Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические концепции и методологические основы исследования института местного самоуправления в системе властеотношений в Российской Федерации с. 19
1.1. Местное самоуправление в системе конституционного строя российского государства и общества с.20
1.2. Соотношение конституционных принципов местного самоуправления и общепризнанных норм международного права с.38
Глава II. Анализ тенденций реализации принципов местного самоуправления в системе властеотношений в Российской Федерации с. 71
2.1. Соотношение конституционных принципов автономии местного самоуправления и положений доктрины укрепления "единой вертикали" исполнительной власти с.85
2.2 Анализ тенденций нормативного правового регулирования вопросов местного самоуправления в системе властеотношений с. 96
Заключение с. 143
Библиографический список литературы
- Местное самоуправление в системе конституционного строя российского государства и общества
- Соотношение конституционных принципов местного самоуправления и общепризнанных норм международного права
- Соотношение конституционных принципов автономии местного самоуправления и положений доктрины укрепления "единой вертикали" исполнительной власти
- Анализ тенденций нормативного правового регулирования вопросов местного самоуправления в системе властеотношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление является общепризнанным институтом, составляющим одну из базовых основ гражданского общества.
Конституция Российской Федерации 1993 года с введением принципа местного самоуправления в основы конституционного строя содержит положения, позволившие на начальном этапе её действия до принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 1995 году и вынесения соответствующих постановлений Конституционного Суда Российской Федерации толковать их как элементы модели местного самоуправления, ориентированной на инициативу населения и механизмы его самоорганизации.
Многие теоретики и практики местного, самоуправления не только убеждены в наличии в Конституции Российской Федерации положений присущих общественной теории местного самоуправления, но и обосновывают необходимость внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, в том числе и в основы конституционного строя, в частности в статью 12. Вместе с тем, приверженность теоретической модели общественной теории самоуправления на практике означает эклектичное сочетание публично-правовых и частно-правовых принципов и юридических норм в построении системы местного самоуправления. Следование в нормотворчестве и на практике на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации различным теориям местного самоуправления, наряду с неоднозначным решением вопросов территориальной организации местного самоуправления привело к необоснованной и нерациональной множественности и пестроте систем организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. В результате в большинстве субъектов Российской Федерации было утрачено одно из принципиальных достоинств местной власти - близость и доступность этого уровня власти для населения.
Приходится констатировать, что на федеральном уровне не выработано адекватных механизмов, обеспечивающих реализацию принципов местного самоуправления, заложенных в конституционную модель. Реальная практика осуществления местного самоуправления отстоит далеко от той модели, которая
5 заложена в Конституции Российской Федерации. Поэтому не случайно на протяжении
десяти лет вопросы соответствия конституционной модели местного самоуправления
реалиям и объективным условиям развития российского государства являются
предметом политических и научных дискуссий. В послании Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 году задача
становления реального местного самоуправления была выделена в качестве одной из
приоритетных проблем.
Теоретическое рассмотрение проблем развития местного самоуправления имеет также весьма важное значение с практической точки зрения в связи с завершением деятельности Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Проблемы разграничения вопросов ведения и полномочий между тремя уровнями публичной власти трижды в 2003 году рассматривались на заседании Государственного Совета.
Несмотря на то, что в Комиссии проведен всесторонний и глубокий анализ законодательной базы и практики деятельности местного самоуправления после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 году, подготовленный на основе результатов ее работы, проект новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит ряд принципиальных противоречивых положений. Указанный проект был внесен Президентом Российской Федерации в Государственную Думу и принят ею в первом чтении. Однако остаются дискуссионными, и таким образом неразрешенными ряд важных теоретических проблем и юридических аспектов соответствия конституционным принципам таких положений законопроекта, как введение института отстранения от исполнения обязанностей выборных должностных лиц и прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления без решения судебной инстанции, ориентация формирования местных бюджетов через специальные фонды субвенций, введение института временного исполнения полномочий органов местного
самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и назначения временной финансовой администрации арбитражным судом субъекта Российской Федерации, механизмы перераспределения муниципальной собственности и др.
Существенное негативное влияние на развитие местного самоуправления оказывают также отрицательные тенденции в реализации конституционной модели российского федерализма и, прежде всего, существенное несоответствие законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.1 В последнее время меры, предпринятые по инициативе Президента Российской Федерации по приведению регионального законодательства в соответствие с конституционными положениями и федеральным законодательством практически не коснулись норм и положений регионального законодательства о местном самоуправлении. В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации содержатся нормы, противоречащие конституционным положениям о местном самоуправлении и правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в постановлениях, относящихся к организации системы публичной власти в Российской Федерации, разграничению полномочий между ее уровнями и т.д.
После принятия новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как показывает опыт реализации трех предыдущих законов в СССР в 1990 году, в Российской Федерации в 1991 и 1995 годах, на практике возникнет большое число проблем переходного периода. Наиболее сложная из них будет обусловливаться отсутствием в законопроекте однозначной и детальной правовой проработки механизма перехода от сложившихся в настоящее время территориальных систем организации власти в субъектах Российской Федерации к системе двухуровневой территориальной организации местного самоуправления. Именно эта глава законопроекта о переходных положениях вызывает наибольшие дискуссии. Поэтому весьма актуальным является не только анализ концептуальных положений законопроекта в сопоставлении их с конституционными нормами и действующим федеральным
1 Основные аспекты этой проблемы исследованы И.А. Умновой в работе «Конституционные основы современного российского федерализма» [186 ].
7 законом, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации,
практикой организации местного самоуправления в период с 1990 года и по
настоящее время, но и разработка конкретных базовых положений по
совершенствованию федерального законодательства, в том числе и проекта новой
редакции федерального закона.
Актуальность данной темы связана и с тем, что Российская Федерация в 1998
году присоединилась к Европейской хартии местного самоуправления, что также
накладывает обязательства на нашу страну, особенно в плане практической
реализации принципов местного самоуправления, ориентированных на
общепризнанные нормы международного права. Этому документу посвящено ряд
исследований [93, 94, 155, 162, 218]. Достаточно подробно исследованы вопросы
инкорпорации норм Европейской хартии в законодательство Российской Федерации
[93, 94]. До сих пор существуют различные теоретические трактовки положений
Европейской хартии местного самоуправления в обоснование общественной
природы местного самоуправления.
Обращение к этой теме исследования обусловлено также потребностью поиска
правовых способов разрешения тех проблем, которые вот уже в третий раз возникают
на этапе реформирования местного самоуправления. В частности одним из
важнейших вопросов является поиск эффективных методов решения проблемы
соответствия отраслевого федерального законодательства, законов субъектов
Российской Федерации и правовых актов местного самоуправления конституционным
принципам и положениям базового Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Степень научной разработанности темы. Несмотря на наличие обширной
научной правовой литературы и общетеоретической, и специальной - до настоящего
времени существуют различные точки зрения на конституционную модель местного
самоуправления. До сих пор остаются дискуссионными вопросы о природе местного
самоуправления, о наличии в Конституции Российской Федерации положения об
исключении органов местного самоуправления из системы властеотношений.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют труды
отечественных и зарубежных ученых, относящиеся к теории государства и права,
8 конституционному, муниципальному и административному праву, истории
государства и права, в том числе С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, В. И. Васильева,
Р. Ф. Васильева, Б. Н. Габричидзе, Е.М. Ковешникова , А. В. Козлова, М. А.
Краснова, О. Е. Кутафина, К. А. Кряжкова, Б. М. Лазарева, Л. В. Лазарева, Л. Е.
Лаптевой, Г.В. Мальцева, Н. А. Михалевой, В. А. Невинского, М. И. Пискотина,
Постового, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. А. Фадеева, А. И.
Черкасова, К. Ф. Шеремета и др.[ 49, 50, 64, 75, 76, 107, 121, 126, 154, 160, 161, 184,
194]
Анализ современных проблем местного самоуправления проведен с учетом исторически обусловленных взглядов и идей, которые сформировались в дореволюционной школе ученых и исследователей, таких, как А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, Л.А. Велихов, В. М. Гессен, А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, Н.Н. Лазаревский [65, 68, 67, 92, 118, 123]и др.
При подготовке работы использованы результаты, изложенные в трудах зарубежных исследователей, таких, как Ж. Ведель, Р. Давид и др. Диссертант в своем исследовании опирался на общефилософские труды М. Вебера, А. Гамильтона, А. де Токвиля, Ш.-Л. Монтескье, Дж. Ст. Милля [185].
Важное методологическое и теоретическое значение имели работы С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, Л.Е.Лаптевой, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова.
Анализу отдельных аспектов конституционных принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации посвящена обширная литература [56, 63, 65, 74-77, 80]. Число таких публикаций постоянно возрастает. Значительное число работ посвящено анализу противоречий законов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству [72, 81, 86, 91, 129, 130, 147, 159, 163, 170, 175, 178, 189, 195, 196]. В специальной литературе в основном указываются многочисленные отклонения от федеральных законов, прямое невыполнение их требований, предлагаются формулировки определенных изменений и дополнений конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации, предлагаются поправки в федеральное законодательство [84, 139, 140, 147, 159, 163]. В диссертациях ряда авторов анализируются также различные варианты организации
9 местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, устанавливаются их
положительные стороны и недостатки [268,272,273,275,276, 278, 281].
Изучение обширной литературы показало, что практически все авторы отмечают и выявляют многочисленные и существенные недостатки в сфере законодательного регулирования вопросов местного самоуправления, особенно на региональном уровне, предлагают возможные пути их устранения. Как представляется, одной из основных причин таких недостатков и противоречий является широко распространенное мнение среди ученых и практиков о наличии в Конституции Российской Федерации положения об исключении органов местного самоуправления из системы властеотношений.
Принцип местной автономии в Российской Федерации в течение последнего время подвергается существенным испытаниям. Наиболее жесткими его противниками являются региональные органы государственной власти, ученые правоведы, политологи, экономисты - сторонники унитарной, административной системы управления. Причем, представители региональной власти, ратуя за федеративное устройство России, выступают против значительно более слабого принципа местной автономии местного самоуправления. Однако принципы федерализма и принципы местного самоуправления неразрывно связаны. Об этом свидетельствует практика развития федеративных государств. На российско-германской конференции "Регионы в федеральном парламентском механизме: опыт России и Германии" 18 сентября 2000 года, организованной Советом Федерации, Бундесратом ФРГ, Германо-Российским форумом, известный германский ученый правовед Эдцарт Шмидт-Иорциг обратил внимание участников на фундаментальную связь этих принципов: "Принцип федерализма можно назвать в одном ряду с принципом местного самоуправления, поскольку местное самоуправление - логичное продолжение федеративного устройства"2.
2 Эдцарт Шмидт-Йорциг на этой конференции привел убедительный пример эффективности реально действующего федерализма и местного самоуправления. Он отметил: "В решении кризисных ситуаций в послевоенное время в Германии (воссоздание инфраструктуры) оправдало себя правило: сначала коммуны, Муниципальные образования, а потом - федеральные земли. Федеративная Республика Германия была создана йсего за четыре года после катастрофы. Именно эти структуры, а не центральные органы несли главную ношу, йнесли решающий вклад в дело обустройства беженцев, создание новой системы школьного образования, восстановление железнодорожной сети и автодорог" [172, с. 60].
10 Существуют, по крайней мере, две точки зрения по поводу конституционной
модели и принципов местного самоуправления. Первая из них состоит в том, что
модель, заключенная в конституционных положениях, не имеет под собой
объективных исторических условий и поэтому не может быть реализована на
практике в Российской Федерации. Диссертант придерживается иной точки
зрения - точки зрения тех ученых и специалистов, которые считают
конституционную модель местного самоуправления не только формально
соответствующей общепризнанным нормам международного права о местном
самоуправлении, но и имеющей объективные условия для её реального
воплощения на практике, богатые исторические традиции, и по-настоящему еще не
оцененный исследователями и специалистами положительный современный опыт
реформирования. Такая позиция основана на анализе на оценке, во многом,
положительного опыта деятельности местного самоуправления в период с 1990 -
1993 года - период наиболее эффективного постепенного его реформирования. В то
же время с принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году местное
самоуправление, как институт, получило лишь формально-юридические основы в
виде системных и в целом непротиворечивых конституционных норм и положений
по сравнению с существовавшими до 1993 года.
В реальной деятельности местное самоуправление оказалось на стадии
начального периода его формирования 1990 - 1991 годов. Этот вывод
подтверждается также практическими мерами федеральной власти: принятием
Государственной Думой в первом чтении проекта нового федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
и поправок в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации», существенно изменяющих баланс
властных полномочий по вертикали. Более того, вот уже в третий раз необходимость
реформирования местного самоуправления обусловлена возникновением тех же
проблем, которые оказывались не разрешенными на предыдущих этапах: в 1990-1991
после принятия первого союзного закона; в 1993-1994 после принятия указов
Президента Российской Федерации и Конституции Российской Федерации; в 1995
году после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К таковым проблемам относятся следующие: отсутствие сложившейся практики реализации «рамочных» законов на уровне субъектов Российской Федерации и в муниципальных образованиях, фактическая реализация на практике идеологии укрепления «единой вертикали» исполнительной власти - приоритета исполнительных органов власти в их взаимодействии с представительными; «копирование» организационных структур и методов реализации полномочий «нижестоящими» органами власти у «вышестоящих» органов власти; отсутствие детальных, проработанных законодательных механизмов, обеспечивающих рациональный баланс принципов федерализма и принципов автономии местного самоуправления во взаимодействии трёх уровней власти, отсутствие реальных государственных гарантий финансовой и имущественной самостоятельности муниципальных образований и др.
Несмотря на то, что современные принципы местного самоуправления вот уже в течение 10 лет являются правовой реальностью, тем не менее, приходится констатировать наличие существенных разногласий и дискуссий по следующим ключевым вопросам конституционной модели местного самоуправления:
соотношения элементов теорий общественного и государственного местного самоуправления в конституционных положениях;
соотношению принципов федерализма, местного самоуправления и принципов единства системы власти;
об объеме и порядке разграничения полномочий уровней власти по вертикали, и в связи с этим о степени и пределах самостоятельности местного самоуправления в системе властеотношений;
соотношения в местном самоуправлении принципов разделения властей "по горизонтали и по вертикали";
уровням и территориальной организации местной власти; пределов контроля за местным самоуправлением со стороны органов государственной власти.
Цели и задачи исследования. Исходя из актуальности темы, в настоящем работе поставлена следующая цель - проведение теоретико-правового исследования
12 конституционных принципов местного самоуправления в их соотношении с
современными теориями и моделями местного самоуправления и общепризнанными
международными нормами и разработка на этой основе правовых мер, позволяющих
обеспечить совершенствование института местного самоуправления как одного из
уровней власти и основ гражданского общества.
На основе анализа теоретических и практических проблем местного
самоуправления формулируются и следующие задачи:
- провести теоретико-правовой анализ конституционных положений о местном
самоуправлении в их соотношении с теориями местного самоуправления, в
соотношении с международными нормами и с принципами разделения властей по
вертикали и по горизонтали;
- проследить динамику реализации конституционных принципов в
законодательстве федерального уровня и субъектов Российской Федерации и
нормотворческой деятельности органов местного самоуправления;
провести сравнительно-правовой анализ принципов местного самоуправления и федеративных принципов в системе властеотношений на примере рассмотрения доктрины укрепления «единой вертикали» исполнительной власти;
- выявить тенденции законодательного регулирования вопросов организации и
деятельности местного самоуправления;
провести систематизацию типичных недостатков и позитивных примеров законодательного регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления;
предложить возможные правовые меры для совершенствования правового регулирования местного самоуправления.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в системе организации и деятельности института местного самоуправления как одного из уровней власти в Российской Федерации.
Предметом исследования являются теоретико-правовые, конституционно-правовые и нормативные правовые аспекты реализации принципов местного самоуправления в системе властеотношений в Российской Федерации.
Методологическая и теоретическая база исследования.
Диссертационное исследование проведено с использованием сравнительно-правового, нормативного и исторического методов анализа. При изучении и анализе конституционных положений, нормативных правовых актов использовались общеизвестные методы диалектического познания, системный и логический методы исследования.
Исследование проблем нормативного правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления как одного из уровней власти проводится в системной связи с изучением проблем организации и деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Руководствуясь принципом комплексности, в работе учитываются как политические, социально-экономические аспекты осуществления власти по вертикали, так и правовые особенности, отраженные в конституционных положениях, нормах международного права, правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Важное значение в работе отдается методам сравнительного правоведения. Положения Европейской хартии местного самоуправления анализируются в сопоставлении с положениями Конституции Российской Федерации, Постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации
Принципы историзма используется при рассмотрении проблем становления местного самоуправления в исторической ретроспективе при исследовании проблем разграничения единой государственной власти на три уровня, начиная с принятия первого закона о местном самоуправлении в СССР 1990 году.
Автор использовал также некоторые приемы и методы проблемного подхода. Опыт реформирования местного самоуправления рассматривался на различных этапах, выявлялись общие и особенные проблемы на каждом этапе реформирования, рассматривались в диалектической связи ретроспективные, современные и перспективные проблемы реформирования местной власти. Это позволило на основе анализа литературных данных и нормативных правовых актов выявить основные проблемы, сформулировать цели и задачи исследования, выявить основные закономерности развития местного самоуправления, установить противоречия между формально-юридической конституционной моделью местного самоуправления и
14 типичными реальными вариантами воплощения этой модели на практике в субъектах
Российской Федерации.
Институт местного самоуправления должен исследоваться в системной связи с
институтами государственной власти. Многие исследователи исходят из
противопоставления известных теорий местного самоуправления (государственной,
общественной, юридической и др.) и сложившихся моделей местного
самоуправления (англосаксонской и континентальной). Методологически важно
попытаться найти способы эффективного совмещения и сочетания на практике
непротиворечивых элементов каждой из идеализированных теорий, концепций
(моделей).
Нормативно-правовую и источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Европейская хартия местного самоуправления. Автором проведен анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В сравнительном анализе использовались разделы конституций ряда зарубежных государств, а так же типовые уставы (хартии) местного самоуправления, рекомендованные Национальной лигой США, некоторые положения законов об организации местной власти в Германии, Франции, Австрии. При изучении проблем местного самоуправления использованы многочисленные публикации, аналитические доклады и записки, материалы и рекомендации Конгресса местных и региональных властей Европы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующих выводах и предложениях.
Первое. Предложена авторская систематизации конституционных принципов местного самоуправления на две группы: группу принципов автономии местного самоуправления в системе властеотношений и группу принципов обеспечивающих демократическую организацию и деятельность местного самоуправления.
Второе. Теоретически обоснована необходимость на практике при выборе режима правового регулирования вопросов местного самоуправления исходить из
15 дуалистической природы местного самоуправления, сочетания не противоречащих
друг другу элементов различных теорий и концепций (моделей) местного
самоуправления.
Третье. Диссертантом обосновано положение о необходимости при нормативном правовом регулировании организации и деятельности местной власти рассматривать институт местного самоуправления как институт включенный в систему властеотношений, находящийся во взаимодействии с институтами государственной власти на основе конституционных принципов местной автономии. Элементы общественной теории местного самоуправления должны находить свое отражение при реализации группы принципов, на основе которых обеспечивается демократический характер организации и деятельности местного самоуправления.
Четвертое. В исследовании проведен анализ нормативного содержания доктрины укрепления «единой вертикали» исполнительной власти в соотношении с принципом автономии местного самоуправления. Автором обосновано положение о том, что конституционный принцип организационной автономии местного самоуправления не противоречит принципу единства власти.
Пятое. Обосновывается вывод о необходимости сочетания федеративных начал и принципов местного самоуправления в нормативном правовом регулировании вопросов местного самоуправления на федеральном уровне, принципов децентрализации и деконцентрации власти.
Диссертант также обосновывает и выносит на защиту следующие положения, обладающие элементами новизны:
1. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны быть конкретизированы правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: запрете договорных отношений при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; об исключительном праве представительных органов местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы; о запрете передачи органами местного самоуправления полномочий органам государственной власти; о принципах, порядке, формах и пределах контроля за деятельностью органов местного самоуправления и др.
При этом, учитывая правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" необходимо внести изменения и дополнения, регламентирующие принципы и порядок образования территориальных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов власти соответствующих административно-территориальных единиц), принципы и порядок их взаимодействия с органами местного самоуправления, уточнить принципы и порядок определения уровней местного самоуправления в части обязательности осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации -в городах, поселках, сельских округах и районах.
Нормы федеральных законов, конкретизирующие конституционные положения, устанавливающие демократические требования внутренней организации и деятельности местного самоуправления должны быть нормами прямого действия.
Общее направление совершенствования законодательства о местном самоуправлении должно заключаться в дополнении федерального закона вариантами рекомендательных норм для законодателей субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Причем в случае, если законодатели субъекта Российской Федерации в своем законе или органы местного самоуправления в своих решениях не реализуют одну из предлагаемых диспозитивных, рекомендательных норм в установленный федеральным законом срок, федеральным законом должна быть предусмотрена процедура прямого введения действия конкретных норм по истечении этого срока.
4. Предложения о принципах внесения изменений и дополнений в федеральные законы, предусматривающие включение в федеральное законодательство различных апробированных в субъектах Российской Федерации вариантов организации и деятельности местного самоуправления, основанных на балансе принципов федерализма и принципов местного самоуправления. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо за каждым уровнем местного самоуправления
17 закрепить исключительный объем компетенции, объем компетенции, который
законом субъекта Российской Федерации может быть перераспределен между двумя
уровнями местного самоуправления с учетом региональных и местных условий,
исторических традиций, социально-экономических, культурных и иных
особенностей муниципальных образований.
5. Предложения о процедурах трансформации существующих моделей одноуровневого самоуправления в систему двухуровневой организации местной власти, предусматривающие постепенность такого перехода. Введение двухуровневой системы организации местного самоуправления должно основываться на сложившейся системе двухуровневого территориального государственного и местного управления в городах, поселках, сельских округах и районах. Обосновывается необходимость в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установить норму об обязательности образования представительных органов местного самоуправления во всех тех территориальных единицах в субъектах Российской Федерации, в которых полномочия по решению вопросов местного значения осуществляются местными территориальными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или местными территориальными администрациями муниципальных образований.
Научно-практическая значимость исследования и апробация его результатов. На основе анализа теорий местного самоуправления и теоретических концепций (моделей) местного самоуправления, положений Европейской хартии местного самоуправления, отечественного и зарубежного законодательства, правоприменительной практики, а также результатов научных исследований выявлен ряд научно-теоретических и практических проблем формирования и совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что на основе полученных теоретических выводов могут быть предложены конкретные механизмы совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации в развитие основополагающих конституционных положений на основе
18 сочетания элементов различных теорий и концепций (моделей) местного
самоуправления.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно содержит теоретические выводы и конкретные предложения, на основе которых может совершенствоваться законодательная база на трех уровнях правого регулирования (федеральном, региональном и местном) вопросов местного самоуправления. Материалы, выводы и положения работы могут быть также использованы в учебных целях при преподавании курсов «Муниципальное право», «Публичное право», «Теория государства и права» и др.
Апробация результатов исследования. Материалы и выводы диссертации представлены на пленарных докладах, а также в тезисах и научных сообщениях на всероссийских и международных, научно-практических конференциях и семинарах, таких как международная конференция, организованная Советом Европы и Ассоциацией Центрального региона России "Проблемы местного самоуправления" (г. Калуга, 1992 год); Всероссийская научно-практическая конференция "Проблемы местного самоуправления" (г. Омск, 1993 год); научно-практический семинар "Местное самоуправление: состояние и перспективы" (г. Пермь, 1997 год); научно-практическая конференция "Проблемы местного самоуправления" (г. Москва, МГУ, 1996 год); секция «круглого стола» на тему «Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения», организованного Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и мэрией г. Москвы; Международная конференция по проблемам разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти в Российской Федерации (г. Санкт-Петербург, апрель 2002 год).
Основные положения диссертации использовались автором при подготовке проектов нормативных правовых актов о местном самоуправлении в Московской области (990-1993 г.), проекта Устава Балашихинского района Московской области, экспертизе раздела о местном самоуправлении проекта Устава Московской области (1993 - 1996 г.), экспертизе проектов федеральных законов, регулирующих вопросы местного самоуправления (1997-2003 г.), аналитических записок и материалов по проблемам разграничения вопросов ведения и полномочий между тремя уровнями
19 публичной власти (2001-2003 г.) в Аппарате Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации.
Материалы, выводы и положения работы использованы диссертантом при
подготовке авторской программы и чтении специального курса «Политические и
избирательные технологии на местном уровне» в Академии народного хозяйства при
Правительстве Российской Федерации.
Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на
заседаниях методического семинара и кафедры государственного строительства и
права Российской академии государственной службы при Президенте Российской
Федерации.
Местное самоуправление в системе конституционного строя российского государства и общества
Общественный интерес и практическая востребованность научных разработок данной проблемы вновь возникли в конце 80 - начале 90 годов 20 века в связи с попытками демократизации советского государственного строительства и объективно необходимой децентрализации управления. В период провозглашенной перестройки и последующим принятием законов о местном самоуправлении в СССР и Российской Федерации появляются работы отечественных, переводы и обзоры работ зарубежных авторов [51, 58, 78, ПО, 120, 126, 132, 138, 145, 149, 170, 181, 185, 191]. В них содержатся обзоры и теоретические изложение положений многих "забытых" теорий местного самоуправления. Подробный анализ этих теорий приводится в работах [64, 96-98, 107, 126, 154, 194]. Авторов публикаций, учёных и практиков можно разделить на две группы: первую можно обозначить как группу "государственников", а вторую - как группу "общественников". Современные авторы также остаются приверженцами этих теорий.
В работах "государственников" местное самоуправление рассматривается как элемент государственной власти. "Общественники" интерпретируют местное самоуправление как сугубо общественный по своей природе институт.3
Анализируя существо конституционных положений о местном самоуправлении проф. С.А. Авакьян считает, что конституционная формулировка о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти исходит из общественной природы местного самоуправления и закрепляет за ними характеристику негосударственных органов[41-45]. Близкой концепции придерживаются так же коллектив авторов под руководством мэра города Москвы Ю.М. Лужкова в книге «Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации» [128]. Что касается характеристики органов местного самоуправления как негосударственных органов с этим тезисом вполне можно согласиться. Действительно в конституционной формулировке органы местного самоуправления являются местными органами власти, муниципальными органами, формируемыми населением путем выборов. Именно в этом в первую очередь и проявляется их общественная
природа. Более того, именно на местном уровне действительно возможно создать и обеспечить условия непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. По мнению автора, использование в Конституции России понятия "местного самоуправления" в данный исторический период является причиной многих неточностей в понимании природы и конституционно-правового статуса института местного самоуправления, одной из форм осуществления народом власти - местной власти.
В традиционном значении, сложившемся в период однопартийного правления в СССР, под общественной деятельностью в основном понималась деятельность граждан, связанная с трудом, который не оплачивался, осуществлялся в свободное от работы время. Вершиной такой общественной деятельности считалась деятельность народного депутата. Постулировалось, что время, усилия, затраченные «общественником» ни в коем случае не должны компенсироваться материально. Отсюда устойчивая тенденция в понимании большинства граждан, что депутатская деятельность ни в коем случае не только не должна быть оплачиваемая, но и материально компенсироваться. Многие специалисты и практики так же придерживаются этой позиции. Приводятся и ссылки на международный опыт и практику деятельности депутатов. Однако, понимание существа общественной деятельности в странах, развивающихся на принципах демократии, парламентаризма и многопартийности иное. Термин "общественный", например, ни как не связан с безвозмездным трудом. Под этим термином понимается деятельность, направленная не на решение частных, личных, семейных и т.д. интересов, а деятельность, направленная на реализацию, защиту интересов групп населения, общественных союзов и объединений, партий и т. д.
В однопартийной советской традиции термин "общественный" тесно связан с понятием "общественная самодеятельность населения"4. На начальном этапе реформирования системы государственной власти в СССР и России любые дефиниции, содержащие слово "самоуправление", большинством авторов рассматривались с позиций общественного самоуправления. Такие подходы разделяли участники многочисленных научных конференций, симпозиумов, семинаров и публикаций по проблемам местного самоуправления начиная с 1990. Эти подходы многие разделяют и сейчас5. Именно такой хотели бы видеть и сейчас некоторые представители государственной власти деятельность местного самоуправления. Термин «общественное» самоуправление напрямую связан с идеальной моделью местного самоуправления, при котором публично-властные полномочия должны осуществляться только на основе согласия субъектов, принимающих конкретные решения без каких-либо возможностей применения механизма принуждения. Однако и такая концепция местного самоуправления далека от той, к которой необходимо стремиться6. Поскольку традиционно в СССР и России самоуправление связывалось с общественной самодеятельностью населения, с его общественно значимыми инициативами естественно, что и любые организационные формы, создаваемые по инициативе населения для реализации общественно полезных целей не могли иметь властные полномочиями. Отсюда и тезисы о безвластности самоуправления. В прежней традиции и в прежнем понимании властными полномочиями могли обладать только органы государственной власти. Формально носителями такой государственной власти являлись советы всех уровней. Самоуправление же практически до 1989 года связывалось лишь с общественными территориальными инициативами населения, с производственным самоуправлением, которые отличались от того понимания местного самоуправления в дореволюционной России, и особенно в современном понимании, трактуемом странами Совета Европы. До сих пор некоторые авторы полагают, что органы территориального общественного самоуправления и органы местного самоуправления имеют одинаковый правовой статус. Различия усматриваются лишь в том, что органы территориального общественного самоуправления являются "низовым звеном" местного самоуправления [195]. Принципиальным является то обстоятельство, что хотя органы территориального общественного самоуправления и связываются с системой местного самоуправления, но властными полномочиями они не обладают, да и не могут обладать, поскольку порядок их образования определяется исключительно общественной инициативой. Объединяет органы местного самоуправления и органы территориального общественного самоуправления лишь возможность наделения созданных в установленном порядке органов территориального самоуправления некоторым весьма ограниченным кругом исполнительных полномочий органов местного самоуправления (например, осуществления контроля за надлежащей уборкой территорий, ремонтом и эксплуатацией жилья и т. п.).
Соотношение конституционных принципов местного самоуправления и общепризнанных норм международного права
Важнейшим признаком, отличающим местную власть от государственной власти, является то обстоятельство, что принципы для местного самоуправления устанавливает государственная власть, а местное самоуправление не может изменить эти принципы. Иными словами, в отличие от государственной власти местная власть не может сама себя реформировать. На это существенное отличие местной власти от государственной указывал ещё в 1928 году Л.А. Велихов [67], формулируя основные признаки местного самоуправления. Эти признаки остаются неизменными и сейчас. И как это будет показано ниже, большинство из них содержится в Европейской хартии местного самоуправления.
Итак, первый признак местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления осуществляют власть подзаконную, "действующую в порядке и пределах, указанных ей" органами государственной власти. Причём отличительной особенностью современных условий организации местной власти в Российской Федерации является именно законодательное регулирование её деятельности на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. Пределы полномочий местной власти, установленные законодательно, могут значительно отличаться в зависимости от исторических условии, традиций и обычаев конкретной страны. Важно, что в пределах этих полномочий местная власть действует самостоятельно.
Анализу и классификации признаков и принципов местного самоуправления посвящена обширная литература [43, 57, 61, 64, 75, 77, 88, 94, 98, 101, 104, 107, 121, 129, 155, 157, 160, 161, 188, 195, 197, 201, 274, 278]. Прежде всего, приведём одну из распространенных формулировок, раскрывающих понятие принципов. Принципы -это определённая идея, выработанная практикой и получившая закрепление в нормах права. Принципы как движущие силы или закон движения определённых общественных отношений (явлений) могут характеризовать однородные группы социальных явлений [187].
В работе [187] выделяются следующие принципы местного самоуправления: а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; в) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; д) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; ж) законность в организации деятельности местного самоуправления; з) гласность деятельности местного самоуправления; и) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; к) государственная гарантия местного самоуправления.13
Анализ принципов, рассмотренных авторами вышеуказанных работ, позволяет сделать вывод, что часть из этих принципов являются характерными не только для местного самоуправления. Такими принципами являются, например, принципы, обозначенные буквами "е - и". Этим принципам должна быть подчинена деятельность органов власти, как государственной, так и местной. Для целей поставленных в диссертации автор выделяет именно те принципы в организации и деятельности власти, которые характерны для местного самоуправления и его органов и которые отражают дуалистическую природу местного самоуправления, проводит их систематизацию и классификацию.
Проведенный анализ работ различных авторов показывает, что большинство исследователей при анализе конституционных принципов местного самоуправления, выделяя те или иные особенности местного самоуправления, руководствуются базовыми принципами, изложенными в Европейской хартии местного самоуправления. Некоторые исследователи указывают на сложности адекватного перенесения этих принципов в российскую правовую систему. В частности, Дмитриев Ю. А. и Тарасов О.Ю. на примере Европейской хартии местного самоуправления обращают особое внимание на проблемы инкорпорации норм международного права в систему законодательства Российской Федерации [94].
Как известно, 20 марта 1998 года Государственная Дума приняла, 1 апреля 1998 года Совет Федерации одобрил Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления». После подписания Президентом Российской Федерации 11 апреля 1998 года Федеральный закон вступил в действие. Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года [3]. Это событие является важным фактом в развитии гражданского общества в России. Часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации гласит, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью её правовой системы. Эти положения Конституции Российской Федерации в полной мере относятся и к Европейской хартии, как международному правовому документу, положения которого имеют приоритет над нормами, установленными законодательством России.
Присоединение России к хартии накладывает особые обязательства на нашу страну, особенно в части реального воплощения ее принципов. Недолгая деятельность местного самоуправления в рамках положений Конституции Российской Федерации 1993 года привела к обширной практике рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации дел, относящихся к конституционным и законодательным установлениям, регулирующим деятельность местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении дел о местном самоуправлении основывается на положениях Европейской хартии о местном самоуправлении. В настоящей работе сопоставление норм Европейской хартии проводится с учетом положений федеральных законов, уставов и законов субъектов Российской Федерации, регулирующих деятельность местного самоуправления в случае, если на эти нормы содержатся ссылки в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.
Хартия принята Советом Европы в 1985 году, ее подписали 37 и ратифицировали 30 стран Европы [155], несмотря на то, что в каждой из стран сложилась своя система местного самоуправления. Эти особенности складывались исторически и поэтому не рассматриваются Советом Европы как отклонение от положений Хартии, поскольку последняя допускает широкую возможность применения в конкретной стране сочетания различных принципов. В науке сложилось деление существующих концепций (моделей) местного самоуправления на англосаксонскую и континентальную [217]. На практике существуют внешние отличия в конкретных вариантах построения системы местного самоуправления в каждой стране. Однако ряд положений хартии является базовым. Все страны Европы, подписавшие хартию, следуют именно этим принципам. Такие положения зафиксированы не только в конституциях и законодательстве большинства европейских стран, но и реализованы в практике деятельности органов местной власти.
Российская Федерация, ратифицировав Хартию без оговорок, приняла на себя обязательства следовать всем её положениям. Некоторые страны Совета Европы в соответствии со статьёй 12 Хартии выбрали вариант и частичного исполнения её статей из перечня статей обязательных для ратификации.
Европейская хартия о местном самоуправлении является сложным документом, хотя в отличие от других документов Совета Европы состоит всего лишь из 12 страниц текста. Однако текст этого документа очень насыщен понятийным аппаратом и содержит юридические положения о местном самоуправлении, которые имеют различную степень точности нормативного выражения: от норм-дефиниций, норм-деклараций, норм-принципов и норм-целей в преамбуле, до правовых норм императивного характера и норм-запретов в основной части I.
Соотношение конституционных принципов автономии местного самоуправления и положений доктрины укрепления "единой вертикали" исполнительной власти
На протяжении десятилетия положения децентрализации, закрепленные в конституционных формулах о самостоятельности органов местного самоуправления, подвергаются критике сторонниками идеи сохранения «единой вертикали» организационной исполнительной власти. Их доводы сводятся к декларированию тезисов о необходимости восстановления и укрепления системы власти в стране, восстановления управляемости и т. д. и т.п. Основная сложность в решении этой проблемы видится в наличии конституционной формулировки о самостоятельности местного самоуправления. Причем, зачастую не придается значения точности конституционной формулировки о самостоятельности местного самоуправления в пределах полномочий установленных законом. Конституционная формула намеренно или ненамеренно воспринимается, как отделенность местного самоуправления от системы власти, исключенность его из системы властеотношений. По мнению многих авторов, наличие ряда конституционных положений о самостоятельности местного самоуправления нарушает вертикаль исполнительной власти, что трактуется как разрушение всей системы властных отношений по вертикали. По их мнению, восстановление единой организационной вертикали исполнительной власти приведет и к восстановлению системы властных отношений. В этой связи необходимо соотнести конституционные положения об организации исполнительной власти на федеральном и региональном уровне и сравнить эти положения с положениями об организации местной власти.
В части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации установлено, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Авторы комментариев к положениям Конституции Российской Федерации полагают, что формирование системы исполнительной власти должно быть основано на целостности и взаимосвязи федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что предполагает единство структур исполнительной власти на федеральном уровне и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; определение пределов полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере совместного ведения; реализацию в установленных случаях федеральными органами исполнительной власти функций нормативного регулирования с соблюдением механизма согласования проектов решений; соблюдение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативных предписаний органов федеральной исполнительной власти. Нормативно указанные положения выражаются в наличии соответствующих статей в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" о праве Правительства Российской Федерации в пределах своих полномочий: координировать деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 43); осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 44); обеспечивать соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 44); разрешать споры и устранять разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 44). Контрольные полномочия Правительства Российской Федерации обеспечиваются правом Правительства Российской Федерации вносить предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина (статья 44).
Таким образом, между органами, осуществляющими исполнительно-распорядительную деятельность - исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными исполнительными органами не существует прямой «жесткой» иерархической организационной взаимосвязи, выражающейся в формировании "вышестоящими" органами исполнительной власти структур "нижестоящих" органов исполнительной власти, либо назначения должностных лиц.
В отличие от системы двойного подчинения органов исполнительной власти, существовавшего в "системе советов" федеральные органы исполнительной власти не наделены правом отмены решений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
При этом необходимо учитывать, что в отличие от системы советов, в системе единой исполнительной власти существует разграничение полномочий федеральных и региональных органов государственной исполнительной власти по вопросам ведения Российской Федерации и по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Указанный принцип единства органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не является абсолютным в Российской Федерации. Этот вывод прямо вытекает из содержания части 1 статьи 77 и статьи 73 Конституции Российской Федерации. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Иными словами, административное единство структур государственной исполнительной власти имеет определенные рамки, ограниченные распределением компетенции между Российской Федерацией и её субъектами.
Анализ тенденций нормативного правового регулирования вопросов местного самоуправления в системе властеотношений
Настоящий параграф, главным образом, посвящен анализу тенденций нормативного правового регулирования вопросов местного самоуправления в нормативных правовых актах на предмет их соответствия принципам автономии местного самоуправления. В ряде типичных случаев устанавливается взаимосвязь двух групп принципов, на примерах подробного анализа принципов компетенционной, организационной автономии, а так же принципа территориальной стабильности муниципальных образований.
Деление принципов местного самоуправления на две группы, предложенное в настоящем диссертационном исследовании условно, поскольку они взаимосвязаны и взаимообусловлены. Теоретически принципы внутреннего демократического устройства и деятельности местного самоуправления, главным образом, должны конкретизироваться в нормативных правовых актах муниципальных образований. Искажение или отступление от принципов автономии местной власти в законах на федеральном и региональном уровне влечет за собой возникновение коллизий и противоречий в нормативных правовых актах муниципальных образований, в том числе, приводит к деформации и искажению правовых норм, в которых должны быть реализованы демократические принципы организации местной власти.
Принципы компетенционной, организационной автономии и территориальной стабильности в наибольшей степени, чем другие взаимозависимы и взаимосвязаны , поэтому при формулировании конкретных нормативных положений необходимо проводить их тщательный анализ, чтобы не допускать противоречий и конкуренции этих основополагающих принципов в конкретных нормативных предписаниях. Принцип территориальной стабильности муниципальных образований реализуется в основном через нормы федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. В связи с тем, что установление системы административно-территориального деления находится в исключительном ведении субъектов Российской Федерации, которая не связана с определением уровней местного самоуправления, принцип территориальной стабильности в настоящее время реализуется преимущественно через установление соответствующих норм в законах субъектов Российской Федерации.
Учитывая эти особенности, нормы, обеспечивающие реализацию принципов компетенционнои и организационной автономии, должны получить свое адекватное продолжение, развитие и детальную конкретизацию в нормативных актах муниципальных образований и, прежде всего, в уставе конкретного муниципального образования. Принципы компетенционнои и организационной самостоятельности, в наибольшей степени, связаны с принципом приоритета представительного органа местной власти и его правом образовывать подотчетный ему исполнительный орган. Последние в свою очередь предполагают выполнение требования о разграничении полномочий между представительным и исполнительным органами местной власти и другими органами местного самоуправления (в случае, если они их образуются). При определенных условиях нарушение принципов демократической организации и деятельности органов местного самоуправления существенным образом способно деформировать систему принципов местной автономии. В дальнейшем будет показано, что такие деформации существуют как в нормативном правовом регулировании, так и в реальной деятельности местного самоуправления и объективно создают условия для критики российской конституционно-правовой модели местного самоуправления. Именно такие многочисленные деформации и искажения, прежде всего, принципов местной автономии привели к необходимости существенной ревизии федерального законодательства о местном самоуправлении в системе властеотношений23.
Рассматривая собственную иерархию принципов автономии местного самоуправления, имея в виду, прежде всего, понятие местного самоуправления, содержащееся в Европейской хартии "о праве и реальной способности органов местного самоуправления регулировать значительную часть публичных дел", выделим начальные условия для реализации этого права. К ним относится необходимость практического воплощения, по крайней мере, трех исходных основополагающих принципов местной автономии: компетенционнои, 100 организационной автономии и принципа территориальной стабильности муниципалитетов.
Реализация первых двух в политической практике создает начальные предпосылки для деятельности органов местной власти и позволяет говорить лишь о наличии соответствующих структур этой власти как таковых, наделенных собственной компетенцией. Реализация на практике третьего принципа создает условия устойчивости, территориальной стабильности для муниципальных органов, очерчивает конкретные административные границы юрисдикции местной власти, определяет степень приближенности её к населению. Реальная же способность, муниципальных органов регулировать значительную часть публичных дел, связана в основном с действием на практике принципов финансовой автономии, обеспечением государственных гарантий местному самоуправлению и др.
В настоящем параграфе на примерах действия принципов местной автономии выявляются и анализируются характерные положительные и отрицательные тенденции в системе нормативного правового регулирования вопросов местного самоуправления. На основе такого анализа затем предлагаются концептуальные правовые положения, позволяющие установить рациональный баланс полномочий между уровнями власти, провести корректировку существующего распределения нормотворческих, исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий между ними в нормативных правовых актах федерального, регионального и местного уровня.
