Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы систематизации законодательства субъектов Российской Федерации
1.1. Понятие, цели и формы систематизации как юридической деятельности
1.2. Нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации как объект систематизации. Система нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации
ГЛАВА II. Классификация нормативных правовых актов субъектов Росийской Федерации
2.1. Законы субъектов Российской Федерации
2.2. Подзаконные акты субъектов Российской Федерации
ГЛАВА III. Формы систематизации законодательства субъектов Российской Федерации
3.1. Учет и инкорпорация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как формы информационно-справочной деятельности
3.2. Консолидация и кодификация законодательства субъектов Российской Федерации
3.3. Тенденции развития генеральной инкорпорации в субъектах Российской Федерации
Заключение
Список использованной литературы
- Понятие, цели и формы систематизации как юридической деятельности
- Нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации как объект систематизации. Система нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации
- Подзаконные акты субъектов Российской Федерации
- Консолидация и кодификация законодательства субъектов Российской Федерации
Введение к работе
з І.
Актуальность темы диссертационного исследования. Принцип федерализма, лежащий в основе государственного устройства России, обусловил формирование двух уровней законодательства - федерального и субъектов Российской Федерации. Начиная с 1993 года все субъекты Российской Федерации, наравне с республиками, приобрели право законодательного регулирования вопросов, отнесенных к полномочиям субъектов в рамках совместной компетенции Российской Федерации и субъектов, а также вопросов исключительной компетенции. Данное право субъектами активно реализовывалось, в результате чего сложился значительный по объему массив нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По данным Министерства юстиции Российской Федерации объем регионального законодательства составляет 794253 акта (включая акты о внесении изменений и дополнений)1, причем тенденция его роста сохраняется.
В целом развитие регионального законодательства носило неупорядоченный, произвольный характер. Региональный массив нормативных правовых актов не всегда характеризуется системностью: принимаются законы, форма которых не предусмотрена федеральным законодательством, имеет место вторжение подзаконных актов в сферу законодательной компетенции, происходит смешение актов с точки зрения их нормативности, в систему нормативных правовых актов включаются правоприменительные акты. Чтобы региональное правовое регулирование носило эффективный характер, необходимо упорядочение нормативного материала, приведение его в определенную систему. Именно поэтому на сегодняшний день назрела потребность в осуществлении развернутой систематизации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, что, в свою очередь, требует теоретического осмысления вопросов систематизации и выработки рекомендаций по совершенствованию практической систематизационной работы в регионах России. В этой связи актуальным представляется исследование вопросов, касающихся юридической природы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, типологии и систематизации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,
Портал Министерства юстиции Российской Федерации «Нормативные правовые акты Российской Федерации» [электронный ресурс] // URL: (дата обращения: 31.10.2013).
4 соотношения законов и подзаконных актов субъекта Российской Федерации,
иерархии нормативных правовых актов с учетом их юридической силы.
Дополнительным фактором, обусловливающим актуальность диссертационного исследования, является развитие информационных технологий. Формирование эталонных банков данных нормативных правовых актов, создание правовых информационно-поисковых систем существенно повлияли на формы систематизации законодательства, применяемые в современную эпоху. В этой связи представляется важным исследовать применение информационных технологий в процессе систематизации законодательства субъектов Российской Федерации.
Вышеперечисленные факторы обусловливают актуальность разработки вопросов систематизации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Решение этой задачи имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение, поскольку её результаты могут быть внедрены в правосистематизирующую практику на региональном уровне и способствовать её совершенствованию.
Степень научной разработанности темы исследования. Законодательство субъектов Российской Федерации как новый правовой феномен привлекло внимание многих ученых, как теоретиков права, так и отраслевых специалистов. За последние десятилетия появилось множество научных работ, посвященных различным аспектам правотворчества и законодательства субъектов Российской Федерации.
Система нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации исследовалась в работах А.В. Баранова, И.Г. Дудко, Ж.С. Жайкбаева, СВ. Полениной, М.Г. Потапова, СБ. Сафиной, Н.С Севировой, СЛ. Сергевнина, Ю.А. Тихомирова, Н.А. Федяковой, Л.Ф. Щербининой и других авторов. В то же время, несмотря на появление значительного числа научных работ, посвященных различным аспектам системы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, многие проблемы остаются нерешенными, в частности, сохраняется смешение нормативных и правоприменительных актов, не упорядочена система подзаконных актов, нет единства в определении видов законов субъектов Российской Федерации.
Систематизация законодательства как теоретико-правовой институт исследовалась в советский период такими авторами как СН. Братусь,
5 Ю.С. Васильев, М.П. Евтеев, С.Л. Зивс, И.С. Самощенко, Н.В. Сильченко,
А.Ф. Шебанов. В современный период над проблемами систематизации
законодательства работают В.М. Баранов, В.Н. Карташов, СВ. Кодан,
Н.П. Колдаева, Н.Н. Литягин, Г.И. Муромцев, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина,
Т.Н. Рахманина, Т.Я. Хабриева, Е.А. Юртаева и другие.
Отдельные аспекты систематизации законодательства рассматривались в диссертационных исследованиях И.Б. Орешкиной (Саратов, 2000), О.Б. Кудешкиной (Казань, 2002), В.В. Ксенофонтова (М., 2003), О.В. Михайлова (М., 2003), О.Г. Егорова (Волгоград, 2007), Д.А. Казакова (М., 2007), А.И. Соболевской (Санкт-Петербург, 2008), А.Н. Чашина (М., 2012) и других.
В то же время систематизация регионального законодательства не получила должного освещения, прозвучав лишь в качестве постановки проблемы. Существуют лишь два диссертационных исследования, в которых исследовались вопросы систематизации нормативных актов субъектов Российской Федерации - М.К. Кумышевой «Законодательство Российской Федерации и её субъектов: проблемы систематизации и оптимизации» (Ростов-на-Дону, 1998) и С.А. Викторовой «Правосистематизирующая практика субъектов Российской Федерации» (Ярославль, 2004). Таким образом, проблема систематизации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации представляется значимой и актуальной.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере систематизации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, осуществляемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования - формы систематизации нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации.
Цель диссертационной работы заключается в комплексном исследовании понятия, сущности и форм систематизации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Достижение поставленной цели обеспечивается решением следующих научных задач:
уточнить понятие систематизации законодательства, охарактеризовать цели и формы систематизации как юридической деятельности;
уточнить понятие и признаки нормативного правового акта субъекта Российской Федерации как объекта систематизации;
- определить состав и иерархическую структуру системы нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации;
раскрыть сущность, признаки, виды законов субъектов Российской Федерации;
установить признаки и виды подзаконных актов субъектов Российской Федерации;
- охарактеризовать сущность и значение учета и инкорпорации
законодательства субъектов Российской Федерации;
исследовать особенности осуществления консолидации и кодификации в субъектах Российской Федерации;
обобщить имеющийся опыт создания региональных Сводов законов;
- сформулировать рекомендации по совершенствованию процедуры
систематизации в субъектах Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. В основе исследования лежит диалектический метод, предполагающий рассмотрение правовых явлений в их непрерывном развитии, во взаимосвязи и взаимодействии с другими явлениями и с учетом сложившейся юридической практики. Кроме того, в работе применяется герменевтический метод (метод интерпретации правовых текстов).
В числе общенаучных методов следует указать такие методы как анализ, синтез, дедукция, абстрагирование. Особо следует отметить системный подход, позволивший рассматривать законодательство субъектов Российской Федерации как комплекс взаимосвязанных элементов, обладающий свойствами целостности, иерархичности, системности.
В числе частнонаучных методов применялись лингво-юридический, сравнительно-правовой метод, который использовался для выявления общего, частного и единичного в законодательстве субъектов Российской Федерации (синхронический метод), а также для сравнения теоретических подходов к систематизации законодательства в разные исторические периоды (диахронический метод). Формально-юридический метод применялся при исследовании системы нормативных правовых актов субъектов федерации, видов и признаков отдельных нормативных актов, форм систематизации законодательства.
Теоретической основой настоящего исследования стали научные труды по теории государства и права, конституционному праву - монографии, статьи,
7 диссертационные исследования, в которых в той или иной степени
затрагивались аспекты выбранной диссертантом темы.
В работе использовались выводы дореволюционных ученых-правоведов А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Ф. Регельсбергера, Н.К. Ренненкампфа, Е.Н. Трубецкого, В.М. Хвостова, Г.Ф. Шершеневича и других относительно природы законов как источников права, понятия и видов систематизации законодательства.
При написании диссертации изучались взгляды ученых советского периода на проблемы систематизации законодательства - С.С. Алексеева, С.Л. Зивса, И.С. Самощенко, А.Ф. Шебанова, Л.С. Явича и других.
В работе использовались труды таких современных авторов как А.И. Абрамова, П.А. Астафичев, С.С. Алексеев, В.М. Баранов, Г.А. Борисов, СВ. Бошно, А.П. Вершинин, Н.Н. Вопленко, А.В. Гайда, И.Г. Дудко, Т.А. Золотухина, И.А. Иванников, В.Б. Исаков, Д.А. Казаков, В.Н. Карташов, СВ. Кодан, Н.П. Колдаева, И.В. Котелевская, Н.Н. Литягин, А.В. Малько, М.Н. Марченко, М.В. Мархгейм, Н.И. Матузов, Н.А. Михалева, А.В. Мицкевич, Г.И. Муромцев, А.С. Пиголкин, Л.В. Пирожкова, СВ. Поленина, Т.Н. Рахманина, РА. Ромашов, В.К. Самигуллин, В.А. Сивицкий, А.А. Смирнова, Н.С Соколова, В.В. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С Студеникина, Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, Б.Н. Филиппов, Т.Я. Хабриева, А.В. Червяковский, Г.Т. Чернобель, Э.Г. Эпов, Е.А. Юртаева, В.В. Ярков, В.Н. Яценко и других.
Нормативную правовую основу диссертационного исследования составляют: федеральное законодательство - Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы; региональное законодательство: конституции, уставы, конституционные (уставные) законы, законы субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, указы (постановления) высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, постановления высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Автором изучены положения ряда региональных законов о нормативных правовых актах.
8 Эмпирической базой диссертационного исследования стали
постановления Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда
Российской Федерации; Доклады Совета Федерации «О состоянии
законодательства в Российской Федерации» за 2009, 2012 гг.; статистические
данные органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что
автором:
- разработана научная идея, обогащающая научную концепцию
систематизации законодательства субъектов Российской Федерации, которая
заключается в необходимости комплексного применения различных форм
систематизации в целях упорядочения регионального законодательства,
придания ему целостного, внутренне непротиворечивого характера,
обеспечения его доступности и обозримости.
- доказана необходимость упорядочения системы нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации, в том числе путем нормативного
закрепления видов и форм нормативных актов, издаваемых органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, что рассматривается
как одно из условий эффективного осуществления систематизации
законодательства субъектов Российской Федерации.
введены в научный оборот уточненные определения нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, учета, инкорпорации, консолидации и кодификации.
обобщена практика применения различных форм систематизации на региональном уровне, рассмотрены процессы модернизации в сфере систематизации, сформулированы предложения по совершенствованию право систематизирующей практики.
- предложено перспективное направление развития систематизации
регионального законодательства - разработка Свода законов субъекта
Российской Федерации в электронной форме.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Условием эффективной систематизации регионального законодательства является упорядочение иерархической структуры системы нормативных актов субъекта Российской Федерации путем определения видов
9 нормативных актов, входящих в систему, разграничения нормативных актов по
предмету правового регулирования, соблюдения требования о соответствии
актов меньшей юридической силы актам большей юридической силы.
2. Введение в систему нормативных актов субъекта Российской
Федерации конституционных (уставных) законов возможно при соблюдении
ряда условий: данные законы должны приниматься по вопросам, прямо
предусмотренным в конституции (уставе) субъекта; предмет правового
регулирования конституционного (уставного) закона - важнейшие аспекты
конституционного строя субъекта Российской Федерации; процедура его
принятия должна носить усложненный характер.
3. Система подзаконных актов субъекта Российской Федерации нуждается
в упорядочении путем разграничения нормативных (указы, постановления) и
ненормативных (распоряжения) актов высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации, высшего исполнительного органа субъекта Российской
Федерации; законодательного закрепления круга вопросов, по которым высшее
должностное лицо вправе издавать нормативные акты; закрепления закрытого
перечня видов актов, издаваемых органами исполнительной власти субъекта
Российской Федерации в конституции (уставе) либо законе субъекта Российской
Федерации о нормативных актах.
4. Формируемый в результате автоматизированного учета банк
нормативных актов субъектов Российской Федерации представляет собой
упорядоченную совокупность нормативных актов субъекта Российской
Федерации в документальном (бумажном) и электронном виде, а также
сведений об этих актах. Электронные банки нормативных актов субъектов
Российской Федерации являются основой для последующей систематизации
законодательства путем консолидации либо кодификации.
5. Официальное электронное опубликование нормативных актов субъекта
Российской Федерации как форма инкорпорации представляет собой первое
размещение нормативного акта на официальном интернет-портале субъекта
Российской Федерации (ином электронном ресурсе), в результате которого
нормативный акт вступает в силу.
Система официального электронного опубликования выполняет несколько функций: 1) собственно официальное опубликование актов - то есть доведение текста акта до всеобщего сведения, с которым связывается вступление акта в
10 законную силу 2) информационная функция - обеспечение возможности
оперативного получения актуальной (текущей) редакции нормативного акта и
взаимосвязанных с ним актов, а также полной информации об этих актах;
3) классификация актов путем присвоения им соответствующего индекса
классификатора, что обеспечивает основу для последующей систематизации.
В перспективе возможна унификация процедуры официального
электронного опубликования в субъектах Российской Федерации путем
формирования единой системы официального опубликования правовых актов в
электронном виде.
6. При проведении систематизации социального законодательства
субъектов Российской Федерации рекомендуется применять консолидацию
законодательства в целях устранения множественности актов без кардинального
изменения содержания правового регулирования.
7. Практика принятия в субъектах Российской Федерации законов в форме
кодексов не имеет достаточных оснований. В субъектах Российской Федерации
целесообразно применять институциональную кодификацию, направленную на
разработку кодифицированных законов, уставов, регламентов и правил,
содержащих упорядоченную совокупность норм, регулирующих
самостоятельную, обособленную сферу общественных отношений,
образующих институт права (законодательства) и отражающих социально-
экономическое и культурное своеобразие субъекта федерации.
8. Рекомендуется разработка и внедрение Свода законов субъекта
Российской Федерации в электронной форме, инкорпорирующего все
действующие нормативные акты субъекта Российской Федерации на основе
сочетания предметного и иерархического принципов.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что оно вносит определенный вклад в развитие научных представлений о формах систематизации регионального законодательства. Автором исследован и обобщен опыт субъектов Российской Федерации по систематизации законодательства, предложены уточненные определения форм систематизации. Выводы исследования являются предпосылкой для дальнейшей исследовательской работы по проблемам систематизации регионального законодательства.
Практическая значимость диссертационного исследования. Выводы диссертационной работы могут использоваться в образовательном процессе при
11 преподавании теории государства и права, конституционного права, спецкурсов
по проблемам регионального законодательства, сравнительному правоведению.
Полученные результаты могут быть внедрены в практику органов и
организаций, осуществляющих систематизацию регионального
законодательства, послужить основой для внесения изменений в региональное законодательство, регулирующее систематизацию в субъектах Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты
исследования были представлены на девяти международных, всероссийских и
межрегиональных научно-практических конференциях. Основные
теоретические положения обсуждались на трех заседаниях кафедры «Теория государства и права» Ростовского государственного университета путей сообщения.
Диссертация является логическим завершением работы автора, её содержание и основные выводы отражены в четырнадцати публикациях автора общим объемом более 5 п.л.
Структура диссертационного исследования обусловлена логикой исследования, целью и поставленными задачами. Выполненная работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка источников и литературы.
Понятие, цели и формы систематизации как юридической деятельности
В теории права систематизация законодательства рассматривается как деятельность по упорядочению, усовершенствованию нормативно-правовых актов, приведению их в определенную согласованную систему . В литературе употребляются как понятие «систематизация законодательства», так и понятие «систематизация нормативных правовых актов», являющиеся синонимичными. Следует отметить, что термин «систематизация нормативных правовых актов» нуждается в уточнении, поскольку его буквальный смысл предполагает только систематизацию нормативных правовых актов, то есть их внешнюю обработку без изменения нормативного содержания. Однако в действительности понятие «систематизация нормативных правовых актов» имеет гораздо более широкое значение, так как систематизации подвергаются не только нормативные правовые акты (так называемая «внешняя» систематизация), но и нормативные предписания («внутренняя» систематизация, которая представляет собой разновидность правотворческой деятельности).
Значение систематизации законодательства огромно. Еще дореволюционные отечественные правоведы подчеркивали значимость систематизации . Потребность в систематизации возникает на определенном этапе нормотворческой деятельности, по мере накопления значительного объема законодательного материала, регулирующего общественные отношения . Необходимость систематизации продиктована динамичным характером правовой системы. Упорядочение нормативных актов, устранение противоречий между ними, приведение нормативных актов в стройную систему обусловлены постоянными изменениями правовой системы, её развитием под влиянием меняющихся общественных отношений.
Основные задачи систематизации законодательства заключаются в обеспечении единства правовых норм, устранении коллизий, ликвидации пробелов в правовом регулировании общественных отношений .
Систематизация играет большую роль в различных сферах юридической деятельности. В сфере правотворчества систематизация позволяет устранить пробелы, противоречия, множественность нормативных предписаний, поскольку в ходе систематизации осуществляется анализ содержания нормативных актов, расположение правовых предписаний в соответствии с их юридической силой и предметом правового регулирования. Л.Ф. Апт, В.М. Баранов подчеркивают, что систематизация законодательства необходима в первую очередь для дальнейшего его развития .
Систематизация оптимизирует процесс правоприменения, поскольку её результатом становится формирование упорядоченной, стройной системы нормативных актов, позволяющей быстро и без затруднений находить подлежащую применению норму. По мнению Н.П. Колдаевой, посредством систематизации законодательства обеспечивается уяснение смысла правовых норм и их правильное применение компетентными органами, понимание общих принципов и связей права в целом. .
Систематизация необходима и для правового просвещения и правового информирования, поскольку в определенной мере обеспечивает доступность и открытость законодательства, дает возможность самостоятельно знакомиться с правовой информацией гражданам, не имеющим юридического образования.
В дореволюционный период ученые выделяли две формы систематизации: кодификацию и инкорпорацию (Г.Ф. Шершеневич, Е.Н. Трубецкой, В.М. Хвостов, Н.М. Коркунов, Ф. Регельсбергер ). Под инкорпорацией понималась внешняя систематическая обработка действующих узаконений без изменения их внутреннего содержания путем расположения в систематическом порядке , а кодификация рассматривалась как пересмотр и приведение в порядок существующего права с уничтожением устаревших положений, противоречий и с изменениями и улучшениями, сообразно новым потребностям и отношениям .
В советский период в теории права выделяли два вида систематизации: инкорпорацию и кодификацию . В начале 90-х годов отдельные авторы также не указывали консолидацию в качестве самостоятельной формы систематизации . Сейчас большинство ученых называют три основных формы систематизации. Инкорпорацию, кодификацию и консолидацию в качестве основных форм систематизации выделяют А.В. Васильев, В.В. Лазарев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, В.Н. Хропанюк . В то же время распространение получил подход, в соответствии с которым систематизация имеет четыре основных формы (помимо выше указанных, к видам систематизации относят учет нормативных правовых актов). Такая позиция закрепляется в работах И.А. Иванникова, В.Н. Карташова, Л.П. Рассказова, А.С. Пиголкина и других . Следует отметить, что отдельные авторы выделяют пять форм систематизации, добавляя к вышеперечисленным создание свода законов как самостоятельную форму систематизации .
Автор солидарен с теми учеными, которые выделяют четыре формы систематизации – учет, инкорпорацию, кодификацию и консолидацию. В пользу такого подхода можно привести следующие аргументы. Учет имеет ряд признаков, позволяющих выделить его в качестве самостоятельного вида систематизации: 1) Посредством учета принятые правовые акты объединяются в группы по определенным критериям, тем самым упорядочивается совокупность правовых актов, упрощается поиск правовой информации; 2) на основе учета создаются базы данных правовых актов; 3) учет осуществляется определенным способом на основании классификации правовых актов .
Нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации как объект систематизации. Система нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации
Классификация (от лат. classis – разряд, класс и facio – делаю, раскладываю) – система соподчинённых понятий (классов объектов) какой-либо области знания или деятельности человека, часто представляемая в виде различных по форме схем (таблиц) и используемая как средство для установления связей между этими понятиями или классами объектов, а также для ориентировки в многообразии понятий или соответствующих объектов . Существуют различные основания классификации нормативных актов. Наряду с предметно-функциональным (предметно-тематическим) основанием выделяются такие критерии классификации, как алфавитный, хронологический, по типам и видам актов, по органу, принявшему акт, и др . Основным критерием классификации нормативных актов является их юридическая сила, по данному критерию все акты подразделяются на законы и подзаконные акты.
Законы субъекта Российской Федерации являются центральным элементом его системы нормативных правовых актов. Признаки закона субъекта складываются на основе общих родовых признаков всякого закона, поэтому кратко рассмотрим общую характеристику закона как источника права. Дореволюционные российские правоведы рассматривали закон в широком смысле, как всякую установляемую органами государственной власти юридическую норму и в узком смысле, как правило или норму, установленную законодательной властью государства . В советской теории права закон понимался как принимаемый в особом порядке первичный правовой акт по основным вопросам жизни Советского государства, которым непосредственно выражена общая государственная воля, обладающий высшей юридической силой .
Предлагаемые современной наукой определения закона не имеют существенных разночтений . Так, по мнению Н.Н. Вопленко, закон – это нормативный акт, который издается в особом порядке представительным органом государства, обладает высшей юридической силой и направлен на регулирование наиболее важных общественных отношений . Другие авторы уточняют, что закон может издаваться не только представительным органом, но и путем референдума . С.С. Алексеев отмечает, что закон содержит «первичные (изначальные) правовые нормы страны» . Аналогичный признак выделяет М.Н. Марченко. Кроме того, он указывает на такой признак закона, как «преследование стратегических целей, интересов и задач» . Большинство авторов выделяют в числе признаков закона его высшую юридическую силу и регулирование наиболее важных общественных отношений.
Таким образом, можно выделить наиболее существенные признаки закона, позволяющие отграничить его от нормативных актов подзаконного характера. 1) Закон издается путем специальной процедуры и может быть изменен (отменен) исключительно тем органом, которым он был принят. 2) Субъект законотворчества – представительный (законодательный) орган либо народ, реализующий свое право в форме референдума. 3) Закон наделен высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов. Иные акты должны издаваться на основании и в соответствии с законом. 4) Закон регулирует наиболее важные общественные отношения. Последний признак формулируется учеными по-разному: «социально значимые, устойчивые общественные отношения» , «наиболее важные и существенные общественные отношения, имеющие основополагающее значение для жизни общества и устанавливаемого в нем правопорядка» , «основные, наиболее существенные вопросы общественной жизни, которые требуют оптимального удовлетворения интересов личности» . Кроме того, в ст. 9 законопроекта «О нормативных правовых актах Российской Федерации» регулируемые законом общественные отношения охарактеризованы как «наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения» . Исследователи приходят к выводу, что предмет регулирования является одним из наиболее неопределенных признаков закона как нормативно-правового акта . По-прежнему вызывает затруднение определение того, какие отношения являются наиболее важными и социально значимыми, причем это характерно как для федерального уровня, так и для регионального. В системе регионального законодательства (в узком смысле) можно выделить учредительные законы (конституции, уставы); законы о поправках в конституции (уставы); конституционные (уставные) законы; законы субъектов федерации.
Центральным элементом системы законодательства субъекта Российской Федерации является его конституция (устав). Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство (ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации). Последнее положение представляет собой новеллу в российском законодательстве – до 1992 года субъекты федерации не обладали правом принятия собственных конституций (уставов), за исключением автономных республик (ст. 44 Конституции РСФСР 1925 г., ст. 20 Конституции РСФСР 1936 г., ст. 78 Конституции РСФСР 1978 г.). С 1992 года края, области получили право принимать устав . Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила право принятия конституции (устава) за всеми субъектами Российской Федерации.
Конституция (устав) субъекта Российской Федерации представляет собой закон, определяющий статус субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией Российской Федерации (части 1 и 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации). Конституции (уставы) закрепляют статус субъекта Российской Федерации, предметы его ведения, организацию и деятельность высших органов государственной власти субъекта Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина .
Актуальным является вопрос о соотношении конституций и уставов с точки зрения их правовых свойств, а именно, являются ли указанные законы тождественными? По мнению И.А. Побережной, конституции и уставы являются равностатусными учредительными документами . Аналогичную позицию занимает О.П. Личичан . В.В. Гошуляк отмечает, что конституции и уставы, будучи равными по юридической силе, занимают одинаковое положение в иерархии законодательства . В то же время он указывает на ряд различий, в частности, касающихся порядка их принятия, а именно норму, согласно которой устав принимается законодательным органом субъекта федерации, а конституция может быть принята и на референдуме .
Подзаконные акты субъектов Российской Федерации
Нижнее звено в иерархии подзаконных нормативных актов субъекта федерации занимают акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации – так называемые ведомственные акты. Ученые выделяют следующие признаки этих актов. Во-первых, это акты, издаваемые органами исполнительной власти специальной компетенции. Во-вторых ведомственные акты, как и все подзаконные акты, возникают и действуют в цепи строгих иерархических отношений – по вертикали. В-третьих, предписания ведомственных актов являются конкретными и оперативными, адресованы определенному кругу граждан и организаций. В четвертых, юридическую природу ведомственных актов можно определить как смешанную, поскольку в них включаются и оперативные предписания, и поручения, и информационные элементы .
Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов федерации наделены по отношению друг к другу равной юридической силой .
Б.Н. Филиппов отмечает, что в системе названных актов нет единообразия . Это объясняется тем, что на федеральном уровне отсутствует закрепление видов этих актов и каждый субъект федерации подходит к решению данного вопроса самостоятельно. Виды актов, издаваемых органами исполнительной власти субъектов федерации, весьма разнообразны – это положения, регламенты, приказы, инструкции. Виды актов, издаваемых органами исполнительной власти, могут закрепляться конституцией (уставом). Так в соответствии с ч. 2 ст. 42 Устава Краснодарского края руководители органов исполнительной власти края в пределах своей компетенции издают приказы. Но чаще всего данный вопрос не регулируется в основных законах.
Виды актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут закрепляться законами о правовых актах. Например, законами субъектов федерации Южного федерального округа установлены следующие виды нормативных актов, принимаемых органами исполнительной власти: постановления , приказы , инструкции, положения, правила, иные акты .
В тех субъектах, в которых отсутствуют законы о нормативных актах, виды актов органов исполнительной власти субъектов федерации закреплены в положениях об этих органах, утверждаемых постановлениями высшего исполнительного органа субъекта федерации. Например, министерство здравоохранения республики Калмыкия имеет право принимать акты, именуемые «порядок», «положение» («Порядок деятельности семейного врача», «Положение о комиссии по проведению аттестации»), министр жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области издает в пределах своей компетенции приказы и распоряжения .
Рассмотрим юридические признаки данных актов. В теории права постановление рассматривается как подзаконный нормативный правовой акт, принимаемый ведомством, действующим на основе коллегиальности . Отмечая признак коллегиальности, С.В. Бошно подчеркивает, что использование формы постановлений министерствами и ведомствами не в полной мере соответствует природе данного акта. Постановление отражает коллективную позицию, тогда как министерства и ведомства являются органами единоличного руководства . Мы поддерживаем данную позицию и полагаем, что органы исполнительной власти субъектов федерации не должны издавать нормативные акты в форме постановлений.
Приказ представляет собой нормативный правовой акт распорядительного характера, который издается в единоличном порядке руководителем министерства или ведомства . Отдельные исследователи считают, что приказ является исключительно правоприменительным актом и не должен включаться в систему нормативных актов . Однако правотворческая практика субъектов федерации показывает, что издание министрами и руководителями ведомств нормативных актов в форме приказов широко распространено.
Правила – это нормативный правовой акт процедурного характера, которым определяется порядок организации и осуществления определенного вида деятельности, последовательность и характер действий, совершаемых субъектами права.
Инструкция – это подзаконный нормативный правовой акт, регулирующий порядок (процедуру) осуществления какой-либо деятельности. Таким образом, инструкция – вид нормативного акта, которым уточняется порядок применения вышестоящего нормативного акта. Как правило, инструкция представляет собой разновидность локального правового акта, то есть действует в отношении служащих данного органа (учреждения), определяя их права и обязанности при осуществлении того или иного вида деятельности, например, инструкция по делопроизводству в органе государственной власти субъекта федерации. В то же время отдельные инструкции могут содержать нормативные положения, адресованные неопределенному кругу лиц, например, инструкция о порядке вручения государственных наград, инструкция по расчету и взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды и т.д.
Положение – это нормативный правовой акт, закрепляющий правовой статус органов, учреждений, организаций, порядок их образования, компетенцию, порядок работы и т.д.
Распоряжение – правовой акт, издаваемый рядом органов и должностных лиц, в том числе Президентом Российской Федерации, правительством Российской Федерации, губернаторами (главами администраций), правительствами (администрациями) субъектов Российской Федерации. Как было установлено выше, распоряжение является правоприменительным актом, поэтому желательно исключить практику принятия органами исполнительной власти нормативных актов в форме распоряжений.
Как представляется, в целях упорядочения системы нормативных актов субъектов Российской Федерации следует законодательно установить виды нормативных актов, издаваемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (путем включения соответствующей статьи в конституцию (устав) либо в закон о нормативных актах субъекта федерации). Кроме того, множественность форм актов, издаваемых органами исполнительной власти субъектов федерации, отсутствие четких критериев их нормативности способствуют нарушению принципа верховенства закона. В этой связи возможно установление на региональном уровне требования об обязательной регистрации актов органов исполнительной власти, если эти акты затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций или имеют межведомственный характер (по аналогии с требованием государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти).
Консолидация и кодификация законодательства субъектов Российской Федерации
В результате проведенного исследования автор приходит к следующим выводам:
1. По мнению автора, систематизация представляет собой приведение нормативных актов либо правовых норм в единую упорядоченную систему в целях формирования единого правового пространства, устранения пробелов и противоречий в законодательстве, оптимизации правоприменительной деятельности, обеспечения доступности правовой информации. Формы систематизации можно разграничить в зависимости от субъектов систематизации, их задач и направлений деятельности. Учет и инкорпорация представляют собой формы информационно-справочной деятельности (так называемая «внешняя систематизация»). Консолидация и кодификация являются формой правотворчества (так называемая «внутренняя систематизация»).
2. Первоначальным объектом систематизации выступает нормативный акт, характеризующийся рядом признаков (документарная форма, официальный характер), из которых существенным является нормативность, то есть свойство правового акта содержать правовые нормы – нормативные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на неоднократное применение, действующие в отношении неопределенного круга лиц.
По мнению автора, рекомендуется закрепление определения нормативного правового акта субъекта Российской Федерации в законах субъектов Российской Федерации о нормативных актах, что обеспечит определенность правотворческой, правоприменительной и правосистематизирующей практики субъекта федерации. Возможна унификация понятия «нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации» путем закрепления в Федеральном законе «О нормативных правовых актах Российской Федерации» в случае его принятия.
3. Систематизация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется на основе их типологии по ряду критериев (по предмету, субъекту, способу принятия, сроку действия и т.д.). С точки зрения юридической силы нормативные акты субъектов Российской Федерации подразделяются на законы и подзаконные акты и образуют систему нормативных актов субъекта Российской Федерации.
Закрепление системы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на высшем региональном уровне – в конституции (уставе) субъекта федерации с указанием их видов и юридической силы позволяет упорядочить массив нормативных правовых актов субъекта федерации, устранить возможные коллизии, избежать «конкуренции» между различными субъектами правотворчества, дать четкий ориентир как правотворческим, так и правоприменительным органам и гражданам относительно соотношения и юридической силы отдельных нормативных правовых актов.
4. Систему нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации образуют: Конституции (уставы), конституционные (уставные) законы (в семи республиках, одном крае и одной области), законы и подзаконные акты: постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации, указы и постановления высшего должностного лица субъекта федерации, постановления высшего органа исполнительной власти (правительства, администрации), акты органов исполнительной власти субъекта федерации.
5. Конституция (устав) – это основной закон субъекта учредительного характера, устанавливающий конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, имеющий высшую юридическую силу в системе нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и прямое действие на территории субъекта Российской Федерации, закрепляющий систему органов государственной власти, предметы ведения и полномочия, административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации. По своей юридической силе конституция и устав равнозначны.
6. В ряде субъектов федерации законодательные (представительные ) органы принимают конституционные (уставные) законы. Принятие региональных законов в форме конституционных (уставных) законов возможно при условии уточнения их значимых признаков. Данные законы должны быть направлены на конкретизацию и развитие базовых конституционных (уставных) положений и должны отвечать следующим требованиям: приниматься по вопросам, прямо предусмотренным в конституции (уставе) субъекта; предмет правового регулирования конституционного закона – важнейшие аспекты конституционного строя субъекта Российской Федерации; процедура его принятия должна носить усложненный характер. Соответствующие изменения необходимо внести в федеральное законодательство.
7. Рассмотрены понятие и признаки регионального закона (специальный субъект законотворчества, особая процедура принятия, изменения и отмены, высшая юридическая сила, характер регулируемых общественных отношений). Отмечается сохраняющаяся неопределенность вопроса о том, какие именно общественные отношения должны регулироваться на законодательном уровне в субъекте федерации.
Выделены три основных направления законодательного регулирования в субъектах Российской Федерации: 1) закрепление правого статуса субъекта федерации (административно-территориальное устройство, система органов государственной власти, законодательство); 2) защита и реализация прав и свобод человека и гражданина, дополнительные гарантии прав человека; 3) экономическая основа субъекта федерации (бюджет, региональная собственность, налоги).
8. В целях упорядочения системы подзаконных нормативных актов субъекта федерации рекомендуется законодательно ограничить круг вопросов, по которым законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации вправе издавать постановления путем включения соответствующего перечня в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации. Кроме того, следует законодательно ограничить круг вопросов, по которым высшее должностное лицо субъекта федерации вправе издавать нормативные акты, чтобы избежать вторжения в правотворческую компетенцию как законодательного (представительного) органа, так и высшего органа исполнительной власти субъекта федерации.
9. Наименее организованным является уровень нормативных актов, издаваемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поскольку отсутствует единообразный подход к установлению типов и форм актов, издаваемых этими органами, что ведет к неоправданному расширению ведомственного правотворчества. По мнению автора, характеристику подсистемы ведомственных актов с указанием закрытого перечня нормативных актов, издаваемых органами исполнительной власти субъектов федерации рекомендуется включать в конституцию (устав) субъекта федерации либо в закон о нормативных правовых актах субъекта федерации.
10. Учет нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как форма справочно-информационной деятельности осуществляется преимущественно в автоматизированной форме путем формирования электронных банков нормативных актов субъектов федерации. Необходимо обеспечивать широкий доступ к электронным банкам законодательства субъектов федерации посредством сети Интернет либо через публичные центры правовой информации. Сформированные банки нормативных актов являются основой для осуществления иных форм систематизации, для последующей правотворческой деятельности на региональном уровне.
