Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общетеоретический подход к понятию и принципам правотворчества субъектов Российской Федерации 14
1.1. Развитие категории «правотворчество» в отечественной юридической науке 14
1.2. Особенности понятия «правотворчество субъекта Федерации» 40
1.3. Система принципов правотворчества. Реализация основных принципов правотворчества в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации 52
Глава 2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как результат регионального правотворчества 87
2.1. Категория «нормативный правовой акт»: понятие, особенности 87
2.2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации: понятия, свойства, виды 101
2.3. Иные формы (источники) права в региональных правовых системах 132
Глава 3. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации 153
3.1. Некоторые вопросы соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству 153
3.2. Проблема качества законов субъектов Российской Федерации 171
Заключение 189
Список использованной литературы 194
- Развитие категории «правотворчество» в отечественной юридической науке
- Система принципов правотворчества. Реализация основных принципов правотворчества в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации
- Категория «нормативный правовой акт»: понятие, особенности
- Некоторые вопросы соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Последние полтора десятилетия Россия проходит динамичный, меняющийся и противоречиво развивающийся процесс новой государственности. Мы являемся свидетелями интенсивных темпов правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Значительно активизировалось региональное законотворчество. Общее число действующих на сегодняшний день законов субъектов Российской Федерации превышает 20 тысяч. Практически нет сферы общественной жизни, которую нельзя было бы проиллюстрировать серией региональных законов.
Интерес к правотворчеству субъектов Российской Федерации возрастает в свете следующих событий. Основной проблемой в федеративных государствах является проблема распределения полномочий между центром и регионами. В этой связи следует отметить расширение полномочий российских регионов, осуществлённое за последние несколько лет. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2007 года отмечено: «Сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю сё историю уровня».
За последний год субъектам Федерации были переданы широкие полномочия в сфере градостроительства, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны животного мира, а также в вопросах занятости населения. Намечен курс на дальнейшую передачу полномочий от федерального центра регионам. Осуществление перечисленных полномочий закономерно потребует новых правотворческих решений на уровне субъектов Российской Федерации, правового урегулирования вопросов на региональном уровне.
В этой связи необходимо отметить, что структура регионального правотворчества, его характер, состав субъектов, особенности реализации
Определим сразу, что в рамках данной работы термин «регион», «региональный» используются для характеристики процессов it явлений, ограниченных пределами границ субъекта Российской Федерации.
основных признаков отличаются значительным своеобразием, интерес к которому далеко не удовлетворен в юридической науке.
Актуальной задачей видится анализ региональных нормативных правовых актов как непосредственных результатов правотворчества субъектов Российской Федерации. «Нормативное хозяйство» российских регионов далеко не всегда упорядоченно. Это является следствием нарушения основных принципов правотворчества: планирования, профессионализма, научности и других. В результате создаются препятствия для нормативного регулирования общественных отношений на региональном уровне. Выявление и анализ недостатков нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации позволяют выработать рекомендации региональному законодателю.
Активизация правотворческой деятельности наряду с её" положительными моментами порождает и негативные последствия. Они проявляются в частности в многочисленных противоречиях между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством. При этом с позиции юридической науки требуют осмысления следующие изменения. Вопрос несоответствия региональных нормативных правовых актов федеральному законодательству из острого и конфронтациошюго перешел в рабочий, процедурный. Единство правового пространства в России в основном стало реальностью, а его поддержание предполагает ревизию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по мере изменения правового регулирования на федеральном уровне.
Результативность регионального правотворчества характеризует качество региональных нормативных правовых актов. Вопрос качества законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации вызывает живой интерес у ученых-юристов и правоприменителей. При этом признается, что качество региональных нормативных правовых актов является недостаточным. Актуальным в этой связи является осмысление основных критериев качества региональных нормативных правовых актов. Полученные
результаты могут быть использованы в целях поиска путей повышения качества нормативных правовых актов субъектов Федерации в процессе правотворческой деятельности.
Перечисленные аспекты правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации обусловили выбор темы исследования. Выявление и анализ современных тенденций правотворчества субъектов Российской Федерации, научно-теоретическая разработка его проблем, поиск возможных путей их решения представляются весьма актуальными. Очевидно, указанные вопросы являются ключевыми в развитии федеративных отношений и необходимыми предпосылками осуществления задач, стоящих перед современной Российской Федерацией.
Степень научной разработанности темы.
Степень разработки проблем правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации с позиции общей теории права, несмотря на свою значимость и актуальность, является не вполне достаточной.
Некоторые вопросы регионального правотворчества исследованы в работах И.Н. Барцица1, Н.А. Бобровой 2, Е.П. Бочаровой 3, Т.Д. Зражевской 4, БЛЗ. Исакова 5, Т.В. Кашаниной 6, Д.А. Керимова 7, А.С. Пиголкииа 8, СВ.
Барциц И.Н. Федеральное и региональное законодательства: требование соответствия // Право и политика. 2001. №3.
2 Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации //
Государство и право. 1995- №11,
3 Бочарова Е.П. Правотворчество субъектов Российской Федерации// Право и политика. 2003. Л1>1
4 Зражсвская Т.Д. Закономерности развития юридической техники в правотворческом процессе субъектов
Российской Федерации / Проблемы юридической техники: сборник статен / Под редакцией доктора
юридических наук, профессора, академика РАЕН и ПАНИ, заслуженного деятеля науки РФ В.М.Баранова. -
Нижний Новгород, 2002.
5 Исаков В.Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации // Законодательство.
1997. №4., Исаков В. Б. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития // Журнал
российского права. 1999. Л'г12.
6 Кашаннна Т.В. Соотношение централизованного и децентрализованного правового регулирования //
Правоведение. 1991, №4.
7 Керимов Д.А. Законодательная техника. М., 1997.
8 Пиголкин А.С., Студсникшш М.С., Рахманнпа Т.В. Проблемы совершенствования российского
законодательства // Юридический мир. I99S. №11 - 12.
ГТоленшюй ', М.С.Студеникшюй 2, А.П. Сычева 3, Ю.А. Тихомирова 4 и других авторов.
По близкой проблематике в последние годы было защищено ряд диссертаций: П,М. Курдюком 5 , С.Б, Сафиной б, Н,С. Соколовой 7, Я.Ф.
ft О
Исмагиловой , Е.В. Каменской . В указанных работах внимание уделено проблемам распределения компетенции между федеральным центром и регионами, сфере распространения регионального правотворчества, проблемам законодательной техники и некоторым иным особенностям правотворческой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации.
Однако следует отметить, что данная тема не получила широкого освещения в теории права, особенно с учетом динамики, развития правотворческой деятельности российских регионов. Это объясняется тем, что правотворчество субъектов Российской Федерации относится к сравнительно молодым институтам и в значительной части находится в стадии становления.
Объектом исследования выступают отношения в связи с подготовкой, рассмотрением, принятием и опубликованием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Предметом исследовании являются специфические особенности правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, а также её непосредственного результата - региональных нормативных правовых актов.
1 Полешша СВ. Законотворчество в Российской Федерации. М„ 1996.
2 Студепикина М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Журнал
Российского права. 1997. №].
3 Сычев А,П. Правотворчество субъекта Российской Федерации (па примере Новосибирской области) // Журнал
российского права. 2001. №1.
Тихомиров Ю.А. Правотворчество / Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998.
Курдюк П.М. Региональное правотворчество (Состояние, проблемы, перспективы). Дисс.... канд. юрнд. наук. СПб, 1997.
6СафипаС.Б. Законодательство субъектов Российском Федерации: вопросы теории и практики. Дисс.... канд. юрнд. наук. Уфа, 2000.
7 Соколова Н.С. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: разит не к
совершенствование. Дисс. ... докт. юрнд. паук. М., 2003.
8 ИсмагиловаЯ.Ф. Правотворчество субъектов Российской Федерации. Дисс. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2004.
9 Каменская Е.В. Региональное правотворчество в Российской Федерации (вопросы теории). Дисс. ... канд.
юрнд. наук. Саратов, 2005.
Цель работы заключается в комплексном исследовании в теоретическом и отчасти в историко-правовом аспектах правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, а также выработке рекомендаций органам государственной власти субъектов Российской Федерации по повышению качества региональных нормативных правовых актов.
Необходимым условием для достижения поставленной цели является решение следующих задач:
1. Охарактеризовать сущность правотворческой деятельности субъектов
Российской Федерации и сконструировать некоторые определения и понятия в
этой сфере.
2. Исследовать специфику реализации основных принципов
правотворчества в правотворческой деятельности субъектов Российской
Федерации.
На основе обобщения фактического материала политико-правовой действительности сформулировать принцип правотворчества, особенно актуальный для правотворческой деятельности российских регионов.
Исследовать особенности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, выделить их основные признаки, отличающие их от соответствующих актов федерального уровня.
Изучить роль иных, кроме нормативных правовых актов, региональных источников права и их связь с правотворческой деятельностью субъектов Российской Федерации.
Провести анализ проблемы соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству: выявить причины несоответствий, определить исторические периоды развития регионального правотворчества, указать основные тенденции развития.
7. Обосновать понятие механизма обеспечения единого правового
пространства, указать основные пути решения проблемы рассогласованности
региональных нормативных правовых актов и федерального законодательства, провести классификацию мер.
Обобщив региональный нормативный правовой материал, провести анализ критериев качества законов на уровне субъектов Российской Федерации.
Выработать рекомендации и предложения по совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в целях повышения качества региональных законов, уделив при этом особое внимание возможностям новых организационных форм объединения представителей населения субъектов Российской Федерации с органами государственной власти - региональных общественных палат.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод. В работе использованы общенаучные и частнонаучные методы познания. Общенаучные методы исследования представлены системно-структурным, сравнительным, статистическим, формально-юридическим методами. К частнонаучным методам изучения предмета исследования следует отнести метод правового моделирования, историко-правовои метод и различные приемы толкования права.
Теоретической основой исследования послужили работы отечественных авторов, посвященные правотворчеству в целом, а также отдельным аспектам правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации С.С. Алексеева, В.М. Баранова, М.И. Байтина, И.Н. Барцица, Н.А. Бобровой, А.И. Бобылева, СВ. Бошно, О.А. Гаврилова, В.В. Гошуляка, Т.В. Гуровой, И.Г. Дудко, Ж.С. Жайкбаева, Т.Д. Зражевской, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, С.Н. Кожевникова, А.В. Кочеткова, П.М. Курдюка, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, СБ. Сафиной, А.С. Пиголкина, СВ. Поленикой, В.Н. Руденко, Н.С. Соколовой, М.С. Студеникиной, В.М. Сырых, А.П. Сычева, Ю.А. Тихомирова, А.Ф. Черданцева, В.А. Черепанова, И.И. Шувалова и других авторов.
Учитывая тот факт, что рассматриваемые проблемы связаны с функционированием федеративного государства, в диссертации использовались исследования по вопросам развития федеративных отношений, проведенные В.Г Анненковой, И.В. Бахловым, Н.В. Брезгулевской, В.Ф. Калиной, Д.Н. Козаком, В.Л, Римским, В.Е. Чиркиным и другими учеными.
В работе использовались работы иностранных авторов Г. Спенсера и У. Бернама.
Эмпирической базой исследования послужили статистические данные о деятельности Министерства юстиции Российской Федерации по приведению нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством.
Нормативно-правовую основу диссертации составили Конституция Российской Федерации, конституции республик, уставы иных субъектов Российской Федерации, федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (особое внимание уделено актам Нижегородской области), а также договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации.
Научная новизна исследования обусловлена сформулированными выше целями и задачами и состоит в том, что настоящее диссертационное исследование является одной из первых комплексных научно-теоретических разработок проблем правотворчества субъектов Российской Федерации, его специфических особенностей. Региональное правотворчество исследовано в связи с проблемой соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству и с проблемой качества региональных законов в целом. Изучение данного явления с указанных позиций ранее не проводилось, хотя имеет, безусловно, определяющее значение для обеспечения эффективности правового регулирования федеративных отношений.
Личный вклад автора состоит в том, что в рамках диссертации по-новому определены некоторые понятия в исследуемой сфере, выявлена специфика реализации основных принципов правотворчества в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. На основе обобщения материалов политико-правовой действительности сформулирован принцип консепсуальности, особенно актуальный для регионального правотворчества. Предложено новое понятие: «механизм обеспечения единого правового пространства». Разработаны меры по повышению качества региональных законов.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
Правотворчество субъекта Российской Федерации - сравнительно новое явление в российской правовой действительности. Предлагается авторское определение правотворчества субъекта Российской Федерации как деятельности компетентных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (в случае референдума - всего населения субъекта) по созданию, изменению или отмене правовых норм с учетом своеобразия субъекта Российской Федерации в целях наиболее полного удовлетворения его потребностей.
Реализация основных принципов правотворчества отличается на региональном уровне значительной спецификой. В реализации принципа демократизма в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации видны положительные результаты, достойные применения на федеральном уровне. Для регионального правотворчества острее, чем для федерального, стоит вопрос реализации принципа единства юридической терминологии. Решать данную проблему необходимо взвешенно, совмещая диспозитивный и императивный методы регулирования.
3. Предлагается такой принцип правотворчества, как консенсуальность -
разработка и принятие нормативного правового акта с учетом интересов и
потребностей различных социальных групп, достижение согласованного
результата между участниками правотворческого процесса, несмотря на существующие противоречия.
Под нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации следует понимать принятый органом государственной власти субъекта Российской Федерации или в ходе референдума юридический документ, содержащий нормы права, действующий преимущественно на территории этого субъекта и в отношении лиц, находящихся на его территории, отражающий своеобразие и направленный на удовлетворение индивидуальных потребностей региона. Выделяется ряд признаков, характеризующих своеобразие регионального нормативного правового акта.
В большинстве случаев для принятия кодекса на региональном уровне в необходимом объеме отсутствует предмет регулирования- С целью предотвращения дублирования положений федеральных кодексов следует конкретизировать их положения в форме обычных законов субъектов Российской Федерации, в которых фиксировать только нормы, обусловленные региональной спецификой.
Национальные и религиозные факторы обусловливают появление в правовых системах субъектов Российской Федерации таких источников права, как правовые обычаи. Обычаи, эффективно регулирующие общественные отношения с учетом специфики регионов, получают санкцию официальных властей,
7. В процессе развития правотворчества субъектов Российской
Федерации можно выделить два основных этапа. После избрания нового
Президента РФ деятельность государственных органов по приведению
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие
с федеральным законодательством приобрела целенаправленный и
систематический характер. Вопрос несоответствия из политического и
конфронтационного перешел в рабочий, процедурный.
8. Причины несоответствия нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации федеральному законодательству можно
классифицировать следующим образом: политические причины слабости
Федерации, опережающее правотворчество регионов в условиях пробелов в
федеральном законодательстве, недостатки юридической техники, динамика
федерального законодательства.
9. Предлагается определение механизма обеспечения единого правового
пространства как располагающей необходимым ресурсным обеспечением
системы государственных и иных органов, обеспечивающих соответствие
региональных нормативных правовых актов федеральному законодательству.
10. Качество закона субъекта Российской Федерации понимается как
целостная совокупность правовых свойств регионального закона (адекватное
отражение происходящих в субъекте Российской Федерации процессов,
соответствие федеральному законодательству, отсутствие пробелов и др.),
которая является одной из предпосылок эффективного действия закона в целях
удовлетворения специфических потребностей региона. Выработаны
рекомендации по повышению качества законов субъектов Российской
Федерации с использованием потенциала региональных общественных палат
{на примере Нижегородской области).
Теоретическая значимость исследования. Положения работы дополняют и развивают важнейшие разделы теории государства и права. Содержащиеся в работе выводы и предложения будут способствовать активизации научных исследований в этой области теории правотворчества.
Практическая значимость исследования заключается в том, что материалы диссертационной работы могут быть использованы в преподавательской деятельности при разработке специального курса по теме «Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации», а также преподавании таких дисциплин, как теория государства и прав, конституционное право. Полученные в результате диссертационного
исследования выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы в практической деятельности органов государственной власти, а также при внесении дополнений и изменений в нормативные правовые акты, регулирующие правотворческую деятельность субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Выводы, содержащиеся в диссертации, обсуждались и были одобрены на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Волжская государственная академия водного транспорта». Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора и выступлениях на научных семинарах и конференциях.
Положения работы используются автором при преподавании курса «Теория государства и права» и «Общая теория права».
Структура диссертационного исследования. Диссертация включает введение, три главы, содержащие восемь параграфов, заключение, список использованной литературы.
Развитие категории «правотворчество» в отечественной юридической науке
Анализ правотворческой деятельности субъектов Федерации требует, прежде всего, уяснения сущности правотворчества в целом. Правотворчество представляет собой одно из важнейших направлений государственной деятельности, поскольку любое общество нуждается в правилах взаимоотношений между людьми, организациями. Учёные-правоведы всегда проявляли большой интерес к правотворчеству, этой проблеме посвящено много статей, книг, диссертаций.1
В рамках данного параграфа работы рассмотрим, как развивалась категория «правотворчество» в отечественной юридической науке, к каким итогам в этой связи пришли современные российские теоретики права, какие выводы в этой связи можно сделать.
Дореволюционные русские юристы начала XX века не дают вполне чётких определений правотворчества, однако прямо или косвенно упоминают о нём в своих работах.
Так, П.И.Новгородцев отмечал необходимость учёта мнения индивидов при создании закона. «Основное правило относительно силы общественных требований гласит, что эти требования лишь потому обязательны, что они взаимны: каждый закон при издании своём предполагает согласие всех, кто должен ему затем подчиняться; это необходимое условие его справедливости».
Известный отечественный юрист Л.И. Петражицкий отрицает роль государства в формировании права. Право, по его мнению, тождественно правовым переживаниям, которые необходимо отличать от нормативных суждений долженствования. Однако в своих работах Петражицкий упоминает законодательную функцию государственной власти: «...организация власти способствует и более полному удовлетворению потребности в развитии однообразного и точно определённого правового шаблона и осуществлению соответствующей унификационной тенденции, связанной, .. . , с атрибутивной природой права». Далее автор утверждает, что «...удовлетворению этой потребности и вообще совершенствованию права служит законодательная функция государственной власти или «законодательная власть», создавая позитивное правовое нормирование для тех областей и вопросов, которые прежде были лишены такого, определяя, какое позитивное право в каких областях должно быть применяемо.. .».3 Другой отечественный правовед, Б.А.Кистяковский, говорит по сути не о правотворчестве, а о правообразовании, уделяя большое внимание социологической стороне этого вопроса. При современном правовом строе право должно возникать, изменяться и уничтожаться только предусмотренными самим правом путями, то есть, по мысли автора, посредством правотворчества. Примечательно, что процесс правообразования - по крайней мере, на первых стадиях своих - чисто социальный процесс. Интересен подход к правотворчеству немецкого философа Георга Гегеля. Исследователь утверждал: «То, что есть право, лишь становясь законом, обретает не только форму в своей всеобщности, но и свою истинную определённость». Таким образом, превращение права в себе в позитивное право путём правотворчества придаёт праву форму всеобщности и подлинной определённости. Предметом законодательства являются лишь внешние стороны человеческих отношений, но не их внутренняя форма. Представители марксистской мысли также так или иначе касались этой проблемы. К.Маркс и Ф.Энгельс указывали, что воля, обусловленная определёнными отношениями, должна получить всеобщее выражение в виде государственной воли, в виде закона, стать независимой от личного произвола каждого отдельного господствующего индивида. Советские гористы, как правило, придерживались этой же точки зрения, утверждали, что по социально-классовому содержанию правотворчество представляет собой возведение в закон, то есть в общеобязательное правило, воли господствующего класса или народа, стоящего у власти. Наиболее традиционным, прочно вошедшим в советскую юридическую науку было определение правотворчества как особой формы или вида деятельности государства, состоящей в установлении, а также изменении или отмене правовых норм. Такой вывод основывался на понимании права как системы общеобязательных формально определённых норм, исходящих от государства, охраняемых им, выступающих в качестве регуляторов общественных отношений. Сторонники такой трактовки правотворчества исходили из того, что всеобщую и обязательную форму приобретают в сфере правовой надстройки только нормы права, но не иные, связанные с правом явления (субъективные права и юридические обязанности, правоотношения и ДР-) При этом подчёркивалось диалектическое единство норм права и правоотношений. Соответственно предлагалось понимать право как определённое единство, включающее в свои состав правоотношение.1 При таком понимании права правотворчеством следовало бы считать создание не только норм права, но и произведённых от них правоотношений.2 Однако большинство юристов того периода обоснованно использовали понятие правотворчества в нормативном смысле, подразумевая под ним процесс создания правовых норм. Вместе с тем отдельные учёные подходили к пониманию правотворчества с более широких позиций. Под этим процессом предлагалось понимать не специфическую деятельность соответствующих компетентных органов, а специфическое явление в жизни общества, организованного в государство. Имелась в виду именно правотворческая деятельность, охватывающая и формирование правовых взглядов общества, и процесс их выражения и закрепления в соответствующих нормативных актах.3
Система принципов правотворчества. Реализация основных принципов правотворчества в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации
В современном цивилизованном государстве правотворческая деятельность с необходимостью должна исходить из определённых принципов, основных идей, организационных начал, обусловливающих сущность, наиболее характерные черты и свойства этой деятельности.
В юридической литературе относительно понимания принципов правотворчества высказаны близкие но смыслу суждения.
Одни учёные определяют принципы правотворчества как организационные начала, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности.1
Утверждается также, что принципы правотворчества — это основополагающие начала, на которые должны опираться законодатели при осуществлении правотворческой деятельности.2
По мнению других исследователей, принципы правотворчества - это основополагающие идеи, реализация которых обеспечивает его качество и эффективность/
Обобщая сказанное, можно заключить следующее: принципы правотворчества - это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанные с принятием, изменением или отменой норм права,
К основополагающим принципам правотворчества относятся демократизм, законность, профессионализм и др. Эти принципы способствуют верной ориентации правотворческой деятельности в условиях динамики общественной жизни.
Проследим, как основные принципы правотворчества воплощаются в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.
Принцип демократизма. Смысл данного принципа заключается в том, что в процессе правотворческой деятельности необходимо выявлять и выражать в законах и иных нормативных правовых актах волю народа, интересы других социальных групп, которые не всегда совпадают, способствовать их гармонизации.
Конституция Российской Федерации содержит положения, напрямую отражающие реализацию принципа демократизма. Часть 2 статьи 3: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Часть 2 статьи 32: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей».
Как же реализуются данные требования на региональном уровне?
Работа по подготовке законопроектов в субъектах Российской Федерации должна организовываться на широкой демократической основе, включая в себя учёт и анализ общественного мнения, предложений различных общественных объединений, групп граждан, трудовых коллективов, органов местного самоуправления, а также ученых и специалистов.
Думается, что принцип демократизма достаточно отчётливо проявляется в институте народной или гражданской инициативы.1 Так, согласно статье 27 Устава Красноярского края предусмотрено, что граждане могут осуществлять краевую народную инициативу путём внесения проектов правовых актов на рассмотрение Законодательного собрания края, губернатора края, Совета администрации края. В Республике Тыва в соответствии со статьей 65 Конституции Республики Тыва право законодательной инициативы принадлежит группам избирателей численностью не менее одной тысячи человек, а в Нижегородской области - не менее десяти тысяч (статья 48 Устава Нижегородской области). Устав Волгоградской области разделяет гражданскую и законодательную инициативу. Под гражданской инициативой понимается право избирателя на обращение к депутату областной Думы о принятии или изменении областного закона (ст.16). Под законодательной инициативой граждан понимается право определённого числа избирателей представлять областной Думе проекты законов, а также иные предложения для принятия их в законодательном порядке (стЛ7). Заметим, что законодательная инициатива граждан не всегда рассматривается на заседаниях законодательного органа субъекта Российской Федерации, Она может возвращаться и на стадии предварительного рассмотрения в комитетах (комиссиях), президиумах, советах законодательных органов субъектов Российской Федерации,1 Однако, несмотря на это можно сделать вывод, что в некоторых своих проявлениях региональное правотворчество демократичнее федерального. На наш взгляд, такие институты непосредственной демократии, как народная или гражданская инициатива необходимо активнее внедрять как в региональный, так и в федеральный правотворческий процесс.
Категория «нормативный правовой акт»: понятие, особенности
Тесная связь с правотворчеством часто указывается в качестве основного признака нормативного правового акта. Он устанавливает, изменяет или отменяет правовые нормы и таким образом выступает «средством развития, изменения правовой системы».1 Представляется важным в рамках исследования, посвященного региональному правотворчеству, рассмотреть его непосредственный результат - нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации.
Отметим, что в некоторых исследованиях последних лет даются нетрадиционные авторские определения нормативного правового акта. Например, нормативный правовой акт - это источник права, из которого возникает государственное регулирование как способ выражения социального интереса субъектов права, облеченный в особую установленную форму, закрепляемый посредством особого рода нормотворческих процедур и предназначенный для реализации данного интереса путем общеобязательности.1
В данном случае затронуты актуальные вопросы интереса в правотворческой деятельности. Действительно, нормативный правовой акт не может быть свободен от выражения воли того субъекта, от имени которого он принимался (Парламент, Президент, Правительство и т.д.). Безусловно, за данным субъектом стоят определенные политические и социальные силы, которые реализуют через нормативные правовые акты свои интересы, выражают свою волю.
Следует отметить, что эта воля и эти интересы не выражаются в нормативном правовом акте абсолютно. В действительности имеет место компромисс, консенсус, В этой связи резонно замечено, что «позитивное право призвано внести в остросложные ситуации, характерные для общественной жизни в условиях цивилизации и обостренные классовой, политической борьбой, этническими, групповыми и иными столкновениями, личностными конфликтами, постоянные и твердые (определенные по содержанию, обеспеченные, гарантированные) нормативные начала, построенные на принципах гражданского мира, умиротворения, согласия, учета различных интересов, взаимных скоординированных уступок».
Анализ современных научных исследований в области теории права показывает, таким образом, что тематика нормативного правового акта не исчерпала себя, имеет широкий потенциал новизны.
В отечественной юридической литературе имеется достаточное количество работ, посвященных уяснению сущности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.3 В то же время в среде российских ученых-юристов проходят дискуссии по указанной проблематике. Соответственно обращается внимание на то, что имеются нерешенные проблемы, выдвигаются положения, заслуживающие внимания. В этой связи представляется значимым уяснение того, что следует понимать под нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, каковы его особенности, содержание.
Прежде всего, обратимся к общему понятию нормативного правового акта. Отметим, что определения нормативного правового акта содержатся не только в научной и учебной литературе, но и в официальных источниках, исходящих от компетентных государственных органов. В частности, Пленум Верховного Суда РФ сформулировал следующее определение, раскрывающее особенности этого акта: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».1
В научной литературе данное определение вызвало неоднозначную оценку и некоторые критические замечания.1 В частности, обращается внимание на ряд моментов. Во-первых, в данной дефиниции не учтена возможность создания нормативного правового акта в процессе прямого правотворчества народа в результате референдума или местного схода. Во-вторых, в постановлении понятие нормы права даётся через «правило поведения». Упущено из виду, что не все нормы права являются общеобязательными правилами поведения. Существуют также нормы-начала, принципы, дефиниции» которые непосредственно не регламентируют общественные отношения.
Известно, что законодательная ветвь власти также сформулировала определение нормативного правового акта, содержащееся в Постановлении Государственной Думы «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» от 11.11.1996 г. Здесь сказано: «Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм»,2 Представляется, что в целом это определение достаточно содержательное, несмотря па то, что оно также не содержит упоминания о прямом правотворчестве народа. Заметим, действующее законодательство нередко содержит прямое указание на прямое правотворчество народа. Это: Конституция Российской Федерации, ФКЗ от 28,06.2004 №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», ФЗ от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Устав Нижегородской области» от 30.12.2005, Закон Нижегородской области от 30Л2.2005 №226-3 «О местном референдуме в Нижегородской области».
В юридической литературе концентрируется внимание на том что нормативный правовой акт - это письменный документ, с помощью которого правотворческий орган в пределах своей компетенции вносит изменения в систему действующих норм права путем принятия новых или отмены устаревших норм.1 Под несколько иным углом зрения под нормативным правовым актом понимается акт правотворческих органов государства, который содержит нормы права, принимается в особом порядке, в конкретной письменной форме и состоит в определённом соотношении с другими актами.
С учетом правотворчества муниципальных образований, а также прямого правотворчества населения в процессе референдума, предлагается иное содержательное определение. Нормативный правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий специальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений».
Сказанное выше свидетельствует о том, что понятие нормативного правового акта трактуется неоднозначно, с учетом динамики политико-правовой жизни общества.
Некоторые вопросы соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
Интенсивное развитие правотворческого процесса на уровне субъектов Российской Федерации является проявлением децентрализации правовой системы России. В юридической литературе справедливо отмечалось, что ненаучная децентрализация опасна, может породить сепаратизм и авторитаризме В данной связи возникает необходимость выявить ту грань, за которой свобода правотворческой деятельности российских регионов может способствовать ослаблению федерации.
Соотношение федерального и регионального законодательства строится таким образом, что федеральная конституция и федеральное законодательство являются для последнего юридической базой, нормативной основой. Соответствующие конституционные положения гласят о высшей юридической силе Конституции России, о необходимости соответствия любых правовых актов, в том числе нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации, Конституции Российской Федерации (чЛ ст. 15, п. «а» чЛ ст. 72, п.1 раздела 2 Заключительные и переходные положения Конституции РФ).
Наряду с конструкциями, выражаемыми словами «не должны противоречить» (чЛ стЛ5 Конституции РФ), «в части, не противоречащей» (п.2 раздела 2) и другими в Конституции РФ используется термин «соответствие» (п. «а» чЛ ст.72). С философской точки зрения непротиворечие — это отсутствие логически противоположных или противоречивых мыслей об одном и том же предмете, взятом в одном и том же отношении. Противоречить означает «несоответствовать, быть несовместимым, заключая в себе противоречия». Следовательно, непротиворечие равнозначно понятию «соответствие», что можно понимать как «соотношение между чем-нибудь, выражающее согласованность, равенство в каком-нибудь отношении».1 И напортив, термин «несоответствие» подразумевает существование противоречия.
Толкование вышеперечисленных норм Конституции РФ позволяет сделать вывод о содержании соответствующих терминов: все они выражают недопустимость расхождения, отклонения, нарушения конституционных норм.
Правильное понимание вышеперечисленных терминов принципиально важно. В юридической литературе отмечалось, что для эффективного обеспечения соответствия всех правовых актов Конституции и федеральному законодательству нужна ясность в вопросе о том, что означает формула «соответствие Конституции»,
Предполагается, что данная формула должна иметь нормативное юридическое измерение. В то же время она должна опираться на доктринальные положения, которые следует разрабатывать с учетом потребностей общества в необходимости правового регулирования политических, экономических и иных отношений.
Проблема соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству усугубляется также тем, что не установлены четкие пределы несоответствия нормативных правовых актов регионов общефедерапьному законодательству. Очевидно, в связи с тем, что не выработаны четкие критерии соответствия Конституции РФ и федеральным законам региональных законов, возможны спорные с точки зрения науки моменты» В данном разделе диссертационного исследования осветим кратко историю правотворчества субъектов Российской Федерации, выявим основные тенденции развития, назовём основные причины несоответствия региональных нормативных правовых актов федеральной Конституции и законодательству, а также укажем основные способы борьбы с рассогласованностью регионального и федерального уровнен законодательства. В процессе развития правотворчества субъектов Российской Федерации можно выделить два основных этапа. На первоначальном этапе, этапе становления современной Российской Федерации регионам, ранее не обладавшим законодательными полномочиями или фактически ими не пользовавшимся, были предоставлены права принимать конституции и уставы (при размытых пределах учредительной самостоятельности), а также законы. Очевидно, большинство субъектов Федерации не обладало необходимым опытом и кадровым потенциалом для осуществления столь активной правотворческой деятельности. Российские регионы, пользуясь слабостью федерального центра, законодательно урегулировали многие вопросы общефедерального значения самостоятельно» Особенно активно в этом направлении действовали республики в составе Российской Федерации, что усиливало её ассиметричность. Назовем в этой связи правотворческую деятельность Республики Татарстан, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия и др. Правотворческая деятельность субъектов на данном этапе характеризовалась закреплением особого статуса республик с претензиями на самостоятельность от федерального центра. Наиболее существенным общим нарушением федеральных правовых норм явилось закрепление в подавляющем большинстве конституций республик — субъектов РФ (за исключением Ингушетии и Калмыкии) положения, что республики являются суверенными государствами, В самой крайней форме это нарушение нашло свое выражение в конституциях Татарстана, Тывы и Чечни. Конституция Карелии ограничилась закреплением «экономического суверенитета» республики (чЛ ст.6).1 Субъекты Федерации в своем законодательстве расширяли сферу собственной компетенции и закрепляли специфические формы взаимоотношений с федеральными органами, вносили коррективы в перечень полномочий, гарантированных на федеральном уровне. Расширяя свою компетенцию на рассматриваемом этапе, субъекты Федерации зачастую стремились компенсировать неспособность федеральной власти реализовать собственные полномочия. Немаловажным фактором, нарушавшим единство правового пространства на данном этапе стало заключение договоров нормативного содержания о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами. Договоры, безусловно, сыграли свою положительную роль в стабилизации отношений между Федерацией и субъектами, однако породили множество правовых коллизий. Итак, в течение периода зарождения, формирования правовых систем субъектов Федерации, завершившегося около 2000 года, накопилось большое количество нерешенных проблем. Достаточно сказать, что, по данным Министерства юстиции Российской Федерации, в 1999 году отношение несоответствующих федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Федерации к действующим нормативным правовым актам регионов составляло один к трём.1
На данную проблему открыто обращалось внимание на высоком государственном уровне. Так, в Послании Президента РФ «Россия на рубеже эпох» признано необходимым обсуждение проблем государственно-правовой ответственности в случае грубого нарушения Конституции и федерального законодательства, предлагается разработать конституционные гарантии ответстве ішости
