Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Нормативные правовые акты субъектов федерации в российской правовой системе 10
1.1. Развитие категории «нормативно-правовой акт субъекта Федерации» в отечественной юридической науке 11
1.2, Правовая система России и субъектов Российской Федерации 28
1.3. Законодательство субъектов Федерации в системе нормативных правовых
актов Российской Федерации 55
ГЛАВА 2. Правовое регулирование субъектов российской федерации 78
2.1. Собственное правовое регулирование субъектов РФ 78
2.2. Правовое регулирование предметов ведения в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации 105
2.3. Практика собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации по отдельным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ 115
ГЛАВА 3. Система законодательство субъектов РФ 135
3.1. Правотворчество субъектов РФ 135
3.2. Система нормативных правовых актов субъектов РФ 158
3.3. Проблема соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации - федеральному законодательству 179
Заключение 201
Список использованной литературы 206
- Развитие категории «нормативно-правовой акт субъекта Федерации» в отечественной юридической науке
- Правовая система России и субъектов Российской Федерации
- Правовое регулирование предметов ведения в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации
- Проблема соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации - федеральному законодательству
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Происходящие в стране социально-экономические и политические преобразования происходят не так быстро и эффективно, как того требует обстановка. Их реализация затрудняется не только стратегическими просчетами государственно-властных структур, но и недостатками правового регулирования.
Активизация правотворчества^ наблюдавшаяся в последние годы, наряду с ее положительными моментами породила и негативные последствия. Они, в частности, проявляются в довольно многочисленных противоречиях между федеральным и региональным законодательством, в различных подходах к правовому регулированию на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В концепции национальной безопасности Российской Федерации подобные проявления характеризуются как «опасные факторы, размывающие единое правовое пространство страны». В этих условиях перед юридической наукой стоит задача выявления причин такого положения и выработки научных рекомендаций по устранению указанных недостатков. Одним из путей разрешения этой задачи является необходимость анализа правовых актов, как основы правового регулирования и, прежде всего, нормативных правовых актов субъектов федерации.
Конституция Российской Федерации определяет Россию как демократическое, правовое и федеративное государство. Тем самым в качестве одной из основ конституционного строя страны закрепляется федерализм, оказывающий влияние и на характер правового регулирования.
Согласно ст. 76 Конституции России субъекты федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов и иных нормативных правовых актов. К сожалению» в отечественной литературе достаточной научной разработки не получила как сама категория «собственного правового регулирования», так и отдельные ее элементы, в частности нормативные правовые акты.
Особенностью федеративного устройства государства является наличие двух уровней законодательства - федерального и регионального. Поэтому задачей юридической науки является определение необходимого баланса между ними.
Имеющаяся научная литература по этому вопросу касается, прежде всего, проблемы разграничения предметов ведения, законодательного регулирования субъектов и федерации.
Однако не менее важное значение имеет анализ особенностей правового регулирования субъектов федерации.
В юридической литературе проблема особенностей правового регулирования» специфики нормативных актов субъектов федерации практически не затрагивалась. Вместе с тем она имеет весьма важное как научно- теоретическое, так и практическое значение» Требуют научного осмысления такие вопросы, как особенности правовой системы субъектов федерации, особенности системы законодательства, специфика нормативных правовых актов субъектов федерации, их место в правовой системе субъектов и Федерации в целом и т.д. Юридической наукой не разрешены до конца проблемы правотворчества субъектов федерации, его специфика» особенности, проблема качества нормативных актов, особенности их действия во времени и пространстве. Это касается как содержательной, так и формально юридической сторон.
Реализация принципов федерализма в РФ привела к перераспределению правотворческих полномочий между РФ и ее субъектами, породив новые отношения в правовой системе России. Эти отношения принципиально отличаются не только от отношений, имеющихся в рамках РСФСР, но и от отношений СССР и союзных республик в его составе.
А эти изменения требуют теоретического научного осмысления со стороны юридической науки. Правовое регулирование в федеративном государстве отличается противоречивостью- С одной стороны, субъекты федерации нуждаются в стабильном едином правовом пространстве,
эффективном законодательстве, основанном на общих демократических
принципах. С другой - объективно их стремление получить больше
самостоятельности в решении не только региональных проблем, но и в решении вопросов жизнедеятельности федерации. Это противоречие особенно ярко появилось в постсоветской России, когда ее субъекты получили возможность иметь столько суверенитета, сколько сумеют переварить.
Подобные стремления привели к развалу единого правового пространства государства» к противоречиям между законодательством субъектов и федерации. Причем эти противоречия касались не только содержания актов, но и принципов федерализма, его основ.
В этих условиях научно-теоретическая разработка проблем правового регулирования субъектов федерации, определение места, роли их законодательства в системе законодательства России, в российской правовой системе представляется весьма актуальной. Не вызывает сомнения, что указанный вопрос является одним из ключевых в развитии федеративных отношений и необходимым условием осуществления задач, стоящих перед современной Россией.
Степень научной разработанности проблемы.
В отечественной науке имеется достаточно большое количество работ, посвященных проблемам федерализма, правовых форм его обеспечения. В трудах специалистов по конституционному праву подробно рассмотрены проблемы взаимоотношения между федерацией и ее субъектами, разграничения полномочий между центром и регионами, конституционного и законодательного регулирования этих отношений.
Однако вопросы собственного правового регулирования субъектов федерации, нормативных актов, как основных средств этого регулирования и важнейших элементов системы законодательства, их особенностей, не получила необходимой комплексной разработки с позиций науки теории государства и права. Не рассмотрены в общетеоретическом плане виды, особенности нормативных правовых актов субъектов федерации, их действие
во времени и пространстве, их соотношение с иными источниками права, в частности, с договорами, В более глубокой общетеоретической разработке нуждается проблема правотворчества субъектов федерации, определения места и роли нормативных актов субъектов в системе законодательства и правовой системе субъектов и Федерации в целом. Научно-теоретическая разработка указанных проблем должна создать необходимую базу для отраслевых наук и научную основу для законодательной практики субъектов федерации.
В юридической литературе проблема специфики нормативных актов субъектов федерации практически не затрагивалась, хотя и имеет весьма важное как научно - теоретическое* так и практическое значение. Требуют научного осмысления такие вопросы, как особенности правовой системы и системы законодательства субъектов федерации, специфика их нормативных правовых актов.
Целью исследования является комплексный анализ нормативных правовых актов субъектов федерации, являющихся основой их собственного правового регулирования, определение их особенностей , роли и места в правовом регулировании Российской Федерации.
Для достижения указанной цели автор ставит перед собой следующие задачи:
1. На основе достижений науки теории государства и права определить содержание понятий «собственное правовое регулирование субъектов Российской Федерации», «правовая система субъектов Федерации», «система законодательства субъекта Российской Федерации»
2- Выявить специфику нормативных правовых актов субъектов федерации, их виды, особенности структуры,
3. Показать функции, место и роль нормативных актов субъектов
федерации в правовой системе субъектов и федерации в целом.
4. Выявить специфику правотворчества субъектов федерации,
подчеркнув проблему качества законов и иных нормативных актов субъектов.
5. Исследовать предметы ведения Федерации и ее субъектов, определить
их особенности в различных сферах общественной жизни,
6. Рассмотреть возможные направления собственного правового
регулирования субъектов федерации.
Объектом исследования являются научно-правовые аспекты собственного правового регулирования субъектов федерации и нормативно-правовые акты субъектов как важнейшее средство такого регулирования.
Предметом исследования являются действующие нормативные
правовые акты Российской Федерации и регулируемые ими федеративные и региональные общественные отношения.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Конституции республик, Уставы иных субъектов федерации, федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, а также договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач в работе использовались концептуальные положения диалектико-материалистического метода, а также такие синтетические методы исследования, такие как сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, формально-юридический, системно-структурный и функциональный, технико-юридический и нормативный анализ, изучение судебной практики.
Теоретическая основа исследования. Работа проводилась преимущественно на базе анализа и обобщения научных трудов отечественных ученых-теоретиков С.С- Алексеева, В, К. Бабаева, М. И. Байтина, В. Б-Исакова, Д.А.Керимова, В.В.Лазарева, Р.З. Лившица, Н. И .Матузова, А. В. Мицкевича, Л. А, Морозовой, М- Н. Марченко, А. С. Пиголкина, С. В- Полениной, И. С. Самощенко, В. К- Самигуллина, И Н, Сенякина, В.Н.Синюкова, Ю. А. Тихомирова, В.А.Толстика, В.ЕЛиркина, А,Ф. Шебанова, А. Ф. Черданцева, А.С- Шабурова, Л.С. Явича.
Учитывая тот факт, что рассматриваемые проблемы связаны с функционированием федеративного государства, в диссертации использовались исследования по вопросам развития федеративных отношений, проведенные РХ.Абдулатиповым, Л.Ф.Болтенковой, Д.Л.Златопольским, Л,М.Карапетяном, А.Н-Кокотовым, Л-М-Лепешкиным, В-ДЛереваловым, М- С. Саликовым, Б.С. Эбзеевым и др.
Научная новизна исследования обусловлена отсутствием комплексной научно-теоретической разработки проблемы нормативных актов субъектов федерации, а также сформулированными выше целями и задачами. Диссертация является одной из первых попыток проведения комплексного исследования актуальных проблем собственного правового регулирования субъектов федерации и нормативных правовых актов субъектов как основы этого регулирования. Изучение данного явления с указанных позиций ранее не проводилось, хотя имеет, безусловно, определяющее значение для обеспечения эффективности правового регулирования федеративных отношений.
Теоретические нововведения выражаются также в разработке содержания понятия «собственное правовое регулирование субъектов федерации», «правовая система субъекта федерации», их отграничения от иных сходных и близких по смыслу понятий.
Результатом обобщения и систематизации проблемных аспектов явилось более глубокое уяснение специфики, роли и места нормативных правовых актов субъектов федерации в российской правовой системе.
Основные положения» выносимые на защиту:
1. Наличие собственного правового регулирования субъектов федерации
является необходимым условием функционирования федеративного
государства и проведения в жизнь проявлением принципа федерализма. В
работе подробно рассмотрены особенности этого регулирования,
2. Показано наличие и осуществлена разработка таких категорий, как
«правовая система субъектов федерации» и «система законодательства
субъектов федерации », которая в свою очередь является элементом правовой
системы субъектов федерации, В работе проведен научно-теоретический анализ указанных категорий и подчеркнута ошибочность положения о наличии системы права субъектов федерации, отличной от системы права Федерации в целом.
3, Специфика собственного правового регулирования вызывает
необходимость наличия нормативных правовых актов субъектов федерации.
Их особенности и форма проявляются, прежде всего, в содержании, которое
определяется спецификой национального, исторического, религиозного
развития региона, а также спецификой его географических, климатических и
т.д. условий.
4. Эффективность нормативных правовых актов субъектов федерации
определяется их качеством, которое, в свою очередь зависит от их
актуальности, своевременности, юридико-технического совершенства.
В целях повышения эффективности правотворчества в субъектах федерации необходимо принятие специального закона о правовых актах субъекта федерации, принципиальные положения которого требуют закрепления в федеральных «Основах о нормативных актах в РФ».
5, Обладая определенными особенностями, нормативные акты
субъектов федерации являются элементами единой федеральной правовой
системы. Для обеспечения единства правового пространства необходима
унификация законодательства субъектов федерации. Эта унификация
обеспечивается подзаконностью нормативных актов субъектов, их
соответствием Конституции РФ и федеральному законодательству, единством
принципов правотворчества. Кроме того, обеспечению этой цели служат
специфические правовые акты - основы федерального законодательства,
модельные нормативные акты федеральных органов федеральной власти,
разработка единой правовой политики в определенных сферах правового
регулирования.
6. Важное значение в регулировании общественных отношении имеет
определение места нормативных аюч>в в системе правовых актов, в частности,
их соотношение с договорами субъектов федерации и международными актами, нормативными актами федерации и актами судебных органов.
7. Для выявления природы и содержания нормативных актов необходимо
осмысление задач, стоящих перед федеральным законодателем и законодателем
субъектов- Эти задачи различаются т* далеко не всегда совпадают.
8. Осмысление задач позволяет выявить оптимальные границы
собственного правового регулирования, пределы совместного ведения и
федерального регулирования.
9. Анализ практики совместного ведения и собственного правового
регулирования позволил внести ряд предложений по совершенствованию
законодательства в целях повышения эффективности правового регулирования
отношений в условиях федеративной организации общества и государства.
Практическая значимость научного исследования. В исследовании делается ряд выводов и практических положений, которые могут быть использованы при формировании законодательства как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Материалы исследования могут быть использованы в научной работе, а также в учебном процессе при преподавании курса теории государства и права, конституционного права
Апробация работы. Диссертационное исследование прошло неоднократное обсуждение на кафедре теории и истории государства и права в Курганском государственном университете, а также на кафедре теории государства и права Уральской государственной юридической академии. Основные положения отражены в научных публикациях, а также изложены в докладах на научных конференциях.
Положения работы включены в учебную программу и используются автором в педагогической деятельности при преподавании курса «Теория государства и права» и « Проблемы правоведения».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Развитие категории «нормативно-правовой акт субъекта Федерации» в отечественной юридической науке
Анализ нормативных правовых актов субъектов Федерации требует прежде всего, уяснения сущности таковых. Хотя в отечественной литературе имеется достаточное число работ, посвященных анализу нормативных правовых актов субъектов Федерации1, в то же время имеются споры, противоречивые положения, не решенные проблемы, В частности, нередко нормативный характер видится иногда в отдельных правоприменительных актах, некоторые авторы к нормативным правовым актам относят договоры и интерпретационные акты (Верховного Суда), Поэтому уяснения того, что следует понимать под нормативным правовым актом, представляет собой важный вопрос для исследования многоаспектной проблемы упорядочения действующей правовой системы2.
В месте с тем в юридической литературе нет однозначного понятия нормативного правового акта. Во-первых, такое понятие включает широкий комплекс актов правотворчества, издаваемых органами представительной (законодательной) и исполнительной власти. Во-вторых, в приведенных определениях нормативный правовой акт обозначается как документ, решение, предписание, властные действия, но не как закон и (или) подзаконный правовой акт.
В действующем законодательстве пока также отсутствует определение понятия «нормативный правовой акт». Вместе с тем в юридической доктрине принято исходить из того, что нормативный правовой акт - это официальный властный документ компетентного правотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену, утверждение правовых норм.
В рабочем определении содержатся основные характеристики данного источника. Во-первых, нормативный правовой акт образуется в результате правотворческой деятельности компетентных органов. Это могут быть государственные органы, органы местного самоуправления. В особых случаях нормативный правовой акт может быть принят в результате прямого народного волеизъявления (референдума). Полномочия правотворческих органов на издание нормативных актов устанавливаются в Конституции, законе. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и другими законами правом издания нормативных правовых актов наделены органы законодательной и исполнительной государственной власти (федерального уровня и уровня субъектов федерации), Президент Российской Федерации, иные властные органы, а также органы местного самоуправления.
Правотворческая деятельность названных органов состоит в особом порядке его подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу. Такой порядок содержится в Конституции Российской Федерации, федеральных законах или иных нормативных гостах1, Соблюдение специально установленной правотворческой процедуры есть обязательное условие законности и эффективности подготавливаемых нормативных решений.
Во-вторых, каждый правотворческий орган имеет право на издание нормативных правовых актов только определенного вида (закон, указ, постановление, приказ и т.д-Х закрепленного в Конституции или законе и только по тем вопросам, регулирование которых входит в компетенцию правотворческого органа.
В литературе имеется достаточно большое количество определений тех или иных правовых явлений. Полагаем, что для их характеристики целесообразно использовать официальные (законодательные) дефиниции. Понятие компетенции имеет нормативную (законодательную) дефиницию. В ст.2 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"1 закреплено: "компетенция органа государственной власти - это совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения" данного органа, В свою очередь, полномочиями органа государственной власти в соответствии с тем же законом определяются как "права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных властных действий". Здесь же дается и определение предметов ведения, которые означают "сферу общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции" определенного властного органа, т.е. круг вопросов, регулирование возложено на властный орган, В научной литературе отмечается "стабильный" характер предметов ведения властных органов2.
В-третьих, в нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, которые представляют собой "общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение1 - Правовые нормы распространяют свое действие на всех субъектов, вступающих в определенные общественные отношения - участников правоотношений или определенную категорию лиц, действуют постоянно и непрерывно, применяются многократно при регулировании определенных видов общественных отношений. Причем, содержащиеся в нормативных актах правовые нормы распространяют свое действие на неперсонифицированный круг субъектов, т.е. адресаты норм персонально не определены, не названы в тексте самой нормы. Эти признаки позволяют характеризовать норму, содержащуюся в данном источнике, как абстрактно сформулированное предписание.
Наличие в актах правовых норм, обладающих указанными характеристиками, позволяет относить их к группе нормативных правовых актов и отделять от них ненормативные правовые акты. К последним относятся акты применения права, содержащие индивидуальные предписания, акты-разъяснения норм права, оперативно-распорядительные акты, содержащие "ограниченные во времени конкретные предписания, адресованные определенным субъектам"2. Нормативный акт через содержащиеся в нем нормы права выступает регулятором неопределенного множества общественных отношений определенных видов, средством создания нормативно-правовой основы жизни и деятельности государства и общества. Часто возникает вопрос, нормативен ли сам правовой акт, т.е. содержит ли он нормативные предписания? Этот вопрос во многом проистекает из-за неоднородности формулировок самих норм права, которые выступают не только первичной клеточкой нормативного акта, но и содержательной характеристикой.
Правовая система России и субъектов Российской Федерации
Общественные процессы требуют стабильного я динамичного правового регулирования. Оно должно меняться с опережением, позволяя планомерно развивать законодательство, последовательно реалиэовывать правовые нормы, повышать уровень правосознания граждан. Но пока что любые, сколько-нибудь весомые перемены в правовой сфере современной России, к сожалению, носят хаотичный характер, они неупорядочены и лишены системной связи. Одним из путей решения данной проблемы, безусловно, является дальнейшее всестороннее развитие теории отечественной правовой системы.
В науке и практике по-прежнему с большим трудом пробивает себе дорогу понятие «правовая система». Его непонимание, упрощение или отторжение ведут нередко к хаотическому изданию актов и их произвольному соотношению. Нарушаются внутрисистемные связи и зависимость. Противоречивость и столкновение актов ведут ко многим юридическим коллизиям1.
Проблема правовой системы российского общества - относительно новая в отечественной теории права. Достаточно сказать, что несколько лет назад тема " правовая система" вообще отсутствовала в министерской программе по теории государства и права. Соответственно не было ее и в учебной литературе, В некоторых учебниках по теории государства и права последнего времени можно обнаружить темы "правовая система" либо "основные правовые системы современности". Однако тема «Российская правовая система» содержится далеко не во всех из них (нет этой темы в учебнике А. Б, Венгерова (М.,1998), в учебнике Н. И. Матузова и A3. Малько (М.,1997), в учебнике В. В. Лазарева и С. В. Липень, (М ,1998)в учебнике М Н. Марченко (М.Д996), нет ее даже в специализированных учебниках по теории права (Общая теория права под ред. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993) . Этот список можно было бы продолжить.
Более того, некоторые авторы, используя термин "правовая система", не видят в нем самостоятельного содержания, и утверждают, что понятие "система права" и "правовая система" совпадают. (Н.И. Козюбра) . В действительности эти явления не только не совпадают, но даже и не близки. В лучшем случае с известной долей натяжки можно отметить, что система права является составной частью правовой системы.
Под «системой права» понимается внутреннее строение, структура права, характеризующаяся его делением на отрасли и институты в соответствии с предметом и методом правового регулирования. Под "системой нормативного регулирования" ("системой социального регулирования") понимается совокупность всех социальных норм (права, морали, корпоративных, религиозных и др. норм, регулирующих поведение людей в обществе, отношения их между собой.
Понятие " правовые системы современности" связано с типологией права. Оно объединяет группы национальных правовых систем, характеризующихся рядом общих черт: общностью генезиса права нескольких государств, общностью его источников, сходством системы права, принципов правового регулирования, единством юридической терминологии и юридических конструкций и т.д.
Поэтому подчеркнем, что категория "правовая система" самостоятельноеэ богатое по содержанию явление, занимающее свое особое место в категориальном аппарате юридической науки.
Как уже говорилось, "правовая система" - относительно новое понятие в нашей юридической науке. К ее проблеме наша наука подошла только в начале 80-х годов. Обращение к ней было не случайным. Во-первых, в юридической науке запада эта категория уже получила достаточно широкое распространение. Более того, мировое признание получила очень богатая по содержанию монография Р. Давида "Основные правовые системы современности", в которой дан достаточно глубокий и аргументированный анализ правовых систем различных государств. Эта работа еще в середине 60-х годов была переведена на русский язык.1.
Во-вторых, появление данной категории в отечественной науке явилось результатом ее развития. Среди советских правоведов шла длительная полемика по поводу содержания права. Одна группа ученых трактовала право только исключительно как систему норм (нормативный подход). Ярким выразителем его был С, С. Алексеев2. Такое понимание права, господствующее в советской литературе свыше 50 лет, позднее было подвергнуто критике. Другие авторы предлагали включать в понимание права помимо норм и правовые принципы, правосознание. Наиболее широко понимали право представители "широкой трактовки". Он полагали под правом не только нормы, правосознание, но и правоотношения, а если совсем широко - то под правом понималась система общественных отношений, урегулированных правом. Так, Н. И. Козюбра полагал, что именно правоотношения "составляют деятельно-практическую сторону права, его социально реализованное бытие . Но наиболее широкую трактовку права дал Г.В. Мальцев: "Право - это, прежде всего, сама общественная жизнь", - писал он в середине 70-х годов2.
Поэтому не случайно перед наукой встала задача поиска новой категории, которая в максимальной степени обобщенно отражала бы правовое регулирование, правовую действительность. Такой категорией и является "правовая система , (В литературе предлагались и иные обобщающие категории "правовая действительность", «правовая материя», "правовое поле " и т.д., но они не получили развития и не были поддержаны учеными-теоретиками). В категориальный аппарат отечественной теории государства и права эта категория была введена в начале 80-х годов и была, как бы попыткой примирить различные концепции сторонников ьсузкого" и "широкого" правопонимания. По этой теме были опубликованы несколько работ, причем и монографического плана3. В последние годы число публикаций по этой проблеме увеличилось, однако ни в одной из них явление не рассмотрено достаточно глубоко и остаются основания для споров и противоречий4.
Так что же такое " правовая система"? Достаточно широко используя категорию в научных исследованиях, далеко не все авторы дают ее глубокую характеристику. И в очень редких случаях (даже в учебной литературе) дается ее определение. Наиболее приемлемым нам представляется определение, данное проф. В, Д. Переваловым в учебнике "Теория государства и права". Автор определяет правовую систему как "целостный комплекс правовых явлений, обусловленный объективными закономерностями развития общества, осознанный и постоянно воспроизводимый людьми и их организациями (государством) и используемый ими для достижения своих целей - Аналогично определяет это явление и Матузов Н.И.: "Правовую систему можно определить как совокупность внутренне согласованных, взаимосвязанных, социально однородных юридических средств, с помощью которых государство оказывает необходимое нормативное воздействие на общественные отношения (закрепление, регулирование, охрана, защита)", - пишет он .
С широких теоретических позиций правовая система - сложное собирательное и многоплановое понятие, отражающее всю совокупность юридических явлений, существующих в обществе, весь арсенал правовых средств, находящихся в его распоряжении. Трудно себе представить какие-то существенные компоненты реальной действительности вне рамок правовой системы, вне его правовой сферы. Правовую систему, поэтому характеризуют, так или иначе, любое юридическое явление, которое не индифферентно по отношению к ней. Конечно, составляющие эту систему элементы неодинаковы ни по своему Сдельному весу", ни по роли, ни по характеру проявления, функциям, степени самостоятельности и т.д. Однако потому рассматриваемое явление и определяется как "система", что к ней следует подходить "не как к хаотическому представлению о целом, а как к богатой совокупности с многочисленными определениями и отношениями".
Правовое регулирование предметов ведения в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации
В соответствии с частью 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации входящие в ее состав республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа имеют свои конституции, уставы и законодательство. Это положение Конституции Российской Федерации является основополагающим для субъектов РФ и закреплено в главе 1 «Основы конституционного строя» раздела первого.
К настоящему времени практически во всех субъектах РФ действуют принятые ими в установленном порядке конституции (в республиках) и уставы (во всех других субъектах). Исключением являются Республика Калмыкия, где вместо конституции принято Степное Уложение В месте с тем основные законы отличаются друг от друга своей структурой, построением и соотношением составных частей, неодинаковой степенью собственно конституционного (уставного) регулирования, содержанием закрепленных в них институтов, пределами правового регулирования различных предметов ведения. Они содержат достаточно много специфических моментов, отражающих своеобразие исторического и экономического развития каждого субъекта Российской Федерации.
Конституция республики принимается ею самостоятельно и закрепляет основные элементы республики как государства - население и граждане, устройство власти, территория, гражданство и государственные языки. В этом заключается одно из отличий республиканских конституций от уставов других субъектов Российской Федерации.
Об уставе и его месте в иерархии нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации следует сказать, что он определяется как Основной Закон субъекта Российской Федерации, имеющий прямое действие и применяемый на всей территории субъекта РФ. Сам термин "устав" был упомянут з Законе РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и конституционную практику и был, затем закреплен в Конституции Российской Федерации 1993 года. Устав обеспечивает комплексное регулирование всех важных сторон правового положения субъекта Федерации, и обладает высшей юридической силой по отношению к законам и иным нормативным правовым актам органов государственной власти субъектов РФ, нормативным актам органов местного самоуправления. Перечисленные нормативные правовые акты не могут противоречить конституционным (уставным) нормам.
Стабильность конституций и уставов обеспечивается особым порядком их принятия, внесения поправок и особой процедурой пересмотра отдельных их положений- Везде предусмотрено квалифицированное большинство голосов депутатов законодательного органа для положительного решения вопроса о принятии или изменении конституции (устава) субъекта Российской Федерации. К примеру, в Республике Башкортостан закон о внесении изменений и дополнений в конституцию считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Законодательной Палаты и не менее двух третей от общего числа депутатов Палаты Представителей Государственного Собрания Республики.
Особыми процедурами сопровождаются изменения разделов, закрепляющие основы конституционного строя, правового статуса личности. Так, в Республике Удмуртия поправки в «обычные» главы конституции вносятся двумя третями депутатов законодательного органа либо половиной граждан на референдуме, а поправки в главы, закрепляющие основы конституционного строя — тремя четвертями депутатов парламента либо двумя третями голосов граждан на референдуме.
Следует отметить особенность Устава Ярославской области, согласно которому раздел 9, предусматривающий порядок внесения изменений в устав, вообще не может быть пересмотрен.
В некоторых республиках для внесения изменений в конституцию предусмотрена народная законодательная инициатива- Так, в Республике Тыва с предложением об изменении конституции республики может выступить группа избирателей численностью не менее одной тысячи человек, в Республике Ингушетия — не менее десяти тысяч, а в Республике Удмуртия — не менее пятидесяти тысяч.
Статусом, назначением конституции (устава) субъекта Российской Федерации определена ее структура-Большинство конституций (уставов) субъектов Российской Федерации имеют схожую структуру. Как правило, в них отражены пять основных блоков проблем.
Первый блок посвящен основам конституционного строя. Здесь фиксируются основные принципы общественно-политического строя, форма правления и т.д.
Второй блок содержит основы правового положения личности в государстве и обществе. Закрепляются права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Третий блок касается статуса субъекта Российской Федерации и его административно - территориального устройства.
Четвертый блок посвящен системе органов государственной власти и основам местного самоуправления.
Пятый блок закрепляет предметы ведения субъекта Российской Федерации и порядок их реализации.
В ряде конституций (уставов) субъектов Российской Федерации имеются разделы, посвященные описанию государственных символов и установлению статуса столицы.
Практически все конституции (уставы) субъектов Российской Федерации содержат преамбулу — вводную часть. Это своеобразная увертюра к тексту. В ней провозглашаются основные идеалы, нравственные ценности, идеи свободы, справедливости, демократии т. п.
Все конституции (уставы) субъектов Российской Федерации имеют главу, посвященную порядку принятия и внесению в них изменений и дополнений. Во многих выделены разделы, посвященные заключительным и переходным положениям.
Конституции республик и уставы субъектов РФ основываются на положениях Конституции РФ и федерального законодательства. Большинство основных законов субъектов РФ принципиально следуют конституционному строю, установленному Конституцией Российской Федерации, достаточно последовательно продолжают закрепленное ею разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами,
Субъекты РФ обладают совместной законодательной компетенцией с Российской Федерацией. Статья 72 Конституции Российской Федерации определяет предметы их совместного ведения-Проблемы действия федерального законодательства на территории субъектов Российской Федерации решены в конституциях и уставах большинства субъектов РФ в соответствии с положениями статьи 76 Конституции Российской Федерации.
Обычно это положение закрепляется в норме Основного закона субъекта, которая определяет, что законы и иные нормативные правовые акты не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В случае противоречия действует федеральный закон. В качестве примера можно привести норму Устава города Москвы (последний абзац статьи 13), которая определяет, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на территории Москвы (субъекта РФ).
Разнообразно реализуется положение Конституции Российской Федерации о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти. Большинство субъектов РФ закрепило нормы, в соответствии с которыми по вопросам собственной компетенции органы государственной власти вправе принимать законы субъекта и иные нормативные правовые акты. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
Проблема соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации - федеральному законодательству
Соотношение регионального законодательства и федерального законодательства построено на том, что федеральная Конституция является для них юридической базой. Существует конституционные положения о высшей юридической силе Конституции России, о необходимости соответствия любых правовых актов, в том числе нормативных правовых актов субъектов Федерации, российской Конституции (чЛ стЛ5; п. «а» чЛ, ст.72; пЛ раздела 2 Заключительные и переходные положения Конституции РФ).
Наряду с термином, выражаемым словами «не должны противоречить» (чЛ стЛ5 Конституции РФ), «в части, не противоречащей» (п.2 разделе 2) и другими, в Конституции России используется термин «соответствие» (п. «а» ч. 1 ст.72). Непротиворечие - это отсутствие логически противоположных или противоречивых мыслей об одном и том же предмете, взятом в одно и то же время и в том же отношении. Противоречить означает «не соответствовать, быть несовместимым, заключая в себе противоречия». Следовательно «непротиворечие» - идентично понятию «соответствие», что можно трактовать как «соотношение между чем-нибудь, выражающее согласованность, равенство в чем-нибудь или чему-нибудь в каком-нибудь отношении, гармонию». И наоборот, термин «несоответствие» подразумевает существование противоречия.
Сопоставление вышеперечисленных норм Конституции России позволяет сделать вывод о содержании этих терминов: они выражают недопустимость нарушения, отклонения, расхождения. Их одновременное использование в Конституции обусловлено особенностями содержания отдельных ее норм при их формулировании в соответствии с требованиями юридической техники и для достижения необходимого смысла, В обоих случаях речь идет о соответствии нормам и институтам Конституции России, т.е- об отсутствии противоречий, а не о структурном и текстуальном сходстве.
Существование в федеративных государствах конституции федеральной и конституций (уставов) субъектов федерации всегда порождает вопрос об их отношении и соответствии. В самой общей форме он решается на основе верховенства федеральной конституции и подчиненности конституции (устава) субъекта федерации. Целью конституционного соответствия является обеспечение единого правового поля, без которого невозможно функционирование Российской Федерации как целостного государства. Статус субъектов Российской Федерации, их право иметь собственное законодательство чрезвычайно усложнили структуру правовой системы Российской Федерации - налицо две правовые системы: общефедеральная и правовые системы субъектов Федерации. Вполне естественно, что в таких условиях необходим механизм, который стоял бы на страже обеспечения единства всего законодательства, гармонично сочетающего интересы как Федерации в целом» так и отдельных ее субъектов, и гарантировал бы соблюдение установленной иерархии правовых актов, на вершине которой стоит общефедеральная Конституция , Если не добиться строгой иерархии, соответствия федерального и регионального законодательств, то правовая система Российской Федерации станет одним из источников общественно-политической и социально-экономической дестабилизации.
Анализ уставов субъектов Российской Федерации показывает, что в них реализуется идея федеративного устройства Российской Федерации и не содержится претензий на полную самостоятельность.
Так, статья 4 Устава Белгородской области гласит: «На территории области все граждане и их объединения, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы».
Рассматриваемая идея отчетливо выражена в статье 7 Устава Свердловской области.
«1, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, принимаемые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на территории Свердловской области.
2. Законы и иные правовые акты Свердловской области не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации. В случае, если закон или иной правовой акт Свердловской области полностью или частично противоречит федеральному закону, то действует федеральный закон. При этом правовой акт Свердловской области должен быть приведен в соответствие с федеральным законом».
Большинство конституций республик в составе Российской Федерации также закрепляет принцип верховенства Конституции Российской Федерации. Об этом говорится, например, в статье 7 Конституции Республики Удмуртия; «Органы н учреждения, должностные лица, граждане и их объединения действуют в строгом соответствии с Конституцией и законами Российской
Федерации». Аналогичные положения содержатся в конституциях Республики Бурятия, Республики Карелия.
В ряде конституций республик этот вопрос решается по-иному. К примеру, Конституция Республики Ингушетия содержит следующую правовую конструкцию, «Законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия». Ряд республик признает верховенство федеральных законов, но только по предметам ведения Российской Федерации и переданным на рассмотрение Российской Федерации вопросам в сфере совместного ведения. Конституция Республики Башкортостан, провозгласившей себя суверенным государством в статье 5 утверждает: «Законы Российской Федерации, принятые по вопросам, добровольно переданным Республикой Башкортостан в ведение Российской Федерации, обязательны на территории Республики Башкортостан», В рамках этой конструкции остается открытым вопрос о действии на территории Республики Башкортостан иных законов Российской Федерации. Некоторые республики вообще не упоминают о Конституции Российской Федерации или о соответствии своей конституции - Конституции Российской Федерации- К их числу относятся Республика Дагестан, Республика Северная Осетия-Алания, Чеченская Республика, Республика Татарстан.
Аналогичные проблемы соответствия уровней законодательства существуют и в вопросах установления статуса субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 66 Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями республик, уставами иных субъектов Российской Федерации.
Можно выделить несколько подходов к определению статуса субъекта Российской Федерации в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.
1. В конституциях большинства республик, за некоторым исключением (Республика Ингушетия, Республика Калмыкия), отмечается, что они являются суверенными государствами.
2, В конституциях республик Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Коми, Ингушетия, Саха (Якутия) указывается в точном соответствии с Конституцией Российской Федерации, что они являются субъектами Российской Федерации. При этом некоторым из них это не мешает принимать иные правовые нормы, связанные с установлением статуса субъекта Российской Федерации, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам (Республика Башкортостан, Республика Бурятия).
3. Ряд республик в своих конституциях признают свое участие в Российской Федерации, но только на основе федеративного договора, что также противоречит Конституции Российской Федерации, Так, в статье 1 Конституции Республики Тыва говорится: «Республика Тыва признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного Договора и договорных отношений...». Более того, это единственная республика, которая в своей конституции провозгласила право на выход из состава Российской Федерации,
Теоретически проблема выхода субъекта из состава федерации может иметь место только в случае, если федерация была образована на основе союза государств, но не тогда, когда она создавалась «сверху» актами государственных органов федерации. В настоящее время ни одна конституция не предусматривает права выхода субъектов из состава федерации, поскольку это не только разрушает целостность и стабильность федеративного государства, но и противоречит интересам других субъектов федерации.
4. Республика Татарстан идет дальше, определяя себя как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения».
Ни одно государственное образование не может входить в федерацию и одновременно заключать с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с зарубежными государствами. Это положение противоречит статье 65 Конституции Российской Федерации» в соответствии с которой Татарстан, как и все другие республики, находится в составе Российской Федерации.
