Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Нормативное правотворчество Президента Российской Федерации 13
1. Общая характеристика нормативных правовых актов Президента Российской Федерации 13
2. Виды нормативных правовых актов Президента Российской Федерации 49
3. Правотворчество в институте президентства 75
Глава 2. Правотворческая деятельность Президента Российской Федерации в период становления и развития института президентства 90
1. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации в 1991-декабре 1993 года 90
2. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года 114
Глава 3. Акты Президента Российской Федерации в правовой системе на современном этапе 134
1. Реализация полномочий Президента Российской Федерации 134
2. Проблемы систематизации нормативных правовых актов Президента Российской Федерации 148
Заключение 169
Литература 172
- Общая характеристика нормативных правовых актов Президента Российской Федерации
- Виды нормативных правовых актов Президента Российской Федерации
- Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации в 1991-декабре 1993 года
- Реализация полномочий Президента Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Президентская власть является одним из основных институтов государственного механизма в России. Президент Российской Федерации принимает непосредственное участие в правотворческом процессе. Конституция Российской Федерации закрепила за ним право издавать (подписывать) указы и распоряжения. В среде ученых и практиков нет единого мнения по вопросу о характере, юридической силе, месте и роли указов Главы государства. Накопленный опыт функционирования «указной деятельности» Президента Российской Федерации требует обобщения и юридической оценки.
Актуальность выбранной проблематики определяется совокупностью следующих факторов.
Во-первых, для России институт президентства, а также правотворчество Президента является новым явлением, несмотря на многовековой опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности президентской власти.
Во-вторых, становление и развитие президентского правотворчества складывалось в специфических условиях, в которых находилось и находится наше государство и общество в настоящее время, на стадии перехода от тоталитарного государственного устройства к демократическому, что, несомненно, наложило свой отпечаток не только на институт президентства, но и на его правотворчество.
В-третьих, на протяжении десятилетия в России складывался, развивался и функционировал не только институт президентства, но и так называемое «указное право», или, как его еще называли, «указное законодательство» первого Президента России Б.Н. Ельцина. Все наиболее важные демократические преобразования были связаны с именем Главы государства и в основном регулировались его указами и распоряжениями. Диссер тант полагает, что институт президентуры в России дал толчок к реформированию всех государственных институтов власти.
Все вышеперечисленные факторы и обусловили выбор данной темы.
Хронологические рамки исследования. Предлагаемое диссертационное исследование охватывает период с 1991 г. по настоящее время. Эти временные рамки, в свою очередь, логически разделены на три этапа. Первый этап охватывает процесс зарождения и становления института президентства - 1991-1993 гг. В данный период нормативное правотворчество Президента регламентируется Законом РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 г., на основе которого были внесены соответствующие изменения и дополнения в Конституцию РСФСР 1978 г. (от 24 мая 1991 г.). Второй этап начинается с принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. и продолжается до 2000 г. По новой Конституции правотворчество Президента носит одновременно общеобязательный, нормативный и подзаконный характер, что отражается в его конституционно-правом статусе. Однако практика издания указов, их значительный объем и многообразие общественных отношений, которые регулировались ими, порой не соответствовали конституционным положениям. Наконец, последний этап охватывает период с 2000 г. по настоящее время, когда прежняя неограниченная указная деятельность Президента сократилась. Однако до сих пор отсутствует закон, который бы, с одной стороны, урегулировал нормотворчество Президента, а с другой - определил порядок издания, экспертизу, реализацию и контроль за исполнением нормативных правовых актов Президента Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы диссертации. Проблемы, как президентской власти, так и его нормативного правотворчества неоднократно рассматривались отечественными государствоведами.С.С. Алексеевым, М.А. Митюковым, А.В. Мицкевичем, А.С. Пиголкиным, А.А. Тилле, А.Ф. Шебановым и другими в исследованиях, посвященных различным аспектам правотворчества, в том числе и президентского.
Проблема правовых актов и их системы изучалась в работах следующих авторов: Н.Г. Александрова, М.И. Байтина, А.А. Белкина, Н.В. Витрука, Н.Н. Вопленко, С.Л. Зивса, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, А.Д. Корецкого, И.В. Котелевской, А.В. Кочеткова, В.Н. Кудрявцева, Е.А. Лукьяновой, А.В. Мазурова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, П.Е. Недбайло, СВ. Полениной, П.М. Рабиновича, В.М. Сырых, А.Ф. Черданцева, А.И. Экимова, Л.С Явича, Д.А. Ягофарова и др.
Одним из первых научных исследований, посвященных указам в России, следует считать работу Н.М. Коркунова1, который подробно рассмотрел силу, значение и содержание указов, провел анализ соотношения закона и указа, выделил их различие, дал классификацию и пришел к выводу о том, что указ приобретает силу только в случае непротиворечия его закону. Данная работа оказала неоценимую помощь в изучении указов на современном этапе. Как известно, в советское время тема указов рассматривалась исключительно в связи с правотворческой компетенцией Президиума Верховного Совета СССР и союзных республик. Проблемы, посвященные нормативным правовым актам СССР, нашли свое отражение в научных работах С.С. Алексеева2, А.В. Мицкевича3, А.С. Пиголкина4, А.А. Тилле5 и др.
С введением в 1990-1991 гг. поста союзного, а затем российского Президента появились новые труды и исследования. Большинство авторов освещают деятельность Президента Российской Федерации в различных аспектах. Данными вопросами занимались С.А. Авакьян6, Ю.А. Дмитриев7, В.И. Каинов, А.А. Котенков, Е.А. Лукьянова, Б.М. Лазарев1, В.О. Лучин2, М.А. Митюков3, О.Е. Кутафин4, Л.А. Окуньков5, М.С. Студеникина6, Г.Н. Селезнев7, Н.А Сахаров8 и др.
В числе последних работ, посвященных правотворчеству Президента, можно назвать исследования А.С. Пиголкина9, Ю.А. Тихомирова10, М.Н. Марченко11, A.M. Тарасова12.
Таким образом, в отечественной юридической литературе накоплен значительный в научном отношении теоретический материал, касающийся различных сфер деятельности Президента Российской Федерации. Вместе с тем следует отметить, что нормотворческая деятельность Президента Российской Федерации была исследована фрагментарно либо рассматривались другие вопросы функционирования президентской власти. Актуальность темы, ее недостаточная разработанность в теоретическом и исто-рико-правовым аспекте обусловили данное диссертационное исследование.
Объектом диссертационного исследования является процесс становления, развития и реализации нормативного правотворчества Президента Российской Федерации.
Предмет исследования составляют нормативные правовые акты, которые Президент Российской Федерации издает в соответствии с полномочиями, предусмотренными в Конституции Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в комплексном анализе нормативного правотворчества Президента Российской Федерации для определения роли и места президентских актов в законодательстве Российской Федерации, выявления наиболее важных закономерностей и формулирования на основании полученных выводов предложений и рекомендаций по совершенствованию правотворческой деятельности Президента Российской Федерации в современный период.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
1) дать общую характеристику нормативных правовых актов Президента Российской Федерации с учетом исторической преемственности «указной деятельности» в России;
2) провести классификацию нормативных правовых актов Президента Российской Федерации;
3) проанализировать президентское правотворчество;
4) проследить становление и развитие нормативного правотворчества Президента Российской Федерации;
5) охарактеризовать нормативные правовые акты Президента Российской Федерации в 1991-1993 гг. и после принятия Конституции Российской Федерации;
6) показать место и роль указов Президента Российской Федерации в правовой системе;
7) рассмотреть вопросы реализации правотворческих полномочий Президента Российской Федерации;
8) исследовать проблемы систематизации нормативных правовых актов Президента Российской Федерации Методологической основой рассматриваемых правовых явлений выступает комплексный метод, который включает в себя как общенаучные теоретические и диалектические методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение, обобщение), так и частно-научные методы (формально-юридический, историко-правовой, системный), которые позволили решить поставленные задачи.
Научная новизна определяется как выбором темы, так и подходом к ее освещению. Впервые осуществлено монографическое комплексное ис-торико-правовое и теоретическое исследование становления и развития президентского нормотворчества в России. В работе раскрывается истори-ко-правовое значение правового понятия «указ» в России, показана преемственность нормативного правотворчества Президента Российской Федерации в сравнении с нормативными правовыми актами, действовавшими в различные периоды истории России. Диссертантом проведена классификация нормативных правовых президентских актов, выявлены причины и предпосылки возникновения и закрепления в Конституции Российской Федерации 1993 г. полномочий, соответствующих правотворчеству Президента Российской Федерации.
Результатом проведенного исследования явились положения, выносимые на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Указы вошли в систему российского права во время царствования Иоанна IV Васильевича. В XV-XVI вв. они наряду с другими видами правотворчества становятся одним из основных источников общерусского права. Указ входит во все значимые источники: указные книги, судебники, соборное уложение. Диссертантом отмечается тенденция укрепления и развития указов в связи с усилением монархии и в зависимости от личности, от которой исходит данный акт.
2. Указ как форма правотворчества в СССР был закреплен на конституционном уровне уже в 1936 г. В пункте «б» ст. 49 Конституции было положение о том, что Президиум Верховного Совета СССР наряду с толкованием действующих законов СССР издает указы, которые были результатом коллегиального правотворчества и могли носить законодательный характер. Аналогичные нормы относительно указного правотворчества были включены и в Конституцию РСФСР 1937 г. (ст. 33), и в Конституцию РСФСР 1978 г. (ст. 117). Правом издания указов, имеющих обязательную силу на всей территории страны, в соответствии со ст. 1277 Конституции (Основного Закона) СССР был наделен Президент СССР М.С. Горбачев, однако его указы действовали непродолжительное время и не получили широкого распространения.
3. Правотворчество Президента Российской Федерации с момента учреждения данной должности в 1991 г. до принятия Конституции Российской Федерации и начала работы Федерального Собрания имело опережающий характер по отношению к законам. Глава государства не всегда придерживался конституционных границ в правотворчестве. Речь идет о нормативных указах Президента Российской Федерации, которые, прямо не опираясь на нормы Конституции о полномочиях Президента, по сути, являлись временными законодательными актами. Они сыграли решающую роль в формировании правовой системы государства, позволив Президенту изменить действующий тогда Основной закон, провести реформу законодательных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, осуществить передел собственности и многие другие реформы.
4. Конституция России 1993 г. наделяет Президента Российской Федерации значительной компетенцией в области внутренней и внешней политики государства. Одной из форм реализации полномочий Главы государства выступает возможность издания нормативных правовых актов. Диссертант рассматривает классификации актов правотворчества Президента Российской Федерации. Одной из основных классификаций следует считать разграничение актов в зависимости от компетенции Главы госу дарства, закрепленной в Конституции Российской Федерации 1993 г. Затруднения при классификации возникают из-за отсутствия четких критериев разграничения актов друг от друга, а также их значительного объема и бессистемности издания. Кроме того, на законодательном уровне отсутствует четкое правовое регулирование порядка издания, применения и реализация указов. В этой связи представляется обоснованным принятие ряда законодательных актов, которые бы устранили имеющиеся противоречия нормативных актов, а также определили правотворческую компетенцию, взаимодействие и реализацию актов Президента, Правительства, Федерального Собрания Российской Федерации и других органов.
5. Диссертантом вводится новый термин - «президентское правотворчество». Это вид деятельности Президента Российской Федерации, предусмотренный Конституцией Российской Федерации, который направлен на реализацию конституционных полномочий путем принятия (издания) не противоречащих закону нормативных и иных правовых актов. Диссертант выделяет уровни правотворческих отношений, в которых принимает участие Президент: 1) внутренние отношения (издание), где осуществляется разработка и принятие указов; 2) внешние связи (реализация), в ходе которых контролируется исполнение нормативного акта.
6. На основе анализа нормотворческой деятельности Президента России обосновывается необходимость систематизации и определения места и роли нормативных правовых актов Президента. В диссертации отмечается, что причинами, затрудняющими эту систематизацию, являются: 1) несовершенство законодательства, как следствие переходного периода; 2) отсутствие федерального закона, предусматривающего четкую иерархию нормативных правовых актов; 3) наличие пробелов в Конституции Российской Федерации по вопросам правотворчества Президента.
Теоретическое значение исследования. Сделанные научные выводы ориентируют на разработку и принятие российским законодателем и государственными органами правовых актов и решений, которые направ лены на развитие правотворческой деятельности всех органов и должностных лиц, особенно Главы государства. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут представлять определенный интерес в изучении становления и развития правотворчества Президента Российской Федерации. Результаты исследования будут учтены при устранении недостатков, которые имеют место в правовом регулировании нормотворчества Президента Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что собранный и обобщенный теоретико-правовой материал может быть использован в учебном процессе при изучении теории государства и права, а также других дисциплин (истории права и государства России, конституционного права России и пр.). Он представит также интерес для законодателя при формировании и реализации правотворческой политики России на современном этапе.
Апробация результатов исследования осуществлялась посредством публикации научных работ, а также выступлений автора на всероссийских научно-практических конференциях. Результаты диссертационного исследования используются при проведении лекций, семинарских занятий в Краснодарском университете МВД России и других вузах. Основные теоретические положения работы нашли свое отражение в докладах на научно-практических конференциях: «Некоторые вопросы правотворческой деятельности Президента Российской Федерации» (Краснодар, 2000), «К вопросу о становлении и развитии указа как источника российского права» (Краснодар, 2000), «Указ Президента как источник отдельных отраслей российского права» (Краснодар, 2001), «Соотношение федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации» (Краснодар, 2004), «К вопросу о подзаконности нормативных правовых актов Президента по Конституции Российской Федерации 1993 г.» (Краснодар, 2005), «Реализация нормативных полномочий Президентом Российской Федерации» (Краснодар, 2005).
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, подразделенных на семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Общая характеристика нормативных правовых актов Президента Российской Федерации
В повседневной жизни встречается множество документов и актов, различия между которыми нередко почти не проводятся. Отсюда возникают сложности с выбором предметов их регулирования, определением юридической силы, использованием и правовой защитой1. Данная проблема является актуальной при рассмотрении следующих понятий: юридическая сила правового акта, система правых актов, предмет правового регулирования и др. Для решения данной проблемы необходимо проанализировать правовые акты и дать их правовую характеристику, систематизировать и определить соотношение актов между собой при регулировании правоотношений.
Предметом данного исследования являются нормативные правовые акты Президента Российской Федерации. Необходимость во всестороннем изучении и анализе данных актов возникла в связи с их возрастающим значением в праве.
Акты Президента Российской Федерации входят в систему правовых актов, следовательно, они должны обладать всеми необходимыми признаками правовых актов и основываться на тех же принципах, включая принципы иерархии и законности. Однако, правовая система Российской Федерации находится на переходном этапе становления, что, по-видимому, делает невозможным дать однозначную оценку правотворчеству Президента Российской Федерации.
Какова же историческая, социальная, конституционная, правовая природа нормативных правовых актов Президента Российской Федерации?
В чем состоит их сущность, какое место они занимают в системе правовых актов, каково их соотношение с другими актами? До сих пор на эти и другие вопросы нет однозначных ответов.
Несомненно, ведущее место среди источников современного российского права принадлежит нормативно-правовым актам - актам государственных органов, содержащим юридические нормы. Особая социальная ценность этих актов определяется рядом обстоятельств. Во-первых, они имеют государственный характер. Это означает, что нормативно-правовые акты исходят от государственных органов и должностных лиц, обладающих нормотворческой компетенцией. Государство является также гарантом реализации исходящих от него юридических норм, предусматривая в необходимых случаях меры принудительного воздействия. Во-вторых, нормативно-правовые акты принимаются только уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами исключительно в рамках своей компетенции. В-третьих, нормативно-правовые акты разрабатываются и принимаются в соответствии со строго определенной процедурой (в наибольшей степени данный процесс регламентирован применительно к созданию законов). В-четвертых, нормативно-правовые акты имеют четкие временные, пространственные и субъектные пределы действия. В-пятых, в таких актах всегда содержатся юридические нормы
Как отмечают некоторые авторы, среди нормативно-правовых актов необходимо выделить акты законодательства. Хотя понятием законодательства широко оперируют и законодатель, и правоприменительная практика, и юридическая наука, и граждане, его однозначного понимания и определения до сих пор не выработано. С учетом исторически сложившейся ситуации в сферах правотворчества и правоприменения под законодательными актами (законодательством), вероятно, следует понимать совокупность нормативно-правовых актов, издаваемых высшими органами государственной власти и управления. Иными словами, законодательство включает в себя законы и другие акты, принимаемые высшим представительным органом (парламентом), указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации. Кроме того, такое определение законодательных актов будет более адекватно отражать их место и роль в правовой системе Российского государства1.
По юридической силе одним из основных видов подзаконных нормативных правовых актов выступают нормативные указы Президента Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., наделяет Президента правом издания указов и распоряжений (ч. 1 ст. 90). Указы могут иметь как нормативный характер, что следует из ч. 1 ст. 115 Конституции Российской Федерации, так и ненормативный. Нас, прежде всего, интересуют нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, которые чаще всего выступают в форме указов, хотя в практике встречаются и нормативные распоряжения.
Диссертант поддерживает точку зрения о том, что юридическая сила правового акта выражает соотношение одного вида с другим, а также определяет то место, которое он занимает в системе правых актов. Акт низшей юридической силы не должен противоречить актам более высокой юридической силы, не может изменять или отменять их. Закон, как нормативный акт обладает более высокой юридической силой в системе правовых актов. Любой правовой акт, в первую очередь, должен соответствовать Конституции Российской Федерации, а также установленной законодательством официальной классификации правовых актов. Все должностные лица, государственные и общественные организации действуют на основе и во исполнение закона.
Виды нормативных правовых актов Президента Российской Федерации
Осуществляя свои полномочия, Президент Российской Федерации издает два вида актов: указы и распоряжения (ст. 90 Конституции Российской Федерации). Между ними существует не только теоретическое, но и практическое различие. Считается, что указ - акт более широкого действия, имеющий нормативный характер, а распоряжение - документ более частного, конкретного назначения. Но это не всегда так. Нередко нормативными являются как указы, так и распоряжения. Причем иногда для регулирования сходных вопросов используется то указ1, то распоряжение (например, создание различных подразделений и утверждение положений о них). В правотворческой практике первого Президента России нередки случаи, когда вместо указов были изданы распоряжения. Так, 21 января 1993 г. выходит Распоряжение Президента Российской Федерации № 53-рп «Вопросы федерального информационного центра России», которым утверждено «Положение о федеральном информационном центре Рос-сии» , а 30 марта 1994 г. было издано распоряжение № 163-рп «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном Собрании» , однако «Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном Собрании»4 было утверждено уже не распоряжением, а указом Президента Российской Федерации. Таким образом, очевидно отсутствие единого подхода к выбору формы правового акта, посредством которого Президент регулирует тождественные правоотношения.
Мы согласны с мнением А.В. Мицкевича, что «без правильного отличия нормативных актов от ненормативных немыслимы подготовка и оформление проектов актов государственных органов, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, расчистка законодательства от устаревших положений, учет действующего законодательства»1.
Рассматривая указы Президента Российской Федерации как источник права, необходимо отметить, что указ как нормативный правовой акт должен устанавливать, отменять или изменять нормы права и регулировать общественные отношения, с одной стороны, определяя правила поведения, а с другой - выражая волю лица, который подписывает указ.
В последнее время наблюдается тенденция в использовании формы указов для нормативного регулирования общественных отношений. Однако для регулирования вопросов ненормативного характера устойчивой формой также является не распоряжение, а указ (например, в отношении награждения, предоставления гражданства Российской Федерации, выхода из гражданства, помилования и др.). Поэтому установленная граница между актами Президента является весьма условной.
Если же возникает необходимость в регулировании наиболее важных общественных отношений, то в этих случаях весьма часто применяется форма указа. Например, для утверждения положений, особенно если они не урегулированы законом, указ Президента в данном случае заменяет закон до его принятия. Данное нормотворчество Президента Российской Федерации подвергалось справедливой критике: «даже отсутствие конкретного федерального закона не дает для этого оснований, поскольку общие законодательные рамки указов все равно существуют».
Конституция Российской Федерации закрепила наряду с другими важнейшими демократическими принципами принцип «разделения властей». Действие данного принципа позволяет: во-первых, не допустить концентрации власти в «одних руках», например, Президента, и установления диктатуры; во-вторых, установить границы полномочий и порядок взаимодействия между органами. Однако есть мнение, что «система "сдер-жек" и "противовесов", заложенная в Конституции России, работает во многом на главу государства. В Конституции не заложена процедура разрешения коллизий между законами Федерального Собрания и указами Президента самими участниками спора. Ни Государственная Дума, ни Совет Федерации и их депутаты не имеют возможности самостоятельно решить вопрос о законности актов Президента. Федеральное Собрание может это сделать только на основании ч. 2 ст. 125 Конституции России путем обращения в Конституционный Суд и признания последним указа Президента Российской Федерации неконституционным»1.
Так, В.О. Лучин указывает на несоответствие принципа разделения государственной власти в ч. 1 ст. 11 Конституции, «в которой кроме перечисленных фигурирует и власть Президента, не включенная ни в одну из ранее названных» . Следовательно, Президент со своими полномочиями не входит ни в одну из ветвей, но по Конституции Российской Федерации, располагается над всеми тремя ветвями власти. «Фактическое устранение принципа разделения властей предопределено непропорциональным распределением "сдержек" и "противовесов" между законодательной, исполнительной и судебной властями: самые эффективные "сдержки" и "противовесы" оказались в распоряжении Главы государства»3.
Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации в 1991-декабре 1993 года
Правотворческая деятельность первого Президента Российской Федерации неоднократно освещалась в научной литературе. Позиции авторов на данное явление порой отличаются одна от другой. По-видимому, это неслучайно, и еще долгое время будут идти споры о месте, роли и силе актов Президента Российской Федерации и их соотношении с другими правовыми актами.
Несмотря на относительно короткий срок существования указа как самостоятельной формы президентского правотворчества, данный акт уже занимает видное положение в неофициальной классификации нормативных актов. Исследование проблем становления, развития и дальнейшего функционирования президентского нормотворчества представляется нам весьма актуальным по нескольким причинам. Прежде всего, необходимо выделить и рассмотреть акты Президента Российской Федерации, которые соответствуют следующим признакам: 1) являются нормативными; 2) регулируют важные правоотношения и носят государственный характер; 3) выражают волю Главы государства.
Некоторые авторы рассматривают деятельность Президента Российской Федерации в хронологическом порядке, выделяя следующие периоды: 1) становление и развитие института президентства на основе Конституции РСФСР (март 1991 г. - сентябрь 1993 г.); 2) функционирование президентской власти на первом этапе конституционной реформы (сентябрь - декабрь 1993 г.); 3) совершенствование института президентства на базе новой Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г.1
Предложенная периодизация может помочь в освещении и анализе правотворческой деятельности Президента Российской Федерации.
Закон РСФСР от 24 июня 1991 г. «О Президенте РСФСР»2, закрепил правовой статус Президента как высшего должностного лица и главы исполнительной власти в РСФСР и определил подзаконный и исполнительно-распорядительный характер его деятельности.
Рассматривая первый этап деятельности Президента, в первую очередь, следует обратиться к анализу экономического, политического и социального состояния России к 1991 г. Можно предположить, что именно такая обстановка способствовала появлению в России поста Президента и президентского правотворчества. По мнению профессора С.А. Авакьяна, «период становления института Президента был особенно сложным в силу нескольких обстоятельств» .
Во-первых, пост Президента России возник и начал функционировать в условиях существования СССР. «РСФСР была хотя и большой, но по статусу лишь одной из 15 союзных республик. Надо было укреплять ее положение, самостоятельность. С распадом же СССР у РСФСР появились проблемы, которые связаны с самостоятельным существованием в современном мире в целом и в СНГ в особенности и которыми пришлось заниматься в первую очередь Президенту».
Во-вторых, в стране стали происходить коренные изменения, обусловившие президентство или ставшие следствием его появления, «происходила смена общественной формации, и Президенту пришлось не только лично участвовать в данном процессе, но и возглавить его».
В-третьих, «состояние экономики России в эти годы было плохим, резко ухудшилось материальное положение миллионов людей. Президенту надо было как-то способствовать улучшению дел, он рисковал потерять авторитет, популярность у населения»2.
Вышеперечисленные факты дают основания полагать, что Б.Н. Ельцин, являясь Президентом Российской Федерации, с самого начала старался укрепить свою власть и свои позиции в системе высших органов государственной власти. Так, В.О. Лучин, характеризуя деятельность Президента, отмечает: «Б.Н. Ельцин с момента своего избрания... начал активные действия по отмене Конституции, коренному пересмотру законодательства... Не имея возможности осуществить эти цели легитимным путем и желая придать своим акциям видимость правомерности, он параллельно с существующей системой законов начал создавать систему собственных конкурирующих нормативных актов - указов»3.
Остановимся более подробно на полномочиях Президента. Компетенция Президента в области издания указов и распоряжений формировалась в соответствии с Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР»4, на основе которого были внесены соответствующие изменения и дополнения в Конституцию РСФСР 1978 г. (от 24 мая 1991 г.). Даже в обновленном виде Конституция РСФСР (с учетом ее идеологической и политической ориентации) не могла устраивать и не устраивала многих, особенно Президента.
Реализация полномочий Президента Российской Федерации
Основываясь на принципе разделения власти на три самостоятельных ветви, Президент Российской Федерации, согласно ст. 11 Конституции, наделен правом осуществления государственной власти. Однако пределы и полномочия такого осуществления ни в Конституции, ни в другом законодательном акте не определены. Некоторые правоведы склонны видеть в данной формулировке возможность Президента Российской Федерации издавать нормативные акты. Законодательная власть по конституциям большинства стран мира (исключения составляют, например, некоторые мусульманские государства) принадлежит парламенту, но в ее осуществлении в соответствии с теми же конституциями участвует президент, про-мульгируя законы, обладая правом вето, пользуясь правом издавать в особых случаях акты, имеющие силу закона1. Данные положения в полной мере можно отнести к нашему Президенту. Ярким примером использования нормотворческих полномочий является огромное по объему «указное законодательство» Президента России, отменявшего законы и приостанавливавшего Конституцию (до принятия новой в 1993 г.).
Таким образом, вполне уместно вести речь о наличии президентского нормотворчества. По нашему мнению, это вид деятельности Президента Российской Федерации, предусмотренный Конституцией Российской Федерации, который направлен на реализацию конституционных полномочий путем принятия (издания) не противоречащих закону нормативных правовых актов.
Подписание и издание нормативных указов составляет основу деятельности Президента Российской Федерации по реализации им своих конституционных полномочий. Вторая не менее важная сторона деятельности Президента Российской Федерации - это обеспечение надлежащего исполнения указов и распоряжений. Под реализацией полномочий Президента Российской Федерации стоит понимать процесс, включающий комплекс отношений и возникающих вследствие этого действий от разработки проекта указа до исполнения тех предписаний, которые содержатся в конкретном акте.
Необходимо выделить два уровня отношений: 1) внутренние, т. е. те, которые направлены на разработку и принятие указов и распоряжений; 2) внешние связи, складывающиеся на этапе реализации (исполнения) самого акта. Учитывая уровень и круг вопросов, входящих в компетенцию Президента Российской Федерации, можно определить, что его деятельность носит нормотворческий характер.
Внутренние отношения состоят из нескольких самостоятельных этапов, направленных на издание акта. Первый состоит в подготовке и во внесении проекта указа Президенту Российской Федерации. Порядок подготовки правовых актов Президента Российской Федерации установлен распоряжением Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. (с последующими изменениями и дополнениями, внесенными Распоряжениями от 5 июля 1994 г. и 3 августа 1996 г.). Эта позиция весьма интересна с той точки зрения, что Президент сам определяет, как и что он будет издавать. Сложно представить, что судья, рассматривая и разрешая гражданские или уголовные дела, единолично устанавливал бы те или иные правила для себя и для всех, кто обращается в суд за защитой своих прав и интересов. В случае же с Президентом такое вполне допустимо.
Организация работы Администрации Президента Российской Федерации и других служб и ведомств, обеспечивающих деятельность Главы государства, должна быть подчинена основной цели - подготовке обоснованных и юридически безукоризненных решений Президента. В связи с этим сформировано специальное подразделение Администрации Президента Российской Федерации, функцией которого является правовое обеспечение деятельности Главы государства по реализации его конституционных полномочий. Главное управление формирует проекты программ законопроектных работ Президента Российской Федерации, готовит проекты федеральных законов, указов и распоряжений, занимается подготовкой заключений на проекты актов об их соответствии Конституции Российской Федерации, законам и др. Подготовке проекта должно предшествовать выяснение следующих условий: есть ли практическая необходимость в данном акте, диктуется ли его принятие потребностями жизни, развитием общественных отношений, является ли он своевременным?
Проекты указов и распоряжений вносятся письмом с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение существа документа, необходимые основания, справочные и аналитические материалы. Следует учитывать, что подготовленные проекты представляют собой словесное выражение воли Президента, сформулированное его составителями, и Глава государства вправе изменить текст, дополнить, признать неудовлетворительным по содержанию, не отвечающим поставленной цели издания акта.
Подготовка проектов указов и распоряжений по кадровым вопросам осуществляется Управлением кадров Администрации Президента Российской Федерации. Проекты, содержащие вопросы, отнесенные к компетенции Правительства Российской Федерации, направляются на согласование с ним поручением Главы государства или письмом руководителя Администрации. В Правительстве акты подлежат рассмотрению в течение 5 дней, а в случае необходимости, по письменному соглашению руководителя Администрации Президента и руководителя аппарата Правительства, срок может быть увеличен до 15 дней. Данные положения урегулированы Указом Президента Российской Федерации от 3 мая 1995 г. «О дополнении Указа Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации"».
Действует также Указ Президента Российской Федерации от 1 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации». Им установлено, что проекты этих указов вносятся с приложением к ним связанных с ним соответствующих проектов актов Правительства. Проекты указов Президента, предусматривающие принятие постановлений и распоряжений Правительства, должны быть согласованы с Правительством. Подготовка проектов таких указов осуществляется в соответствии с поручениями Президента. Правительство должно принимать предусмотренные указами Президента постановления и распоряжения не позднее месячного срока после вступления в силу соответствующих указов, если последними не установлен иной срок.
