Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Общая характеристика систематизации локальных нормативных
правовых актов 12
1. Локальные нормативные правовые акты как объект
систематизации 12
2. Понятие и значение систематизации локальных нормативных
правовых актов 32
3. Принципы систематизации локальных нормативных правовых
актов 60
Глава П. Виды систематизации локальных нормативных правовых актов.... 74
1. Учет локальных нормативных правовых актов 74
2. Инкорпорация локальных нормативных правовых актов 92
3. Консолидация локальных нормативных правовых актов 116
4. Кодификация локальных нормативных правовых актов 133
Заключение 162
Список использованной литературы 169
Приложение № 1 190
Приложение № 2 217
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Локальное правовое регулирование осуществляется в соответствии и во исполнение федеральных нормативных правовых актов (далее - НПА), НПА субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также с учетом особенностей конкретной организации (учреждения, предприятия).
Локальные акты в системе НПА обладают наименьшей юридической силой, распространяются на сравнительно небольшой круг лиц, чем и обусловлено их нахождение на низшей ступени в иерархии законодательства. Вместе с тем на каждый акт федерального, регионального и муниципального уровня (за исключением уголовного, уголовно-исполнительного, административно-охранительного, финансового, процессуальных законов) приходятся сотни и тысячи локальных НПА. Все государственные органы, органы местного самоуправления, организации, учреждения и предприятия осуществляют свою деятельность на основе не только соответствующих федеральных, региональных и муниципальных НПА, но и локальных НПА.
Так, например, положения Трудового кодекса РФ, а также иных федеральных законов, подзаконных НПА федеральных и региональных государственных органов, органов местного самоуправления, содержащие нормы трудового права или нормы, регламентирующие осуществление определенного вида и порядка деятельности, логически развиваются и конкретизируются в локальных НПА (в уставах, положениях, правилах), в соответствии с которыми органы и учреждения, предприятия и организации осуществляют свою деятельность. Это показывает, что, несмотря на подчиненный характер таких актов, доля локального юридического регулирования явно доминирует в объеме правового воздействия на общественные отношения.
В таких условиях вполне объяснима интенсификация локального правотворчества, увеличение количества локальных НПА. Вместе с тем стремление к совершенствованию локального правового регулирования зачастую
4 приводит к «тотальной урегулированности» соответствующих отношений, перенасыщению локальными НПА как структурных подразделений, так и организаций в целом. Адресаты таких актов не всегда могут оперативно найти необходимые нормативные документы, своевременно осуществить толкование и реализацию содержащихся в них норм, выявить пробелы, коллизии, ситуации конкуренции и иные дефекты локального правового регулирования.
Решению обозначенных проблем способствует систематизация локальных НПА. Учет, инкорпорация, консолидация и кодификация локального нормативного материала позволяют не только обеспечить законное и своевременное толкование и применение юридических норм, но и выявить дефекты локального регулирования, необходимость принятия, изменения, дополнения и отмены локальных НПА. Это, в свою очередь, способствует беспрепятственной реализации прав, свобод и законных интересов работников соответствующих организаций, оптимизации деятельности организаций, учреждений и предприятий в целом, успешному решению задач и выполнению обязанностей, возложенных на них, в том числе федеральными, региональными и местными актами.
Кроме того, упорядоченность и доступность локальных НПА и правовых норм, в них содержащихся, положительным образом влияют на правовое сознание и правовую культуру как отдельной личности, так и группы (трудового коллектива). Поэтому представляется, что повсеместно осуществляемая систематизация локальных НПА может стать одним из важных средств правового воспитания не только в рамках трудового коллектива, но и в масштабе всего государства. В.И. Гойман, перефразируя предложенную русским философом А.А. Богдановым формулу закона наименьших, смысл которой заключается в том, что прочность целого определяется прочностью самого слабого его звена, заметил: «...локальный уровень отражает качество всей государственной деятельности по обеспечению регулятивного действия закона»1. 1 Гойман В.И. Действие права (методологический анализ). М.: Академия МВД России, 1992. С. 161.
На основании вышеизложенного систематизацию локальных НПА следует рассматривать не только как частный вопрос той или иной организации (учреждения, предприятия), но и как вопрос, имеющий общегосударственную значимость. Государство правовое или стремящееся стать таковым должно быть заинтересовано в максимально большем распространении систематизации НПА, в том числе локальных, как одного из условий развития правосознания и правовой культуры. Кроме того, «...проблемы формирования и функционирования правосознания должны быть "сквозными" для любого научного анализа правоведов, их осмысление необходимо в связи с исследованием создания, толкования, систематизации, реализации и применения права...»2.
Систематизация локальных НПА представляет интерес и для науки теории государства и права как часть общеправовой проблемы — систематизации НПА. В настоящее время имеется много работ по систематизации НПА различных видов, и исследования продолжаются. Однако остается ряд открытых вопросов, касающихся систематизации именно локальных НПА, что и предопределило выбор темы исследования.
Степень научной разработанности темы. Для обеспечения полноты теоретической основы диссертационного исследования изучению подверглись два блока вопросов: локальные НПА и систематизация НПА. Характеристике локального правотворчества и НПА посвящены работы следующих авторов: С.С. Алексеева, A.M. Алиева, Л.А. Антоновой, Е.Р. Веселовой, Р.И. Кондратьева, Т.Ю. Коршуновой, И.А. Коссова, И.В. Котелевской, В. Лебедева, Ф.М. Левиант, Ю.В. Пенова, П.Т. Подвысоцкого, В.К. Самигуллина, И. Соколова, Л.С. Таля, Ю.А. Тихомирова, СВ. Ухиной, Г.В. Хныкина, В.Р. Шарифуллина, И.С. Шиткиной и др. 2 Числов А.И. Роль и значение правосознания в правовом регулировании и правоохранительной деятельности // Традиция. Духовность. Правосознание: материалы Всероссийской научной конференции (Тюмень, 12-13 мая 2006 г.). Тюмень: Тюменский юрид. институт МВД РФ, 2006. С. 3.
Вопросы систематизации НПА широко представлены в трудах таких исследователей, как А.И. Абрамова, С.С. Алексеев, Л.Ф. Апт, В.М. Баранов, С.Н. Братусь, Д.В. Василевская, Ю.С. Васильев, М.П. Евтеев, В.К. Грищук, Ю.И. Гусев, Н.Н. Захарова, И.А. Игнатьева, А.Н. Иодковский, И.Ф. Казьмин, В.Н. Карташов, Т.В. Кленова, Н.П. Колдаева, Л. Конюший, С. Корабельни-ков, М.В. Костенников, В.В. Ксенофонтов, О.Б. Кудешкина, А.В. Куракин, Т.В. Кухарук, В.В. Лазарев, Н.Н. Литягин, О.В. Михайлов, А.В. Мицкевич, А.Н. Мишутин, И.Б. Орешкина, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, Т.Н. Рахманина, P.M. Романов, И.С Самощенко, В.А. Сивицкий, И.П. Сидорчук, Н.В. Сильченко, А.И. Соболевская, Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров, Е.Н. Трубецкой, Г.Т. Чернобель, А.Ф. Шебанов и др.
Исследование, специально посвященное систематизации локальных норм права, было проведено СИ. Архиповым. Но оно отражает уровень теории и практики в области систематизации НПА конца 80-х гг. прошлого века. В последнее десятилетие появились работы, в которых рассматриваются отдельные аспекты темы. Так, Т.В. Кашанина в учебнике по корпоративному праву (праву хозяйственных товариществ и обществ) охарактеризовала виды систематизации корпоративных НПА; A.M. Алиев, исследуя проблемы современного российского локального правового регулирования, уделил внимание и систематизации локальных НПА; Г.В. Хныкин в рамках исследования, посвященного локальным источникам российского трудового права, затронул и практику их систематизации.
В 2010 г. было завершено исследование систематизации локальных правовых норм А.С Кривченковым. Однако, в отличие от настоящей работы, оно имело иной объект - совокупность локальных правовых норм российских коммерческих организаций, регулирующих внутриорганизационные отношения, возникающие между их субъектами.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере систематизации локальных и иных НПА. Предмет иссле-
7 дования составляют общая характеристика и виды систематизации локальных НПА в Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в выявлении путей совершенствования систематизации локальных НПА в Российской Федерации, основанном на проведении ее комплексного общетеоретического анализа.
Достижение поставленной цели связано с решением следующих задач: проанализировать труды, в которых рассматриваются НПА, в том числе локального уровня, и их систематизация; изучить практику систематизации локальных НПА, в том числе проводя анкетирование лиц, ее осуществляющих; охарактеризовать понятие локальных НПА; - сформулировать определение понятия систематизации локальных НПА и показать ее значение; определить и охарактеризовать принципы систематизации локальных НПА; проанализировать отдельные виды систематизации локальных НПА, определить их эффективность и пути повышения последней; разработать предложения и рекомендации по совершенствованию систематизации локальных НПА.
Методологическая основа исследования. В процессе диссертационного исследования использован диалектический метод научного познания, позволяющий рассматривать явления и объекты комплексно, в движении, во взаимосвязи. На диалектическом методе основаны использованные в процессе исследования общенаучные (анализ, синтез, дедукция, индукция, аналогия, функциональный и др.), частнонаучные (формально-юридический, сравнительного правоведения, правового прогнозирования) и специальные - социологические (анкетирование, контент-анализ документов) методы.
Теоретической основой исследования стали труды ученых в области теории государства и права, конституционного права, трудового права, ад-
8 министративного права, гражданского права, экологического права, уголовного права, уголовно-процессуального права, философии, логики. Изучены монографические работы и статьи из научных периодических изданий, относящиеся к теме диссертации, учебная литература.
Эмпирическую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, подзаконные НПА, в том числе локальные. В ходе работы были изучены НПА Тюменского юридического института МВД России, изданные с 2003 по 2009 гг. включительно; 21 положение об управлениях (главных управлениях) внутренних дел и другие внутриорганизационные подзаконные нормативные акты. Эмпирическая основа представлена также результатами анкетирования, в котором приняли участие 44 организации, учреждения, предприятия городов: Белгород, Воронеж, Екатеринбург, Краснодар, Москва, Новосибирск, Омск, Санкт-Петербург, Саратов, Тюмень, Челябинск, а также городов и районов Тюменской области.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексной характеристике систематизации локальных НПА, а именно: в рассмотрении ее как части осуществляемой в Российской Федерации право-систематизационной деятельности; в рассмотрении систематизации НПА как одного из элементов механизма правового регулирования, а следовательно, и механизма действия права. При этом обосновано осуществление систематизации локальных НПА в виде учета, инкорпорации, консолидации, кодификации; сформулированы определения ключевых понятий по теме исследования; разработана и предложена классификация принципов систематизации НПА, в том числе локальных.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Автором разработано и предложено определение локального НПА как письменного документа, исходящего от компетентного субъекта правотворчества, отличающегося оперативностью принятия, представляющего со-
9 бой подзаконный акт, содержащий правовые нормы, предназначенные для регулирования внутриорганизационных отношений.
На основе анализа различных подходов к определению понятия и пониманию систематизации НПА, в том числе локальных, их значения, а также с учетом связи правосистематизации с правотворчеством и правореа-лизацией, механизмом правового регулирования и действия права диссертантом разработан и предложен механизм систематизации локальных НПА, включающий в себя субъектов, объекты, порядок, этапы и формы осуществления данной деятельности.
Для совершенствования систематизации локальных НПА соискателем предложено принятие мер по трем направлениям: а) нормативно-правовое и методическое обеспечение правосистематизационной деятельности; б) совершенствование подготовки юристов, в том числе посредством увеличения количества часов, отводимых на изучение систематизации НПА в рамках дисциплины «Теория государства и права», а также введения по возможности спецкурса по основам правотворчества и систематизации НПА; в) пропаганда данного направления юридической деятельности в специальных научно-практических журналах путем организации обмена опытом.
Обосновано выделение учета локальных НПА как одного из видов их систематизации, а также его исключительное значение, во-первых, для реализации внутриорганизационных норм права, во-вторых, для других видов систематизации, в-третьих, для текущего локального правотворчества, так как он позволяет сделать легко обозримым и доступным весь массив действующих локальных НПА.
Осуществление инкорпорации локальных НПА является желательным, но не обязательным, если в организации, учреждении, на предприятии организован их систематизированный учет, особенно в автоматизированной форме, в соответствии с принципами и требованиями, предъявляемыми к правосистематизационной деятельности.
6. Основываясь на общетеоретическом концептуальном положении о том, что одним из видов систематизации НПА является консолидация, диссертантом последовательно показана допустимость и возможность осуществления консолидации внутриорганизационных НПА.
7. В теории права отсутствует единство мнений по поводу того, может ли кодификация осуществляться на ином, кроме законодательного, уровне. Соискатель аргументирует, что на локальном уровне достижима высшая сте пень правосистематизационной и правотворческой деятельности — кодифи кация, которая выражается в разработке и принятии уставов, положений, правил в организациях, учреждениях, на предприятиях.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно позволяет упорядочить и расширить имеющиеся знания о локальных НПА и их систематизации, а кроме того, дополняет характеристику систематизации НПА в Российской Федерации в целом.
Практическая значимость исследования определяется тем, что сформулированные в нем выводы и предложения, подготовленные методические рекомендации могут быть использованы в деятельности субъектов, осуществляющих систематизацию локальных НПА; в учебном процессе при преподавании и изучении теории государства и права; в научных исследованиях, касающихся проблем систематизации и локального уровня правотворчества.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы отражены в методических рекомендациях по систематизации локальных нормативных правовых актов и 9 научных статьях. Три из них опубликованы в журналах, входящих в число ведущих рецензируемых журналов и изданий, определенных ВАК Министерства образования и науки России. Выводы и предложения исследования излагались автором на ежегодных итоговых научно-практических конференциях в Тюменском юридическом институте МВД России «Научные исследования высшей школы» (февраль 2006 г., февраль 2007 г., февраль 2008 г., февраль 2009 г.).
11 Маериалы диссертации внедрены в практику правосистематизацион- ной деятельности Тюменского юридического института МВД России и ЗАО НПЦ «СибГео», а также в учебный процесс Тюменского юридического института МВД России.
Опираясь на проводимое исследование, диссертант принимал участие в ревизии локальных НПА Тюменского юридического института МВД России, подготовке сборников локальных НПА, регламентирующих научную и ре-дакционно-издательскую деятельность, а также основные направления деятельности данного вуза.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и двух приложений - методических рекомендаций, в которых представлен механизм систематизации локальных НПА, и анкеты.
Похожие диссертации на Систематизация локальных нормативных правовых актов в Российской Федерации: общая характеристика и виды
