Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Контроль и надзор и характеристика функций государства в современном обществе 13
1. Понятие, содержание и сущность функций государства 13
2. Государственный контроль и надзор как категории теории государства и права 47
ГЛАВА 2. Контрольная и надзорная деятельность российского государства 75
1. Структура, механизм и объекты контроля в российском обществе 75
2. Реализация контроля и надзора в соотношении с другими функциями российского государства 156
Заключение 184
Список используемой литературы 192
- Понятие, содержание и сущность функций государства
- Государственный контроль и надзор как категории теории государства и права
- Структура, механизм и объекты контроля в российском обществе
- Реализация контроля и надзора в соотношении с другими функциями российского государства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В теории государства и права проблема функций государства - одна из наиболее важных и дискуссионных, имеющая как научную, так практическую значимость. Правильное решение этой проблемы позволяет определить перспективу развития государственных органов, сосредоточить усилия органов государства и общества на главных, решающих участках работы, свести к минимуму просчеты и ошибки.
Сформированное советскими учеными-юристами учение о функциях государства, позволившее решить многие вопросы, и сегодня не утратило свою практическую и методологическую значимость. Вместе с тем исходить из того, что потенциал проблематики функций государства исчерпан, преждевременно. Необходимость в дальнейшей разработке проблемы функций государства сохраняется, тем более в условиях переоценки некоторых фундаментальных положений о его роли, социальном назначении и сущности.
В современной России функции государства играют особенную роль в жизнедеятельности общества. С помощью функций государства осуществляется непосредственное управление общественными процессами и делами. Отсюда возникает насущная потребность научного формулирования, утверждения и реализации тех направлений деятельности государства, которые способствуют гармонизации и процветанию общества.
В процессе реформирования государственной формы, проникающего во все сферы жизни российского общества, возникли проблемы эффективности функционирования государственной власти. Искусственное ослабление внешних и внутренних позиций государства, равнодушие власти и ее самоустранение от воздействия на стратегически важные сферы негативно сказалось на общественном развитии. В этой связи появляется необходимость в уточнении выбранного пути правового пути развития,
определении основных направлений деятельности государства, поиске эффективной модели государственного развития. На фоне увеличения объема государственно-правового воздействия, особо значимым институтом становится государственный контроль, который обусловлен предметным многообразием и наполнен значительным социально-правовым содержанием. Государственный контроль вполне обоснованно претендует на индивидуализацию в качестве универсальной, специфичной, но, тем не менее, самостоятельной функции государства. Вполне очевидно, что вопросы о месте и роли государственного контроля в системе основных направлений деятельности государства заметно актуализируются.
Потребность комплексного исследования функций государства обусловлена не только тем, что каждая отраслевая юридическая наука может найти в них свой предмет, но и тем, что сами функции представляют собой довольно сложную форму реализации государственной власти. Являясь автономным, относительно самостоятельным направлением деятельности государства, функции представляют собой некую целостность, отличную от других государственных феноменов. Это качество самостоятельности не искусственное, конструируемое только с целью познания или моделирования объекта; оно реально и необходимо присуще самой природе деятельности государства. Во взаимодействии со средой функции государства всегда выступают как нечто единое и поэтому в ходе их исследования закономерно выявляются системные характеристики их реализации.
В условиях осуществляемых в нашей стране преобразований необходим в известной мере новый взгляд на состояние и перспективы развития основных направлений деятельности государства, требующий установления более выверенных основ управления обществом. Одновременно целесообразно осуществить комплексное исследование функций государства, возможности их трансформации в целях международного сотрудничества в решении современных глобальных проблем.
Цель диссертационного исследования. Настоящая работа направлена на системное, комплексное исследование теоретических проблем контроля и надзора в системе функций государства в условиях осуществляемых в нашей стране реформ государственной власти, а также на обоснование, на базе проведенного анализа, путей обновления механизма российского государства и направлений его деятельности. Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи: проанализировать категорию функции государства в теории государства и права; выявить основные признаки функций государства в современном обществе; охарактеризовать их особенности в современных условиях; осветить проблему классификации функций современного государства в современной юридической науке; исследовать механизм, структуру и объекты контроля и надзора современного российского государства; дать оценку практике реализации контроля и надзора в системе функций государства в российском обществе; оценить соотношение контрольно-надзорной функции с другими функциями российского государства.
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в ходе осуществления контроля и надзора в системе функций государства в современном государстве.
Предметом исследования являются тенденции и закономерности осуществления контроля и надзора в системе функций государства как необходимой деятельности при построении правового государства, а также формы их осуществления в условиях проводимых в нашей стране демократических преобразований.
Методологическую основу исследования составили положения современной научной методологии теории государства и права. Углубленное исследование функций государства проводилось с помощью общенаучных и специальных методов исследования: исторического, комплексного, системного, деятельностного, ситуативного, структурно—функционального, сравнительно-правового, информационного, герменевтического и др.
Исследование базируется на теоретических положениях современной теории государства и права, основ российской государственно-правовой доктрины, с привлечением норм международного права, российского конституционного права, историко-правового материала и т.д.
При подготовке диссертации использовались положения «Всеобщей декларации прав человека», Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации и т.д.
Ранее были опубликованы работы отечественных учёных-юристов, в которых освещались сущность, содержание, структура функций государства. Это работы С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, Н.И. Байтина, A.M. Васильева, А.Б. Венгерова, А.П. Глебова, Д.А. Керимова, Р.З. Лившица, В.Н. Кудрявцева, Р.З. Лившица, Н.И. Матузова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Т.Н. Радько, М.И. Пискотина, Б.В. Российского, Ю.А. Тихомирова, И.С. Самощенко, В.Н. Синюкова, Ю.М. Старилова, В.М. Сырых, P.O. Халфиной, Н.Д. Черноголовкина, В.Е. Чиркина, Ф.Н. Фаткуллина и других.
В большинстве опубликованных монографий и защищенных диссертаций в рамках теории государства и права основное внимание уделяется традиционным функциям государства. В тоже время в юридической литературе слабо исследованы общетеоретические вопросы контроля и надзора в системе функции, в том числе российского государства, их природа, содержание и сущность в контексте комплексного и системного измерений. Тем более что ее значение имеет актуальный теоретический и эмпирический характер не только для самого государства, но и для правовой системы нашего общества.
Научная новизна исследования определяется как совокупностью исследуемых теоретических проблем, касающихся функций государства, так и собственно содержанием ряда сформулированных положений, научных определений и рекомендаций относительно рассматриваемых функций.
В работе сформулирована современная концепция контрольно-надзорной деятельности в свете функций современного правового государства. С комплексных позиций исследованы форма и особенности этой функции в Российской Федерации, даны правовые характеристики этих двух категорий. Дано определение функций государства, исследованы их особенности, содержание и способы реализации с учетом требований современной науки.
С новых позиций охарактеризованы современные подходы к функциям государства и предложена их авторская классификация. Всестороннему анализу подвергнуты проблемы реализации контроля и надзора в деятельности государственных органов. На основе анализа российского законодательства, актов федеральных органов государственной власти определены пути оптимизации контроля и надзора в деятельности российского государства. Также внесены конкретные предложения по совершенствованию законодательства и деятельности государственных органов.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Развиваются имеющиеся в юридической литературе представления о взаимосвязи социального назначения государства и государственной деятельности. На базе анализа различных источников диссертант предлагает свое определение «функций государства», под которыми понимаются основные нормативно регламентированные и организационно обеспеченные направления деятельности государства, обусловленные главными, объективно необходимыми целями и выражающие его сущность и социальное назначение. При этом автор выделяет присущий государству сложный комплекс направлений деятельности, анализирует их, определяет перспективы развития на современном этапе.
Исследуются сущность и содержание контроля и надзора в системе функций государства. В результате автор дает собственное определение категориям «контроль» и «надзор», характеризует их место в системе осуществления функций государства как деятельности, направленной на обеспечение защиты и гарантирование основ государственной жизни с целью эффективного и безопасного функционирования общества. В частности, контроль исследуется как деятельность государственных органов по обеспечению целесообразного и эффективного функционирования государства и общества посредством установления соответствия фактического состояния общественных отношений социальным, прежде всего, юридическим установлениям. Показано, что государственный надзор, имеет ту же природу, что и контроль. Однако, он представляет собой разновидность особого государственного контроля правоохранительных органов по обеспечению законности посредством реагирования на правонарушения.
Обосновывается, что контроль и надзор государства формировались во взаимодействии с другими функциями, оказывая «подстраховочное» или дублирующее воздействие на жизнедеятельность общества. Показано, что указанная контрольно-надзорная деятельность определенным образом отличается от других направлений деятельности государства, сформировавшихся в процессе осуществления функций. Эта деятельность направлена на стабилизацию функционирования механизма государства в целях обеспечения реализации прав и свобод граждан.
4. Анализируются функции российского государства, благодаря
которым в обществе утверждаются условия стабильности и безопасности.
Констатируется, что государство выполняет идеологическую, оперативную,
исполнительную, законодательную, стабилизационную, просветительскую и
другие направления деятельности, которые обусловлены различными
факторами существования общества. В этой связи предлагается авторская
классификация функций государства, в рамках которой диссертант выделяет
несколько групп функций разной социальной направленности, дифференцируя их по степени важности, методу правового регулирования, по сферам действия, исходя из общего, территориального и локального регулирования и т.д. Специально исследуется структура, механизм и объекты контрольно-надзорной функции в контексте её соотношения с другими функциями государства.
Показано, что основные закономерности реализации функций государства проявляются в соответствующих видах государственной деятельности его органов, эффективность которых зависит не только от их структуры и компетенции, но и от чётко обозначенных приоритетных целей и задач государственно-правового развития. В связи с этим диссертантом предлагается провести необходимые научные исследования и разработать концепцию национального развития России, в которой детально определить стратегические цели развития нашего общества и государства в современных условиях. Отсюда выделяется и характеризуется общая функция российского государства - функция обеспечения национального развития.
Устанавливается, что современные тенденции государственного строительства и централизации власти ведут к тому, что процесс формирования некоторых ветвей государственной власти субъектов федерации, должен происходить на основе назначения вышестоящими государственными органами, что является вынужденным в связи с оптимизацией государственного управления и адекватной реакцией на изменившуюся политико-социальную ситуацию. В связи с этим в обеспечение принципа единства системы государственной власти, закреплённого в ст.1 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» предлагается в ст. 18 указанного закона конкретизировать процедуру назначения глав исполнительной власти субъектов РФ.
7. Выявлено, что вследствие частого нарушения недобросовестными
государственными служащими требований закона о запрете заниматься
коммерческой или иной оплачиваемой деятельностью (кроме научной,
творческой и преподавательской) возникает противоречие с принципом
бескорыстности и политической беспристрастности при проведении
контрольно-надзорных мероприятий, что приводит к сращиванию
государственной власти и бизнеса. Потому предлагается в законодательном
порядке пересмотреть и изменить режим государственного
представительства в компаниях с частноправовым статусом, в которых
государство владеет определённым пакетом акций, и прямо запретить
государственным служащим заниматься предпринимательской
деятельностью.
8. В связи с исследованием экономической функции государства вносятся предложения по совершенствованию правового регулирования исследуемой области: необходимо принять федеральный закон «Об общих принципах организации контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в целях создания правовых, организационных и функциональных основ их деятельности, а также преобразовать Российский фонд федерального имущества в федеральную государственную службу с наделением ее соответствующими контрольными полномочиями с последующим внесением изменений в Указ Президента РФ №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г.
Теоретическая значимость работы состоит в теоретическом обобщении опыта исследования контроля и надзора в системе функции государства в теории государства и права. На основе разработанной автором концепции надзорной и контрольной деятельности сформулированы научные положения, имеющие определённое значение не только для теории государства и права, но и для отраслевых наук. Предложено ввести в научный оборот новую конструкцию «контрольно-надзорная деятельность
государства», разработана современная классификация функций государства, имеющая научно-познавательное значение. Это позволит разрабатывать и формировать такие направления правоведения как история контроля и надзора в механизме государственной власти России, теория юридической деятельности и т.п. Широкое распространение в учебном процессе положений теории функций государства и знание её системы будет способствовать переосмыслению представлений о трёхчленном государственном механизме государства (законодательная, исполнительная и судебная власти) как несоответствующих природе современных государств.
Практическая значимость работы состоит в том, что положения и выводы работы могут быть положены в основу в ходе разработки концепции национального развития России, а также федерального закона «Об общих принципах организации контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Разработанные автором теоретические положения, должны быть использованы правотворческими и правоприменительными органами при определении оптимальных целей и задач функционирования российского государства, создании правовых и организационных основ его деятельности.
Полученные в ходе диссертационного исследования результаты применимы в преподавании теории государства и права и других учебных дисциплин, в которых рассматриваются различные виды функций государства. Кроме этого, положения и выводы исследования могут быть использованы при осуществлении профессиональной деятельности диссертанта в Российском фонде федерального имущества.
Апробация результатов диссертации. Итоги диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. Основные положения и выводы настоящего исследования докладывались на научно-практических конференциях, а также использовались автором в учебной и учебно-методической работе на
юридических факультетах. Отдельные результаты работы нашли отражение в нескольких публикациях автора: «Контроль и надзор в системе функций государства» (М., 2004); «Классификация функций государства» (М., 2006); «Контроль и надзор как функция современного российского государства» (М., 2006); «Многообразие взглядов на проблему функций государства» (М., 2006).
Структура работы обусловлена степенью разработанности темы исследования и решением поставленных задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка.
Понятие, содержание и сущность функций государства
Для теории государства и права категория «функции государства» одна из проблем, представляющих наибольший интерес и порождающая множество дискуссионных вопросов. В отечественной юридической науке эта проблема едва ли не наиболее емкая по содержанию и обилию материала. Какой бы аспект теории и практики государственно-правового бытия мы ни взяли, он непременно обнаружит свою связь - большую или меньшую - с вопросом о функциях государства . Необходимо отметить, что само понятие «функция» может иметь различные значения. Термин «функция», впервые введенный в научный оборот представителями физико-математических наук (Г.В. Лейбницем, И. Бернулли) означал зависимость одной переменной величины от другой . В биологии, социологии, этнографии, антропологии, и других социальных науках термин «функция» отождествляется с ролью, которую выполняет тот или иной элемент по поддержанию целостности и устойчивости системы, частью которой он является3. В философской литературе под функцией принято рассматривать «внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений». Юридическая наука, использовав этот общеупотребительный термин, наполнила его собственным, особым политико-правовым смыслом. Между тем в юридической науке иногда встречаются отождествления понятий «функции государства» и «деятельность государства», «функции государства» и «социальное назначение государства» и др. Однако, по мнению, М.В. Жигулёнкова, категория «функция государства» имеет право на существование лишь в том случае, если будет иметь свойственный лишь ей смысл. Поэтому, раскрывая понятие «функции государства», необходимо отграничить эту категорию от смежных понятий1. Признавая, что категория «функция» в юридической науке будет обладать некоторым своеобразием, и учитывая методологический характер философии, представляется, что научная трактовка данного понятия должна основываться на философском понимании данного термина. Здесь же хотелось бы отметить, что при внимательном изучении приведённых выше определений функции можно прийти к выводу, что они во многом совпадают. Различаются, прежде всего, их научно-объяснительный язык. Как отмечает А.Б. Венгеров: «... таково уж свойство юридического языка — он заимствует чужие понятия и наполняет их своим смыслом, порой понятным лишь посвященным, специально обученным лицам, прежде всего юристам. Причём таким смыслом, который подчас почти утрачивает связь с первоначальным. Вот и с понятием «функция», когда оно включается в юридический понятийный аппарат, происходит этот процесс» . В конечном итоге, указывая на деятельность государства, отражая его сущность и социальное назначение, «функции государства», несомненно, представляют большой научный и практический интерес. Всестороннее исследование этого вопроса и его успешное решение имеет большое значение для формирования новой российской государственности. Необходимо отметить, что для отечественной юриспруденции проблема функций государства не всегда являлась приоритетным направлением научного поиска. В «дореволюционном» правоведении вопрос о деятельности государства, его сущности и социальном назначении решался при помощи исследования задач и целей государств1. Категория «функции государства» была известна русской юридической науке, однако широко распространенной и общепризнанной не стала2. В работах К. Маркса, Ф. Энгельса и В.И. Ленина вопрос о функциях государства, пожалуй, впервые приобрел острый политический характер и весьма часто использовался при характеристике государства. Однако при всей методологической ценности эти произведения не носили системного специализированного характера и не представляли собой целостной научной теории (учения) о функциях государства. В советской юридической науке оживленный интерес к проблеме функций государства появился после отчетного доклада И.В. Сталина на XVIII съезде ВКП (б), в котором функции государства конкретизировались применительно к содержанию основных разновидностей государственной деятельности, обусловленных задачами, стоящими на различных исторических этапах. Применительно к социалистическому государству отдельно рассматривались внутренние (подавление сопротивления эксплуататорских классов, хозяйственно-организаторская деятельность, культурно-воспитательная работа) и внешние функции (оборона страны, функция дружбы, братского сотрудничества и взаимопомощи стран мировой социалистической системы, функция помощи и сотрудничества с государствами, освободившимися от колониальной зависимости, функция борьбы за мир и мирное сосуществование с капиталистическими странами) . Положения, сформулированные в отчетных партийных документах, были приняты на вооружение и положены в основу дальнейшего, более детального научного исследования функций социалистического государства. Не будет преувеличением сказать, что в 60-70 гг. прошлого столетия советскими учеными впервые были сформулированы и научно обоснованы основные положения функциональной характеристики государства, при этом исследование проблемы функций государства приобрело форму научной теории (учения).
Государственный контроль и надзор как категории теории государства и права
Несмотря на достаточное количество работ, посвященных проблемам контроля и надзора, надо признать, что теория государства и права заметно отстает в исследовании государственного контроля и надзора от отраслевых наук. Категории «контроль» и «надзор» в современной юриспруденции наиболее успешно исследованы представителями административно-правовой науки (А.В. Куракин, М.С. Студеникина, A.M. Тарасов, И.Б. Шахов и др.), представителями науки конституционного права (Л.В. Акопов, В.В. Бойцова, А.В. Иванченко, В.И. Лысенко, М.А. Нудель, Ж.И. Овсепян, Н.Д. Погосяк В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко и др.), прокурорского надзора (А.И. Антонов, В.Г Бессарабов, Е.В. Волколупов, Н.И. Костенко, В.Н. Осипкин, В.Г Розенфельд и др.), финансового права (ЕЛО. Грачева, Ю.А. Крохина, Н.И. Химичева и др.). Между тем, теоретическое решение некоторых вопросов реализации контрольно-надзорной функции, непременно окажет добрую услугу практической деятельности контрольно-надзорных органов. Термины «контроль» и «надзор» довольно часто встречаются в научной, учебной литературе и повседневной жизни. Выражения типа «контролировать ситуацию», «все под контролем» и т.п. стали привычными атрибутами публицистики и разговорной речи. Сегодня трудно найти автора, исследующего вопросы государственного управления, законности и правопорядка, который бы в той или иной мере не рассматривал цели, задачи, функции и принципы государственного контроля и надзора, компетенцию контрольно-надзорных органов. Частое оперирование терминами «контроль» и «надзор» создает иллюзию достаточной изученности этих явлений. Вместе с тем, это далеко не так. Уже при первом ознакомлении с юридической литературой явствует, что среди ученых нет даже относительного единодушия как относительно определения этих явлений, так и их соотношения. Авторы определяют эти явления по-разному: как средство, фактор, форму, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.д.1. В настоящей работе предпринимается попытка исследовать государственный контроль и надзор в теоретико-правовой плоскости, соотнести это государственно-правовое явление с деятельностью (функциями) современного государства, показать исключительную важность контрольно-надзорной работы государства. «Контроль» - категория социальная и историческая. Этому термину присуще значение проверки, наблюдения с целью проверки. «Контроль, -пишет A.M. Тарасов, - слово английского происхождения» . В доказательство автор приводит три варианта семантического значения слова «контроль», содержащихся в кратком Оксфордском словаре: 1) проверять или контролировать, а, следовательно, и регулировать (платежи и т. д.); 2) требовать отчета; 3) сдерживать и направлять свободное действие. В словарях и других справочных изданиях под контролем понимается учет, проверка. Есть и другая точка зрения. Л.В. Акопов и Л.Б. Зеленцов считают, что в русский язык слова «контроль» и «контролер», по всей видимости, пришли из французского языка. Капитаны французских военных судов вели «роли» команды. Администрация же порта приписки корабля вела «контроли», что затрудняло присвоение денежного довольства путем манипуляции численностью команды. В толковом словаре В.И. Даля указывается, что контроль - это учет, проверка счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся проверкой счетов. В словаре русского языка СИ. Ожегова «контроль» - это проверка, а также наблюдение с целью проверки; контроль над отчетностью и т.д2. В энциклопедии говорится, что контроль - значит проверка чего-либо выполнение законов, планов, решений . В словаре-справочнике по социальному управлению контроль определяется как проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т.п.. На наш взгляд, слово «контроль» — в русском языке - иностранное. При уяснении его этимологического значения следует учитывать два значения. Во-первых, смысл приставки «контр» - противопоставление (лат.сопіга - против), обозначающей противодействие, противопоставление, противоположность тому, что выражено во 2-ой части (слова)5. Во-вторых, объяснение самого слова «контроль», данное в словаре иностранных слов: контроль (фр. controle) — проверка, а также наблюдение с целью проверки6. Исходя из этого, под контролем следует понимать наблюдение за кем-то, осуществляемое со стороны (извне) с целью проверки чего-либо в поведении того, за кем наблюдают. Термин «надзор» также неоднозначно толкуется в словарях и справочниках. В малом толковом словаре русского языка под надзором понимается наблюдение с целью охраны, контроля, присмотра. В толковом словаре русского языка СИ. Ожегова слово «надзор» имеет два семантических значения: 1) надзирать - наблюдать с целью присмотра, проверки; 2) надзор - орган, группа лиц для наблюдения за кем (чем) - нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил8. В. Даль в своём словаре русского языка даёт следующее значение слова надзор: надзор - иметь надзор, присмотр; насматривать, наблюдать, наглядывать. В русском языке этимологически слово «надзор» имеет также две корневые основы. Во-первых, слово «зор», т.е. зреть, видеть, глядеть. А, во-вторых, приставка «над», означающая «расположение сверху», «над чем-то, кем-то». В буквальном смысле означает «надглядывать», «приглядывать» за чем-то или кем-то «сверху вниз». Кстати, тут же видно и соотношение понятий «контроль» и «надзор» - первое шире второго. «Говоря о законодательном регулировании прокурорского надзора, пишут В.И. Басков и В.Б. Коробейников, - за исполнением законов, необходимо указать, что законодатель, определяя полномочия органов прокуратуры, употребляет понятие «надзор» за исполнением законов, а не «наблюдение», как это было в ряде законодательных актов о прокурорском надзоре 20-х годов прошлого столетия. «Наблюдение» за исполнением законов содержит в себе некоторые элементы созерцательности, «посторонности», как бы невмешательства в то или иное явление, событие, обстоятельство»
Структура, механизм и объекты контроля в российском обществе
Структурный анализ государственно-правовых явлений, в том числе и функций государства, способствует более успешному и глубокому их познанию и объяснению. Исследование структуры государственно-правовых явлений ценно не только в научно-теоретическом, но и в практическом отношении.
В юридической литературе существуют различные варианты толкования понятия структуры. Как отмечает профессор Д.А. Керимов, «основным признаком структуры является то, что она есть внутренняя форма («форма рефлектированная вовнутрь себя») определенного объекта. В силу этого структура, во-первых, не может иметь самостоятельного существования вне того объекта, содержание которого ею, определенным образом цементируется, организуется, упорядочивается, и, во-вторых, характер ее построения и изменения непосредственно зависит от природы и закономерностей развития данного объекта»1. Подобно таким парным категориям философии как «явление и сущность», «форма и содержание», «целое и часть» и др., категория «структура» имеет категорию «элемент» в качестве своей пары и не может рассматриваться изолированно от нее. Структура и элементы не могут существовать вне друг друга. Элементы структуры являются не простыми частями собранными воедино и не выполняющими никакой нагрузки. Напротив, каждый элемент структуры выполняет конкретную роль в ней, и лишился бы свойства элемента, превратившись в механическую приставку или дополнение к этой структуре.
Будучи тесно связанными с государством - явлением сложным по своей структуре, функции государства представляют собой не менее сложное явление, имеющее собственную структуру. При этом структура функций государства и структура самого государства категории взаимозависимые. Рассматривая структуру нормы права, профессор С.С. Алексеев отмечает, что анализ структуры правовых явлений на всех уровнях, основанный на единых началах, предполагает также наличие взаимозависимости между структурами разных уровней2.
Прав Глебов А.П., утверждая, что «понятия «структура функции», «элемент структуры функции», «связи элементов структуры функции», предложенные применительно к функции государства более четверти века назад, «прижились» в теории государства и права, пополнили понятийный аппарат функционального метода исследования государственных и правовых явлений. Эти понятия оказались пригодными для познания сложной природы, структуры внутренней противоречивости функций государства...» .
Как и все функции государства контрольно-надзорная функция имеет свою собственную структуру. При этом эту функцию не следует рассматривать в качестве самодостаточного и обособленного образования. Дело в том, что контрольно-надзорная функция в соотношении с иными функциями государства также составляет систему и является ее элементом.
Основной задачей при рассмотрении структуры контрольно-надзорной функции, на наш взгляд, является выделение в ее составе подфункций - относительно самостоятельных, устойчивых, интегрированных в единое целое, предметно обусловленных направлений государственного контроля и надзора. Кроме того, рассмотрение каждой подфункции в отдельности способствует устранению излишней абстрактности при исследовании контрольно-надзорной функции в целом.
По справедливому замечанию большинства отечественных правоведов каждая функция государства имеет свой объект (предмет), объектную направленность, ибо беспредметных функций не существует.
Объектами контрольно-надзорной функции являются процессы и явления, наблюдение за которыми необходимо для обеспечения государственного строя, легитимности государственной власти, а также для обеспечения безопасности жизнедеятельности общества. Необходимо пояснить, что государство не ограничивается только лишь наблюдением за происходящим, поскольку это привносит некую созерцательность, невмешательство в случае видимых социальных отклонений и угроз. Не менее важным здесь является своевременное и эффективное реагирование в случае выявления отклонений, угрожающих или мешающих нормальному развитию общества. Не редко такое реагирование сопряжено с применением государственного принуждения.
Выше мы уже рассматривали основные сферы общественных отношений (объекты контрольно-надзорной функции), процессы и явления, предметно обусловливающие осуществление государством контрольно-надзорной функции. По этой причине автор считает возможным далее не рассматривать абсолютно все общественные отношения, процессы и явления, обеспеченные государственным контролем и надзором, а ограничиться лишь стратегическими, социально важными сферами общественных отношений, являющихся объектами контрольно-надзорной функции государства.
Реализация контроля и надзора в соотношении с другими функциями российского государства
Исследование многообразия функций современного государства, представляющих определенную систему, а также соотношения их между собой имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Для теории государства и права изучение функций изолированно друг от друга обусловлено научной абстракцией. На самом деле, функциям современного государства присуща внутренняя связь и взаимообусловленность. Данная связь обусловлена постоянным усложнением государственного развития, неуклонного возрастания объема решаемых современным государством задач. Сегодня вряд ли можно представить реализацию конкретной функции государства как процесс изолированной деятельности государства или отдельных его органов1.
Ныне не вызывает сомнений тезис о том, что функции современного государства представляют собой не просто статико-механический набор видов и направлений государственной деятельности - они, обладая относительно устойчивым единством, а также органически взаимодополняя и взаимодействуя друг с другом, образуют систему2.
Системный метод (подход) при исследовании функций государства позволяет создать наиболее целостную картину деятельности государства, сформировать представление о его сущности и социальной эффективности. Кроме того, исследование конкретной функции государства (в нашем случае контрольно-надзорной) в отрыве от системы функций вряд ли плодотворно.
Контрольно-надзорная функция является неотъемлемым и важным элементом в системе функций государства и находится в тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимодействии со всеми функциями государства. Обнаружение и изучение этих связей просто необходимо для ответа на вопрос о значении контрольно-надзорной функции в современном обществе и государстве. Кроме того, данный анализ позволит определить место и роль контрольно-надзорной функции в условиях современной российской государственно-правовой действительности и возможно показать ее перспективное значение.
1. Экономическая функция - главная и постоянная функция любого государства, так как материальные отношения в большей мере обусловливают фундамент, основу государства. «Для государства, - пишет М.А. Бухтерева, - поддержание и развитие экономики всегда являются одними из основных направлений его деятельности, поэтому экономическая функция государства обладает несомненной стабильностью (с точки зрения своего существования) и одновременно изменчивостью, проявляющейся в широком диапазоне своего содержания»1. От того, насколько эффективно государство осуществляет экономическую функцию, во многом зависит успешность осуществления иных функций государства.
Только экономически устойчивое государство может позволить себе осуществлять социальные программы, иметь боеспособную армию, развивать науку и образование, культуру и спорт, заботиться о природе.
Экономический фактор играет важную роль и в осуществлении контрольно-надзорной функции. Вместе с тем, созидательное воздействие экономической функции на контрольно-надзорную не является единственным аспектом соотношения этих явлений. В условиях экономических преобразований, направленных на формирование либеральной экономики, соотношение государственного контроля (надзора) и экономики нередко носит классово-антагонистический характер.
Наиболее рельефно подобный характер этих связей проявляется в сфере предпринимательства бизнеса. Не секрет, что извлечение прибыли является основной целью предпринимательской деятельности, такова природа бизнеса. Между тем, процесс достижения этой цели нередко сопряжен с нарушениями социальных норм, в том числе и правовых. Нарушения юридических норм, как правило, оправдываются экономической рентабельностью. Однако именно здесь находятся истоки противоречия между экономической и контрольно-надзорной функциями государства. Предприниматель, для которого экономическая целесообразность и рентабельность превыше всего - с одной стороны, и контролер, проверяющий, прежде всего, законность - с другой.
Еще одной проблемой, поставленной российскому обществу временем, стал вопрос о приватизации и ее итогах2. В последнее время этот вопрос приобрел характер острой общественной, политической и научной полемики. По мнению многих ученых, приватизация оказала существенное деморализующее воздействие, обусловившее утрату обществом веры в социальную справедливость и власть.
