Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика систематизации нормативных актов 9
1. Систематизация законодательства и её информационное обеспечение как элемент правовой реформы в Российской Федерации 9
2. Понятие и объективные предпосылки систематизации законодательства: историко-правовой анализ 32
3. Цели и принципы систематизации нормативно-правовых актов.54
4. Роль законодательной техники в систематизации нормативно- правовых актов 66
Глава II. Виды систематизации нормативно-правовых актов 79
1. Инкорпорация как внешняя форма систематизации: понятие, виды, перспективы развития 79
2. Кодификация законодательства: значение и виды в условиях формирования правового государства 100
3. Консолидация как особая форма систематизации законодательства 124
4. Понятие и юридическая природа свода законов российской федерации 139
5. Компьютеризация процесса систематизации современного законодательства 162
Заключение 185
Библиография 193
- Систематизация законодательства и её информационное обеспечение как элемент правовой реформы в Российской Федерации
- Понятие и объективные предпосылки систематизации законодательства: историко-правовой анализ
- Инкорпорация как внешняя форма систематизации: понятие, виды, перспективы развития
- Кодификация законодательства: значение и виды в условиях формирования правового государства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Активизация правотворческого процесса в последние год на ряду с его положительными моментами отрицательно сказалось на организации современного российского законодательства, упорядоченность которого желает лучшего, ибо недостаточно отработана его единая, внутренне согласованная система. Имеется большое число формально действующих, но фактически утративших силу законодательных и иных нормативных актов, многие из которых не приведены в соответствие с Конституцией РФ. До сих пор нормативно не определён круг правовых актов бывшего Союза ССР, сохраняющих своё действие на территории России. Нуждается в завершении разграничение правотворческих полномочий Федерации и её субъектов1. Вот почему концепция правовой реформы Российской Федерации устанавливает в качестве первоочередной задачи вопросы систематизации законодательства: упорядочение и обновление его структуры, совершенствование процесса подготовки и принятия законов, создание действенного механизма их исполнения, подготовка общероссийского классификатора правовых актов, издание Свода законов РФ.
Законодательный шквал создал опасность правовой инфляции в стране. В последнее время в системе российского права, наряду с традиционным, появился ряд новых отраслей с их разветвленной нормативной базой. Резко активизировалось законотворческая деятельность в субъектах Федерации. Обозначился процесс формирования двухуровневой инфра-
1 См.: Упорядочение законодательства - насущная потребность правового государства // Журнал Российского государства. 1997. № 1. С. 7.
структуры Российского законодательства - федеральный и региональный. Такой нормативно-правовой массив требует, прежде всего, инвентаризации и последующей систематизации, в результате чего должны быть выявлены и отменены нормы, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам, дублирующие предписания.
В рамках систематизации законодательства не менее важной проблемой является его упорядочение путём установления иерархии нормативно-правовых актов в зависимости от их юридической силы, обусловленной конституционными полномочиями издавших их органов и спецификой регулируемых ими общественных отношений.
Это предполагает, во-первых, уточнение взаимосвязи федеральных законов м указов Президента Российской Федерации. Во-вторых, чёткое разграничение полномочий законодательных и исполнительных органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. В-третьих, определение и законодательное закрепление тех общественных отношений, которые должны регулироваться только законами. И, наконец, наряду с этим предстоит решить вопросы соотношения законодательства Российской Федерации и законодательства, входящих в неё субъектов.
Многие из названных проблем сегодня нельзя решать прежними подходами. Нужны новые, научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию форм систематизаторской деятельности с учётом многочисленных компьютерных информационно-поисковых систем нормативно-правовых актов, современных правил законодательной техники.
Несмотря на то, что данная проблема рассматривалась ранее в многочисленных публикациях, как в рамках теории права, так и в отраслевых
юридических наук, в данной диссертации предпринята попытка её разностороннего анализа с учётом новых подходов, приёмов, методов и технологий систематизации современного российского законодательства.
Сказанное определило актуальность и практическую значимость темы, необходимость её научной разработки.
Цель диссертации заключается в комплексном теоретическом исследовании систематизации российского законодательства, в раскрытии её сущности, форм, юридической природы, обобщении накопленных по этому вопросу данных науки и практики, выработке научно-практических рекомендаций по дальнейшему совершенствованию упорядочения российского законодательства.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи исследования:
раскрыть понятие и содержание систематизации законодательства и её информационного обеспечения в современных условиях;
установить объективные предпосылки систематизации законодательства в России;
определить цели и задачи систематизации нормативно-правовых актов;
показать роль законодательной техники в систематизации нормативно-правовых актов;
дать видовую характеристику систематизации нормативно-правовых актов в Российском государстве, перспективы её развития;
обосновать необходимость ревизии действующих нормативно-правовых актов;
раскрыть понятие, юридическую природу Свода законов РФ и показать его роль в совершенствовании законодательства;
определить свою позицию по ряду дискуссионных вопросов;
обосновать некоторые предложения и рекомендации по совершенствованию российского законодательства и его упорядочению.
Методическая и теоретическая основы исследования. Методической основой работы является диалектико-материалистическое познание объективной действительности. Помимо общенаучных, использовались и частные методы: сравнительно-правовой, функциональный, комплексный метод и системный подход.
Теоретической основой диссертации послужили специальная юридическая литература по общей теории государства и права, отраслевым юридическим дисциплинам, научные разработки по истории, социологии, логике и т.д.
Особое внимание уделялось исследованиям учёных, разрабатывающих не только вопросы систематизации законодательства, но и правотворчества, юридической техники и близкие к ним проблемы (С. С. Алексеев, М. И. Байтин, В. М. Баранов, В. К. Бабаев, Н. А. Власенко, И. Ф. Казьмин, Д. А. Керимов, А. В. Мицкевич, Л. А. Морозова, В. М. Манохин, М. Н. Николаева, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, Т. Н. Рахманина, И. С. Самощенко, И. Н. Сенякин, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров, А. А. Ушаков, А. Ф. Черданцев, А. Ф. Шебанов и др.).
Нормативной базой исследования является Конституция РФ, федеральные и региональные законы, иные нормативно-правовые акты и документы, относящиеся к предмету исследования.
Научная новизна диссертации заключается в том, что соискателем проведено одно из первых в общей теории права комплексное монографическое исследование систематизации нормативно-правовых актов современного Российского государства, проанализированы различные аспекты
данной проблемы, которые недостаточно изучены отечественной правовой наукой.
Новизна работы находит непосредственное выражение в выносимых на защиту основных положениях:
о понятии и объективных предпосылках систематизации законодательства;
о целях и принципах систематизации законодательства;
о роли законодательной техники в систематизации нормативно-правовых актов;
об информационном обеспечении систематизации законодательства как элементе правовой реформы в Российской Федерации;
о видовой характеристике систематизации нормативно-правовых актов;
о роли и значении компьютерной систематизации в Российской Федерации;
о понятии и юридической природе Свода законов Российской Федерации;
об уровнях систематизации российского законодательства.
Научное и практическое значение. Теоретический анализ проблемы, составляющий предмет диссертации, проведен в органической связи с практикой правоприменения. Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы, практические рекомендации и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствованию процесса правотворчества, правоприменения, укреплению законности и правопорядка.
Материалы диссертационного исследования о систематизации российского законодательства могут быть использованы в преподавании соответствующего раздела курса теории государства и права, при написании курсовых и дипломных работ по данной тематике, в кружковой работе
юридических вузов, в законотворческой деятельности федеральных и региональных органов, в деле правового воспитания населения. Рекомендации по компьютерной систематизации могут быть использованы руководителями судов, прокуратуры, налоговой полиции, органов внутренних дел и других лиц, работающих с правовой информацией.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации докладывались на заседании кафедры правовых дисциплин ВГИ ВолГУ, кафедры теории государства и права Саратовской государственной академии права. По этой проблеме автор выступал также с сообщениями на межвузовской научно-практической конференции «Новый Уголовный кодекс России: актуальные проблемы правоприменения» (Волжский, 1998 г.), научных конференциях студентов и молодых ученых, результаты которых отражены в шести публикациях.
Некоторые разделы диссертационного исследования включены автором в программу практических занятий по теории государства и права.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, подразделенных на девять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Систематизация законодательства и её информационное обеспечение как элемент правовой реформы в Российской Федерации
Коренные преобразования в нашем обществе характеризуются сложными и противоречивыми процессами. Такое положение во многом объясняется экономическим и финансовым кризисом в стране, разгулом преступности, социальным напряжением в обществе. Реформы, проводимые в Российской Федерации, требуют интенсивного законотворчества, его всестороннего и эффективного воздействия на происходящие перемены.
Основным ориентиром правового реформирования в стране следует считать Конституцию Российской Федерации и принятый на ее основе Указ Президента РФ № 673 от 6 июля 1995 года «О разработке концепции правовой реформы в РФ»1. В нем сформулированы конкретные поручения государственным органам и исследовательским организациям по обеспечению системности, плановости и скоординированности проведения правовых преобразований.
Необходимость правовой реформы в стране является объективным процессом, который обусловлен целым рядом социальных, политических, экономических и правовых предпосылок. Среди них можно выделить следующие: создание основ демократической правовой государственности, соответствующих ей учреждений и институтов публичной власти; возникновение и функционирование многопартийной политической системы; становление рыночной экономики, которая выразилась в приватизации основной части производственного фонда России, появлении разветвленной системы коммерческих банков, развитии отношений частной собственности в аграрном секторе; потребность в нормативной базе, соответствующей задачам намеченных преобразований.
В качестве основных элементов концепции правовой реформы выделяются вопросы правового обеспечения важнейших направлений формирования и функционирования российской государственности и развития полноценного гражданского общества.
Речь идет как о преобразовании общественных и политических отношений посредством права, так и самого права.
Право должно рассматриваться как основа функционирования государственной власти. Роль права в жизни общества — обеспечить создание таких политико-государственных институтов, которые предусматривают разрешение многих конфликтов при помощи мирных, легальных форм и одновременно - реализацию прав и свобод, потребностей и интересов личности, социальных групп, общества в целом.1
Реформированию подлежат фундаментальные направления российской государственности, приоритетные задачи которой решаются путем перехода к демократическим формам правления, проведения мероприятий по повышению эффективности работы государственного аппарата на основе сбалансированного разделения властей. В этой связи первоочередным является принятие федеральных законов об институтах власти, процедура преодоления их разногласий, разрешения споров и т. д.
Конституцией РФ определен порядок формирования законодательной и исполнительной власти, закреплен правовой статус Правительства Российской Федерации.
Внесены существенные изменения в систему судебной власти, которая состоит из Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Следующим направлением реформирования является сфера укрепления основ федерализма в Российской Федерации, проведения работы по заключению двусторонних договоров и иных соглашений о разграничении предметов ведения между субъектами федерации и федеральным центром, разрешения споров между ними. Распад СССР предопределил нарастание сложнейших противоречий между центром и субъектами федерации. Подписание Федеративного договора стало отправной точкой юридического оформления отношений центра и регионов. С принятием федеративного договора в регионах развернулась борьба за льготы и привилегии, особенно в сфере экономических отношений, которая и породила серьезный дисбаланс, асимметрию формирования правовых отношений в условиях становления и развития российского федерализма.
Речь чаще всего идет о спорах с центром по поводу бюджета, выделения дополнительных ресурсов, освобождения от федеральных налогов и прочих экономических благах. Борьба за привилегии привела к попытке образования таких региональных объединений, как, например, Уральская Республика, Дальневосточная Республика, «Большая Волга» и т. д. Подобные образования претендуют на особое внимание со стороны центра ввиду их более мощного экономического потенциала по сравнению с автономиями. Только на государственном уровне можно поставить надежный правовой заслон этим разрушительным тенденциям.
Понятие и объективные предпосылки систематизации законодательства: историко-правовой анализ
Юридической науке и практике давно известны такие правовые понятия, как систематизация, кодификация, инкорпорация и консолидация законодательства. Среди ученых, к сожалению, нет единства взглядов на их понимание.
Большинство авторов определяют систематизацию как понятие, охватывающее всю деятельность по упорядочению законодательства; а кодификацию, инкорпорацию, консолидацию — как способы или формы её осуществления1. Но есть ученые, которые придерживаются иной точки зрения. Всю деятельность по упорядочению законодательства они именуют кодификацией, используя это понятие в двух вариантах: в узком и в широком. Так, А. Н. Иодковский под кодификацией в узком смысле понимает такую систематическую обработку действующего права, при которой та или иная значительная его область приводится к внутреннему единству, причем, в процессе обработки действующие законы данной отрасли права перерабатываются, дополняются, приводятся в соответствие с общественными потребностями. Кодификация же в широком смысле, по его мнению, преследует цель лишь технически упорядочить существующее законодательство, свести действующие законы в определенную систему и сделать их более легко охватываемым материалом, не внося при этом никаких изменений в существо самих законов.
Упорядочение законодательства, как известно, проводится в различных формах: как в форме создания новых сводных актов, охватывающих значительную область права, призванных внести новое в регулирование отношений по существу и заменить прежнее законодательство, так и в форме, не связанной с созданием таких актов, когда задача заключается лишь в том, чтобы учесть и собрать воедино законодательные материалы, внести официальные изменения в их тексты, выявить и устранить статьи и пункты, фактически утратившие значение.
Более верным, на наш взгляд, является мнение Самощенко И. С, Братуся С. Н. о том, что понятие кодификации соответствует только одной из этих форм — созданию новых сводных актов - и не пригодно для обозначения всей деятельности по упорядочению законодательства. Напротив, понятие систематизации охватывает всю эту деятельность, в каких бы формах она ни протекала.
По этому систематизация законодательства есть упорядочение нормативных актов в целях удобства пользования ими на практике, создание внутренне единой системы законодательства, ликвидации пробелов, уста-релостей и противоречий в действующем законодательстве. Она проводится в тех отраслях и подотраслях, которые обозначились как самостоятельные элементы системы права. Систематизация законодательства представляет собой целенаправленную деятельность по приведению в единую систему действующих нормативно-правовых актов на основе знаний о системе права и потребности сделать эти предписания более доступными для всех граждан.
Вопросы упорядочения законодательства всегда находились в центре внимания любого государства.
Так, Е. П. Липшиц в работе, посвященной развитию правовой науки в Византии в первой половине VII века, перечислив основные своды законов, принятые в тот период, отметив, что наряду с официальным законодательством имелось много частных законов и справочников, констатирует, что «весь этот разнообразный и богатый материал, бесспорно, свидетельствует об интенсивном развитии византийской правовой науки»1.
О зарождении тех или иных отраслей законодательства, их развитии, становлении правовой науки в целом мы узнаем по результатам законодательной деятельности в соответствующий период. Вклад ученых-юристов в эту область знаний по достоинству оценивался их современниками. Так, в новелле Феодосия II от 15 февраля 438 года указывалось, что профессоров права узнавали по «бледности лиц после ночного изучения римского права», то есть после прочтения «огромного количества ученых трактатов, разнообразия мнений о действительности тех или иных видов исков, трудностей юридических казусов и необъятной груды императорских постановлений, которые встают как непроницаемая стена тумана перед всеми попытками человеческой мысли овладеть ими»
Инкорпорация как внешняя форма систематизации: понятие, виды, перспективы развития
В современных условиях систематизация российского законодательства осуществляется при помощи огромного технического арсенала приёмов и средств, но её формы остаются в основном неизменными - инкорпорация, кодификация, консолидация и комплексно-смешанная систематизация (Свод законов РФ).
Инкорпорация представляет собой такой вид систематизации нормативные акты, не носящий правотворческого характера и состоящий в объединение их по определенному основанию в единые сборники. Приёмы обобщения могут носить различный характер: хронологический, алфавитный, системно-предметный и т.д.
Отечественная наука по-разному подходила к природе инкорпорации. Так, по мнению П. И. Люблинского, между инкорпорацией и кодификацией нет четкого различия, что кодификация есть лишь усовершенствованный вид инкорпорации и отличается только по методу.1 Большинство же авторов различают эти два понятия и справедливо считают, что инкорпорация есть процесс внешней обработке законодательного материала, учет и объединение действующих нормативных актов в определенном порядке. Здесь они четко обозначают существенный признак инкорпорации -неизменное содержание правовых актов отмечая, что инкорпорацией называется такая обработка законов и иных актов, содержащих нормы права, при которой их содержание не меняется, но весь правовой материал объединяется и располагается в определенном систематическом порядке.
На сегодняшний день сложилось твёрдое мнение, что инкорпорация представляет самостоятельную форму систематизации законодательства, с присущими ей особенностями. В зависимости от состояния и характера законодательного материала инкорпорация либо полностью обеспечивает приведение в порядок той или иной части законодательства, либо является необходимым этапом для последующей кодификации соответствующей части законодательства.
Основной признак инкорпорации, как уже отмечалось, - сохранение неизменного содержания нормативного материала, что заметно отличает её от кодификации и консолидации.
В процессе действия нормативно-правовой акт нередко претерпевает определенные изменения, и инкорпорация должна учитывать это. Так, во многие акты после их принятия вносятся изменения, дополнения, отдельные статьи и пункты признаются утратившими силу и т.п. Поэтому нельзя включать в сборник нормативный акт в первоначальном виде, не отразив его последующих изменений и дополнений. Чтобы установить норму, которая необходима для применения, нужно учитывать всю совокупность происшедших изменений, удалить из текста утратившие силу отдельные статьи, пункты, абзацы или, наоборот, включить дополнительно внесенные данные с указанием реквизитов актов; из текстов исключить ненормативные предписания, временные нормы (у которых истек срок действия); в целях экономии бумаги исключаются сведения о лицах, подписавших соответствующий акт.
Такая деятельность не выходит за рамки внешней обработки актов, она не связана с созданием новых норм и в конечном счете направлена на упорядочение законодательного материала. Даже в том случае, когда для устранения противоречий требуется подготовка изменений редакции отдельных актов, статей и пунктов, это тоже будет инкорпорацией, так как никаких изменений в регулировании общественных отношений не происходит.
Еще одна особенность: инкорпорация не имеет правотворческой природы. Осуществлять эту деятельность могут государственные органы, научные учреждения и общественные организации, отдельные граждане. Отсюда различают: инкорпорацию официальную, официозную (полуофициальную), неофициальную. Официальная инкорпорация предполагает утверждение унифицированных собраний и сборников инкорпорированных актов органами, издавшими их. По своей природе акт официальной инкорпорации - это способ опубликования и переопубликования действующих нормативных положений и, следовательно, официальный источник нормативных актов. Полномочия инкорпоратора при такой форме систематизации весьма своеобразны. Они обусловлены, во-первых, пределами правотворческих возможностей указанного органа и границами подведомственной ему территории, во-вторых, юридической силой актов, включенных в сборник, и пространством их действия. Необходимо учитывать и то обстоятельство, что решение всех вопросов, затронутых в ин-корпоративных документах, должно входить в компетенцию соответствующего органа, а его акты должны обладать равной или большей юридической силой по сравнению с теми, которые помещены в сборник. Только при соблюдении этих условий инкорпоратор вправе вносить в ранее принятые акты изменения, вызванные новыми условиями жизни.1 Если же инкорпоратор не в состоянии осуществлять такие задачи, то он вправе обратиться с предложениями на этот счет в соответствующие правотворческие органы. Значит, потребность в официальной инкорпорации выражается в том, чтобы правоприменитель мог правильно и оперативно ориентироваться в нормативном материале, быстро отыскивать интересующий его документ, но при этом быть уверенным в его юридической точности. Приемы и способы достижения такой цели могут быть различными, но два основных вида необходимо отметить: хронологический и предметный.
Хронологическая инкорпорация предполагает приведение нормативных актов в определенный порядок в ходе их официального опубликования. Её примером могут служить «Собрание законодательства Российской Федерации», «Бюллетень Министерства труда и социального развития Российской Федерации» и т.д.
Кодификация законодательства: значение и виды в условиях формирования правового государства
Кодификация - наиболее сложная и совершенная форма систематизации. Она представляет собой такую форму упорядочения нормативно-правовых актов, которая состоит из создания правотворческим путём единого, логически и юридически цельного, внутренне согласованного нормативного акта. К этим актам относятся Основы законодательства, Кодексы, Уставы, Положения и др.
Как и иные формы систематизации, кодификация упорядочивает действующее законодательство, освобождает его от фактически утративших силу и недействующих правовых норм. Основной ее признак - внутренняя переработка нормативного материала, располагаемого по отраслям и правовым институтам, создание нового правового акта. Его появление «приводит правовые нормы, содержащиеся в актах, принятых в разное время органами и обладающих вследствие этого различной юридической силой, к единой юридической силе (как правило - силе закона), которая сообщается новому акту органом, его утвердившим».
В результате такого процесса происходит поглощение значительной части актов действующего законодательства новыми крупными актами сводного характера и одновременно решается проблема расчистки законодательства от устаревших малоэффективных актов. К примеру, принятая I часть Налогового кодекса РФ объединила полностью или частично сотни ранее принятых актов.
Кодификация - наиболее совершенный вид правотворческой деятельности. Это объясняется тем, что она всегда направлена на совершенствование нормативного регулирования принципиально важных общественных отношений. Кодификация затрагивает наиболее существенные аспекты государственной и общественной жизни, как правило, связана с важными социальными процессами. Можно сказать, что социальная цель кодификации -это всегда отражение наиболее значимых для общества социальных интересов, решение каких-то важных, узловых проблем (будь то закрепление важнейших демократических институтов, принципов функционирования политической системы или регламентирование иных социально значимых вопросов государственной и общественной жизни). Отсюда вытекает и задача кодификации: по возможности более адекватно отразить социальные интересы, юридически оформить (закрепить) наиболее принципиальные, устойчивые общественные отношения и создать определенный правовой фундамент для дальнейших социальных преобразований1.
Роль кодификации весьма значительна в деле укрепления системности законодательства, усиления его юридического единства и согласованности, когда крупные кодификационные законы ведут за собой определенную группу функционально связанных между собой нормативно-правовых актов отрасли, подотрасли или крупного института законодательства. Одновременно происходит формирование в системе законодательства своеобразных укрупненных блоков, появившихся при помощи кодификационных и группирующихся вокруг них консолидированных актов. Такие образования создают законодательству устойчивое положение, обеспечивая более четкое построение его системы.
«Кодификация, - писал П.И. Люблинский, - представляет собой вид законодательства, оплодотворенный юридической наукой, создающий новое право и потому составляющий порою отправную точку нового развития в соответственной области права»1. Кодифицирование законодательства состоит в глубоком пересмотре всего предшествующего законодательного материала, в пересмотре источников действующего позитивного материала в целом или отдельной отрасли законодательства. Нередко эта обработка доходит до того, что происходит изменение всей правовой системы, приспособление старого законодательства к новым историческим условиям.
Отечественная правовая наука неоднозначно определяла природу кодификации как особой формы систематизации законодательства. На страницах юридической литературы возникали часто дискуссии о том, что является объектом кодификации, какова юридическая природа, форма и особенности кодификационных актов.
В принципе общий вопрос о понятии кодификации различными авторами решался однозначно, но между ними имелись разногласия по некоторым деталям. Так, Л. И. Дембо, отождествляя понятие кодификации с понятием законодательной техники, писал, что проблема кодификации представляет собой учение о законодательной системе, о ее структуре, о нормах и методах ее построения, которое теснейшим образом связано с проблемой внутреннего и внешнего единства всего законодательства как определенной законченной системы
Похожие диссертации на Систематизация нормативно-правовых актов Российской Федерации
