Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Общая характеристика оснований юридической природы муниципальных нормативных правовых актов 11
1.1 Муниципальная власть - социальная предпосылка нормативности муниципальных правовых актов 11
1.2 Легальные основания юридической природы нормативных правовых актов местного самоуправления 32
Глава 2 Понятие, виды и элементы юридической природы муниципальных нормативных правовых актов 66
2.1 Понятие и юридическая природа муниципальных нормативных правовых актов 66
2.2 Классификация и юридические функции нормативных правовых актов местного самоуправления 73
2.3 Юридическая сила и действие нормативных правовых актов местного самоуправления 106
Заключение 134
Библиография 1
- Муниципальная власть - социальная предпосылка нормативности муниципальных правовых актов
- Легальные основания юридической природы нормативных правовых актов местного самоуправления
- Классификация и юридические функции нормативных правовых актов местного самоуправления
- Юридическая сила и действие нормативных правовых актов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования Конституция Российской Федерации гарантирует самостоятельное решение населением вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления населения. Волю населения призваны выражать институты муниципальной власти и оформлять ее в соответствующих правовых актах, принимаемых ими.
Муниципальное нормотворчество затрагивает экономические, политические, социальные отношения, имеющие непосредственную близость к жизни и деятельности человека на конкретной территории. Органы и должностные лица местного самоуправления реализуют свои полномочия по решению вопросов местного значения путем принятия правовых актов. Среди них важное место занимают нормативные правовые акты. В этой связи актуальным представляется установление природы нормативных правовых актов местного самоуправления, поскольку именно они оказывают наибольшее регулятивное воздействие на правовые отношения, возникающие в муниципальных сообществах.
Длительное время правотворчество в российской правовой доктрине воспринималось как форма реализации исключительно государственной власти, что было вполне естественно в условиях, когда единственной и всеобъемлющей формой осуществления публичной власти рассматривалась власть государственная. На современном этапе развития общества важнейшим механизмом его демократизации становится местное самоуправление, позволяющее оптимально сочетать интересы и права человека и интересы местные, региональные и федеральные (общегосударственные). Вместе с тем современная конституционно-правовая конструкция местного самоуправления в Российской Федерации, в ее соотношении с положениями Европейской хартии местного самоуправления порождает ряд общетеоретических вопросов, которые касаются природы муниципальной власти, ее взаимодействия с государственной властью и, соответственно, вытекающих отсюда особенностей нормативных правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами местного самоуправления в результате их нормотворческой деятельности. В этой связи требуется теоретико-правовой анализ муниципального нормотворчества.
Теоретическое обоснование особенностей муниципальных нормативных правовых актов будет способствовать полноте и эффективности регулирования отношений в сфере местного самоуправления, а также решению проблем идентификации муниципальных правовых актов при осуществлении судами и иными уполномоченными органами государства нормоконтроля в сфере муниципального правотворчества.
Степень научной разработанности темы. Разработка теоретических и практических проблем местного самоуправления была проведена еще в XIX веке западными и российскими учеными (А.де Токвиль, Р. Гнейст, Г. Еллинек, Л. Штейн, О. Майер, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Б.Э. Нольде, Б.Б. Веселовский, В.Ф. Матвеев и др.) Работы ученых того времени, высказанные ими положения, являются основой понимания сущности и характера местного самоуправления, его взаимодействия с государственными органами, исследования нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, результаты которой выражаются в принимаемых правовых актах.
По исследуемой проблематике большое значение имеют научные труды, посвященные общим проблемам правотворчества С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, И.Н. Барцица, Н.А. Бобровой, Н.А. Власенко, В.П. Казимирчук, В.Н. Карташова, Т.В. Кашаниной, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, Н.Е. Молодкин, А. Нашица, А.С. Пиголкина, Т.Н. Радько, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой и др.
Современному пониманию местного самоуправления и исследованию особенностей нормотворческой деятельности его органов и должностных лиц, посвятили свои труды С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, В.М. Баранов, Н.В. Вантеева, А.В. Васильев, Р.Ф. Васильев, Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев, Н.А. Емельянов, С.Э. Жилинский, Н.Г. Кобец, О.С. Колбасов, О.Е. Кутафин, С.Н.Лопатина, Г.В. Мальцев, Н.Г. Пешин, Н.В.Постовой, В.А. Прокошин, В.С. Пронина, С.В.Соловьева, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, Т.М. Шамба, И.С. Яценко и другие.
Исследованию нормативных правовых актов местного самоуправления посвящены монографии В.М. Баранова, А.В. Леонтенкова «Муниципальные правовые акты в системе источников российского права» (Н. Новгород, 2006), Н.Н. Харючи, Д.Г. Жаромских «Правовые основы организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера» (Тюмень, 2005).
На уровне кандидатских диссертаций А.Е. Гавришевым исследовались проблемы муниципального правотворчества в Российской Федерации; Т.П. Шкуратовой изучались вопросы теории и правового регулирования муниципального правотворчества и т.д.
Проведены научные семинары по результатам, которых были изданы сборники, в частности «Нормотворчество муниципальных образований в России: содержание, техника, эффективность» (Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова, Н. Новгород, 2002).
Эти исследования не обладают достаточной конкретикой в выявлении особенностей природы нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления. В законодательстве о местном самоуправлении нет разграничения между нормативными правовыми и индивидуальными актами, которые принимаются органами и должностными лицами местного самоуправления. В совокупности эти факторы определяют необходимость исследования заявленной проблематики с позиций общей теории права. В частности, особо пристального внимания требует анализ таких теоретических аспектов, как: понятие и признаки муниципального нормативного правового акта; социальные и юридические предпосылки, определяющие природу муниципального нормативного правового акта; соотношение нормативных правовых и правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления и правовых актов органов местного самоуправления и др.
Объектом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, их юридическая природа, виды и функции.
Цель исследования состоит в выявлении и признаков, определяющих особенности юридической природы муниципальных нормативных правовых актов и характеризующих их место в системе нормативных правовых актов Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих основных задач:
- выявить природу муниципальной власти как социальной предпосылки нормативности правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления;
- исследовать легальные основания, придающие правовой характер нормотворчеству органов и должностных лиц местного самоуправления;
- выработать понятие «юридическая природа муниципального нормативного правового акта»;
- с учетом имеющихся в юридической науке понятий нормативного правового акта конкретизировать и сформулировать понятие нормативного правового акта органов и должностных лиц местного самоуправления;
- представить классификацию нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления;
- проанализировать основные элементы юридической природы нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления:
- выявить особенности функций и действия нормативных правовых актов местного самоуправления;
- обосновать применение категории «юридическая сила» к муниципальным нормативным правовым актам.
Методологической основой диссертационного исследования выступают общенаучные: анализ, синтез, классификация и частнонаучные: формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный методы исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды отечественных ученых, затрагивающих рассматриваемую проблему. В процессе исследования использованы работы представителей теории права и других юридических наук: С.С. Алексеева, Л.Ф. Апт, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, В.М. Баранова, Р.С. Белкина, С.В. Бошно, P.M. Валеева, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, Т.В. Губаевой, Ф. Жени, Р. Иеринга, К. Ильберта, В.Б. Исакова, Т.Д. Зражевской, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Н.В. Макарейко, М.Н.Марченко, А.В.Малько, Г.И. Муромцева, М.А. Нагорной, А. Нашиц, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Е.А. Прянишникова, A.M. С.Н. Лопатиной, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, Т.В. Худойкиной, В.И. Червонюка, А.Ф. Черданцева, Г.Т. Чернобеля, С.Г. Чубуковой, Е.С. Шугриной, Н.П. Яблокова и др.
Нормативно-правовую и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, материалы судебной практики по осуществлению нормоконтроля.
Научная новизна исследования состоит в определении понятия нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления и выявлении признаков, определяющих их место в системе нормативных правовых актов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Положения Европейской хартии местного самоуправления и Конституции Российской Федерации о невключенности органов местного самоуправления в систему органов государственной власти позволяют сделать вывод об общественной природе муниципальной власти и устанавливаемых ею норм.
Нормы, устанавливаемые органами и должностными лицами местного самоуправления, носят властный, а потому общеобязательный характер. Они представляют собой разновидность социальных норм.
2. В диссертации выявлено наличие тенденций огосударствления институтов муниципальной власти в Российской Федерации и их влияние на осуществление правотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
3. Юридическая природа нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой явление, обусловленное видами правотворчества: делегированное правотворчество и санкционированное правотворчество.
4. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов непосредственно не определяет их юридическую природу. Вместе с тем, наряду с учетной и нормоконтрольной функциями, он выполняет роль средства включения указанных актов в систему нормативных правовых актов Российской Федерации, тем самым признавая за ними свойства, присущие одной из форм российского права.
5. Анализ действующего законодательства о местном самоуправлении, актов высших судебных инстанций в лице Верховного Суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации, доктринальных источников, относящихся к теме диссертационного исследования позволил сделать вывод о том, что в них не обнаруживается достаточных юридических и теоретических предпосылок, которые могут быть положены в основу определения юридической природы и признаков нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления и отграничения их от иных муниципальных правовых актов.
6. Юридическая природа нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления - это обусловленная социальными и легальными факторами совокупность объективных, юридически значимых признаков, которые определяют их сущность, значение в правовом регулировании и место в системе форм российского права. Юридическая природа находит свое системное выражение в определении понятия нормативного правового акта местного самоуправления.
7. Муниципальный нормативный правовой акт это официальный письменный документ, принятый управомоченным органом или должностным лицом местного самоуправления в порядке делегированного или санкционированного правотворчества, в пределах компетенции по решению вопросов местного значения. В нем содержится либо первичная правовая норма, либо нормативное предписание, конкретизирующее норму федерального нормативного правового акта или нормативного правового акта субъекта Российской Федерации.
8. В диссертационном исследовании нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления классифицируются по следующим основаниям: а) по субъектам их принятия; б) по юридической силе; в) по сферам нормативного правового регулирования; г) в зависимости от вида муниципального правотворчества; д) по порядку вступления в юридическую силу; е) по характеру выполняемых ими юридических функций.
9. Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления выполняют функции первичного нормативного регулирования общественных отношений, конкретизации правовых норм, имеющих более высокую юридическую силу, а содержащимся в них правовым нормам присущ учредительный характер.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в диссертации выводы способствуют более глубокому изучению природы муниципальной власти, оснований юридической природы нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, их видов и функций. Предложенная дефиниция нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления является научным вкладом в дальнейшую разработку проблемы теории нормативных правовых актов в Российской Федерации.
Практическая значимость исследования обусловлена возможностью использования выводов и предложений диссертации в учебном процессе, при разработке нормативных актов органами и должностными лицами местного самоуправления и в судебной практике по осуществлению судебного нормоконтроля.
Апробация результатов исследования. Основные тезисы работы докладывались на научно-практических конференциях, апробированы на заседании круглого стола. Результаты научного исследования внедрены в учебный процесс Российской академии правосудия и практику правотворческой деятельности администрации Предгорного муниципального района Ставропольского края, о чем свидетельствуют соответствующие акты.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, подразделенных на параграфы, заключения.
Муниципальная власть - социальная предпосылка нормативности муниципальных правовых актов
Издаваемый органом местного самоуправления или принимаемый непосредственно населением муниципального образования нормативный акт представляет собой внешне выраженную форму закрепления норм муниципального образования, в котором проявляется и осуществляется воля населения. Данные нормы специфичны тем, что они исходят из определенного сообщества или их органов, регламентируют основные направления его деятельности, внутреннюю организацию, права и обязанности участников и т.д., являющиеся обязательными для населения, проживающего на данной территории. Решение вопросов местного значения затрагивает интересы не только проживающего населения муниципального образования, так как муниципалитет является составной частью сложной структуры всей Российской Федерации, поэтому они должны быть четко согласованы и структурированы.
Рассмотрение содержания и видов нормотворчества органов местного самоуправления непосредственно упирается в проблему терминологической и содержательной неясности таких понятий как «правовой акт», «нормативный акт» «нормативный правовой акт», «нормативный юридический акт», «правовой акт местного самоуправления». В этой связи представляется целесообразным исследовать все составляющие компоненты нормативного правового акта органа местного самоуправления и определить, чем же все-таки будет являться результат нормотворчества органов местного самоуправления правовым, нормативным или нормативным правовым актом.
Акт (от лат. actus) - поступок, действие, деяние, официальный документ, запись, протокол1. Правовой акт (англ. juridical act, law), по мнению профессора С.С, Алексеева, представляет собой внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве
Лёхин И.В., Петров Ф.Н. Словарь иностранных слов М.: Государственное Издательство Иностранных и Национальных словарей, 1949. С.ЗО. носителя содержательных элементов правовой системы - юридических норм, правоположении практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц. Понятие «правовой акт» в основном совпадает с понятием «юридический документ»1.
Главное в правовых актах, по мнению А.В. Мицкевича и Р.Ф. Васильева - это выражение государственного веления и закрепление решения правотворческого органа о создании, изменении, отмене акта и содержащихся в нем норм и предписаний2. Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская полагают, что для правовых актов как разновидности документов характерны, прежде всего, такие общие свойства, как документальное фиксирование информации, ее официально признанное закрепление и выражение в документах строго определенных форм . Как форма существования юридических норм, других содержательных элементов правовой системы правовой акт представляет собой способ фиксирования их жизни, служит местом их пребывания, «удержания во времени» .
Именно с помощью правовых актов раскрывается для участников общественных отношений содержание юридических норм, правоположении практики, а также в большинстве случаев индивидуальных предписаний, решений отдельных лиц (граждан, организаций - юридических лиц), имеющих конститутивное юридическое значение.
В особенностях правового акта как внешней формы проявляются его собственные функции: призваны обеспечить полное и точное выражение содержащейся в них воли; являются одним из необходимых условий правового регулирования - доведения воли государства, организаций,
Правовые акты - это «осязаемая» реальность права, через которую люди получают первичные знания о нем, обо всем комплексе правовых явлений и которую, следовательно, можно рассматривать в виде главного источника сведений о нормах, индивидуальных предписаниях, правоотношениях . Правовым актам принадлежит определяющее значение при конституировании права, всего комплекса объективированных правовых явлений в качестве институционных образований. Самым общим образом правовые акты могут быть подразделены на две большие группы: нормативные акты и индивидуальные акты. Первые - это акты, содержащие положения нормативного характера (правотворческого или интерпретационного). Вторые - акты, содержащие индивидуальные предписания, иные разовые веления, решения отдельных лиц.
По юридической форме можно различать следующие виды правовых актов: международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, устав субъекта Российской Федерации; закон с подвидами - федеральный конституционный закон, федеральный закон, общие (основные) принципы, основы законодательства, федеральный закон о ратификации международного договора, федеральный закон о поправках и изменениях Конституции Российской Федерации, закон субъекта РФ, модельный законодательный акт - в рамках Федерации и Содружества Независимых Государств; постановление и иные акты законодательных органов; указ и распоряжение Президента Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации; постановление, распоряжение и иные акты правительств Российской Федерации и ее субъектов; ведомственные правовые акты с подвидами (акты федеральных министерств, госкомитетов и
Природа, признаки и виды правовых актов обстоятельно проанализированы в книге «Правовые акты: учебно-практическое и справочное пособие» / Котелевская И.В., Тихомиров Ю.А. М.: Юринформцентр, 1999. С. 196. 2 Там же. С. 197. иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации); правовые акты самоуправления с подвидами актов местного самоуправления и актов по итогам выборов и референдумов; локальные (корпоративные) акты; решения судов и контрольно-надзорных органов; публично-правовые договоры и соглашения; программы и декларации; положения и уставы.
Еще один критерий классификации правовых актов - способ оформления акта и придания ему юридической силы. С этой точки зрения различают: первичные акты - законы, постановления и т.п., непосредственно приобретающие юридическую силу, вводимые в действие; вторичные (утверждаемые) акты, к которым относятся, например, инструкция, утвержденная приказом министра, положение, утвержденное постановлением главы администрации и т.п.
Легальные основания юридической природы нормативных правовых актов местного самоуправления
Процедуру принятия устава муниципального образования (внесения в него изменений) можно представить схематично следующим образом: - принятие решения о проекте муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования на заседании представительного органа муниципального образования от двух до семи дней (порядок и сроки проведения заседания представительного органа муниципального образования могут быть установлены уставом муниципального образования, регламентом представительного органа); - опубликование проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении - тридцати дней (часть 4 статьи 44 Федерального закона №131-Ф3 (в этот период должны быть проведены публичные слушания в порядке, предусмотренном решением представительного органа муниципального образования); - принятие решения о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования на заседании представительного органа муниципального образования большинством в две трети голосов от двух до семи дней (порядок и сроки проведения заседания представительного органа муниципального образования могут быть установлены уставом муниципального образования, регламентом представительного органа) (кроме того, в соответствии с частью 13 статьи 35 Федерального закона №131-Ф3 глава муниципального образования вправе отклонить принятое представительным органом решение и в течение 10 дней возвращает его в представительный орган. При преодолении вето главы муниципального образования представительным органом двумя третями от установленной численности депутатов такое решение подписывается главой муниципального образования в течение 7 дней.
Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования: 1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме; 2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом: 3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно. Анализ уставов муниципальных образований позволяет сформулировать их специфику и особенности: - специальный субъект - население определенной территории, объединенное в муниципальное образование, от имени которого принимается устав; - учредительный характер, обоснован тем, что для внесения муниципального образования в Федеральный реестр необходимо представить опубликованный устав муниципального образования; выступает основой для дальнейшего нормотворчества муниципального образования, так как уставом невозможно урегулировать все отношения на уровне местного самоуправления, поэтому для реализации уставных норм необходимо принятие иных, дополнительных нормативных правовых актов.
Устав муниципального образования является учредительным нормативным правовым актом муниципального образования, обладающий специальным субъектом - населением определенной территории, объединенным в муниципальное образование, от имени которого принимаются, устанавливаются и регламентируются основные положения функционирования муниципалитета и выступающий основой для дальнейшего нормотворчества муниципального образования. Уставы муниципальных образований являются подзаконными правовыми актами и содержат в себе общеобязательные для населения правила поведения. Уставы местных сообществ закрепляют в основном компетенцию местных сообществ, порядок формирования и деятельности их органов и иные вопросы местного самоуправления; принимаются либо представительным органам конкретного сообщества, либо посредством референдума всего населения и подлежащие обязательной государственной регистрации в соответствии с законом. Специфика этих актов состоит в том, что они общеобязательны не только в отношении граждан конкретного муниципального образования, но и в отношении создаваемых ими на территории муниципального образования, общественных объединений, муниципальных органов и должностных лиц.
Вышерассмотренные субъекты муниципальной власти не решают вопроса спорного теоретического вопроса о субъектах правотворчества муниципального образования, по этому поводу М.Н. Марченко отмечал, что «будучи субгосударственными по своей природе образованиями, местные самоуправляемые территории с точки зрения позитивного права сами по себе не могут выступать в качестве субъектов правотворчества, а, следовательно, 91 принимать юридические по своему характеру, общеобязательные акты. Они могут обладать такого рода полномочиями только с санкции государства. Последняя, в самых разных формах содержится в целой серии федеральных и региональных законодательных актов, создающих правовую основу местного самоуправления» . Таким образом, правовые акты органов местного самоуправления могут издаваться лишь на основе делегированного или санкциониованного правотворчества.
Полномочия, переданные муниципальным образованиям от государственных органов, регулируются правовыми актами муниципальных образований. Например, правовые акты органов местного самоуправления издаются по вопросам, определенные статьей 14.1 Федерального закона №131-Ф3, как права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений. В соответствии с данной правовой регламентацией органы местного самоуправления поселения имеют право: - создавать музеи поселения; совершать нотариальные действия, предусмотренные законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса; участвовать в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; - осуществлять финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года; - создавать условия для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения; - оказывать содействие национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения;
Классификация и юридические функции нормативных правовых актов местного самоуправления
В Федеральном законе №131-Ф3 понятия «опубликования» и «обнародование» понимаются как тождественные. В пункте 4 статьи 36 Федерального закона №131-Ф3 глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; в пункте 3 статьи 38 Федерального закона №131-Ф3, определено, что результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию); пунктом 1 статьи 44 Федерального закона №131-Ф3, установлено, что уставом муниципального образования должны определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; пунктом 2 статьи 47 Федерального закона №131-Ф3, закреплено положение, согласно которому, муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
В данном случае законодатель ставит знак равенства между понятиями «опубликование» и «обнародование». Хотя они, как отмечалось ранее, не совсем совпадают. Существует родовое понятие «официальное оглашение нормативного акта», охватывающее три конкретные формы: - опубликование текста нормативного акта в официальных изданиях; - обнародование акта в иных изданиях, по телевидению и радио; - передачу текста нормативного акта по телеграфу, рассылку государственным органам и общественным организациям1.
Следует отметить, что особое значение официальное оглашение нормативных актов имеет для презумпции их знания, поскольку обязательность оглашения порождает требование их знания и исполнения гражданами и должностными лицами1. Среди форм официального оглашения нормативных актов основное место занимает их официальное опубликование, то есть воспроизведение в специально предусмотренном для этого издании. Другой формой официального оглашения является обнародование нормативных актов в иных органах печати, по радио и телевидению. Не обладая свойствами, присущими официальному опубликованию в специально предназначенных для этого изданиях, такое обнародование имеет, тем не менее, исключительно важное значение, потому что средства массовой информации служат основными источниками правового информирования населения. При опубликовании нормативных актов в специально установленных изданиях преследуется главная цель -придать акту официальный характер. Широкое же обнародование в печати, по телевидению и радио нормативных актов имеет свою цель: быстро и повсеместно ознакомить с ним население.
Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит норм, регулирующих порядок опубликования правовых актов органов местного самоуправления, но предусматривает установление такого порядка в уставе муниципального образования.
Например, в пункте 6 Решения Ставропольской городской Думы от 25 апреля 2008 года № 81 «Об уставе города Ставрополя» (в ред. решения Ставропольской городской Думы от 01.07.2009 № 65) по итогам публичных слушаний Ставропольская городская Дума решила настоящее решение опубликовать в газете «Вечерний Ставрополь» .
Подведя итоги вышесказанному, можно сделать вывод, что акты органов местного самоуправления являются подзаконными актами Российской Федерации и образуют совокупность иерархически взаимосвязанных нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Констатация подзаконности нормотворчества, осуществляемого органами местного самоуправления, позволяет сделать вывод об узости правового пространства, в котором должны находиться органы местного самоуправления, при осуществлении собственных нормотворческих полномочий. Нормотворчество органов местного самоуправления возможно лишь в рамках механизма правового регулирования, и только в пределах предметов ведения местного самоуправления и с учетом местного интереса.
Нормативные правовые акты органа местного самоуправления подлежат обязательному официальному оглашению: опубликование текста нормативного акта, в официальных изданиях; обнародование акта в иных изданиях, по телевидению и радио; передачу текста нормативного акта по телеграфу, рассылку государственным органам и общественным организациям. По нашему мнению, все без исключения акты органов местного самоуправления - нормативные, индивидуальные, организационно-распорядительные, разъяснительные, договоры и т.п. - должны доводиться до сведения муниципального сообщества, что будет являться отражением реализации конституционного права граждан на информацию.
Все нормативные акты имеют определенные временные, территориальные ограничения (пределы) своего существования и действия, а также распространяются на определенный круг лиц (субъектов права). По общему правилу, нормативные правовые акты применяются к отношениям, имевшим место в период от введения их в действие до утраты ими силы. Действие нормативного правового акта также нередко рассматривается как порождение тех юридических последствий, которые в нем предусмотрены. Действие, то есть «жизнь» нормативного правого акта, определяется тремя параметрами: временем, пространством и кругом лиц1.
Юридическая сила и действие нормативных правовых актов местного самоуправления
Проведенное исследование показало, что при рассмотрении проблем правотворчества, стоит исходить из его сложности и многоаспектности. Любой их подходов к пониманию того, кто может «творить» право, а кто нет, чреват односторонностью и неполнотой. Рассматривая проблемы нормативных правовых актов органов местного самоуправления, нами были выявлены лишь некоторые проблемы муниципального правотворчества, рассмотрение которых должно иметь глубокие доктринальные последствия.
Стоит отметить, что в настоящее время исследователи все больше обращают внимание на проблемы правотворчества на местах. На повестке дня так и остался вопрос о сущности правотворчества местного самоуправления, решение которого, по нашему мнению, уходит корнями в смысл правопонимания. В рамках данного исследования мы не ставили перед собой цели раскрытия типов правопонимания, поэтому была занята более выгодная для нас позиция о возможности муниципального правотворчества, в свете которой и был построен ход проводимого исследования. Поэтому полученные результаты являются однопорядковыми и, по нашему мнению, не противоречат друг другу.
В ходе исследования было дано определение правотворчества в области местного самоуправления; выявлены основные признаки, характеризующие правотворчество местного самоуправления; проведена дифференциация между правовыми и нормативными актами органов местного самоуправления; определены правовые основы принятия правовых норм местного самоуправления; выявлены основные признаки нормативных правовых актов органов местного самоуправления; определена юридическая сила нормативных правовых актов органов местного самоуправления; определено место нормативных правовых актов в системе иных нормативных правовых актов федерального и регионального уровней; определена юридическая природа нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Мы полагаем, что правотворчество местного самоуправления - это деятельность субъектов правотворчества в области местного самоуправления, направленная на познание и оценку правовых потребностей государства, с учетом интересов местного населения по подготовке и принятию нормативных правовых актов, а также их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену.
Среди основных признаков правотворчества местного самоуправления были выявлены следующие: правотворчество в области местного самоуправления является частью системы правотворчества Российской Федерации и обладает всеми признаками правотворчества; правотворчество в области местного самоуправления подчинено общим целям - необходимости эффективного управления делами общества и развитию демократии; правотворчество в области местного самоуправления имеет сложную структуру: вертикальное (функциональное) правотворчество (федеральный, региональный и местный уровни) и линейное правотворчество (горизонтальное правотворчество на каждом из уровней); субъекты вертикального правотворчества в сфере местного самоуправления (органы государственной власти Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления, их должностные лица и население муниципальных образований) связаны функционально, то есть субъект власти в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, административное принуждение или наделяться хотя бы одним из названных полномочий; в линейном (горизонтальном) правотворчестве объекты правотворческой деятельности дифференцируются по определенным признакам на автономные группы, и руководство каждой осуществляет определенный субъект. Так функционируют представительные и исполнительные органы власти на каждом уровне (федеральном, региональном и местном).
Исключение составляют население и граждане муниципальных образований; субъекты правотворчества в области местного самоуправления руководствуясь конечной единой целью, имеют разные полномочия, разнородную территориальную сферу и неодинаковый предмет правового регулирования, специфику правотворческой процедуры.
В ходе исследование обоснован вывод, согласно которому, принятие правовых актов органов местного самоуправления осуществляется лишь на основе делегированного правотворчества, направленного на решение вопросов государственного значения. В свою очередь, основным признаком, характеризующим нормативные правовые акты органов местного самоуправления, является издание в установленном порядке нормативных правовых предписаний органом местного самоуправления.
При выявлении юридической природы нормативных правовых актов местного самоуправления - следует определить их функциональность, юридическую силу, сферу действия, форму с учетом юридико-техничеких правил и приемов. Функции нормативных правовых актов органов местного самоуправления заключаются в их регуляции и охране общественных отношений конкретного муниципального образования, а так же в реализации правовых норм.
Акты органов местного самоуправления являются подзаконными актами Российской Федерации и образуют совокупность иерархически взаимосвязанных нормативных правовых актов принимаемых органами местного самоуправления на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Нормотворчество органов местного самоуправления возможно лишь в рамках механизма правового регулирования, и только в пределах предметов ведения местного самоуправления и с учетом местного интереса.
