Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правотворчество как одно из направлений деятельности органов внутренних дел Российской Федерации
1. Понятие правотворчества, его принципы, виды и значение для органов внутренних дел 12
2. Правотворческий процесс в органах внутренних дел 49
3. Проблемы совершенствования организации правотворчества в органах внутренних дел 76
Глава II. Виды правотворческой деятельности органов внутренних дел субъектов Российской Федерации
1. Участие органов внутренних дел субъектов Российской Федерации в федеральном правотворчестве 104
2. Участие органов внутренних дел субъектов Российской Федерации в правотворчестве субъектов Российской Федерации 129
3. Ведомственное правотворчество в органах внутренних дел субъектов Российской Федерации 144
Заключение 163
Список использованной литературы 166
Приложения
- Понятие правотворчества, его принципы, виды и значение для органов внутренних дел
- Правотворческий процесс в органах внутренних дел
- Участие органов внутренних дел субъектов Российской Федерации в федеральном правотворчестве
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема правотворчества как одной из форм государственной деятельности, направленной на создание норм права, их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену, приобретает в настоящее время особое значение.
В послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 года «России надо быть сильной и конкурентоспособной» особо отмечается, что отечественная правовая система находится в стадии формирования. Вместе с тем основными целями деятельности всех государственных институтов должны стать: демократическое развитие России, становление цивилизованного рынка и правового государства. Основой для этого является стабильная законодательная база .
Исследование проблем правотворчества выступает в качестве актуальной задачи теории права и государства, что отражается и в наличии множества точек зрения правоведов по данному вопросу. Проблемам правотворчества всегда уделялось внимание со стороны ведущих ученых в области теории права. В системе правового регулирования общественных отношений правотворчество занимает ключевое место. От того, в какой мере нормы права выражают потребности и интересы общества, насколько эффективно они воздействуют на поведение людей, зависит во многом решение задач, стоящих перед обществом. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих разнообразные отношения, сложившиеся в обществе.
1 См.: Российская газета от 19 апреля 2002 года № 71.
Правотворческая деятельность - сложнейший процесс, результатом которого является формирование законодательной базы государства, поэтому изучение правотворчества важно и актуально на любом этапе развития государства и права.
Большое значение имеет связь правотворчества с правоприменением, поскольку именно в процессе применения норм права определяется эффективность всего процесса создания нормативных правовых актов. Обеспечение участия органов внутренних дел как правоприменительных органов в правотворческой деятельности весьма актуально.
Правотворческому процессу органов внутренних дел принадлежит важное место среди правообразующих источников действующей системы законодательства. Каждый орган государственного управления в соответствующей сфере деятельности в силу своих интересов и возможностей обязан участвовать как в правотворческой деятельности, так и в определении правовой политики государства.
Органы внутренних дел субъектов Российской Федерации (Министерства, Главные управления, Управления) тесно взаимодействуют с горрайорганами внутренних дел, на которые возложена основная работа по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, что позволяет максимально учитывать в процессе правотворчества мнение практиков - правоприменителей.
Именно это предопределяет необходимость глубокой разработки проблем, связанных с правотворчеством и участием в нем органов внутренних дел.
Степень разработанности темы. Вопросы правотворчества всегда являлись предметом пристального внимания многих исследователей и нашли широкое отражение в юридической науке. В частности, данные проблемы, а также их связь с другими правовыми явлениями рассматривались в работах
С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, B.C. Афанасьева, В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, В.И. Гоймана, Н.Л. Гранат, Б.В. Дрейшева, Д.А. Ковачева, Н.И. Козюбры, В.В. Копейчикова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.В. Мицкевича, В.Н. Никитинского, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, П.М. Рабиновича, И.С. Самощенко, М.С. Строговича, P.O. Халфиной, В.В. Черникова и многих других. Однако в разработке ряда теоретико-методологических аспектов темы существует немало нерешенных и спорных вопросов. Кроме того, практически не исследованы проблемы, связанные с участием органов внутренних дел субъектов Российской Федерации в правотворческой деятельности.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта диссертационного исследования выступает правотворчество как одно из направлений деятельности органов внутренних дел.
Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с участием органов внутренних дел субъектов Российской Федерации в правотворческой деятельности, а также принципы, виды, стадии правотворчества.
Цели и задачи исследования. Цель исследования состоит в анализе проблем правотворчества в системе органов внутренних дел, изучении основных видов и направлений участия органов внутренних дел субъектов Российской Федерации в правотворческой деятельности.
Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:
- определить понятие правотворчества, его принципы, виды и значение для органов внутренних дел;
изучить правотворческий процесс, его этапы и стадии, охарактеризовать их содержание;
- исследовать проблемы правотворческой деятельности в органах
внутренних дел;
- рассмотреть особенности участия органов внутренних дел субъектов
Российской Федерации в правотворчестве на федеральном уровне, в
правотворчестве субъектов Российской Федерации;
- проанализировать особенности ведомственного правотворчества в
органах внутренних дел субъектов Российской Федерации.
Методологическая база и методы исследования. Основой диссертационного исследования выступает диалектический метод как всеобщий метод научного познания. Также использованы общенаучные, частнонаучные и специальные методы познания, такие, как исторический, сравнительно-правовой, логико-правовой, статистический, социологический, структурно-функциональный, метод моделирования и др.
Теоретической основой диссертации служит специальная юридическая литература, а также научные исследования в области философии, истории, политологии, социологии и других наук. Особое внимание уделено исследованиям ученых, разрабатывающих проблемы правотворчества и применения права в системе органов внутренних дел.
Эмпирической базой исследования выступают Конституция Российской Федерации, федеральные и региональные законы, другие нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, нормативные акты системы МВД России, статистические и другие материалы, относящиеся к предмету исследования.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна исследования определяется тем, что оно является одним из первых общетеоретических исследований проблем правотворческой деятельности органов внутренних дел субъектов Российской Федерации.
В диссертации уточнены и развиты теоретические положения о правотворчестве в органах внутренних дел, содержании правотворческого процесса, понятии его этапов, стадий и их последовательности; определены недостатки правотворческой деятельности органов внутренних дел и пути их устранения, особенности участия органов внутренних дел субъектов Российской Федерации в федеральном правотворчестве и правотворчестве субъектов Российской Федерации; выявлены характерные черты ведомственного правотворчества органов внутренних дел субъектов Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Органы внутренних дел субъектов Российской Федерации в
правотворческой деятельности занимают особое положение. С одной
стороны, они имеют возможность принимать участие в федеральном
правотворчестве (через МВД России, законодательные органы
соответствующих субъектов Российской Федерации, используя
предоставленное последним право законодательной инициативы), с другой -
в правотворчестве соответствующих субъектов Российской Федерации
(подготовка проектов нормативных правовых актов, осуществление их
сопровождения, согласование проектов нормативных правовых актов,
подготовленных иными субъектами правотворческого процесса). Вместе с
тем органы внутренних дел субъектов Российской Федерации осуществляют
ведомственное правотворчество.
2. Авторское определение понятия «правотворчество органов
внутренних дел» - направленная на достижение целей общества,
организационно оформленная деятельность органов внутренних дел,
осуществляемая в установленном законодательством порядке и в рамках их
компетенции по выявлению потребностей в правовом регулировании
общественных отношений, по созданию и участию в создании в соответствии с выявленными потребностями нормативных правовых актов.
3. Правотворческая деятельность органов внутренних дел складывается
из трех этапов: «предпроектный этап», «проектный этап» и «завершающий
этап».
Каждый этап состоит из стадий, которые включают в себя относительно обособленные комплексы общественных отношений определенного вида, осуществляемых при создании нормативных правовых актов, а также связанные с ними материально-технические действия.
Основополагающим условием эффективности правотворческой деятельности органов внутренних дел является последовательное изучение общественного мнения и широкое участие в ней как ученых различных специальностей, так и практиков - правоприменителей.
Основными направлениями деятельности МВД России как федерального органа исполнительной власти, возглавляющего всю систему органов внутренних дел Российской Федерации, по сближению законодательства различных субъектов Российской Федерации являются:
выработка единой политики органов внутренних дел субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества, реализуемой посредством нормативного регулирования их участия в правотворческой деятельности соответствующих субъектов;
проведение работы по унификации ведомственных нормативных правовых актов органов внутренних дел субъектов Российской Федерации;
- обобщение, анализ, закрепление положительного опыта, достигнутого
отдельными органами внутренних дел субъектов Российской Федерации, и
доведение его до других органов, а также выявление незаконных
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и принятие
мер к их отмене (признанию недействующими и не подлежащим
применению).
6. Авторское определение понятия «ведомственный нормативный правовой акт органов внутренних дел» - письменный документ, изданный в соответствии с установленными требованиями правомочным на то должностным лицом (органом) системы МВД России, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы права.
Руководители органов внутренних дел всех уровней вправе издавать локальные ведомственные нормативные правовые акты.
Обоснованность и достоверность полученных результатов
определяются широким использованием юридической и иной литературы, статистических и практических материалов, нормативных источников, применением современных методов научного исследования.
Исследование подготовлено на материалах Главного управления внутренних дел Московской области , в котором было создано первое в системе органов внутренних дел субъектов Российской Федерации Управление правового обеспечения и международного сотрудничества (в настоящее время - Управление правового обеспечения) . Одной из основных функций УПО является обеспечение участия ГУВД Московской области в правотворческой деятельности. ГУВД Московской области располагает интересным опытом решения проблем, возникающих в процессе участия в правотворческой деятельности, который может успешно применяться иными органами внутренних дел.
В процессе подготовки исследования автором изучены статистические данные Главного правового управления МВД России о состоянии правовой работы в юридических подразделениях органов внутренних дел 88 субъектов Российской Федерации за 2000 - 2002 годы, аналитические материалы
Далее - ГУВД Московской области. 2 Далее - УПО ГУВД Московской области.
Московской областной Думы и Администрации Московской области. Использовано около 100 нормативных правовых актов органов государственной власти, проанализировано более 210 заключений правовых экспертиз и около 70 проектов нормативных правовых актов.
Практическая и теоретическая значимость результатов исследования определяется его направленностью на совершенствование правовых и организационных основ правотворческой деятельности органов внутренних дел субъектов Российской Федерации.
Разработанные в ходе исследования теоретические положения и практические рекомендации могут иметь значение для совершенствования законодательства и ведомственных нормативных актов, законотворческой практики и нормотворческои деятельности органов внутренних дел и их правовых подразделений.
Результаты настоящего исследования могут быть использованы также в учебном процессе и научных исследованиях по вопросам теории права, которые касаются проблем правотворческой деятельности вообще и в органах внутренних дел в частности.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Полученные в ходе исследования данные использовались ГУВД Московской области при разработке проектов нормативных правовых актов, а также в правотворческой практике Московской областной Думы, Губернатора и Правительства Московской области. Ряд нормативных правовых актов органов законодательной и исполнительной власти Московской области, инициатором и исполнителем которых являлось ГУВД Московской области, готовился при участии автора исследования.
Основные теоретические положения, практические выводы, рекомендации и предложения получили одобрение на ряде научно-практических семинаров и совещаний, организуемых Главным правовым управлением МВД России и ГУВД Московской области по вопросам правового обеспечения деятельности органов внутренних дел (в частности, на I Всероссийском совещании руководителей юридических подразделений органов внутренних дел, Совещании сотрудников юридических и финансовых подразделений ГУВД, УВД, УВДТ Центрального федерального округа Российской Федерации, I Семинаре - совещании руководителей и сотрудников юридических подразделений органов внутренних дел Московской области).
Положения и выводы диссертационного исследования также были внедрены и используются при подготовке и проведении лекций и семинарских занятий по курсу теории права и государства в учебном процессе Института финансов, экономики и права офицеров запаса и Учебного центра ГУВД Московской области имени Героя России В.А. Тинькова.
Структура и объем диссертации обусловлены целями и задачами исследования. Диссертация стоит их введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие правотворчества, его принципы, виды и значение для органов внутренних дел
Правотворчество выражается в постоянном совершенствовании системы законодательства, что определяет закономерности развития цивилизованного государства и является необходимым условием своевременного и эффективного учета в нормативных актах потребностей общественного развития.
Определяющим фактором правотворчества является цель, которая, будучи непосредственным, социальным мотивом, источником всякого действия, направляет деятельность государственных органов, общественных организаций и граждан по созданию нормативных правовых актов, регулирующих поведение членов общества таким образом, чтобы наиболее эффективным путем достичь соответствующей цели.
Цель правотворчества - суть идеальное воплощение в сознании членов общества объективно возможных, необходимых правовых предписаний, регулирующих поведение членов общества.
Объективный характер цели правотворчества определяется воздействием реальной действительности, условий материальной жизни общества и общественной практики, а результат правотворчества, не будучи арифметической суммой индивидуальных волевых актов, закрепляется в праве и не зависит от сознания и воли каждого отдельного индивида. Объективное право, созданное в результате правотворчества, - это, в идеале, воля не отдельных индивидов, а общая сложная воля общества в целом, и это право не может быть изменено по желанию или воле отдельных индивидов.
По мнению В.В. Лазарева: «Принятие правовых предписаний — самое трудное и самое благородное дело законодателей. Тем самым они реализуют содержащиеся в общественных отношениях объективные по обстоятельствам и естественные по условиям места и времени требования, вытекающие из самой природы вещей»1.
В процессе правотворчества члены общества, выдвигая определенные цели для более совершенного и всестороннего удовлетворения своих потребностей и интересов, должны выявлять и выявляют в действительности отдельные черты, стороны, факты, явления, действующие и возникающие в соответствии с этими потребностями и интересами, и закрепляют в правовых нормах необходимые правила поведения, подчиняя тем самым свои действия достижению поставленных целей и преобразованию действительности.
Но выяснение объективности и субъективности цели правотворчества еще недостаточно для глубокого проникновения в его сущность. Для достижения цели необходимы определенные действия, благодаря чему ликвидируется противоречие между целями человека, общества и существующей действительностью, в противном случае цель превратится в мечту.
Цель, будучи отправным началом и ближайшей побудительной силой деятельности всякого субъекта, предопределяет в то же время методы, способы, средства, этапы и темпы ее достижения.
Задача подлинно научного правотворчества при выработке цели состоит в том, чтобы, основываясь на объективных законах и потребностях развития общества, максимально точно и полно учесть необходимые возможности, правильно определить и выбрать пути, средства, этапы и способы осуществления поставленной цели.
Смысл и значение правотворчества состоят в том, чтобы, в идеале, избрать такой вариант правового регулирования, юридической регламентации, который бы в наиболее полной мере отвечал интересам и целям государства и всего народа. Для этого необходимо учитывать закономерности развития общества, благоприятные объективные и субъективные условия для принятия и применения закона, а также выбор оптимальной правовой формы государственного решения.
Роль правотворчества, его место в системе правового регулирования определяют необходимость высокого научного уровня правотворческих решений на всех стадиях формирования конечного результата этого процесса - правовой нормы.
В юридической литературе не существует единого мнения по поводу определения понятия «правотворчество». В частности, B.C. Нерсесянц предложил понятие «правоустановление», поскольку он полагает, что именно оно точнее выражает смысл и содержание той специальной деятельности, которую обычно именуют «правотворчеством» .
Весьма распространено определение правотворчества как деятельности по разработке и изданию нормативных актов, которое обычно дается на основе анализа правотворческой практики. Следует, однако, заметить, что оно указывает только на цель правотворчества - нормативный акт, при этом не раскрывает содержание правотворчества как процесса.
Правотворческий процесс в органах внутренних дел
В теории правотворчества признано, что процесс создания норм права не носит одномоментного характера, а «растянут» во времени.
По существу, правотворческий процесс представляет особый вид деятельности, носящий сугубо интеллектуальный характер, сложный по своему содержанию, осуществляемый в присущих ему формах с использованием специальных юридических методов, регламентированный несколькими видами правил, определяющих порядок подготовки, обсуждения и принятия проекта правового акта2. Сущность правотворческого процесса составляет, как отмечалось, формирование государственной воли, выступающей содержанием правовых норм.
В правовой литературе под правотворческим процессом понимается процесс создания нормативного правового акта, состоящий из последовательно осуществляемых организационных действий (стадий)3, в результате осуществления которых в правовую систему вливается новый самостоятельный элемент - нормативный правовой акт.
Правотворческий процесс рассматривается как юридически обоснованная процедура деятельности по возведению государственной воли в закон, порядок формирования и закрепления этой воли в общеобязательных юридических предписаниях, упорядоченная система стадий деятельности по установлению, изменению или отмене правовых норм.
Правотворческий процесс состоит из стадий, которые определяются как самостоятельные этапы процедурных действий по формированию государственной воли. Это - организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, направленных на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту.
В юридической доктрине нет единства мнений по поводу содержания правотворческого процесса. Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. Некоторые ученые, определяя правотворчество как процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, выделяют стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование. Они утверждают, что правотворческий процесс есть процесс юридически значимых и процессуально оформленных действий по подготовке, утверждению и официальному оглашению нормативного акта.
Так, Б.В. Дрейшев отмечает, что «правотворческий процесс образует регламентированная правовыми нормами деятельность по изданию нормативных актов управления, осуществляемая в рамках процедуры, устанавливающей взаимосвязи его участников и необходимую направленность их волевых актов по поводу правотворческих действий»2.
С точки зрения ученых, придерживающихся данной позиции, правотворчество начинается тогда, когда потребности общественного развития определились, непосредственно-социальные права сложились, необходимость правовых нововведений назрела и на этой основе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы. В результате правотворчества накапливающиеся до того предпосылки, потребности, интересы, все то, что можно отнести только к возможности и необходимости преобразований в действующей юридической системе, становится действительностью, юридической реальностью, воплощается в правовых нововведениях. В процесс правотворчества не следует включать организационные действия, способствующие непосредственной правовой работе над нормативным актом.
В частности, к правотворчеству не относится деятельность по учету, анализу и обобщению предложений о совершенствовании законодательства, организационные мероприятия по совершенствованию работы правотворческих органов и т.д.
Участие органов внутренних дел субъектов Российской Федерации в федеральном правотворчестве
Важное место в правотворческой деятельности государства отводится федеральным органам исполнительной власти. Они наделены правом издания ведомственных нормативных правовых актов, а также участия в правотворческом процессе по линии субъектов правотворческой инициативы. Каждый орган, возглавляющий государственное управление в соответствующей сфере деятельности, в силу своих интересов и возможностей обязан участвовать как в проектировании правовых актов, так и в определении правовой политики государства1. Это в полной мере можно отнести к органам внутренних дел. К предметам их ведения относятся разработка, принятие и реализация, в пределах своей компетенции, нормативных правовых актов по защите прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства; охране общественного порядка; выявлению, раскрытию и расследованию преступлений; защите собственности; поддержанию безопасности дорожного движения; реализации законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах и выполнении ряда других социально значимых функций.
Одной из основных проблем в указанной сфере стал такой ключевой вопрос, как определение правового положения органов внутренних дел субъектов РФ.
Планом мероприятий по реализации Концепции совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации на 1999-2001 годы, утвержденной приказом МВД РФ от 13 сентября 1999 года № 693, предусмотрено приведение организационно-правовых форм органов внутренних дел субъектов РФ, имеющих право на статус юридического лица, и их учредительных документов в соответствие с гражданским законодательством.
Вместе с тем МВД Российской Федерации до сих пор не разработан единый статусный документ для органов внутренних дел субъектов Российской Федерации. Высказываются предположения и о необходимости утверждения Типового (примерного) устава государственного учреждения.
Данная позиция представляется не бесспорной. Отдельные элементы правового статуса органов внутренних дел действительно совпадают с определением «учреждения»: организация, созданная собственником; одна из целей деятельности - осуществление управленческих функций; имеет место финансирование за счет средств собственника1. Вместе с тем правовой статус любого субъекта правоотношений в первую очередь зависит от целей его создания и деятельности.
Основная функция органов внутренних дел - осуществление государственного управления в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охрана правопорядка, обеспечение общественной безопасности, борьба с преступностью, а также иными правонарушениями, то есть органы внутренних дел в первую очередь выступают как субъекты публично-правовых отношений. Понятие «юридическое лицо» - это не столько обозначение разновидности субъектов права, сколько отдельного вида правосубъектности для участия в первую очередь в частноправовых отношениях.
Конституция в части, определяющей предмет ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), устанавливает, что вопросы обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
