть дворянство;
3. От жителей каждого города. В тех городах "где малое число домов, а именно: менее 50, отдается на волю, прислать или не присылать депутата"; в тех городах, "где великое множество оных, отдается также на волю по частям, на сколько город расписан, выбрать поверенных к выбору городского Головы и Депутат, лишь бы число поверенных не менее 100 человек было; 4. От однодворцев каждой провинции; 5. От пахатных солдат и разных служб служили людей, и прочих ландмилицию содержащих, от каждой провинции; 6. От государственных черносотных и ясачных крестьян с каждой провинции; 7. От некочующих разных народов, "какого б они закона ни были, крещеные или некрещеные, от каждого народа с каждыя Провинции"; 8. От казацких войск и от войска Запорожского "надлежит тем вышним командам, где они ведомы, примениваясь к сему положению, прислать потребное число Депутатов".
Все депутаты должны быть не менее 25 лет от роду каждый. Жалованье депутатам в год производимо будет из казны: дворянам по 400 руб., городовым по 122 руб., всем прочим по 37 руб.
Привилегии депутатов состояли в следующем: "Во всю жизнь свою всякий депутат свободен, в какое бы прегрешение ни впал, 1) от смертныя казни, 2) от пыток, 3) телесного наказания.
Понеже все Депутаты суть под собственным Нашим охранением; того для без конфирмации Нашея никакие суды замене выше помянутых трех статей, до их особы касающийся, во всю жизнь из не должен исполнить без доклада Нам, и ожидаться на то Нашего приказания.
Имения ото дня выбора всякого Депутата освобождаются от конфискации во всех случаях, кроме за долги.
Кто же на Депутата, пока Уложение сочиняется, нападет, ограбит, прибьет или убьет, тому чинить вдвое против того, что в подобных случаях обыкновенно.
Дабы члена Комиссии о Уложении узнать можно было, то носить им всем знаки одинакие, к тому от Нас определенные, которые во всю жизнь их им остаются".
Этим Указом в Санкт-Петербурге, в Москве, как и в других больших городах, создавалась новая должность городского головы, выбиравшегося на два года из числа домовладельцев, в число которых входили представители разных сословий. Возраст городского Головы должен быть не моложе 30 лет. Кандидат на должность городского Головы, как и кандидаты в депутаты, должны быть: "1-е — действительно дом, или дом и торг, или дом и ремесло, или дом и промысл в том городе имеющие, 2-е — не банкрутные, в штрафах, подозрениях и явных пороках не бывалые, 3-е — добрые совести и незазорного поведения"1.
Правом избрания городского Головы и депутатов пользовался "всякий хозяин, действительно дом, или дом и торг, или дом и ремесло, или дом и промысл в том городе имеющий". Женщины не имели права участвовать в выборах.
Выборы являлись двухступенчатыми: выбирали сначала уполномоченных, которые и избирали депутата. Уполномоченные избирались по территориальным участкам. В Петербурге таких участков было пять, в Москве семь. Домовладельцев спрашивали о желании принять участие в выборах. В Петербурге выразивших такое желание оказалось 907, в Москве — 1478. На самом деле явилось на выборы гораздо меньшее число. Так, в Москве пришло только 878 человек2. Выборы производились тайным голосованием. В Петербурге городским головой был избран генерал-майор Зиновьев, а депутатом в Комиссию — представитель дворцовой знати Алексей Орлов.
Государственное управление в губерниях Российской Империи в дореформенный период
Укрепление демократических традиций общества и становление правового государства, как показал мировой опыт, невозможно без развития местного самоуправления. Среди других основ конституционного строя России местное самоуправление занимает совсем особое место, будучи наиболее тесно связанным с традициями народа, исторически сложившейся практикой взаимоотношения общества и государства. Поэтому вопросы развития организационных форм и правовых основ государственного управления могут решаться лишь при опоре на прочный фундамент теоретических исследований в области истории этого института. Сегодня одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления является его взаимоотношение с государственной властью. Однако для того, чтобы правильно оценить, каким должно быть местное самоуправление в современной России и как оно должно взаимодействовать с органами государственной власти, необходимо критически, с учетом требований и возможностей современной методологии исторического анализа, исследовать опыт российской государственности и общественного устройства по данному вопросу.
Во многом опередил свое время и предвосхитил современный сбалансированный подход к данному вопросу один из крупнейших русских теоретиков права прошлого века Б.Н.Чичерин. Остановимся на его концепции более подробно1.
В прошлом веке Б.Н.Чичерина обычно считали сторонником государственной концепции местного самоуправления. Нам, однако, представляется, что это все же была несколько односторонняя оценка. И дело, конечно же, не только в его позиции гражданина, практически возглавлявшего орган местного самоуправления2. Скорее дело в том, что Чичерин, превосходно владея современной ему диалектической методологией, сумел в конкретных исторических условиях Российского государства всесторонне оценить отношение местного самоуправления к общественному укладу и к государственному устройству3. Иными словами, он сумел вскрыть их внутреннюю диалектику.
Б.Н.Чичерин до конца жизни стоял на точке зрения различения государства и гражданского общества как двух разных союзов, из которых первый "представляет общество как единое целое, а другой заключает в себе совокупность частных отношений между членами", причем первый "управляется публичным, второй - частным правом". "Общество, -полагала Б.Н.Чичерин, - есть совокупность частных отношений между людьми, подчиненными общей политической власти", и оно лишь постольку называется гражданским, поскольку управляется нормами частного права1.
В пределах гражданского общества складывается сфера проявления личных инициатив, в которой люди юридически равноправны и обладают равенством возможностей. На первый план выходят частноправовые интересы, отношения и индивидуальная воля частного собственника. Существование гражданского общества, в котором гарантировано равенство людей перед законом, создает условия для предпринимательства и увеличивает степень свободы личности, в том числе и гарантированной посредством правовых норм. Принципом жизни гражданского общества являются договорные отношения между людьми, предполагающие невмешательство государства в их частную жизнь, пока она не представляет угрозы для государственности и общества.
Государство, в концепции Чичерина, оказывалось высшим этапом развития общества, поскольку все духовные начала человека - разум, воля, чувства - находят свое проявление в государственной жизни. Однако вместо старой системы, основанной на "равновесии государственных сил", требуется новая система, основанная на "равновесии народных сил", но для этого "надобно, чтобы каждой народности предоставлено было право располагать своею судьбою по собственному изволению, или образуя самостоятельное государство или примыкая к тому отечеству, с которым оно связано своими чувствами и интересами. Согласно Чичерину, правовое разделение сфер гражданского общества и государства создает необходимое равновесие в отношениях между личностью и обществом, гражданином и государством, способствует либерализму государства, с одной стороны, и воспитанию правовой культуры личности, с другой. При этом, ученый полагал, именно опыт участия населения в деятельности местного самоуправления способствовал развитию правовой культуры русского народа. "Местное самоуправление, - писал он, - служит школою для самодеятельности народа и лучшим практическим приготовлением к представительному порядку"2.
Политическим идеалом Чичерина было такое централизованное государство, которое призвано сдерживать противоборствующие стороны и частные силы при пропорциональном равенстве согласно способностям и заслугам лиц. В таком государстве право задает меру, регулирует взаимные обязанности личности и государства, тем самым не позволяя проявиться, с одной стороны, анархическим устремлениям человека, а, с другой - деспотизму государства. В основании общественного здания, каким его видел русский ученый, лежат неотъемлемые права личности. Например, право действовать по своему усмотрению, не нарушая чужих прав, право свободного перемещения, свобода труда, мысли, совести и частной собственности, а также принцип неприкосновенности личности, являющийся фундаментом личной свободы. Важное место среди этих прав, выделенных выдающимся ученым-юристом, было право на участие в непосредственном решении местных проблем, то есть право на участие в местном самоуправлении.
Все эти права личности, в том числе право на участие в самоуправлении, рассматривались Чичериным в единстве с обязанностями перед законом, обществом и другими людьми. Если же государственное единство не могло быть установлено согласием граждан, тогда власть должна была сама осуществить объединение и упорядочение общественных сил. Отсюда - право и обязанность государства по установлению, упорядочению и урегулированию местного самоуправления. Основной принцип правовой науки, полагал Чичерин, можно выразить следующими словами: чем менее единства в обществе, тем сосредоточеннее должна быть власть, и чем больше единства, тем легче она может быть разделена. При этом данный принцип соотношения государственной власти и общества должен быть обоснован только в совокупности наиболее общих принципов, норм, непосредственно вытекающих из абсолютной идеи права, как "рациональная сущность", исторически реализуемая в зависимости от нравственного сознания общества1.
Чичерин выступал последовательным сторонником сильного централизованного государства, которое не должно поглощаться региональными и местными органами. "Только полное развитие местного самоуправления, - писала он, - с уничтожением всякой централизации, ведет к тому, что правительство лишается средств действовать в областях"2. Однако, отстаивая либеральные идеалы, выдающийся русский ученый-юрист вместе с тем горячо поддерживал идею развития местного самоуправления в России. Диалектическая мера соотношения "силы власти" центральных органов государства и полномочий органов местного самоуправления определяется конкретным типом государственного устройства: в республике оно иное, чем в монархической державе. Точно определить это соотношение можно лишь опираясь на исторический опыт, с учетом исторических традиций, которые необходимо тщательно изучать.
Суммируя сказанное, отметим, что дихотомия "государство - общество" в определении сущности местного самоуправления, которая столь резко обозначилась в XIX в., в наше время может быть если не снята полностью, то значительно сглажена в процессе развития правового государства и укрепления основ гражданского общества в стране при ведущей, определяющей роли личности в этом процессе.
Правовое государство можно определить как правовую форму организации и деятельности публичной политической власти и ее взаимоотношений с индивидами как субъектами права, носителями прав и свобод человека и гражданина1. К числу принципиально важных отличительных признаков правового государства относятся: признание и защита прав и свобод человека и гражданина, верховенство правового закона, организация и функционирование суверенной государственной власти на основе принципа разделения властей.
Московское городское самоуправление в середине XIX - начале XX вв.
Реформы городского самоуправления в рамках всей пореформенной России имели своей предпосылкой опыт изменений в системе самоуправления Москвы, предшествовавший принятию Городового положения 1870 года. А именно: 20 марта 1862 г. Высочайше утверждено "Положение об общественном управлении города Москвы"1, вводившее всесословный принцип в организации Городской думы и приспосабливая ее деятельность к потребностям новых экономических отношений. Этот закон разрабатывался на основе петербургского Положения 1846 г., но существенно отличается от своего образца.
В состав городского общества, имевшего право участия в общественном управлении города, по Положению входили 5 основных сословных групп, примерно так же, как это было принято ранее для Петербурга: 1) потомственные дворяне, имеющие в городе недвижимую собственность; 2) владеющие такой же собственностью личные дворяне, почетные граждане, в гильдию не записанные, иностранцы и других званий лица, не принадлежащие к купеческому и городским податным сословиям; 3) почетные граждане, записанные в гильдии, и купцы; 4) мещане, цеховые ремесленники. В числе неопределенной группы "других званий лиц", которой не было в положении 1846 г., разумелись представители духовенства, крестьяне, отставные солдаты и др.
Правом избирательного голоса пользовались лица, принадлежавшие к указанным выше пяти группам при условии, если они имеют возраст не менее 21 года (правом быть избранным в гласные Думы — не моложе 25 лет), владевшие в Москве недвижимым имуществом или денежным капиталом и товарами, приносившими в год дохода не менее 100 руб. серебром, записанные в городскую обывательскую книгу, или приписанные к городу не менее двух лет. Это Положение, как и петербургское, лишало избирательных прав женщин, хотя бы они и владели необходимым имущественным цензом. Женщины могли лишь передавать свой голос отцу, мужу, сыну, брату, дяде. Лицу не постороннему это право голоса могло быть передано лишь в том случае, когда оно соединяло в себе перечисленные выше для права голоса на выбор условия.
Положение 1862 г. отвергло записанное в петербургском Положении 1845 г. ограничение круга лиц для выбора городского головы определенными сословиями и разрешало выбирать его из лиц всех сословий, однако имущественный ценз для городского головы в 15 тыс. руб. серебром остался. Тем самым правительство ограничивало круг кандидатов в городские головы наиболее состоятельными лицами.
Выборы в органы московского городского управления по Положению 1862 г. были двухстепенные (по Положению 1846 г. гласные избирались непосредственно на избирательных собраниях). Лица, владевшие правом голоса, должны были из каждого сословия избрать по 100 выборных, которые составляли пять сословных выборных собраний, избравших уже из своей Среды как гласных Общей думы, так и должностных лиц в городские учреждения. Собрания выборных, по Положению, собираются по распоряжению начальника губернии; место и время собрания определяется городским головой, который вообще распоряжается выборами. Собрание выборных считается состоявшимся, если явится по крайней мере одна треть избирателей. Собрания выборных были очень важными органами самоуправления, так как в течение известного срока (3-4 года) из 500 выборных формировался весь состав общественного управления и выбирался городской голова.
В состав Общей думы входили под председательством городского головы сословные старшины и гласные, избиравшиеся по 35 человек от каждого сословия. "Собрания Общей Думы бывают: или 1) обыкновенные собирающиеся два раза в год в сроки, назначенные самой Думой, для рассмотрения отчетов Распорядительной Думы и для обсуждения смет и общих вопросов по городскому хозяйству, или 2) особые, собираемые, во всякое время, по распоряжению Городского Головы. О назначении каждого собрания, как обыкновенного, так и особого, Городской Голова доводит до сведения Московского Военного Генерал-Губернатора". Собрание Общей думы считалось действительным лишь тогда, когда на нем присутствовали Городской голова и сословные старшины, или из замещающие и по крайней мере одна треть гласных. Приговоры Общей думы о делах, входивших в ее компетенцию, считались действительными, когда подписаны и утверждены не менее как двумя третями присутствующих на собрании.
В Москве все сословия одновременно обсуждали дела городского хозяйства, сообща выносили приговоры, которые затем передавались в Распорядительную думу для исполнения. Распорядительная дума состояла под председательством городского головы из 10 членов, выбиравшихся поровну от каждого из пяти сословий. В этом заключалось принципиальное отличие от петербургской Распорядительной думы, в которой 9 членов были из первых трех сословий и только 3 члена из двух последних сословий. Другим существенным отличием являлось отсутствие в московской Распорядительной думе "члена от короны", который, по замыслу правительства, должен был "оживотворять" деятельность Думы, а по существу — быть товарищем городского головы.
Компетенция органов московского городового самоуправления ограничивалась по Положению чисто местными хозяйственными делами. Никаких общественно-политических дел обе думы касаться не могли. Распорядительная дума в общем порядке управления была подчинена Сенату, в порядке местного управления главному начальнику губернии, находилась в непосредственном ведении гражданского губернатора, который по всем вопросам, подлежащим ведению губернских властей, подписывал журналы Распорядительной думы. На нее также распространялся надзор губернского прокурора.
10 апреля 1863 г. в Москве состоялось открытие Общей городской думы, а через два месяца — ее исполнительного органа — Распорядительной думы. Реформа городского управления 1862 г. открыла двери на заседания Московской Думы для всех желающих. Собрания думы происходили публично. В газетах печатались отчеты о них, обсуждались нужды города, критиковались действия Думы и выступления гласных. Дума стала играть видную роль в общественной жизни Москвы; пытаясь иногда оказывать влияние и на политическую жизнь России1.
В начале 1863 года, к моменту первых выборов Московской думы по новому положению, в Москве, при населении в 300 тысяч жителей, избирателей оказалось всего немногим больше 13 тысяч: 1612 дворян, 5524— купца, 3500—мещан, 1 154 — ремесленника и, наконец, 1450 — личных дворян и духовенства.
