Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы системной организации правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации
1. Системный подход как важнейшее условие эффективности правотворческой деятельности 14
2. Общая характеристика правотворческой деятельности и факторов, сообщающих ей системные свойства 31
3. Идейные основы правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации 46
4. Правокультурные основания правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации 63
Глава 2. Основные элементы системы правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации
1. Общая характеристика основных элементов правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации 81
2. Регламентация правотворческой деятельности органов власти субъектов Российской Федерации 93
3. Средства контроля над правотворческой деятельностью субъектов Российской Федерации 102
4. Правотворческие связи различных субъектов как элемент системы правотворческой деятельности 112
5. Нормативные правовые акты органов власти субъектов РФ как внешнее выражение результатов правотворческой деятельности 124
Заключение 140
Список используемой литературы 147
- Системный подход как важнейшее условие эффективности правотворческой деятельности
- Общая характеристика правотворческой деятельности и факторов, сообщающих ей системные свойства
- Общая характеристика основных элементов правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации
- Регламентация правотворческой деятельности органов власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Эффективное правовое регулирование общественных отношений не может быть обеспечено в условиях отсутствия стройной, непротиворечивой системы норм, выраженных в официальных источниках, поэтому теоретико-правовые проблемы, связанные с осуществлением правотворческой деятельности, неизменно попадают в поле зрения ученых. В федеративном государстве, каковым является Российская Федерация, в процесс правотворчества в качестве субъектов оказываются включены не только центральные органы государственной власти, но и органы власти субъектов федерации, и в этой связи особое значение получает разработка вопросов, связанных с совершенствованием правотворческой деятельности на региональном уровне.
Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации является весьма динамичным процессом, который с течением времени приобретает все новые черты и особенности, при этом появляющиеся проблемы неизменно требуют совершенствования нормативного правового регулирования и организации правотворчества, для чего, как показывает практика, необходима надежная теоретическая основа. Вместе с тем, с сожалением приходится признать, что существующие на сегодняшний день разработки, во многом базирующиеся на методологических посылках, сформировавшихся еще в рамках советской правовой науки, далеко не всегда позволяют решать вновь возникающие практические задачи.
В юридической науке проблема совершенствования регионального правотворчества зачастую фактически сводится к необходимости приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством, усиления регулятивной роли и повышения их технико-юридического качества. Предполагается, что решение обозначенных задач может быть обеспечено посредством уточнения компетенции субъектов правотворчества на региональном уровне, совершенствования правотворческой процедуры, усиления контроля за законностью и обоснованностью деятельности правотворческих органов. Однако, по нашему мнению, недостаточная эффективность традиционных средств и путей повышения эффективности правотворчества, в том числе — осуществляемого на уровне субъектов Российской Федерации, обусловливает необходимость поиска новых методологических средств и приемов исследования правотворческой деятельности, а также возможностей ее совершенствования.
Вполне очевидной представляется необходимость применения возможностей системного подхода в исследовании и организации правотворчества, поскольку он вносит вполне определенную новизну в понимание природы и сущности правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, ее места и роли в регулировании общественных отношений. Вместе с тем, по нашему мнению, на сегодняшний день требуется серьезная переоценка непосредственно самих возможностей системного подхода в теоретико-правовом анализе правотворчества, и это обстоятельство обусловливает актуальность темы исследования.
Системность правотворчества субъектов Российской Федерации обычно понимается как обеспечение необходимого уровня системности регионального законодательства, его непротиворечивости, а также согласованности с федеральным законодательством. Однако системный подход ориентирует не только на выявление свойств объекта как системы, но и выявление факторов и механизмов, обеспечивающих целостность и устойчивость системы. В этой связи применение системного подхода предполагает необходимость выявления факторов, сообщающих системе ее свойства, тех источников ее внутреннего и внешнего развития, которые могут повлиять на качественное состояние системы и ее функционирование. Лишь в этом случае может быть обеспечено не только исследование закономерностей структуры системы и системообразующих связей между ее элементами, но и решение практических задач, связанных с приведением системы в необходимое состояние.
Степень научной разработанности темы. Правотворчество является традиционным объектом исследования отечественной юридической науки. Его исследованию посвятили свои работы такие видные дореволюционные ученые, как Н.Н. Алексеев, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, Л.И. Петра-жицкий, B.C. Соловьев, Е.Н. Трубецкой, Г.Ф. Шершеневич, Б.Н. Чичерин .
В советский и постсоветский период вопросы, связанные с сущностью, содержанием, порядком осуществления правотворческой деятельности, разрабатывались в трудах по теории государства и права, конституционному и административному праву целого ряда ученых - С.С. Алексеева, Г.В. Ата-манчука, ВТ. Афанасьева, И.Л. Бачило, В.М. Горшенева, Б.Д. Дрейшева, К.Н. Дмитриевцева, С.Л. Зивса, В.Б. Исакова, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимо-ва, В.И. Кнорринга, М.Ю. Козлова, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, Г.В. Мальцева, Ю.В. Манаховой, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Г.И. Муромцева, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, М.Ю. Спирина, Ю.Е. Сысоева, Ю.Г. Тихомирова, P.O. Халфиной, Т.В. Цгоева, Л.С. Явича и других2.
Исследованию проблем правотворчества на уровне субъектов Российской Федерации посвящены исследования К.Н. Агаркова, А.В. Гайды, А.В. Ермолаевой, С.А. Жинкина, Е.В. Каменской, И.С. Кич, П.М. Курдюка, М.Ф. Маликова, P.M. Подкорытовой, Н.С. Соколовой, А.А. Смирновой, В.А. Троцковской, И.В. Упорова, Л.В. Четвериковой, А.Г. Шорникова, И.И. Шувалова и других ученых1.
Несмотря на значительное количество работ, в рамках которых анализируются теоретические и практические проблемы правотворчества, в том числе - на уровне субъектов Российской Федерации, вопросы, связанные с системной организацией правотворчества, самостоятельного изучения практически не получили.
Объектом исследования является правотворческая деятельность как сложный по своему содержанию и детерминируемый большим количеством объективных и субъективных факторов процесс.
Предметом исследования выступают сущностные свойства и закономерности организации правотворческой деятельности, ее системные характеристики и особенности, присущие правотворческим процессам в Российской Федерации на уровне ее субъектов.
Основной целью исследования выступает определение объективно существующих возможностей и путей применения системной методологии в совершенствовании нормативного правового регулирования и организации правотворческой деятельности. Достижение обозначенной цели требует решения следующих задач:
- определения сферы применения системного подхода в теоретико-правовой разработке проблем правотворчества;
- уяснения сущности правотворческой деятельности как системного процесса и уточнения ее субъектного состава;
- выявления системообразующих факторов, интегрирующих отдельные компоненты правотворческой деятельности в единую, целостную систему;
- определения содержания идейных основ правотворчества и установления их значения в обеспечении системного характера правотворческой деятельности;
- выявления характера воздействия на правотворческий процесс правовой культуры и правосознания с учетом их современного состояния;
- изучения компонентного состава и внутренней структуры правотворческой деятельности как системного процесса;
- анализа места и роли различных элементов в обеспечении системного характера правотворческой деятельности;
- выявления обстоятельств, снижающих уровень системности правотворческого процесса и, как следствие, негативно сказывающихся на его эффективности;
- разработки научно-практических рекомендаций по совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, исходя из признания необходимости ее системной организации.
Методологическая основа диссертационного исследования определяется его целью и задачами. Автор опирается в первую очередь на положения общей теории систем и системного подхода. Кроме того, в диссертационном исследовании широкое применение получают иные общенаучные методы познания - анализ, синтез, обобщение, системно-структурный и функциональный методы. Особенности предмета исследования обусловили также широкое использование технико-юридического метода как специального метода познания правовых явлений.
Теоретическую основу диссертации составляют работы правоведов, занимающихся разработкой вопросов, связанных с проблематикой исследования. В частности, в диссертации использованы труды таких ученых, как К.Н. Агарков, С.С. Алексеев, А.И. Бобылев, СВ. Бошно, Н.А. Власенко, Ф.М. Гаджинова, К.Н. Дмитриевцев, Б.В. Дрейшев, И.П. Зотов, СИ. Иванов, Е.В. Каменская, Т.В. Кашанина, И.С Кич, Д.О. Куксов, В.Н. Лабутина, А.П. Мазуренко, Е.М. Макеева, Ю.В. Манахова, А.С. Пиголкин, P.M. Подкорыто-ва, СВ. Поленина, Т.Н. Рахманина, Н.С. Соколова, Ю.А. Тихомиров, Т.В. Цгоев, Н.Н. Червяков, Н.С. Шмакова, О.В. Шопина и многих других исследователей .
Помимо этого, используются работы, посвященные разработке системной методологии, а также применению общей теории систем в правовых исследованиях - П.К. Анохина, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, П.П. Баранова, Л.А. Воскобитовой, М.С. Кагана, А.Г. Кузнецовой, А.В. Кузьменко, В.А. Лебедева, Г.Г. Петриашвили, В.Н. Сагатовского, В.Н. Садовского, А.И. Уемова, В.П. Хомколова, Э.Г. Юдина и других ученых2.
Нормативную основу исследования составили, прежде всего, Конституция Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты по вопросам организации и осуществления правотворчества. В основу научных выводов также положено изучение нормативных правовых документов, регламентирующих правотворческую деятельность органов власти отдельных субъектов Российской Федерации, и отражающих результаты правотворчества.
Научная новизна диссертационного исследования состоит, во-первых, в уточнении ряда узловых понятий, принципиально важных и для постановки теоретической проблемы, и для содержательного анализа. Имеется в виду прежде всего широкое понимание правотворческой деятельности не только как специализированной деятельности соответствующих органов государственной власти и различных субъектов государства, но и как общегражданской деятельности; понимание системности как многофакторности и исчерпывающей структурированности правотворческой деятельности; различение понятий правотворчества и правотворческой деятельности; конкретизация понятия системы в применении к правотворческому процессу и системы в применении к массиву нормативных правовых актов различных уровней.
Во-вторых, новизна состоит в том, что исследование выполнено не только на основе принятых в последнее время федеральных законов и других нормативных правовых актов, направленных на совершенствование правовой системы государства, но и на материалах, характеризующих правотворческую деятельность отдельных субъектов Российской Федерации.
В-третьих, новизна состоит в выявлении ряда факторов, объективно влияющих на характер и качество правотворческих процессов в Российской Федерации. При этом каждый фактор оценен разносторонне - и в своих положительных, и в своих негативных влияниях.
В-четвертых, новизна состоит в принципиальном различении формальной и содержательной стороны в правотворческом процессе. Это различение позволяет дать более адекватную интегральную оценку правотворчеству, осуществляемому в разных исторических ситуациях; оно позволяет выявить специфические черты правотворчества реформационных (динамичных) и стабильных периодов в жизни российского государства, оценить их преимущества и недостатки. В контексте этого различения появляется возможность более правильно оценить роль культурного фактора в правотворческой деятельности и состояние самой правовой культуры российского общества.
В-пятых, новизна состоит в выявлении ряда путей и средств повышения качества подготовки нормативных правовых актов на региональном уровне, в максимальном приближении к их своеобразию.
Новизну составляют положения теоретического характера, выносимые на защиту:
1. В совокупности форм и средств правового обеспечения жизни современного российского общества правотворчество выступает как системообразующий элемент. Системообразующий характер правотворческой деятельности проявляется, во-первых, в том, что качество ее результатов является определяющим фактором в правовом регулировании всей совокупности общественных отношений, в государственном строительстве, в характеристике правовой культуры общества. Во-вторых, правотворчество в широком смысле этого слова является непрерывным процессом, атрибутивным для любого правового явления и процесса. Правотворчество - одна из универсальных характеристик общества с точки зрения его динамики;
2. Правотворчество - очень сложный процесс и в субъектном, и в объектном смысле, и в своей результативности, поэтому системность - скорее объективная и интегральная характеристика правотворческой деятельности, чем непосредственно организующий принцип. Непосредственно организующий характер в применении к правовой жизни носят такие свойства системности, как многофакторность, всесторонность, полнота, стратегичность, стабильность, целенаправленность, рациональность, формально-логическая определенность, органичность, своевременность;
3. Правотворческая деятельность в силу своего системного характера представляет собой культурный процесс, т.е. она объективно связана с воспроизводством правовой системы общества, а не только с совершенствованием системы законодательства;
4. Признание связи правотворчества исключительно со специализированной деятельностью государства сужает видение и его объема, и его результатов, поскольку слабо учитывает объективные влияния правотворческого характера на общественные отношения сложившейся массовой правовой практики как самовоспроизводства общественного права. Государственная организация правотворчества является главной, определяющей, но не исчерпывающей силой в данном процессе;
5. Особое место в системе закономерных, объективно существующих управленческих связей принадлежит связям правотворческого характера, возникающим во взаимодействии органов государственной власти различных уровней (в том числе - в применении к Российской Федерации - и ее субъектов) и являющиеся результатом последовательной нормотворческой деятельности соответствующих органов в ходе выполнения ими своих функций;
6. Фактическая совместимость вертикальных и горизонтальных связей между одними и теми же субъектами государства - отражение существующей практики, которая, однако, не может быть оценена однозначно. С одной стороны, это импульс для развития федеративных отношений, сообщающий им динамику, жизненную силу; с другой стороны, это импульс для воспроизводства бесконечных коллизий, что негативно сказывается на правореализа-ционном процессе;
7. Периоды активного нормотворчества, который характерен, в частности, и для современного российского государства, неизбежно связаны с проблемами рассогласования, несистемности, поскольку формальный момент в нормотворчестве является в таких условиях вторичным, фактически несущественным до перехода к этапу определения конкретных обязанностей, полномочий в реализации норм права, а не в предъявлении требований, предписаний нормативного и ненормативного характера;
8. Сложившаяся юридическая постановка вопроса о совершенствовании правотворческой деятельности в Российской Федерации, связанная с завышенными требованиями к рациональности и однозначной регламентированности массива нормативных правовых актов, являющегося главным «продуктом» указанной деятельности, объективно ведет к занижению оценок их фактического качества, практической целесообразности, эффективности, что, в свою очередь, ведет к стимулированию формальных средств совершенствования правотворчества, ограниченных по своим практическим возможностям;
9. Построение иерархии нормативных правовых актов, сама по себе их логическая согласованность не в состоянии самостоятельно обеспечить эффективности их действия; содержательное своеобразие правоотношений в рамках различных субъектов государства не может быть определено или стимулировано формальными соответствиями. Сопоставление нормативных правовых актов по их иерархическим свойствам имеет смысл до определенного предела, когда формальные соответствия актов с точки зрения их нормативной силы первичны, а их фактическая регулятивная сила вторична;
10. Существующая в правовой теории прошлого, и в современной теории традиция оценки отечественной правовой культуры как неразвитой, низкой и т.п. порождена, во-первых, оценками, имеющими внешние (западные) ориентиры, во-вторых, идеализацией должного качества правотворческого процесса, в-третьих, неразвитостью позитивного подхода к пониманию российской правовой культуры как своеобразного, адекватного существующим общественным состояниям феномена, обладающего достаточным внутренним импульсом к правовой организации общества и государства.
Исследование правотворческой деятельности как системного процесса имеет как теоретическую, так и практическую значимость.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение разработки проблематики заключается в том, что она позволяет по-новому взглянуть на проблему эффективности правотворческой деятельности, в том числе - осуществляемой органами власти субъектов Российской Федерации. В рамках исследования не только выявляется содержание и структура системы правотворчества, но и определяется место и роль совершенствования различных элементов, а также связей между ними для повышения качества правотворческой деятельности и эффективности правового регулирования в целом.
Полученные выводы и обобщения способствуют развитию тех разделов теории права и государства, которые непосредственно связаны с проблемами правотворчества. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в качестве основы научной разработки проблем регионального правотворчества в отраслевых юридических науках, и прежде всего — в конституционном праве.
Теоретические результаты исследования непосредственно направлены на их практическое применение.
Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные результаты и выработанные рекомендации могут быть использованы органами законодательной и исполнительной власти, в том числе - субъектов Российской Федерации, в качестве основы совершенствования правотворческого процесса. Результаты исследования могут быть использованы для преподавания и изучения учебных курсов «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», «Конституционное право», «Административное право», «Теория государственного управления».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре теории государства и права Московского университета МВД России. Ее положения получили отражение в публикациях автора, успешно внедрены в учебный процесс.
Структура диссертации определена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих девять параграфов, заключения и списка используемой литературы.
Системный подход как важнейшее условие эффективности правотворческой деятельности
Решение задач настоящего исследования требует уточнения возможностей системного подхода в осуществлении правотворческой деятельности, в том числе на региональном уровне. Необходимо определить, в чем именно состоят возможности системного подхода как основы организации правотворческой деятельности, и какие конкретно проблемы могут быть решены с его помощью. Прежде чем непосредственно перейти к решению обозначенных задач, необходимо четко определить, что собой представляет системный подход, в чем состоит его сущность и, главное, каковы возможности его использования в юридической сфере. Несмотря на то, что системный подход на сегодня предстает как самостоятельное и весьма широко используемое методологическое направление в правовой науке, единое мнение по указанным вопросам отсутствует. Т.В. Кашанина и А.В. Кашанин указывают: «В самом общем виде под системой понимается совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную функциональную целостность, единство. При системном подходе к изучению явления акцент делается не столько на описании самих элементов системы, сколько на анализе их связей, поиске функций каждого элемента во всей системе, ведь именно самостоятельная функция элемента является основанием для его выделения в системе». П.У. Кузнецов полагает, что специфика системного подхода определяется тем, что он ориентирует исследование на раскрытие целостности объекта и обеспечивающих его механизмов, на выявление многообразных типов связей и сведение их в единую теоретическую целостность". Л.А. Воскобитова считает, что системный метод дает возможность осмыслить явление в целом, синтезировать целостное представление о нем. Это, в свою очередь, позволяет перейти от изучения объекта «изнутри» (что до сих пор давал «элементаристский» подход) к изучению его «извне» с точки зрения его социальной ценности. Помимо этого, как полагает Л.А. Воскобитова, системный метод позволяет на время отвлечься от деталей и рассмотреть явление не только в его статике, но и в динамике, как взаимодействующее со средой и реагирующее на все ее изменения. Попытки использования системного подхода в исследовании явлений, в том числе — социальных, имеют достаточно древнюю историю. Однако своеобразным пиком в его развитии вполне обоснованно признается середина XX века, когда кризис классического рационализма приводит к осознанию необходимости изучения объекта как целого, и именно в единстве, а не в сумме составляющих его частей. Активность, с какой примерно с середины 50-х годов XX века начинает развиваться системная методология, позволяет говорить о том, что она становится уже не просто методом, а основой принципиально нового стиля мышления. Как справедливо подчеркивает А.Г. Кузнецова, зарождение системного движения связано не столько с более полным и глубоким отражением природы целостности объекта, сколько с выработкой специальной исследовательской программы, обеспечивающей системное рассмотрение объекта, то есть связано с внутринаучной рефлексией, с методологической стратегией исследований1. При этом его источниками В.Н. Садовский справедливо признает всеобщую организационную науку А.А. Богданова (1913-1917 гг.); общую теорию систем Л. фон Берталанфи (1945 г.); кибернетику Н. Винера (1948 г.); праксиологию Т. Котарбиньского (30-40 гг.) . Если говорить непосредственно об истории развития системной методологии в отечественной философии и науке, то ее связывают с именами А.Н. Аверьянова, П.К. Анохина, В.Г. Афанасьева, И.В. Блауберга, Д.М. Гви-шиани, М.С. Кагана, В.Н. Садовского, B.C. Тюхтина, А.И. Уемова, Ю.А. Ур-манцева, А.Д. Урсула, Э.Г. Юдина и многих других3. Особое место в истории развития системной методологии в отечественной философии и науке занимают труды А.И. Уемова. В его работе «Системный подход и общая теория систем» предпринимается достаточно серьезная попытка синтезировать формально-логический и содержательно-категориальный аппараты в единый «язык системного метода». При этом категориальный аппарат предлагается рассматривать как базис языка системного подхода, формальнологический аппарат — как итог формализации этого языка. Ценность предложенного А.И. Уемовым подхода состоит в том, что он в полной мере применим в исследованиях системных объектов различной природы, фактически не имеет каких-либо ограничений для использования в качестве основы описания объектов. В то же время существенным недостатком является то, что, будучи пригодным для теоретического описания сложных объектов, его оказывается весьма сложно использовать в качестве основы для практического конструирования таких объектов. Как справедливо отмечает А.Д. Сараев, «А.И. Уемов не уделяет должного внимания вопросу о том, чем же определяется «заранее заданное» системообразующее отношение... Он явно недооценивает именно общесистемное значение функционального и целевого подхода к решению этого вопроса. Если не вскрыт механизм порождения системы, крайне трудно разработать и алгоритмы ее конструирования. Остается только параметрически описывать уже готовые структуры. Однако суть системного подхода состоит не только в умении описать бесконечное множество структур, но в том, чтобы выделить из него конечный вариант, необходимый и достаточный для реализации заданного отношения».
Общая характеристика правотворческой деятельности и факторов, сообщающих ей системные свойства
Признавая необходимость применения системного подхода в организации правотворческой деятельности как важнейшего условия эффективности последней, полагаем, что большое значение приобретает выявление ее особенностей и факторов, сообщающих ей системные свойства. Исследование сущности правотворчества, его признаков, а также определение круга субъектов правотворческой деятельности имеют важное методологическое значение для определения возможностей реализации системного подхода. Выявление системообразующих по отношению к правотворческой деятельности факторов позволяет сформировать такую модель, которая выступает предполагаемым результатом применения системного подхода в организации правотворческого процесса, а также определить важнейшие условия ее реализации. Категория правотворчества предстает одной из сложнейших теоретико-правовых категорий, ее содержание меняется по мере развития юридической науки. В юридической науке советского периода доминировал нормативный подход к правопониманию, поэтому правотворчество рассматривалось в основном как деятельность государства по принятию, изменению и отмене нормативных правовых актов. Согласно мнению А.С. Пиголкина, правотворческий процесс представляет собой «форму государственной деятельности, направленную на создание правовых норм, а также на их дальнейшее изменение или отмену»1. При этом главное для правотворчества, по мнению А.С. Пиголкина, - создание правовых норм; отмена и изменение действующих правовых норм имеют подчиненное, вспомогательное значение. По определению, предложенному В.М. Горшеневым, правотворчество «представляет собой деятельность по созданию и развитию действующей системы права путем разработки, обсуждения и принятия нормативных актов»". Приведенные определения в полной мере подтверждают то, что советскими правоведами правотворчество понималось как проходящая ряд последовательно сменяющих друг друга стадий деятельность специальных субъектов по установлению, изменению или отмене правовых норм и, соответственно, актов, в которых они находятся. При таком подходе правотворчество охватывает только деятельность по созданию нормативных правовых актов, а их система фактически приравнивается к системе права в целом. Более того, некоторыми авторами правотворчество трактовалось и еще более узко, как издание нормативного правового акта. В частности, Д.А. Ковачев признавал только одну стадию этого процесса - стадию издания нормативного правового акта, а процедуру подготовки акта выносил за рамки правотворчества, объясняя это различиями в субъектном составе, в содержании прав и обязанностей. В современный период единообразное понимание правотворчества отсутствует. С одной стороны, достаточно сильной остается традиция отождествлять правотворчество с процессом создания, изменения и отмены нормативных правовых актов. Так В.К. Бабаев понимает под правотворчеством «деятельность государственных органов (в случае референдума - всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативных правовых актов». К.Н. Дмитриевцев предлагает следующее определение правотворчества: «Правотворчество - это разновидность профессиональной юридической деятельности, которая объективируется в официальных актах, опосредуется правом, носит интеллектуально-волевой, управленческий характер, осуществляется компетентными органами в определенных процедурно-процессуальных формах с помощью специальных юридических действий и операций, способов и средств, направляется на создание нормативных правовых актов и удовлетворение тем самым актуальных социальных потребно-стей и интересов» . СВ. Бошно определяет правотворчество как «систему юридически установленных процедур деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и граждан, направленную на закрепление достигнутого социального компромисса в текстах нормативных правовых актов и выражающуюся в строго регламентированном порядке их подготовки, обсуждения, принятия и опубликования»4. Несколько иную трактовку, но в том же, узком понимании, сводящем правотворчество к созданию нормативных правовых актов, дает М.Н. Марченко. Он указывает, что «по своей социальной сути правотворчество есть процесс возведения государственной воли в закон, ее оформление в различных нормативно-правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведения — государственным велениям общеобязательного характера»1. Принципиально иной подход предлагают авторы, которые рассматривают правотворчество как специализированную государственно-властную деятельность, направленную на создание, изменение или отмену правовых норм, и не ограничивают ее созданием нормативных правовых актов. Так Н.С. Шмакова определяет правотворчество как «профессиональную деятельность, в процессе которой происходит формирование и принятие норм права (а также их изменение и отмена) уполномоченными субъектами с применением определенных методов и способов в рамках соответствующих процедур с целью удовлетворения потребностей в регулировании общественных отношений»2. В рамках данного подхода помимо непосредственного создания правовых норм в содержание правотворчества включается и их санкционирование государством. В частности, по мнению А.В. Венгерова, правотворчество - «это организационно оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органов по созданию правовых норм или по признанию правовыми уже сложившихся, действующих в обществе правил поведения»3. Наиболее широким на сегодняшний день подходом к пониманию правотворчества является подход, в рамках которого оно рассматривается как особая государственно-властная деятельность, заключающаяся в объективации правовых норм посредством формирования и принятия правовых актов и основывающаяся на познании и оценке правовых потребностей общества и государства. Специфика обозначенного подхода заключается в том, что в его рамках обязательной составляющей правотворчества признается познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации. Конечным источником правотворчества рассматривается естественный процесс развития общественных отношений, а не государственно-властная воля. Последняя выступает, по большому счету, средством официального выражения и закрепления норм права.
Общая характеристика основных элементов правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации
Говоря о правотворческой деятельности, важно не просто дать ей характеристику, но и определить возможные пути и способы повышения ее эффективности, а, следовательно, и эффективности всего правотворчества в целом. Решить обозначенную задачу, очевидно, можно только посредством некоего практического вмешательства, и в этой связи проблема совершенствования правотворчества в теоретико-правовом контексте неизменно предстает как проблема поиска правовых средств, обеспечивающих улучшение организации правотворческой деятельности и совершенствование практики ее осуществления.
Рассмотрение правотворческой деятельности в качестве системного процесса предполагает необходимость учитывать системные свойства непосредственно при выборе средств и способов совершенствования рассматриваемого вида деятельности. При этом, поскольку правотворчество представляет собой систему, характеристики которой в значительной степени определяются объективными факторами общественного развития, поскольку правотворческая деятельность базируется на весьма устойчивых идейных и культурных основаниях, объективно невозможно вести речь о формировании рассматриваемой системы, о полном и тотальном регламентировании всех составляющих ее компонентов. Важно выявить такие элементы правотворческой деятельности как системного процесса, организующее воздействие на которые, с одной стороны, объективно возможно, а с другой стороны, действительно способно обеспечить повышение эффективности правотворчества; далее, последовательно анализируя каждый из таких элементов, можно будет определить наиболее эффективные правовые средства совершенствования правотворческой деятельности.
С учетом указанных обстоятельств полагаем необходимым в качестве самостоятельного рассмотреть вопрос об основных элементах правотворческой деятельности как системного процесса, протекающего на уровне субъектов Российской Федерации.
Вопрос об элементах правотворческой деятельности в отечественной правовой теории является неразработанным. В этой связи необходимо прежде всего определить исходные посылки, которыми следует руководствоваться, анализируя структуру правотворческой деятельности.
По нашему мнению, в решении вопроса необходимо исходить из того, что правотворческая деятельность, во-первых, предстает как сложная, многомерная и при этом весьма динамичная система, а во-вторых, данная система в рамках любого субъекта Федерации приобретает индивидуальные, специфичные только ей содержательные и структурные черты.
Первое обстоятельство обусловливает то, что осуществить всесторонний анализ рассматриваемой системы, указав все составляющие ее элементы и дав этим элементам исчерпывающую характеристику, практически невозможно. В силу этого элементы системы правотворческой деятельности целесообразно представить в обобщенном виде, сгруппировав отдельные структурные единицы, характеризующиеся общностью их роли в рассматриваемой системе.
В связи с ограниченности рамок исследования с учетом сформулированной практической задачи полагаем возможным несколько сузить предмет самого научного анализа, сосредоточив внимание лишь на тех элементах правотворческой деятельности, воздействие на которые возможно и обеспечивает наиболее существенные позитивные изменения в развитии и функционировании правотворчества как системы. При этом за рамками данной работы неизбежно останутся те элементы, целенаправленное организационное воздействие на которые объективно не возможно в силу специфики их природы, либо приводит лишь к незначительным изменениям в системе правотворчества. Однако, данное обстоятельство не следует рассматривать как факт непризнания автором самого существования таких факторов.
Второе обстоятельство предопределяет то, что в рамках теоретико-правового анализа систему правотворческой деятельности можно познать лишь в ее наиболее общих свойствах, закономерно воспроизводящихся в системе правотворчества любого из субъектов РФ. Невозможно, да и нецелесообразно анализировать те характеристики, которые присущи системам правотворчества какого-либо одного или нескольких конкретных субъектов Федерации.
Учитывая то, что системность предстает как свойство, имманентно присущее правотворчеству в любых его срезах, логично будет предположить, что основные, наиболее существенные элементы правотворческой деятельности как системы также характерны для нее в любом срезе, в том числе - на уровне отдельно взятого субъекта Российской Федерации. В структурном плане, таким образом, правотворческая деятельность субъекта Федерации, очевидно, ничем не отличается от правотворческой деятельности, осуществляемой на федеральном уровне. Специфика, как нам представляется, определяется непосредственно различием в содержании структурных элементов правотворческой деятельности на различных уровнях ее осуществления.
С учетом изложенных обстоятельств, говоря о правотворческой деятельности в любом ее содержательном срезе, в том числе - и о правотворческой деятельности, осуществляемой на уровне субъектов РФ, можно выделить следующие элементы, обладающие описанными выше свойствами: объект правотворческой деятельности; предметы правотворческой деятельности; субъекты правотворческой деятельности; горизонтальные и вертикальные связи между субъектами правотворческой деятельности; нормативные правовые акты как формально-юридическое выражение результатов правотворческой деятельности; нормативная правовая регламентация деятельности субъектов; контроль над осуществлением правотворческой деятельности.
Регламентация правотворческой деятельности органов власти субъектов Российской Федерации
Правовая регламентация выступает важнейшим элементом в исследуемой нами системе. Эффективность правотворческой деятельности во многом определяется качеством ее правовой регламентации. Помимо этого, последнюю можно рассматривать в качестве одного из важнейших организационно-правовых средств обеспечения системности правотворческого процесса. В этой связи возникает необходимость выявить особенности названного элемента системы правотворческой деятельности, а также наиболее острые проблемы непосредственно самого содержания нормативного правового регулирования правотворчества субъектов Российской Федерации, требующие скорейшего разрешения.
Правовая регламентация правотворческой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации является сложной по своему содержанию. Она охватывает: принципы правотворчества; компетенцию каждого из субъектов правотворчества; правотворческую процедуру, в том числе — стадии правотворческого процесса; формы издаваемых нормативных правовых актов в соответствии с предметом правового регулирования и субъектом правотворчества; взаимодействие субъектов правотворчества по смежным вопросам либо вопросам, требующим комплексного регулирования.
При этом правовая регламентация не является единой. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации регулируется сразу на нескольких основополагающих уровнях: 1. Конституцией Российской Федерации, определяющей общие принципы правотворчества, а также разграничивающей предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов; 2. Федеральными конституционными и федеральными законами, которыми в общем виде определяются основные параметры правотворческой деятельности-органов государственной власти субъектов Федерации, а помимо того, по вопросам, не отнесенным к исключительному ведению субъектов, задаются содержательные рамки правотворчества; 3. Договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уточняющими компетенцию субъектов Федерации; 4. Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, определяющими структуру органов власти соответствующего субъекта, их компетенцию, порядок деятельности и правотворческие полномочия; 5. Другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации, непосредственно регламентирующими процесс правотворчества органами власти конкретного субъекта.
Эффективность правотворческой деятельности субъекта Российской Федерации во многом определяется качеством подготовки нормативных правовых актов, их согласованностью и отсутствием внутренних противоречий. Вместе с тем, для системы нормативных правовых актов характерно на сегодняшний день проявление острых противоречий. Органы государственной власти субъектов Федерации принимают конкретные нормативные правовые акты изолированно от других актов, порой плохо представляя себе их цели, программу действий, направленных на их достижение. Как следствие, на практике оказывается возможным возникновение таких проблем, как полное отсутствие правового регулирования конкретного вопроса на любом из уровней; дублирование правового регулирования одних и тех же вопросов на разных уровнях, приводящее к неоправданному расширению объема нормативного материала; возникновение коллизий между нормативным правовым регулированием одного и того же вопроса на разных уровнях; частичная урегу-лированность вопроса, приводящая к возможности различного толкования норм в процессе их реализации.
Причину возникновения существующих проблем нередко видят в недостаточно высоком качестве нормативного правового регулирования правотворческой деятельности, что вполне оправданно. Однако при этом наиболее активные попытки повысить качество такого регулирования не вполне обоснованно оказываются связаны с детализацией существующей правовой регламентации, уточнением действующих нормативных правовых актов и принятием новых. И это - несмотря на то, что уже реализованные в данном направлении меры не приносят позитивного результата, что само по себе свидетельствует об объективной невозможности переломить ситуацию посредством их реализации.
По нашему мнению, вопрос о том, каким должно быть содержание и степень полноты регламентации правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, требует самостоятельного рассмотрения.
Что касается степени полноты регламентации, то, очевидно, она не может носить тотального характера. Это предопределяется уже тем, что правовым регулированием вообще нельзя охватить любые ситуации, которые могут возникнуть в процессе осуществления правотворческой деятельности. Помимо того, правотворчество вообще не исчерпывается только лишь правотворческой деятельностью, формируется в том числе и под воздействием различного рода объективных факторов. Представляя собой динамический процесс, система правотворчества объективно должна сохранять определенную степень гибкости, в противном случае любые объективно происходящие изменения, обусловленные изменением самой социальной сферы, жизнедеятельности общества, неизбежно приведут к искажениям в данной системе, а как следствие — к ее неспособности эффективно функционировать.
