Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Контрольно-счетная деятельность как особая форма реализации государственной власти в субъектах Российской Федерации 16
1.1 Дефинитивно-правовое обеспечение контрольно-счетной деятельности
1.2. Содержание контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации
Глава 2. Сравнительный анализ контрольно-счетных систем России и стран Запада
2.1. Исторический опыт формирования органов контрольной деятельности в России
2.2. Особенности контрольно-счетных систем стран Запада и опыт их интеграции
Глава 3. Правовое регулирование контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации
3.1. Теоретические основы (концепция) правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации
3.2. Особенности законодательства субъектов России в контрольно-счетной сфере и проблемы его совершенствования , га
Заключение
Список использованных источников и литературы 198
Приложение 235
- Дефинитивно-правовое обеспечение контрольно-счетной деятельности
- Содержание контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации
- Исторический опыт формирования органов контрольной деятельности в России
- Теоретические основы (концепция) правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Для современного периода развития российской государственности характерно качественное обновление парадигмы устройства государственной власти, ее организационной системы, известное изменение векторов функциональной взаимообусловленности ее различных элементов. В связи с этим наблюдается закономерная актуализация проблем контроля общества над властью, над осуществлением полномочий в рамках различных ее ветвей и в различных сферах общественных отношений. Для России данная проблема является чрезвычайно актуальной в силу наблюдаемого соперничества между ветвями власти после конституи-рования и введения принципа организационного и функционального их разделения. Тому способствовала и предыстория, свидетельствующая о целенаправленном стремлении исключить эффективные контрольные механизмы над властью из системы государственного устройства, в равной степени, как и из пропагандируемых инструментов демократии и реформирования общества.
В контексте обозначенных явлений идут объективные процессы изменения функциональной роли государства и его органов в организации управления социально-экономическими преобразованиями. Создаются новые механизмы управления рыночной экономикой, осуществляется коренное преобразование финансовой системы, признаваемой важнейшим элементом функционирования всего государственного организма. Важное место во всем многообразии преобразований занимают вопросы создания эффективного государственного финансового контроля, без которого вряд ли может быть обеспечено должное качество осуществления государственной власти.
В 1995 г. в России был создан высший федеральный орган внешнего финансового контроля, а вслед за этим начался процесс создания аналогичных по функциональному назначению органов субъектов Российской Федерации - контрольно-счетных палат. Цель их создания - применение высоко-
качественных контрольно-счетных механизмов и технологий, обеспечивающих независимость, системность, согласованность, координацию и сотрудничество в вопросах финансового контроля на всех уровнях. Однако учреждение института контрольно-счетных органов оказалось недостаточным для окончательного и безоговорочного признания их деятельности в качестве внешнего независимого государственного финансового контроля в субъектах РФ. Потребовались годы для завоевания этими органами соответствующего авторитета, и только в последнее время начался процесс постепенного его утверждения в научной литературе и в правоприменительной практике. Но ни научное обоснование, ни правовая регламентация этого процесса не завершены. Более того, нуждаются в серьезном объяснении различия и соотношение понятий «контрольно-счетная деятельность», «финансовый контроль» между собой и с другими однопорядковыми категориями. В юридической литературе пока еще отсутствуют комплексные монографические теоретико-правовые исследования, предлагающие анализ проблем контрольно-счетной деятельности в субъектах федерации в контексте современного их понимания. Все сказанное является доказательством актуальности исследования заявленной темы и необходимости научной разработки составляющих ее проблем.
Актуализация темы объясняется и такими явлениями как недооценка значимости финансового контроля и далекое от совершенства состояние регионального законодательства в рассматриваемой сфере. Стали общеизвестными слова о необходимости активизации деятельности государства по преодолению системного кризиса, об усилении роли государства в развитии социально ориентированной экономики, отечественного производства, о внедрении в управление подлинно демократических принципов. Ситуация усугубляется ростом масштабов коррупции во власти, синдромом привыкания всех и вся к систематическому нарушению принципа социальной справедливости. Все это предъявляет качественно новые требования к системе государственного финансового контроля Российской Федерации и важнейшей его
составляющей - контрольно-счетной деятельности субъектов России, как неотъемлемых условий осуществления государственного управления и регулирования.
Главное и наиболее опасное заблуждение - неверная трактовка государственного интереса при осуществлении контроля. Так, в качестве его основной цели часто декларируется проверка законности расходования финансовых средств, при этом за пределами научного анализа остаются вопросы реализации государственного интереса. В таком случае разработка концепции государственного финансового контроля неизбежно превращается в набор эмпирических финансово-отчетных сведений о допущенных нарушениях. Это само по себе полезно, но явно недостаточно, так как простая констатация фактов не содержит механизмов выхода из ситуации.
Но именно с помощью контрольно-счетной деятельности государство и его субъекты в лице специализированных органов получают законные способы идентификации тех интересов, которые представлены в бюджете страны или региона, разграничения действительно государственных интересов и интересов регионов, корпораций, социальных групп, конкретных индивидов. Устойчивое развитие Российского государства невозможно без эффективного функционирования контрольных механизмов управления страной.
Научное решение этих задач при соблюдении приоритетов построения демократического правового государства позволит обеспечить целевое и эффективное использование государственных средств, снизить количество злоупотреблений и правонарушений, связанных с использованием государственного имущества и финансовых ресурсов, улучшить общую экономическую и социальную ситуацию в стране. Это будет действительно способствовать укреплению власти - одному из главных направлений государственного строительства в России, и дальнейшему развитию в ней системы государственного финансового контроля.
Степень научной разработанности темы. Многоаспектность проблематики заявленной темы, задачи ее комплексного исследования предопреде-
ляют необходимость обращения к трудам ученых - представителей различных отраслей не только юридической, но и экономической науки. По этой причине в своем исследовании автор опирался на работы по общей теории функций государства, финансового контроля, по проблемам взаимодействия различных уровней осуществления государственно-властной деятельности в целом и контрольно-счетной в том числе.
Проблемы, предопределенные темой диссертации, в разных объемах, аспектах и ракурсах были предметом исследования преимущественно в отраслевой юридической литературе. В дооктябрьском отечественном правоведении, исторической и экономической науке вопросы контроля исследовали такие ученые как: Н.Н. Алексеев, И.Е. Андреевский, И.Д. Беляев, Ф. Белявский, Ф. Бочковский, М.Ф. Владимирский-Буданов, Н.М. Голиков, В.В. Ивановский, В.О. Ключевский, Н.М. Коркунов, В.Н. Латкин, П.М. Милюков, СМ. Соловьев, В.А. Сакович. Многие из работ перечисленных авторов в настоящее время переизданы, отдельные изучались в подлиннике. Их анализ, проведенный на основе историко-сравнительного метода, позволил выявить факты, суждения и выводы, которые оказываются востребованными и сегодня, поскольку свидетельствуют об исторических успехах и неудачах строительства организационно-правовой основы финансового контроля в Российском государстве.
Большое значение для решения поставленных в диссертации задач имеют труды по общей теории и истории государства и права, философии и социологии права. В их числе работы таких ученых как: С.С. Алексеев, П.П. Баранов, В.М. Баранов, А.Б. Венгеров, Г.А. Гаджиев, В.М. Горшенев, Д.А. Керимов, С.А. Комаров, А.В. Корельский, В.В. Лазарев, В.Я. Любашиц, А.В. Малько, В.В. Макеев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Л.А. Морозова, B.C. Нерсесянц, Л.П. Рассказов, А.С. Пиголкин, Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Черданцев, В.Е. Чиркин, Б.Н. Чичерин, Ц.А. Ямпольская.
В разные периоды XX века к разработке вопросов контрольно-финансовой деятельности в целом и фрагментарно обращались Т.Е. Абова,
М.М. Агарков, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук,. М.И. Байтин, И.Л. Бачило, В.В Бесчеревных, С.Н. Братусь, Э.А. Вознесенский, А.Н. Голобородько, О.Н. Горбунова, Г.А. Дорохова, Б.Н. Иванов, С.Н. Иконников, Н.А. Ковалева, Ю.М. Козлов, Т.П. Коржихина, Е.А. Кочергин, А.В. Краснов, Б.М. Лазарев, Н.С. Малеин, B.C. Основин, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, P.O. Халфина, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин, Н.Е. Шмалько и др.
В последние два десятилетия прошлого и в начале нынешнего века в отечественную юридическую науку вошли имена ученых, предложивших новое понимание и новые подходы к различным вопросам теории и практики финансового контроля. В их числе назовем С.А. Агапцова, А. Андреева, А. Андрухович, Е.М. Ашмарину, Д.В. Балакина, СЕ. Батырова, В.П. Беляева, А.С.Белякова, В.Г. Бессарабова, М.И.Бесхмельницына, В.В. Бурцева, В.П. Горегляда, Е.А. Грачеву, Ю.А. Данилевского, С.А. Денисова, А.С. Емельянова, В.А. Жукова, Н.Н. Калюжного, М.В. Карасеву, В.Н. Кар-ташова, Р. Клещенко, А.Н. Козырина, B.C. Косоурова, Ю.А. Крохину, Е.А. Маштакову, Л.А. Морозову Д.В. Никольского, Л.Н. Овсянникова, В.Г. Панскова, С.Г. Пепеляева, Н.В. Платонову, Н.Д. Погосяна, М.М. Рассолова, В.И. Рохлина, А.И. Рябко, С.Н. Рябухина, СВ. Степашина, Н.С. Столярова, А.Ю. Савина, М. Савченко, Е.Н. Синеву, Н.И. Табачкова, A.M. Тарасова, СВ. Тихомирова, Г.П. Толстопятенко, Г.А. Тосуняна, СО Шохина и др.
По вопросам контрольно-счетной деятельности и финансовой политики стран Запада нами была использована зарубежная экономическая и юридическая литература, в которой представлено видение проблем заявленной темы авторами из различных государств. В их числе Г. фон Ведель, А. Ковач, Э. Голдебанд, К. Тейлор, Й. Будишовски, Д. Ашкрофт, Й. Андерсен, А.Ж. де Соуза, М. Секула, Г. де Йонг, Б. Ван Вестинг, П. Каллаган, Т. Ионсен, К. Эфентакис, Д. Рафаэль Мариа Корона Мартин, Л.А. Ханкевич, Д. Мозер и
др.
К сожалению, монографические работы, посвященные исследованию
теоретических и практических особенностей правового регулирования и осу-
осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации в контексте отечественного и международного опыта, в юридической литературе отсутствуют. Восполнению данного пробела и посвящена эта работа.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления контрольно-счетной деятельности, общие закономерности, отдельные особенности и единичные подробности их возникновения развития и правового регулирования на региональном уровне.
Предмет исследования включает в себя:
- законодательство субъектов России, регулирующее контрольно-
счетную деятельность, включая исторические документы и действующие
нормативно-правовые акты;
практику организации и осуществления контрольной деятельности в России в ее историко-сравнительном аспекте;
научные взгляды, воззрения ученых, положения, выводы и рекомендации, адресованные к вопросам совершенствования контрольно-счетной деятельности с учетом временных и пространственных пределов.
Цель и задачи исследования. Целью работы является воссоздание цельной, завершенной схемы (модели) организационно-правовых основ контрольно-счетной деятельности, осуществляемой в Российской Федерации на региональном уровне, на базе комплексного теоретического и историко-сравнительного ее исследования.
Постановка данной цели обусловила решение следующих научно-исследовательских задач:
осуществить анализ основных подходов к определению понятия контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации и осуществить ее дефинирование;
обосновать особенности признаков и принципов осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах федерации;
рассмотреть исторические особенности становления системы контрольно-счетной деятельности в России, определить его этапы и значение для современной России;
изучить теоретические принципы, правовые и организационные основы контрольно-счетных систем стран Запада и определить возможности их интеграции в России;
обосновать концепцию правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах современной Российской Федерации;
выявить особенности развития законодательства субъектов России в сфере финансового контроля и сформулировать предложения по его совершенствованию;
показать специфику двухуровневой системы внешнего финансового контроля в субъектах России, ее становление в условиях муниципальной и административной реформы.
Методологической основой исследования является современный методологический инструментарий. Исследование проведено на основе широкого применения общенаучных методов (диалектический, исторический, анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия) и частно-научных методов (методы сравнительного правоведения, толкования, моделирования, системно-структурного анализа, конкретно-социологического, статистического, прогностического и др.) познания реальной действительности. Применение общенаучных методов позволило автору осмыслить и определить генезис, выявить основные закономерности и тенденции развития контрольно-счетной деятельности, определить факторы, повлиявшие на ее содержание, сформулировать дефиницию рассматриваемой деятельности, отвечающую условиям сегодняшнего дня. Использование общенаучных методов также помогло проследить эволюционирование качественных и количественных характеристик рассматриваемой деятельности, применение частно-научных методов способствовало исследованию организационной системы контроль-
но-счетной деятельности, компетенции органов и порядка ее осуществления.
Использование широкого спектра существующих общенаучных и отраслевых методов научных знаний (философии, права, истории, социологии, и др.) позволило автору целостно и всесторонне осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования, решить задачи, поставленные диссертантом для достижения цели.
Теоретическую основу исследования составил критический анализ трудов советских и современных российских и зарубежных ученых - монографий, учебной литературы, статей, диссертаций теоретико-правового и специально-юридического характера.
Источниковую базу исследования составляют обобщенные данные о научной разработанности темы, о практической деятельности контрольно-счетных органов, о состоянии ее правового регулирования, статистические данные, справочная литература. Первую группу источников составляют официальные государственно-правовые документы, как исторически существовавшие, так и действующие: Конституция и законы РФ, конституции (уставы) и законы субъектов, подзаконные акты, документы ряда зарубежных стран. Основой исследования явились законы о КСП всех субъектов России. Вторую группу источников составили теоретические труды перечисленных выше отечественных и зарубежных ученых. В диссертации также использованы материалы отчетов о работе контрольно-счетных органов субъектов ЮФО, материалы международных конгрессов и семинаров, на которых обсуждались актуальные проблемы финансового контроля в зарубежных странах, обзоры и материалы научных и научно-практических конференций.
Научная новизна диссертационного исследования. Впервые в отечественной науке на монографическом уровне представлен комплексный Теоретико-правовой анализ контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации. В работе исследуются вопросы понятийного обеспечения рассматриваемой деятельности, предложена ее дефиниция, дана характеристика ее содержания. На основе отечественного и зарубежного опыта рас-
смотрены тенденции возникновения, развития и функционирования контрольно-счетной системы в субъектах России. Обоснована концепция правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в регионах страны, показаны особенности и проблемы состояния регионального законодательства в сфере финансового контроля, предложены пути их решения.
Положения, выносимые на защиту. Результатом научного исследования анализируемой проблематики являются выносимые на защиту выводы и положения:
Исторический опыт правового регулирования контрольной деятельности России является важным, актуальным и востребованным в современных условиях. Он свидетельствует о том, что контрольно-счетная система страны представляет собой объемный, сложный, многоуровневый, развивающийся феномен, эволюционирование которого зависит от этапов развития российского государства, его исторического типа, формы государственного устройства, интеграции институтов государственной власти в региональное и международное правовое пространство.
Соответствие контрольно-счетной деятельности статусным характеристикам и теоретическим признакам государственной деятельности обеспечивается тем, что она осуществляется в русле ее теоретического и практического соотношения с функциями государства и его субъектов, государственных органов, с другими видами государственной деятельности, а также во взаимосвязи с сопредельными категориями, применяемыми в соответствующей сфере общественных отношений. С учетом этого, контрольно-счетная деятельность определена, во-первых, как приоритетная разновидность финансового контроля с присвоением ей всех его качественных характеристик деятельностной и процессуальной сути; во-вторых, как совокупность самостоятельных, социально признаваемых, юридически установленных государством действий и процедур, вытекающих из содержания государственной власти, объединенных общими контрольными целями и задачами, выполне-
ниє которых возложено законом на уполномоченные контрольно-счетные органы.
Главным в теоретической характеристике контрольно-счетной деятельности следует признать ее многоаспектность, которая выражается в том, что: она выступает необходимым элементом содержания и условием действенности финансовой политики государства; самостоятельным направлением в функциональной характеристике государственной власти; признанным видом юридической деятельности; первостепенным видом государственного финансового контроля; фактором устойчивого государственного развития.
Содержание контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации раскрывается через совокупность ее признаков, значение которых состоит в том, что они: а) обозначают ее сущность; б) показывают ее обусловленность современным уровнем развития властных отношений; в) свидетельствуют о состоянии функциональных связей в механизме государственной власти на региональном уровне, благодаря которым достигаются цели и задачи финансового контроля с участием законодательных,(представительных) и исполнительных органов; г) позволяют констатировать обеспечение законности, ее состояние в финансово-бюджетной сфере не только на региональном уровне, но и на федеральном, демонстрируя, тем самым, единство государственной власти в стране; д) свидетельствуют о качественном состоянии законодательства о контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации и создают основу для определения вариантов его совершенствования.
В юридической литературе советского времени наблюдается явно завышенная оценка значения существования и деятельности органов народного контроля. Фактически авторитет этих органов был различным: в начале их создания, как все новое, они вызывали надежду, к концу существования советской власти была наглядно обнажена фиктивность их деятельности. И хотя народным контролерам юридически предоставлялись достаточно широкие полномочия, на практике они оказывались мало востребованными. Доказа-
тельством тому может служить тот факт, что в период перестройки первой из органов советского аппарата в России была ликвидирована в 1990 году именно система органов народного контроля.
В юридической и в особенности исторической литературе высказано немало предложений, касающихся периодизации становления и развития финансового контроля. Наиболее значимыми из них следует признать те, в основу которых положены этапы исторического развития нашего государства. Таковыми в первую очередь должны признаваться: дооктябрьский 1917 года период; советский период; период современной Российской Федерации. В рамках названных этапов возможна более подробная периодизация, основанная на таких критериях, как изменения социально-экономических условий, общественно-политической ситуации в государстве и обществе, возникновение кризисных состояний, военных противостояний и т.п. Одним из решающих объективных критериев должна считаться необходимость совершенствования способов и технологий осуществления контрольно-счетной деятельности, которая приобрела особую актуальность в современный период не только в нашей стране, но и во всем мире. Собственный исторический опыт свидетельствует о том, что нельзя не учитывать субъективный фактор и идеологическую направленность процессов развития государства, способных оказывать решающее воздействие на состояние исследуемого института.
Общую концепцию правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации необходимо формировать на основе следующих трех информационных каналов, каждый из которых имеет свое значение и влияние на эффективность рассматриваемой деятельности: а) юридического анализа уже имеющейся региональной правовой базы; б) практики применения региональных законов о контрольно-счетной деятельности; в) обобщения общетеоретических концептуальных приемов.
Контрольно-счетная деятельность в субъектах России построена и осуществляется по принципу эпизодичности проводимых проверочных ме-
роприятий, что лишает возможности сформировать общую картину допускаемых нарушений. Учитывая большой объем работы при проведении проверок контрольно-счетными органами, следует признать необходимость введения принципа поэтапности их осуществления в сочетании с обязательностью проведения всеобщего контроля, что обеспечит недопустимость ситуаций, при которых отдельные хозяйствующие субъекты или муниципальные образования выходили бы из-под контроля. Контроль должен быть систематически-поэтапным, поэтому фактическое состояние результатов контрольно-счетной деятельности в субъекте за определенный плановый период, отраженное в отчетных докладах, должно быть положено в основу концептуального обоснования плана работы на очередной период.
9. Законодательство субъектов Российской Федерации о контрольно-счётных органах (КСО) за период с 1995 по 2006 года прошло в своем развитии четыре этапа:
первый этап - 1993-1996 годы - закрепление основ контрольной деятельности в Конституции РФ, конституциях, уставах субъектов федерации, конституирование Счетной палаты РФ;
второй этап - 1996-2000 годы - создание собственной правовой базы в субъектах России: законов о финансовом контроле, о контрольных функциях органов законодательной власти, о контрольно-счетных палатах субъектов Российской Федерации в инициативном порядке при отсутствии рамочного федерального закона;
третий этап - 2000-2005 годы - введение в действие Бюджетного кодекса РФ, закрепившего на федеральном уровне статус контрольно-счетной деятельности в субъектах России, приведение в соответствие с ним правовой базы о региональных КСО;
четвертый этап - 2006 - по настоящее время - введение в действие ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», начало процесса создания контрольно-счетных органов
в муниципальных образованиях и принятие о них соответствующих нормативных актов.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью и неразработанностью темы диссертации, тем, что сформулированные в ней теоретические положения и выводы развивают и дополняют положения науки теории государства и права, в том числе разделы, посвященные функциональной характеристике государственной власти и механизма осуществления контрольно-счетных полномочий, в работе предложен углубленный анализ понятийного аппарата контрольно-счетной деятельности в его сопоставительно-сравнительном аспекте.
Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена возможностью внедрения полученных автором результатов в правоприменительную практику, а также возможностью использования выводов и предложений в совершенствовании действующего федерального и регионального законодательства, применяемого в сфере контрольно-счетной деятельности. Материалы диссертации могут быть полезными также в преподавании учебных курсов теории и истории государства и права, конституционного, муниципального, гражданского, административного, финансового права для студентов юридических вузов и факультетов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета, получили апробацию в выступлениях автора на международной и всероссийских научно-практических конференциях 2000 г., 2006 г., 2007 г., а также отражены в опубликованных автором работах. Результаты диссертационного исследования используются при проведении лекционных, семинарских и практических занятий по дисциплинам: история отечественного государства и права, финансовое право, спецкурс по региональному правотворчеству в Кубанском государственном аграрном университете.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка литературы.
Дефинитивно-правовое обеспечение контрольно-счетной деятельности
История развития Российского государства, системы его управления и государственного контроля указывают на необходимость воссоздания в современной России целостного теоретического учения в более широком понимании государственного контроля1, поскольку в реалиях современной жизни данный спектр теоретических знаний приобретает комплексный характер и оказывается востребованным, наряду с общетеоретической, различными отраслями юридической науки - конституционного, административного, финансового, муниципального права. Этого требует и современное состояние Российского государства, в котором создана многоуровневая система управления и государственного контроля, включающая федеральный, региональный и муниципальный уровни.
Научная разработка теоретических основ контрольно-счетной деятельности в контексте ее дефинитивного обоснования и определения ее места в функциональной системе государственной власти приобретает первостепенное значение на фоне общего усиления государственного контроля в условиях дальнейшего укрепления Российского государства, совершенствования рычагов его воздействия на экономику и другие сферы жизнедеятельности. Необходимость установления более строгих требований к точному и неукоснительному соблюдению законности, к реализации бюджетных назначений, к соответствию и согласованию налогов с платежными средствами страны, к более тщательному контролю над расходованием средств на государственные нужды - эти требования и задачи могут быть решены только при правильной организации государственного контроля, составной частью которого является контрольно-счетная деятельность, а также посредством научного обоснования ее понятия, содержания и значения.
На наш взгляд, это полностью согласуется с положениями Лимской Декларации руководящих принципов контроля Всемирной организации высших органов финансового контроля (ВОФК), в которой записано: «Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования»2.
Контрольные функции зарубежных государств преимущественно реализовались посредством традиционных организационных структур двух типов: во-первых, как принято называть - посредством парламентского контроля, ревизующего как управленческие действия, так и непосредственно счетные отношения, что признается вполне закономерным; во-вторых, это контроль внепарламентский, где парламент, не контролируя сам, обсуждает только готовые результаты контроля. В литературе справедливо отмечается, что после Второй мировой войны число контрольных органов в странах мира резко возросло, появились новые контролирующие органы в лице конституционных судов, уполномоченных по правам человека, контрольных палат и др.3.
В России же государственный контроль представляет собой в конечном итоге особый тип организации и осуществления контроля, выработанный историей и реальной жизнью страны. Его специфика обусловлена прежде всего особенностями государственного устройства страны и организации государственной власти и управления в целом. Кроме того, следует учитывать и особенности сложившегося экономического пространства, бюджетно-финансового механизма, хозяйственно-экономических связей, где, с одной стороны, мы имеем чрезвычайную концентрацию, с другой - неравномерность размещения производительных сил, объектов собственности, распределения финансовых потоков и других компонентов хозяйственной деятельности. Требует учета и такой фактор, как необходимость создания условий объединения сил и ресурсов для обеспечения и сохранения независимости страны, общенациональной и индивидуальной безопасности в обществе.
Современный этап развития Российского государства характеризуется углублением специализации государственных функций, совершенствованием видов государственной деятельности и органов, их осуществляющих. Этой тенденции подвержен и государственный контроль. Концептуально и организационно такую тенденцию обеспечивают различные теории, среди которых особое место занимает теория разделения властей. Однако конституционно формализованная в нашем государстве модель принципа функционального разделения властей весьма специфична, она предусматривает функциональное обособление всего лишь трех основных ветвей власти и осуществляемых в соответствии с ними видов государственной деятельности - законодательной, исполнительной и судебной. Как видим, в этой схеме ни государственный контроль, ни государственный надзор наглядно не просматриваются. Между тем, закономерностью и обязательным условием осуществления государственной власти признается необходимость ее систематического контролирования. В связи с этим мы солидарны с В.Е. Чиркиным в том, что «государственный контроль нельзя поручать органам известной триады, ибо контроль осуществляется и за ними4.
В последние годы в юридической науке заметно активизировались обоснования и других видов государственной деятельности, в числе которых в первую очередь называется контрольно-счетная деятельность, включаемая неотъемлемой составной частью в систему государственного финансового контроля5.
Для ее теоретического описания важно напомнить условия, которые предъявляются к самостоятельной ветви власти, предложенные В.Е. Чиркиным: «особая ветвь государственной власти предполагает, что: 1) существуют особые специализированные органы государства (а не общественные организации в виде низовых звеньев народного контроля); 2) каждая ветвь власти связана с определенной организационно-юридической трансформацией определенной функции государственной власти; 3) существуют специфические методы деятельности: осуществление государственной власти без нормотворческих, исполнительно-распорядительных и судебных полномочий; 4) система органов данной ветви власти является иерархической или может быть рассредоточена, но они объединены всегда единым функциональным назначением; 5) деятельность системы органов той или иной ветви власти имеет общегосударственный, а не ведомственный характер. Речь идет о государственном контроле, о контроле от имени государства в целом. Эта особая форма осуществления власти обусловлена контролирующей деятельностью государства ».
Для целей данного исследования важным представляется установление наличия перечисленных качеств у контрольно-счетной деятельности, что позволит определить ее в качестве особой формы реализации региональной государственной власти. При этом исторический государственный опыт, как отечественный, так и прежде всего зарубежный, указывают на необходимость научного обоснования независимости и самостоятельности контрольно-счетной деятельности и подчинения ее только закону, при условии создания эффективного механизма ее осуществления.
Содержание контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации
Отправные положения, необходимые для характеристики содержания контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации, вытекают из ее понимания как сложной, высокоорганизованной и динамичной системы, органично включенной в социально-политический и правовой механизм общества , как деятельности, опосредованной правом, направленной на удовлетворение потребностей общественного развития, социально востребованной, осуществляемой на профессиональной основе, требующей специальной подготовки, навыков и умения46. Необходим также учет основных составляющих ее природы: качественных признаков анализируемой деятельности, условий постановки и механизма достижения ее правовой цели, которую, по мнению Д.Ю. Шапсугова, следует определять как формирование и осуществление прав и полномочий, исполнение обязанностей47; достижение предусмотренного правом результата; функциональную составляющую.
На основе перечисленных положений мы попытаемся в первую очередь определить качественные признаки контрольно-счетной деятельности, в соответствии с которыми может быть сформирован ее индивидуальный образ. Прежде всего, следует подчеркнуть обязательные, на наш взгляд, аспекты, с учетом которых можно выделить признаки контрольно-счетной деятельности. Во-первых, нужно учесть, что это самостоятельный вид юридической государственной деятельности, во-вторых, эти признаки должны быть представлены в контексте управленческой сути контрольно-счетной деятельности. В-третьих, необходимо учесть сложившийся в нашем государстве на современном этапе его развития баланс властей, обусловленный как их функциональным различением, так и горизонтально-вертикальными конструкциями.
В юридической литературе получили достаточно обстоятельное обоснование признаки юридической деятельности. Полагаем, что они в равной степени присущи и контрольно-счетной деятельности, как разновидности первой, но имеют свои отличительные особенности, обусловленные статусом контрольно-счетных органов в субъектах федерации, их компетенцией, положением в механизме региональной государственной власти. Признаки юридической деятельности, на наш взгляд, наиболее конструктивно обозначены В.П. Беляевым.
Учитывая позицию данного автора, попытаемся конкретизировать эти признаки, применительно к контрольно-счетной деятельности в субъектах России и назовем следующие из них: 1) нормативно установленный, официальный характер; 2) обеспеченность государственными средствами экономического, политического, социального, идеологического характера; 3) позитивный, социально-преобразующий характер; 4) гарантированность системой государственно установленных гарантий; 5) персонифицированность, обеспечиваемая профессионально-конкурсным отбором; 6) использование в сочетании мер поощрительного и принудительного порядка; 7) конструктивный, удостоверительно-поисковый характер; 8) процессуальная, информационная и технологическая обеспеченность; 9) осуществление посредством правовых действий и операций; 10) наступление юридически значимых последствий.
И пусть не все из них на данный момент имеют полноценную правовую основу в нормах региональных законов, каждый из названных признаков имеет самостоятельное значение и позволяет охарактеризовать контрольно-счетную деятельность, с одной стороны, целостно и завершено, с другой - исключительно индивидуально. Такое значение перечисленных признаков представляется возможным показать фрагментарно.
Нормативная установленностъ и официальный характер контрольно-счетной деятельности подтверждается наличием региональной правовой базы в виде конституций, уставов субъектов России, их законов о контрольно-счетных палатах, о финансовом контроле в отдельных субъектах, о контрольных функциях органов законодательной власти, имеющих место также в отдельных субъектах России (их подробный анализ будет представлен по ходу изложения темы). И хотя в некоторых из них сохраняется действие подзаконных актов о контрольно-счетной деятельности, тенденция свидетельствует о постоянном их сокращении. Важной составляющей этого признака является признание и учреждение контрольно-счетных палат в качестве юридических лиц. Тот факт, что не во всех субъектах такое признание юридически состоялось, свидетельствует о том, что процесс становления этого вида органов финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации еще не завершен, но подтверждает необходимость рассматриваемого признака, а также достижение его единообразного понимания.
Обеспеченность контрольно-счетной деятельности средствами экономического и социального порядка проявляется в том, что служащие контрольно-счетных палат включены в региональные реестры государственных служащих, в субъектах федерации создана необходимая правовая база о механизме денежного содержания работников контрольно-счетных палат, их материального поощрения и стимулирования, а также социального обеспечения. В региональном бюджете отдельной строкой указывается статья финансирования деятельности контрольно-счетных палат субъектов федерации. Для работы контрольно-счетным палатам выделены помещения, оборудование, техника, печатные издания и другие компоненты материального обеспечения. И пусть обозначенные позиции пока не имеют место во всех субъектах России, доказательным является сам факт их наличия хотя бы в одном регионе.
Позитивный, социально-преобразующий характер рассматриваемой деятельности наиболее красноречиво подтверждается конкретными результатами работы контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации. Так, общая сумма выявленных нарушений контрольно-счётными органами субъектов Российской Федерации в 2002-2006 годах составила соответственно в 2002 году- 28,0 млрд. рублей, в 2003 году - 35,9 млрд. рублей, в 2004 году -44,7 млрд. рублей, в 2005 году - 66,1 млрд. рублей, в 2006 году - 68,3 млрд. рублей. По результатам проведенных КСО субъектов Российской Федерации контрольно-ревизионных мероприятий в бюджетную систему Российской Федерации было возмещено в 2002 году - 2,9 млрд. рублей, в 2003 году -1,02 млрд. рублей, в 2004 году - 3,6 млрд. рублей, в 2005 году - 0,7 млрд. руб лей, в 2006 году - 1,1 млрд. рублей. Только за 2005-2006 годы контрольно-счетными органами Российской Федерации было проверено 19507 объектов .
Данные такого плана учитываются органами законодательной власти субъектов не только при составлении бюджета на очередной финансовый год, но и при планировании законодательной деятельности в субъекте, при разработке долгосрочных и ежегодных программ в различных сферах общественной жизни региона. К примеру, в Краснодарском крае таких программ в общей сложности реализуется более пятидесяти, а КСП края обеспечивает контроль за использованием средств краевого бюджета, выделенных на реализацию той или иной программы49.
Персонифщированность, подтверждаемая профессионально-конкурсным отбором, обеспечивается регулярно проводимыми аттестационными кампаниями работников контрольно-счетных палат субъектов федерации, в ходе которых происходит отток неквалифицированных работников и прием на конкурсной основе тех, кто показал свою более высокую профессиональную подготовленность. Значимость данного признака представляется целесообразным показать, сославшись на зарубежный опыт. Так, Национальное контрольно-ревизионное управление Дании (НКРУД) придает большое значение менеджменту профессиональных знаний. Главным аспектом этой работы НКРУД считает «приобретение и поддержание необходимого уровня профессиональных знаний работниками контрольно-счетных организаций, а также заботу о том, чтобы служащие обменивались знаниями между собой и активно использовали их в своей деятельности»50.
Исторический опыт формирования органов контрольной деятельности в России
Необходимость применения принципа историзма и компаративистики в исследовании контрольно-счетной деятельности представляется объективной и потому неизбежной. Именно отечественный и зарубежный опыт свидетельствует об исторических корнях и вехах зарождения и развития этой деятельности, о разнообразии ее моделей, применяемых в разное время и в разных странах, об особенностях терминологического и дефинитивного оформления этой деятельности, ее роли и значении в осуществлении государственной власти. В первую очередь представляется необходимым экскурс в российскую историю, а затем -обобщение опыта зарубежных стран и по совокупности анализа формирование заключительных выводов.
В российской историографии вопросы финансового контроля исследованы учеными разных поколений, и каждый период может быть представлен достаточно известными именами. Среди дореволюционных имен обращают на себя внимание труды Е.В. Анисимова, И.Д. Беляева, И. Блеха, М.М. Богословского, Ф. Бочковского, Н.А. Вознесенского, Ю.В. Готье, И. Дитятина, В.Н. Латки-на, П.Н. Милюкова, Н.П. Павлова-Сильванского, Д.А. Толстого, СМ. Троицкого, Б.М. Сабанти, В.А. Саковича, Б.Н. Чичерина, знаменитых российский историков В.О. Ключевского, Н.И. Костомарова, В.В. Ивановского, М.Ф. Влади-мирского-Буданова и других.
В работах перечисленных авторов представлены неоднозначные мнения и подходы к оценкам истории становления органов финансового контроля в России и к самому явлению. Термин «контрольно-счетная деятельность» только на первый взгляд может показаться по-современному новым и ранее не используемым. На самом деле история свидетельствует о его достаточно глубоких исторических истоках. Отдавая отчет в том, что контрольно-счетная деятельность может рассматриваться как явление дочернее по отношению к общегосударственному финансовому контролю и что термин «финансовый контроль» имеет более распространенное хождение, считаем необходимым истоки контрольно-счетной деятельности показать через призму истории финансового контроля. С этой целью, полагаем, будет полезным представить сложившиеся исторически и существующие ныне на этот счет точки зрения ученых.
Еще в XIX веке Ф. Бочковский и В.А. Сакович обосновали вывод о том, что институт финансового контроля как таковой берет свое историческое начало со времен Древней Греции и Древнего Рима2. В работе «Государственный контроль в России» В.А. Сакович заключает, что процесс формирования централизованной системы финансового контроля в России завершается только в XIX веке . Свидетельства исторических корней рассматриваемой деятельности в России находим у В.О. Ключевского, Н.И. Костомарова, В.В. Ивановского и других. Так, В.О. Ключевский, оценивая систему государственного управления, созданную Петром I как сословно-бюро-кратическую, целями первой губернской реформы считает решение исключительно финансовых вопросов.
М.Ф. Владимирский-Буданов упоминает в своих работах о власти князя, о «донщиках» и «мытниках», описывая эпоху Киевской Руси4, о системе финансового управления, о «писцовых», «сошных» и «дозорных» книгах при описании истории средних веков . В лекциях по истории русского законодательства И.Д. Беляева, опубликованных в 1879 году, автор при описании каждого периода развития государства Российского дает характеристику правового положения должностных лиц или государственных органов, ведающих вопросами финансов, государева имущества, контроля за их использованием6.
Отдельного внимания в историографическом описании заслуживают работы И. Дитятина и СМ. Троицкого, в которых представлена проблема соотношения финансового контроля и финансовой политики. Усматривая существенный разрыв между ними, СМ. Троицкий следствием этого считал незавершенность централизации финансового управления, выразившуюся в наличии трех финансовых коллегий Петра I. И. Дитятин в своем исследовании был более обстоятелен и показал взаимосвязь характера публичной власти, финансовой политики и способа формирования финансового аппарата на принципах их соответствия . Анализируя итоги реформы 1699 года, ученый объясняет неудовлетворительную работу органов финансового управления тем, что задача увеличения сбора налогов, поставленная перед ними, противоречила интересам посадского населения. Это свидетельствует о несогласованности политики государства и интересов населения страны, на что обращает внимание ученый и что сказывается на качестве финансового контроля.
В современное время историю финансового контроля более поздних периодов дореволюционной России подробно исследовала в своей диссертации Н.В. Платонова. Этим же проблемам посвящены также публикации В.И. Рохлина и других авторов9. Так, по мнению А. Андреева и Э. Никольского, в России «система государственного устройства, управления и контроля насчитывает более чем тысячелетнюю историю»10. Но именно А. Андрухович называет эту систему системой счетоводства и контроля, подчеркивая восхождение ее корней к Древней Руси11. Как видим, название рассматриваемой деятельности контрольно-счетной имеет полное право на существование, как применяемое исторически.
В связи со сказанным следует обратить внимание на позицию Н.В. Платоновой, суть которой в том, что древнегреческие и древнеримские формы контроля не были утрачены, а нашли свое продолжение в последующие исторические периоды развития разных государств. Но в отличие от других стран в России, по мнению Н.В. Платоновой, «государственный контроль начинает себя проявлять главным образом в виде финансового контроля» только с XVII века12.
Другая точка зрения на историю зарождения и развития контрольной деятельности в России высказана В.П. Беляевым. Соглашаясь с мнением О.В. Владимировой, указанный автор считает, что о зарождении контроля в России и начале его формирования как отдельного института в рамках государственного механизма следует вести речь с XV-XVII вв., т.е. с появлением на Руси первых приказов13. Подтверждения такого вывода, с которым скорее всего можно согласиться, обнаруживаются в работах В.О. Ключевского и В.В. Ивановского, И.Е. Андреевского. Именно В.О. Ключевский констатировал факт преобразования приказов в государственные ведомства, отмечая, что «Судебник 1497 года изображает приказы в самый момент их превращения из личных поручений в учреждения, постоянные ведомства»14.
По мнению И.Е. Андреевского, в это время создаются специальные учреждения для руководства различными хозяйственными делами - приказы, которые именовались также «избами, палатами, дворами, четями (или четвертями)15. Более обстоятельно эта же мысль сформулирована В.В. Ивановским в учебнике по административному праву: «Будучи сначала (XV в.) только отделениями канцелярии Боярской Думы, приказы сделались потом (к концу XVI в.) самостоятельными центральными административными учреждениями»16.
В связи с этим уместно вспомнить несколько отличную, можно сказать уточняющую точку зрения, высказанную в литературе в 1919 году Ф. Белявским, который предлагал вести отсчет истории самостоятельности государст-венного контроля с 28 января 1811 года . Именно в этот день состоялось учреждение Главного управления ревизии государственных счетов в виде отдельного самостоятельного ведомства, которое в 1836 году было преобразовано в Государственный контроль.
Теоретические основы (концепция) правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации
Состояние современной правовой базы, предназначенной для регулирования контрольно-счетной деятельности, совершенно справедливо признается не отвечающим потребностям экономического развития страны в целом и отдельных ее регионов в том числе. Отсюда становится очевидной острота и актуальность проблем правового регулирования данного вида деятельности, что доказывается и объясняется чередой аргументов. Правовая неурегулированность выражается в первую очередь в отсутствии необходимых правовых актов, в несогласованности имеющихся, в противоречивости содержащихся в них норм, в нечеткости формулировок прав и обязанностей, принципов и дефиниций или же в их полном отсутствии.
Печально, что эти явления продолжают иметь место даже в условиях увеличивающегося количества нормативных актов, так или иначе затрагивающих или касающихся вопросов контрольно-счетной деятельности. По утверждению A.M. Тарасова, «в настоящее время на федеральном уровне принято более 260 различных нормативных правовых актов, в частности, законов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений, распоряжений Правительства РФ, в которых определены субъекты, объекты контроля, их цели, задачи, права, обязанности, функции. Это свидетельствует об их многочисленности»1. Наблюдается парадокс, суть которого в том, что количество нормативных актов растет, а качество правового регулирования падает. В связи с этим возникает необходимость отыскать причины, устранить их и предложить более эффективные модели и варианты правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности. Объективности ради следует подчеркнуть, что аналогичные картины наблюдаются не только в сфере правового регулирования контрольной деятельности, но в других сферах. Однако это не освобождает от обязанности решать обозначенную проблему. Ее изучение, вскрытие причин данного явления по праву считается одной из первоочередных задач не только законодателя, но и юридической науки. Поэтому следует согласиться с мнением СВ. Степашина в том, что «сегодня... необходимо четко выстроить все уровни контроля - и внутренние и внешние, выработать единые принципы контроля и методику его осуществления. Важно, чтобы и те, кого мы проверяем, тоже мог-ли понимать, по каким правилам мы работаем» .
Особенностью социально-экономического положения современной России является незавершенность процесса создания эффективной рыночной экономики, что не дает возможности завершить становление системы финансового контроля, которая поставлена в прямую зависимость от уровней бюджетной системы и бюджетно-финансовой деятельности. В последние годы идет интенсивное обсуждение вопросов создания механизмов контроля над финансовыми потоками и распоряжением собственностью на уровне муниципальных образований, процесс юридического оформления которых в стране еще не завершен.
Существующая в стране система органов и служб, на которые возложены функции финансового контроля, не отвечает требованиям и условиям дальнейшего экономического развития государства. Наблюдается разобщенность и несогласованность во взаимодействии различных контролирующих инстанций, что приводит, с одной стороны, к дублированию и параллелизму в осуществлении контрольных проверок, с другой - к тому, что отдельные получатели бюджетных средств длительное время не подвергаются финансовому контролю. В результате создаются благоприятные условия для нарушения принципов и правил финансового контроля, для совершения финансовых правонарушений и безответственности лиц, их совершивших.
В связи с этим мы разделяем мнение проф. В.В. Бурцева в том, что «отсутствие общей для всех ветвей власти единой концепции ГФК в Российской Федерации, неразработанность основных направлений формирования методологической базы и методического обеспечения контроля, неурегулированность многих организационных вопросов взаимодействия и координации контрольных органов, неразработанность основных направлений развития внутреннего, ведомственного и регионального контроля (контроля на региональном уровне), отсутствие единого подхода к основным понятиям ГФК и многое другое (споры по поводу определения основных субъектов ГФК - "межведомственная борьба", - отсутствие концепции стандартизации ГФК и т.д.) не позволяет придать нормативному обеспечению ГФК в системе исполнительной власти цельный, системный и завершенный характер»3. К сказанному необходимо добавить, что перечисленные аргументы в равной степени относятся не только к контролирующим структурам в системе исполнительной власти, но обнаруживаются и в регулировании деятельности органов независимого финансового контроля, и может быть даже в большей степени в силу его молодого возраста в современной России.
Таким образом, становится очевидным, что в юридической литературе проблема правового регулирования организации и деятельности органов государственного финансового контроля в настоящее время стоит необычайно остро4. Ученые озабочены тем, что контрольная деятельность в России дезорганизована и малоэффективна. Законодательная база финансового контроля еще не сложилась. Она представляет собой хаотичный и спонтанный конгломерат разноуровневых правоустановлений, не складывающихся в более или менее организованную систему. Даже официальная концепция осуществления государственного финансового контроля в России до сих пор не сформулирована. Как справедливо отмечает по этому поводу Н.Д. Погосян, «государство не предприняло практически никаких усилий для изменения форм и методов осуществления государственного контроля»5.
Поэтому первоочередной задачей предлагается разработка и принятие на уровне Постановления Государственной Думы или Указа Президента Российской Федерации общефедеральной концепции государственного контроля. Составной частью и продолжением этой концепции должны стать основополагающие теоретические положения, предназначенные для осуществления региональной контрольно-счетной деятельности субъектов Российской Федерации.
С учетом сказанного становится очевидной необходимость теоретического обоснования концепции финансового контроля в государстве в целом, а также в его субъектах, которая должна основываться на постулатах контрольной политики России и служить основой для формирования и совершенствования законодательной базы осуществления контрольно-счетной деятельности. Особое звучание эта проблема приобретает в субъектах страны.
В литературе уже неоднократно поднимался вопрос о разработке концепции контрольной деятельности в разных ее вариациях. Как было сказано выше, В.В. Бурцев речь ведет о необходимости разработки концепции государственного финансового контроля - ГФК - «необходим документ, комплексно и системно решающий все основные вопросы ГФК, правовое обеспечение которых в действующих нормативно-правовых актах отсутствует либо разработано лишь частично»6. В ином, обобщенно-расширенном варианте идея концептуального обеспечения высказана A.M. Тарасовым. «Таким образом, пишет автор, в настоящее время накопился комплекс проблем, связанных с недостатками в обеспечении эффективного государственного контроля, в том числе обусловленных отсутствием базового Федерального закона «О государственном контроле в РФ», а также «Концепции о государственном контроле в РФ»7.
Обсуждаются также вопросы концептуального обеспечения системы нормативно-правовых актов о ГФК, Концепции реформирования бюджетного процесса, и другие аспекты концептуальной проблематики. Таким образом, мы имеем дело с несколькими видами концепций. Применительно к контрольной деятельности речь идет о концепции государственного контроля в широком смысле этого слова и о концепции государственного финансового контроля. Продолжая этот ряд, считаем необходимым дополнить его предложением о разработки концепции правового регулирования и осуществления региональной контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации, поскольку она имеет весьма существенные особенности и отличительные черты не только в сравнении с федеральным уровнем, но и в отдельных субъектах России.
Следует отметить, что в настоящий момент уже разработаны концептуальные основы в различных сферах управленческой жизни. Правительством РФ принимались определенные меры и по разработке концепции государственного контроля еще в 1997-1998 гг. Однако они не были доведены до конца. Вместе с тем данный вопрос по-прежнему не утрачивает своей актуальности. В этой связи мы согласны с мнением Ю.А. Тихомирова о необходимости разработки и принятия Федерального закона «О государственном контроле в РФ» , поскольку именно в нем найдут отражение нормы о региональной контрольно-счетной деятельности ранее, чем в других федеральных законах.
