Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Экологическая функция современного государства и форм ее реализации 21
1.1. Понятие экологической функции государства 21
1.2. Формы реализации экологической функции государства 41
ГЛАВА 2. Теоретические основы формирования и развития экологической функции государства 70
2.1. Диалектика взаимодействия природы и общества как объективная основа формирования экологической функции государства 70
2.2. Экологическая политика как идеологическая основа реализации экологической функции 93
ГЛАВА 3. Механизм природопользования как объект и основа реализации экологической функции государства 128
3.1 . Понятие механизма природопользования 128
3.2. Основные принципы и методы функционирования механизма природопользования 142
3.3. Закономерности и развитие механизма природопользования 161
ГЛАВА 4. Управление в природопользовании как содержание экологической функции государства 184
4.1. Понятие государственного управления в природопользовании 184
4.2. Особенности государственного управления в системе природопользования 201
4.3. Государство в системе управления механизмом природопользования..218
ГЛАВА 5. Особенности реализации экологической функции государства на современном этапе 250
5.1. Законодательное обеспечение реализации экологической функции государства 250
5.2. Экономико-правовые аспекты реализации экологической функции государства 266
5.3. Организационно-правовое обеспечение реализации экологической функции государств 308
Заключение 333
Библиографический перечень 340
- Понятие экологической функции государства
- Диалектика взаимодействия природы и общества как объективная основа формирования экологической функции государства
- Понятие механизма природопользования
- Понятие государственного управления в природопользовании
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена процессом формирования новой политической и правовой систем, бурно развернувшимся в России в последние годы. Необходимость теоретического осмысления этих преобразований, выявления их тенденций, зависимостей и возможных последствий, а также формирование на этой основе новой основополагающей правовой концепции ставят юридические науки и, в первую очередь теорию права и государства как их методологическую основу, перед задачей практического переосмысления фундаментальных представлений о государстве и праве, их месте и роли в жизни общества и политической системе, деятельности государства по управлению экономическими и социальными процессами, в правотворчестве и правоприменении.
Особое место в кругу отмеченных выше проблем с учетом современных реалий приобретают вопросы, связанные с выработкой новых подходов к осмыслению функций государства, представляющих собой важнейшие качественные характеристики не только государства как особой системы организации публичной власти, но и общества в целом, поскольку именно в функциях государства находят свое наиболее яркое и полное проявление такие определяющие положения, как предназначение и сущность государства, характер и степень его воздействия на всю систему общественных отношений, структура органов государственного управления, совершенствование теоретических правовых положений, законодательства и ряд других. Но еще более значимым представляется тот факт, что теоретическое осмысление функций государства имеет определяющее значение для выработки действенного механизма их реализации, а, следовательно, для эффективности государственной политики, ее действенности, т.е. для судеб и интересов миллионов людей.
Одной из сфер жизни общества, где необходимость разработки новых концептуальных подходов к функциям государства и выработки действенного механизма их реализации при переходе к устойчивому развитию, заявляющая о себе особенно настоятельно и остро, является область природопользования.
В данной сфере жизни общества отсутствие действенного механизма реализации функции государства особенно опасно. Это обусловлено нарастанием тревожных симптомов-предвестников экологической катастрофы, достижением в современных условиях той степени деградации биосферы под воздействием цивилизации, которая ставит под угрозу существование самой жизни на Земле. Сохранение биосферы Земли в условиях растущего антропогенного воздействия на экологические системы является одной из острейших глобальных проблем современности. Глобальные экологические, ресурсосырьевые и демографические проблемы заставили ученых искать новые модели взаимодействия общества, экономики и природы, в качестве которой выступает концепция устойчивого развития. Не случайно, поэтому проблемы экологии, рационального природопользования и охраны окружающей среды находятся сегодня в центре пристального внимания юристов, экономистов, философов, географов, специалистов в области теории управления, представителей других областей научного познания, а также практиков - политиков и управленцев.
В области правовых наук этот интерес концентрируется в первую очередь на вопросах правового управления природопользованием, проблемах использования и охраны природных ресурсов, охраны окружающей среды, других правовых аспектах реализации экологического императива в хозяйственной деятельности . Причем научная и практическая значимость этих разработок проявляется не только в бурном процессе интенсивной экологизации юридических наук и отраслей права, но и, пожалуй, еще более весомо и ярко в отмечаемых практически всеми специалистами противоречивости действующего экологического законодательства, неполноте и неточности многих его норм, а, как следствие, их низкой эффективности, в постоянных модификациях системы государственных органов управления природопользованием, попытках вывода государства из этой сферы и других многочисленных проблемах. Не случайно поэтому, высоко оценивая в целом работы в сфере правовой экологии, многие ученые и практики в качестве их недостатков указывают, что в своем большинстве все они посвящены лишь отдельным вопросам правого регулирования природопользованием, причем, преимущественно только в хозяйственной сфере, страдают от неразработанности понятийного аппарата и отсутствия внутренней согласованности и взаимосвязи, что, собственно говоря, и порождает многие из отмеченных проблем.
Все вышесказанное достаточно ярко свидетельствует о явной недостаточности числа исследований общетеоретического, обобщающего характера, отсутствии цельной концепции экологической функции государства и механизма ее реализации и позволяет говорить о настоятельной необходимости разработки данной проблемы на качественно новом теоретическом уровне, в особенности с учетом современных условий, характеризующихся поиском новой парадигмы развития общества, а, соответственно, нового понимания государственности, места и роли государства, трансформацией его функций и другими процессами. Не случайно Концепция перехода Российской федерации к устойчивому развитию выделяет задачу разработки государственной стратегии природопользования в качестве одной из наиболее важных и первоочередных.
Степень разработанности проблемы. Отмеченные выше специфичность проблемы экологической функции государства, а также особенностей ее реализации, заключающихся в масштабном охвате ею не только практически всех сфер жизнедеятельности общества, но и самой окружающей среды и широком круге присутствующих в этой сфере социальных, политических, правовых, экономических, природных и иных взаимосвязей, интересов, процессов и закономерностей заставляет при исследовании данной проблемы обратиться к комплексному анализу и обобщению столь же широкого спектра трудов правоведов, философов, экономистов, политологов, специалистов в области социальной экологии и других ученых, что придаёт задаче определения степени разработанности проблемы особую сложность.
Первые попытки осмысления процесса взаимодействия природы и общества и его различных аспектов предпринимались уже давно. Среди работ отечественныхченых начала XX века необходимо отметить труды академика В.И. Вернадского, философа Н.Ф. Федорова, впервые в России заложивших общенаучные и философские основы новой концепции природопользования. Свое дальнейшее продолжение о развитии их идеи поучили в трудах русских ученых-натуралистов и правоведов А.С. Алексеева, Н.А. Бородина, А.В. Верещагина, В.И. Вешнякова, Б.М. Житкова, С.Л. Котарского и ряда других. Однако особый интерес к этой теме, обусловленный нарастанием экологического кризиса и явственно обозначившейся необходимостью безотлагательного разрешения обостряющейся экологической ситуации, в немалой степени был порожден деятельностью «Римского клуба» - неправительственного международного научно-исследовательского объединения, образованного в 1968 году и приходится на конец 60-х - начало 70-х годов. Именно с этого времени все стороны данной проблемы попали в центр самого пристального внимания ученых самых различных специальностей и направлений.
Многочисленность и многообразие опубликованной за этот период научной литературы, часть которой была использована при написании данной работы, логично предполагает выделение следующих направлений, в совокупности охватывающих рассматриваемую тему:
во-первых, труды по общетеоретическим проблемам государства и права и функциям государства;
во-вторых, монографии и статьи по правовым проблемам природопользования и природоохраны;
в-третьих, исследования по теории и общим проблемам природопользования и социальной экологии;
в-четвертых, труды в области экономики природопользования и управления.
Работы первой группы достаточно обширны и многочисленны. Видными представителями этого направления С.С. Алексеевым, М.И. Байтиным, A.M. Васильевым, А.Б. Венгеровым, А.П. Глебовым, Д.А. Киримовым, А.И. Денисовым, Л.И. Загайновым, Л.И. Каском, И.А. Кузнецовым, В.М. Корель-ским, Б.П. Курашвили, В.В. Лазаревым, Т.Н. Радько, С.А. Комаровым, В.В. Луневым, Н.И. Матузовым, А.В. Малько, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянцем, B.C. Петровым, М.И. Пискотиным, И.С. Самощенко, В.И. Черноголовкиным, В.Н. Хропанюком, В.М. Чхиквадзе и рядом других глубоко и всесторонне проанализирован широкий круг общих теоретических проблем, связанных с местом и ролью государства, природой и характером функций государства, формами их реализации. С точки зрения рассматриваемой нами проблемы, особую ценность в трудах указанных авторов имеют положения, связанные с определением понятия функций государства, их общей оценкой и конкретным содержанием, формами реализации, а, в особенности - концептуальные положения о социальном характере этих функций (в том числе и экологической).
Однако вопросы реализации экологической функции государства в большинстве работ достаточного отражения не получили.
Новые концептуальные подходы к исследованию проблем теории государства и права, появившиеся в последние годы, в частности выделение экологической функции государства в качестве одной из важнейших и постоянных в сочетании с возрастанием общего интереса к проблеме взаимодействия природы и общества, и складывающейся экологической ситуацией обусловили появление многочисленных интересных работ по проблемам правовой экологии.
Значительный вклад в разработку данной тематики вносят исследования таких видных ученых, как Г.А. Аксенок, В.И. Андрейцев, Р.Д. Боголепов, М.М. Бринчук, В.П. Виноградов, А.К Голиченков, О.Л. Дубовик, , Б.В., Ерофеев, Ю.Г. Жариков, Э.Н.Жевлаков, А.И. Казанник, О.С. Колбасов, Г.И. Осипов, Н.Т. Осипов, В.В. Петров, В.П. Сальников и другие. В трудах перечисленных авторов, а также подготовленных при их участии коллективных монографиях, других исследованиях анализируются вопросы расширения сферы правового регулирования экологических отношений, рассматриваются проблемы совершенствования российского экологического законодательства, его демократизации. Наряду с теоретическими проблемами формирующейся системы экологического права, большое внимание в исследованиях уделяется анализу действующего российского законодательства и перспективам его развития.
Однако многие вопросы, связанные с формированием и функционированием эколого-правового механизма, повышением его эффективности пока не нашли своего достаточно полного освещения в научной литературе, а ряд их вообще не привлёк к себе внимание учёных. В первую очередь это относится к экономико-правовому регулированию природопользования, рассматриваемому сегодня в качестве важнейшего и наиболее перспективного направления в формировании и совершенствовании системы экологического законодательства. В результате практически «белым пятном» остаются вопросы взаимосвязи правовых и неправовых форм осуществления экологической функции государства, взаимодействия экономико-правового регулирования с другими методами управления, его достоинства и недостатки, а соответственно задачи и возможности, широкий круг сложных проблем использования экономического инструментария - кредитов, субсидий, налогов, льгот и т.п. в качестве средств государственного воздействия,, а, следовательно, и их правовое оформление, т.е. вопросы, относящиеся к реализации экологической функции государства.
Практически незатронутыми в юридической литературе остаются и такие составляющие процесса реализации экологической функции государства, как организационная, хозяйственная и идеологическая деятельность, факторы, воздействующие на формирование экологической политики и экологического законодательства, теоретические подходы к формированию системы государственного экологического регулирования и выбора управленческих методов для решения конкретных задач в изменяющихся условиях и ряд других.
Среди важнейших причин, обусловивших сложившееся положение, нельзя не отметить относительно позднее, по сравнению с зарубежными учёными, обращение к данной проблематике, связанное с подчинением науки идеологией в предшествующий период, стремительность общественных преобразований в России, сложности переходного периода и т.д. Однако главной из них является, по-видимому, отсутствие на уровне теории права и государства полномасштабной концепции механизма реализации государством своих функций в целом и экологической функции в частности. В пользу данного вывода свидетельствует тот факт, что все перечисленные выше вопросы сконцентрированы именно вокруг проблемы реализации экологической функции государства в её организационных, регламентирующих, хозяйственных, финансовых и иных формах и их правового обеспечения.
При этом любая попытка осмысления хотя бы части указанных вопросов или выработка подходов к ним предполагает широкое привлечение исследований по общим проблемам природопользования, трудов по экономике природопользования и работ специалистов в области социальной экологии.
Среди относящихся к этой группе исследований особого внимания заслуживают появившиеся в последние годы работы В.Веснина, А.А. Голуба и Е.Б. Струковой, В.И. Данилова-Данильяна, Э.В. Гирусова, И.Ю. Сизовой, О.П. Литовки, В.А. Ланцева, Н.Ф. Реймерса и других. Следует отметить, что большая часть из них посвящена изучению прикладных проблем природопользования. Своими разработками ученые стремились заполнить тот вакуум, который возник в последние годы в результате падения идеологических барьеров и стремительной трансформации социально-экономической системы. Особенно активно, поэтому в научных исследованиях разрабатывались вопросы сбалансированного экономического развития, экологического управления природо-хозяйственной деятельностью, изучались эколого-экономические аспекты формирования и производства, процессы экологизации экономических отношений, финансово-экономические методы управления экологической безопасностью. Это позволяет с удовлетворением констатировать, что во многом за прошедшие годы поставленная цель была достигнута.
Таким образом, проблема экологической функции государства и путей ее реализации в своих отдельных аспектах достаточно давно плодотворно разрабатывается представителями различных отраслей научного познания. Охватывая широкий круг различных вопросов, их исследования, в целом, доста точно полно характеризуют различные аспекты природопользования, выдвигая одновременно значительное число подходов и вариантов решения различных проблем в сфере природопользования. Немалое количество аналогичных решений накоплено и мировой теорией и практикой. Однако ответить на вопрос, какие из них целесообразнее выбрать и использовать с учетом специфики природопользования, исторических, экономических, социальных и иных особенностей России - задача работ общетеоретического характера. К сожалению, несмотря на острую потребность, исследования именно такого порядка практически отсутствуют.
На наш взгляд, отсутствие теоретических, обобщающих работ не только существенно затрудняет поиск приоритетов экологической политики, определение ее перспектив и путей, разработку вариантов реализации, решение других проблем, связанных с деятельностью государства в системе взаимодействия общества и природы, т.е. сказывается на состоянии и уровне развития теоретических исследований, но и, главное, существенно влияет на практику формирования экологической политики государства и ее реализацию в управленческой и правовой сферах.
Объектом проведенного в работе исследования являются общественные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды и экологическая функция государства как способ воздействия на эти отношения.
Предметом исследования послужили теоретико-методологическая сущность экологической функции, а также основные закономерности функционирования и трансформации механизма природопользования, особенности организационных и управленческих процессов в природопользовании, место и роль государства в этих процессах и их выражение и реализация в законодательстве.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке и обосновании теоретических и методологических основ формирования масштабной концепции экологической функции современного государства и механизма ее реализации в условиях перехода к устойчивому развитию.
Данная цель исследования предопределила в качестве основы для своего достижения необходимость решения следующих задач:
- оценить и обобщить современные теоретические положения, характеризующие экологическую функцию, правовые и неправовые формы ее реализации;
- уточнить содержание понятий «экологическая функция государства», «механизм природопользования», « экологическая политика государства» и ряда других, связанных с деятельностью государства;
- выделить и характеризовать объективные и субъективные основы возникновения и развития экологической функции государства и их трансформации с учетом новой парадигмы социально-экономического развития;
- определить структуру механизма природопользования как основную сферу и объект осуществления экологической функции государства;
- выявить основные организационные и структурные закономерности и противоречия механизма природопользования, особенности и принципы его развития по пути экологизации и влияния перечисленных факторов на процесс формирования и реализации экологической функции государства;
- определить суть и специфику управления механизмом природопользования, выявления основных характеристик и факторов, определяющих направленность и эффективность управленческих процессов в механизме природопользования;
- уточнить зависимости направлений, правовых и неправовых форм и методов реализации экологической функции государства от динамики процессов, складывающихся в механизме природопользования, а также экономических, культурных и иных особенностей развития общества;
- выделить круг проблем и направлений, связанных с экологизацией общества и требующих государственного регулирования;
- определить перспективные подходы к реализации экологической функции государства, уточнить место и роль государства в системе общественных отношений, организационных, управленческих и иных связей, составляющих механизм природопользования.
- разработать предложения по формированию и дальнейшему совершенствованию механизма осуществления экологической функции государства;
- наметить подходы совершенствования законодательного обеспечения реализации экологической функции;
- определить пути совершенствования правоприменительной и правоохранительной деятельности государства, позволяющей перейти на устойчивое развитие;
Методология и методы исследования. Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых. В частности сформулированная ими концепция о социальном характере функций государства, содержании и формах осуществления этих функций, взаимосвязях и взаимодействии государства, права и экономики, а также работы в области экономической теории и теории управления, теории и практики природопользования и государственного регулирования данного процесса.
В процессе исследования применялись общенаучные, частнонаучные и специальные методы исследования, в том числе диалектический метод познания социальных процессов и явлений, дедукция и индукция, сравнительный анализ, структурный анализ, абстрактно-логический, моделирование, системный анализ, комплексный подход и монографический.
Нормативно-правовой и информационной базой исследования явились законы и иные нормативно-правовые акты, материалы и документы международных организаций, федеральных и местных органов власти, официальные статистические и информационные материалы, а также результаты и данные, полученные автором в ходе самостоятельных исследований
Научная новизна исследования заключается в разработке и обосновании теоретических положений по формированию и формам реализации экологической функции современного государства, а также практических рекомен даций по совершенствованию механизма ее осуществления в условиях перехода к устойчивому развитию и определяется рядом полученных в ходе исследований результатов. К основным из них относятся:
1.Дополнения и уточнения современных теоретических и методологических положений, связанных с пониманием экологической функции государства, ее формированием и осуществлением в условиях перехода к устойчивому развитию.
2. Обоснование нового подхода к определению места и роли государства в природопользовании и соответственно к содержанию экологической функции государства, основанного на зависимости экологической функции от объекта, условий и других характеристик государственной деятельности.
3. Определения понятий «экологическая функция государства», «экологическая политика государства», «механизм природопользования» как целостная структурно-организационная и управленческая системы и ряда других, связанных с деятельностью государства в условиях перехода к устойчивому развитию;
4. Характеристика объективных и субъективных основ возникновения и развития экологической функции государства и ее трансформация с учетом новой парадигмы социально-экономического развития.
5. Обоснование зависимости направлений, правовых и неправовых форм и методов реализации экологической функции государства от динамики процессов, складывающихся в механизме природопользования, а также экономических, культурных и иных особенностей развития общества;
6. Авторская структура комплексного механизма природопользования как объекта и основы осуществления экологической функции государства, а также выявленные организационные и структурные закономерности и противоречия механизма природопользования, особенности и принципы его развития по пути экологизации и их влияние на процесс формирования и реализации экологической функции государства, ее нормативно-правовую регламентацию;
7. Обоснование нового подхода к государственному управлению механизмом природопользования мерами правового и организационного регулирования в современных условиях,
8. Выявленные и обоснованные автором в данной связи некоторые целевые установки и приоритеты для определения стратегии реализации экологической функции государства в современных условиях и на перспективу и ее законодательного и нормативного оформления;
9. Обоснование необходимости создания теоретико-правовой концепции экологической функции государства
10. Некоторые пути и ряд мер по совершенствованию законодательной, правоприменительной, правоохранительной, институциональной и хозяйственной деятельности государства в сфере природопользования, отвечающей принципам устойчивого развития.
Вышесказанное позволило сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения:
1. Возникая как следствие объективных потребностей в виде отдельных элементов правового регулирования уже на ранних этапах развития государства, экологическая функция полностью формируется в 70-80 годы XX века на основе усиления воздействия общества на природу, развития общенаучных знаний и совершенствования общественных отношений.
Она трансформируется вместе с развитием взаимодействия природы и общества, отражая его направленность, интенсивность, способы, совокупность возникающих в этой сфере общественных отношений и другие характеристики. В результате первоначально экологическая функция государства проявляется преимущественно в определении законодательным методом порядка использования природных ресурсов, позднее - организации рационального использования природных ресурсов. В последствии к этой задаче добавляется задача охраны природы. Современное содержание экологической функции государства должно заключаться в экологизации всех сфер жизнедеятельности общества, обеспечении условий и возможностей для устойчивого экологизи рованного развития. Будучи комплексной, экологическая функция осуществляется во всех сферах жизни общества и относится к числу важнейших функций государства.
2. Многоплановость и противоречивость присутствия государства в природопользовании - в виде непосредственного субъекта природопользования, собственника природных ресурсов, выразителя общественных интересов и т.д. с одной стороны объясняет противоречивость законодательной и право- исполнительной, а также иной деятельности государства, а с другой - предполагает многоплановость форм реализации экологической функции.
3. Объективный характер взаимодействия природы и общества проявляется в возникновении механизма общественного природопользования, который представляет собой систему организации общественного природопользования и включает в свой состав субъекты природопользования с присущими им способами использования природы и природных ресурсов, методами и способами функционирования и т.д. и развивается вместе с обществом, отражая его культурные, технические, политические и иные особенности. Государство с момента своего возникновения берет на себя функцию институцио- нирования, т.е. организации, упорядочивания и развития механизма природопользования, привнося в него в качестве структурных элементов свои управленческие органы и новые методы регулирования в виде системы законодательных норм, а также рациональный момент, проявляющийся в выработке государственной политики природопользования. Сложность механизма общественного природопользования и процессы его самоорганизации предполагают учет закономерностей его формирования, функционирования и развития в ходе правотворческой и правоприменительной деятельности государства.
4. Анализ места и роли государства в процессе взаимодействия природы и общества, специфика этого процесса и возникающих в данной связи общественных взаимосвязей и отношений позволяют определить экологическую функцию современного государства как объективно необходимую целенаправленную деятельность государства по экологизации законодательными и организационными мерами всех сфер жизнедеятельности общества, развития механизма общественного природопользования и управлению им, обеспечению условий и возможностей для устойчивого экологизированного развития, выражающую его сущность и социальное назначение в обществе, и имеющую законодательную регламентацию.
5 Теоретическую базу для определения направлений, форм и основных целей деятельности государства в сфере экологии составляют общенаучные подходы к экологической проблеме и ее решения на абстрактном уровне. Выстроенные на основе научных знаний о природе и ее закономерностях, эти концепции, преломляясь сквозь призму общественных представлений о природе, интересов и предпочтений, целей и т.д. воплощаются в экологической политике. Экологическая политика представляет собой систему идей, теорий и представлений об основных направлениях, задачах и целях взаимодействия общества и природы. Представляя собой концептуальную основу правотворческой и правоприменительной деятельности, она реализуется государством в виде экологических программ и нормативно-правовых актов и конкретизируются, наполняются реальным содержанием в работе государственных органов. Отражая присущие обществу противоречия, проблемы и возможности, цели, которыми оно руководствуется в своем взаимодействии с природой и, преломляясь в общественной деятельности, данные отношения в конечном итоге определяют ход и направленность процессов, их темпы, положительные и негативные особенности
6. Сложность и многогранность общественных отношений и процессов, с организацией которых связано осуществление экологической функции государства, ее комплексный характер предполагают разработку теоретико-правовой концепции экологической функции государства, и ее реализации в качестве теоретической основы деятельности государства по определению и законодательному закреплению общественно значимых перспектив и целей рационального природопользования в правовых нормах и соответствующих природоохранных нормативах, согласования процесса экологизации отраслей права, определения структуры и полномочий органов специального экологического управления, мер стимулирования рационального природопользования, а так же прав и обязанностей субъектов природопользования
8. Основными принципами совершенствования законодательной деятельности в сфере экологии должны стать понимание единства интересов общества и природы, их взаимосвязи, признание самостоятельной ценности природы, приоритет экологических и общечеловеческих ценностей, переход от жесткого управления к регулированию на основе использования экономико-правовых мер, предполагающих заинтересованность природопользователей в сохранении качества природной среды, ориентация законодательства по преимуществу на мерах предупредительного, а не запретительного характера, выявление и закрепление основных характеристик и факторов, определяющих направленность и эффективность управленческих процессов в механизме природопользования в изменяющихся условиях.
Теоретическое и практическая значимость исследования. Вышесказанное позволяет говорить об определенном научном, теоретическом и практическом значении результатов исследования, которые могут быть использованы для углубления и развития положений теории государства и права по проблемам экологической функции государства и ее осуществления, понятия функций государства в целом, разработки концепции и системы экологического права и его отдельных положений и аспектов. Выявленные в работе общие закономерности и особенности организационных и управленческих процессов в природопользовании, а также выводы и положения о специфике и взаимосвязи этих процессов, месте в них государства и его роли, предложения по совершенствованию управленческой, законодательной и правоприменительной деятельности и ряд других положений могут быть учтены при выработке стратегии природопользования в контексте устойчивого развития, реформировании системы управления, разработке нормативных документов и другой деятельности органов законодательной и исполнительной власти различных иерархических уровней.
Положения диссертации, выводы и некоторые предложения использовались в работе правового отдела Администрации Орловской области, а также правового отдела аппарата Главного федерального инспектора по Удмуртской Республике. Положения диссертации также использовались при разработке «Стратегического плана социально-экономического развития Удмуртской республики до 2010 года ».
Теоретические положения диссертации могут быть использованы и используются в преподавании учебных дисциплин «Теория государства и права» и «Экологическое право» на юридических факультетах Орловского государственного и Орловского государственного технического университетов, а также в Орловском юридическом институте МВД России. На основе материалов исследований разработан курс «Теория организации и реализации экологической функции государства», который включен с 2003 года в программу подготовки специалистов по специальности 060700 - национальная экономика, специализация - экономика и право в блоке специальных дисциплин учебного плана на факультете экономики и управления Орловского государственного университета.
Апробация результатов исследования осуществлялась в процессе выступлений на 6 Международных, 5 Всероссийских и 9 Межрегиональных научно-теоретических и научно-методических конференциях, в том числе VI Международной конференции «Системы безопасности» - СБ-97. Москва (1997); Международной научно-технической конференции «Информационные технологии в инновационных проектах», Ижевск, (2000); Третьей международной конференции «Экология и право», г. Санкт-Петербург(1998); 1-ой и 2-ой Всероссийских научно-теоретических конференциях «Россия в глобальном мире», г. Санкт-Петербург (2003 и 2004); Всероссийской научной конференции «Правовые отношения в условиях социально-экономических преобразований», г. Владимир (1996); УП Всероссийской научно-практической конференции «Экономика. Управление. Финансы», г.Тула (2004); «Проблемы самобытности российской государственности. - Межвузовской конференции.
«Проблемы самобытности российской государственности», г. Ростов-на-Дону (1996) и других.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 39 научных работ, в том числе 2 монографии, в научных журналах и сборниках научных трудов, в материалах Международных научных конференций и других изданиях общим объемом 43,6 п.л.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, пяти глав, заключения и списка использованной литературы. Общий объем диссертации включает 383 страницы текста, включая 12 рисунков. Библиографический список представлен 537 названиями законодательных актов, научных работ отечественных и зарубежных авторов.
Понятие экологической функции государства
Активный интерес к проблемам взаимодействия природы и общества, состоянию окружающей среды и другим аспектам экологической проблемы, проучивший чрезвычайное распространение в последние десятилетия - это далеко не дань моде. Реалии сегодняшнего дня, все состояние природы свидетельствуют о том, что человечество подошло к такому рубежу, когда его деятельность ставит под угрозу само существование природы и человека. Интенсивная эксплуатация окружающей природной среды, применение некоторых современных технологий, браконьерство и т.п. вызывают негативные последствия в экологических системах, в том числе ведут к загрязнению воздуха, земли и водных источников, повышенной радиации, создают на всей Планете угрозу растительному и животному миру, здоровью и жизни человека. Человечество стремительно катится в «экологическую пропасть». В сложившихся условиях только государство как важнейший организатор и регулятор общественных отношений и жизни общества может и обязано остановить этот процесс.
В этих условиях проблема экологии, точнее бережного отношения к природе, рационального использования ресурсов, охраны природы, изменения принципов взаимодействия с ней выходит на первый план не только в пределах отдельной страны, но и в глобальном, международном масштабе, превращается в проблему спасения Земли, природы, сохранения человечества. Все это обусловило выделение в 80 - е годы XX века в системе основных направлений внешней и внутренней деятельности государства новой экологической функции, т.е. функции охраны природы и рационального использования природных ресурсов.1 До этого охрана окружающей среды в качестве самостоятельной функции, как правило, не связывалась с деятельностью государства и не включалась в круг его задач. Отдельные вопросы, связанные с использованием природных ресурсов, их охраной и рациональным использованием рассматривались как часть экономической функции и соответственно решались в холе организации экономических отношений и управления хозяйственной сферой жизни общества. Среди задач и функций государства решение экологических вопросов не фигурировало.
Так до 60-х годов прошлого века внимание государства сосредотачивалось на проблемах рационального использования и возобновления воспол-нимых природных ресурсов, что отвечало потребностям развития экономики и задаче все более широкого вовлечения природных богатств в процесс производства. Естественно, что в этих условиях именно упорядочение хозяйственной эксплуатации природных ресурсов и считалось основной задачей. Поэтому первые специализированные законодательные акты об охране природы были приняты в СССР в период 1957 - 1963 гг. и рассматривались в качестве новой формы развития советского законодательства.1
Данное положение в целом представляется вполне логичным и объясняется существовавшими в этот период представлениями о сущности и целях взаимодействия общества и природы и рядом других причин, на которых мы остановимся ниже более подробно. Таким образом, отсутствие экологической функции в качестве самостоятельного направления деятельности государства, деятельности отражающей его место и роль в жизни общества, сущность и направление, а именно так определяет понятие функции государства ряд спе-циалистов в области права, представляется на определенных этапах развития вполне закономерным, как и отсутствие экологической проблемы в ее современном виде в целом.
И только в 70-х годах XX столетия ситуация резко изменилась. Нарастание негативных проблем, связанных с состоянием окружающей среды, а затем и осознание этих тревожных симптомов, в немалой мере обусловленное деятельностью Римского клуба, необходимость принятия соответствующих мер, направленных на сокращение загрязнения, корректировки законодательства и т.д. Природоохранительная функция начинает рассматриваться в качестве самостоятельной и даже определяется как одна из основных функцией государства.
Значительный вклад в разработку этой проблемы и формирование представлений об экологической функции государства как о самостоятельном направлении его деятельности вносят М.И. Байтин, О.С. Колбасов, Ю.Б. Кравченко, Н.С. Макаревич, В.В. Петров, Ю.Н. Тютекин, Н.В. Черноголовкин и др. Отдельные аспекты природоохранительной деятельности государства рассматривались в работах Г.И. Азарова, В.П. Балезина, Р.Д. Боголепова, М.И. Бринчук, Т.С. Волкова, Н.А. Гладкова, А.К. Голиченко, А.Е. Дмитриева, Л.А. Заславской, Н.Д. Казанцева, А.Е. Лунева, Ю.И. Ляпунова, Ф.Г. Тюльпанова и др. В современных научных исследованиях, посвященных проблеме функций государства, практически все исследователи определяют охрану окружающей природной среды как экологическую функцию государства . На наш взгляд это является закономерным отражением общественной значимости экологической проблемы и представляет собой прямое следствие вычленения специфической группы общественных отношений.
Объективную основу вновь выделившейся экологической функции государства составляет процесс взаимодействия общества и природы, использование природных ресурсов в качестве важнейших компонентов развития и жизнедеятельности общества, все более широкое вовлечение природных систем и компонентов в процесс производства, загрязнение природной среды и ряд других проблем.
Основное содержание экологической функции государства составляет государственное управление и координация деятельности субъектов природопользования в области охраны окружающей природной среды, регулирование процесса природопользования, обеспечение экологической безопасности, осуществление и координирование деятельности по оздоровлению и улучшению качества природной среды. Естественно, что данный список не является исчерпывающим.
Таким образом, выделение экологической функции государства в качестве самостоятельной вполне логично вытекало из общеправовой концепции функций государства, в соответствии с которой функции государства представляют собой его важнейшие характеристики и отражают его роль, деятельность и т.д.
Диалектика взаимодействия природы и общества как объективная основа формирования экологической функции государства
Выделение экологической функции государства в качестве самостоятельного важного направления его деятельности закономерно отражает историческое своеобразие и уникальность глобальной ситуации, сложившейся на рубеже второго тысячелетия, которая столкнула человечество с тугим клубком противоречий, многие из которых так или иначе теснейшим образом связаны с проблемой взаимоотношений природы и общества. Это относится и к обеспечению развития человечества природными ресурсами, и к демографической ситуации, и к ряду других социальных и экономических проблем, что закономерно выводит на передний план вопросы рационального природопользования. Не случайно именно в сложнейших отношениях человека и природы видят объективную основу экологической функции многие ученые.
Сказанное обостряет актуальность осмысления диалектики взаимодействия природы и общества в различных аспектах. Представляется, что изучение этого процесса с различных точек зрения позволит попытаться найти и обосновать соответствующие подходы к проблеме функционирования государства в сложнейшей области жизнедеятельности общества, которой является природопользование и на этой основе сформулировать наиболее важные задачи, определить цели и направления деятельности государства по оптимизации природопользования: в сфере политики, а также в экономической деятельности, образовании, управлении и т.д., чтобы потом сформулировать их в виде соответствующих нормативно-правовых актов и государственных программ.
С другой стороны, проблема взаимоотношений, взаимодействия человека и природы интересна не только в прикладном, но и в чисто теоретическом плане, поскольку вся сложная и развивающаяся гамма отношений природы и общества является, по сути, своеобразной точкой опоры, позволяющей объемно и многогранно высветить специфику общества и уровень его развития, а также проследить трансформацию форм, содержания и целей деятельности государства, их взаимосвязь с развитием общества. Не случайно, поэтому каждому этапу развития человечества соответствовали и свой собственный тип, и свой уровень взаимоотношений с природой и свое специфическое теоретической осмысление этого процесса., преломлявшиеся в специфические решения встающих перед обществом проблем.
В истории человечества, начинающейся с практически полной зависимости общества от природы, можно различить три основных периода, характеризующихся определенным уровнем взаимоотношений человека и окружающей среды и, соответственно, различным отражением этого сознанием человека.1
Начальный из них представляет собой период первых попыток противостояния, выделения общества и человека из природы за счет создания элементов «второй природы», то есть природы очеловеченной. Во втором периоде «новая природа», или, как ее называют, «искусственная природа» уже преобладает, и человек начинает считать себя господином, безгранично владеющим и пользующимся беспредельным природным богатством. Естественно, именно тогда возникают не только мысль о неисчерпаемости природы, но и стремление, и даже привычка оценивать развитие человечества степенью его господства над ней. И, наконец, третий период, современный, - период изменения природы, подавления ее гигантски возросшими масштабами и темпами антропогенного воздействия. Соответственно менялось и мировоззренческое восприятие природы.
На раннем этапе, в примитивном обществе, человек полностью принадлежал природе, не был отделен от нее и находился под властью природной среды. В таких условиях раздельное понимание человека и природы просто не могло возникнуть. Позднее, с усилением активного отношения человека к природе, природа начинает восприниматься как нечто противостоящее человеку неоформленное и неорганизованное, а поэтому - уступающее человеческому обществу. Другая позиция напротив сводилась к пониманию природы как образца совершенства, как царству естественных законов и необходимости, то есть примеру для подражания, по сути дела - великому учителю. Однако в любом случае речь шла о противопоставлении природы и общества.
Обе эти группы суждений человека о природе, а также множество всевозможных промежуточных позиций развивались вместе с человеческим обществом и глубоким осмыслением отношений человека и природы, реально воплощались в практические формы, методы и цели взаимодействия с природной средой.
Не останавливаясь подробно на анализе указанных теоретических положений, отметим, что в различных описаниях и пониманиях природы преимущественно под природой понимался окружающий человека и общество мир, бесконечный во всех направлениях. При этом получается, что общество, его качественная специфика выступают своеобразным барьером, отделяющим природное от неприродного. Другими словами, стоит природному, естественному перешагнуть порог общества, вступить в круг его имманентных взаимосвязей, как оно утрачивает свою природную сущность и качества. В результате природа рассматривалась как своеобразная предыстория общества, а пони- мание роли природы в общественной жизни и развитии сводилось к некоей внешней среде как предпосылке существования человечества. Не случайно рассмотрение природных факторов как явлений внешних, лежащих за пределами общества, выливалось в понимание роли природы в жизни общества как географической среды.
Реальная диалектика природы и общества, характеризующаяся их глубокой и перманентной взаимосвязью и взаимопроникновением, с особой силой, проявившаяся в XX веке в глобальности экологических проблем, сделала очевидным, что традиционное понимание взаимосвязи человечества и природы на уровне их противопоставления трактует проблему довольно упрощенно и поэтому все более и более приходит в противоречие с новыми реалиями этого процесса.
Понятие механизма природопользования
Сложные взаимосвязи и взаимозависимости, множественность и разноплановость их аспектов и проявлений, характеризующие взаимодействие природы и общества обусловлены спецификой последних, особенностями их функционирования и развития.
С одной стороны этого процесса стоит общество как глобальная, социальная, культурная и экономическая целостность как специфический субъект, действующий в интересах своего собственного воспроизводства, то есть воспроизводства культуры и хозяйства в целом. С другой стороны - природа, то есть естественная, объективная реальность, результат развития материального мира, представляющая собой специфический объект антропогенного воздействия. При этом общество не только воздействует на природу, но и как часть природы, как ее непосредственное порождение само зависит от природных процессов, то есть является субъектом природного воздействия.
Таким образом, система «общество-природа» представляет собой результат взаимодействия двух сложных, относительно самостоятельных подсистем, каждая из которых живет и функционирует по своим собственным законам. Природа существует по биологическим, химическим, механическим и иным закономерностям, общество - по экономическим и социальным законам. Возникающее в результате специфическое образование - социосфера включает в свой состав часть природы, охваченную человеческим трудом и культурой, само общество со всеми достижениями, институтами, формами организации, типами общественных отношений, ценностными ориентациями и т.п.
Функционирование этой саморегулирующейся системы, то есть взаимодействие ее элементов - процесс объективный и в основе своей стихийный, поскольку, возникая и существуя в природе и за счет природы человек не может избежать этого взаимодействия. Однако именно социальный компонент, в первую очередь - труд, социальный обмен веществ и общественное отношение обеспечивают структурно-функциональную целостность системы, являются ее центральным организующим фактором. Поэтому объективность и стихийность взаимодействия природы и общества ни в коей мере не исключают как участия в нем сознательной общественной воли, так и ее большой значимости, в особенности, если эту волю изъявляют такие субъекты как государственные и общественные организации и органы управления. Более того, общество, обладающее целостностью и большим разнообразием форм жизнедеятельности, большой массой и значительной неопределенностью, способно в своем развитии по истечении времени довольно эффективно корректировать свои действия, иногда весьма успешно исправлять как свои ошибки, так и ошибки любого из входящих в его состав субъектов, в том числе хозяйственных образований любого рода и ранга и даже таких мощных, как государственный аппарат и организации.
Наряду с этим необходимо отметить еще одну особенность, которой обладает общество. Как и любой деятельный, активный субъект, оно может ошибаться, далеко не всегда и не все его решения и действия могут отвечать жизненным реалиям и потребностям, однако эти решения всегда будут объективны, так как они определяются самой жизнью, самим ходом вещей.
Взаимодействуя с природой, активно изменяя и приспосабливая часть ее к своим интересам и целям, общество, естественно, создает и механизм природопользования, то есть систему организации общественного природопользования. Именно в возникновении и функционировании данной системы и проявляется объективный характер процесса природопользования.
Зарождаясь на этапе перехода общества от собирания к производству, данный механизм долгое время регулирует процесс общественного природопользования, лишь изредка подвергаясь государственному вмешательству в виде законодательного регулирования вопросов собственности на природные ресурсы, а позднее их использования. Таким образом, государство, в силу объективной необходимости сталкивающееся с задачей регулирования отношений в системе «природа-общество» со столь же объективной необходимостью сталкивается и с механизмом общественного природопользования., который в данном случае может рассматриваться в качестве объекта осуществления экологической функции государства. В этом случае можно с достаточной обоснованностью утверждать, что экологическая функция государства представляет собой деятельность по управлению механизмом общественного природопользования,
Естественно предположить, что специфика такого объекта и его закономерности и особенности имеют принципиальное значение для разработки действенного механизма, осуществляющего экологическую функцию государства. Не случайно наличие и значение рассматриваемого нами механизма отмечается рядом специалистов в области экологического права1, однако объектом специального исследования он пока еще не становился.
В теоретическом плане механизм природопользования можно рассматривать как общественную систему субъектов природопользования с присущими им методами и способами и целями использования природных ресурсов и присущими всей системе общественными институтами, в первую очередь государством и правом, регулирующими деятельность субъектов природопользования. Обоснованность данного определения, на наш взгляд, вытекает из понимания механизма природопользования не как самостоятельного явления, а как механизма, неотделимого от системы жизнедеятельности общества, воплощенного в ней и ею выраженного.
Понятие государственного управления в природопользовании
Жизнедеятельность человека представляет собой сложнейшее сочетание социальных и естественных процессов, в ходе которых происходят изменения человеческого общества и самого человека. Материальную основу этого процесса составляет природопользование, то есть активный целенаправленный и, к сожалению, не всегда рациональный взаимообмен веществами и энергией между обществом и природой.
В ходе этого процесса человек не просто получает необходимые ему для существования вещества и энергию, но еще и целенаправленно изменяет окружающую природную среду в соответствии со своими нуждами, возможностями и представлениями, нередко добиваясь наряду с положительными и отрицательных для себя и общества результатов, а отдаленные последствия таких действий для природы и самого человека вообще зачастую могут быть просто непредсказуемы. При этом, как отмечают ученые, не зависимо от последствий и результатов такой деятельности человек всегда и во всём остаётся частью природы, остаётся внутри неё, представляя собой один из элементов целостной естественно-природной системы.
Таким образом, процесс природопользования представляет собой не только сложное и многогранное явления, но и процесс в своей основе изначально противоречивый, поскольку в ходе взаимодействия общества и природы человек, сам являющийся составной частью природы, её продуктом, произвольно изменяет ту среду обитания, от которой зависит его физическое, умственное и общественное существование как биологического вида, как природного и социального феномена.
Уже самый беглый взгляд на взаимодействие общества и природы позволяет наряду с трудом, составляющим его основу, то есть использованием природных ресурсов в хозяйственных целях, выделять ряд других форм природопользования. В первую очередь, естественно, это сам процесс жизни и воспроизводства человека, а соответственно взаимодействие с природой как средой обитания, использование природных богатств и иных возможностей природы для удовлетворения медико-санитарных, эстетических и иных потребностей человека. Позднее к ним добавляются такие формы природопользования, как охрана окружающей среды, восстановление окружающей среды и ряд других.
Таким образом, можно выделить два основных типа природопользования - ресурсовое и природоохранное. Каждый из этих типов природопользования, как справедливо отмечает В.Ф.Волович, характеризуются своими субъектами и объектами, методами осуществления взаимодействия с природой, подходами, возможностями, своими специфическими общественными отношениями, поскольку природопользование как любая деятельность общества немыслимо без общественных отношений.
Соответственно, каждый из этих типов природопользования формирует свою собственную систему, упорядочивающую и организующую его деятельность, связывающую в целое составные элементы. На уровне общества в целом эти системы, дополняясь новыми элементами, собственно, и формируют механизм природопользования общества.
Возникая в ходе взаимодействия общества и природы, механизм природопользования, таким образом, отражает устройство этого процесса, его уровень и интенсивность, охватывая обширный круг социальных и естественных объектов и отношений относительно самостоятельных подсистем. Объединяя эти разноплановые элементы, механизм естественным образом упорядочивает их по степени значимости, возможности, интенсивности и так далее, поскольку любое объединение предполагает такую упорядоченность, основывается на ней.
Иными словами, возникая в ходе природопользования, отражая его уровень и особенности, механизм природопользования с момента своего возникновения превращается в систему, определяющую порядок этого породившего его процесса, направляющую этот процесс, то есть в систему институциональную по своей сути, а соответственно и методам, подходам, оценкам принципам и так далее. И в этом плане исследуемый нами механизм вполне может рассматриваться как часть или подсистема социального управления, то есть по преимуществу выступает регулятором общественных отношений.
Вместе с тем, механизм природопользования, рассматриваемый как социальная специфическая институциональная и управленческая система, имеет свои особенности, главной из которой, по-видимому, является объект управления - организуемые отношения, к которым относятся общественные отношения в области взаимодействия общества и природы. Таким образом, в сферу его деятельности, с одной стороны, попадают разнообразные экономические, культурные и иные социальные отношения, а с другой - отношения, связанные с использованием, воспроизводством и охраной окружающей среды, функционирующей по собственным объективным законам. На наш взгляд, именно такой вывод логично вытекает из распространенных в научной литературе описаний и определений процесса природопользования.
Эта особенность сказывается на цели управления природопользованием и конкретизирующих эту цель задачах, а также методах и функциях механизма природопользования, критериях оценки его эффективности, конкретных способах решения управленческих задач.
