Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 13
1. Конституционно-договорные основы разграничения предметов ведения в сфере законодательства
а) становление федерализма и проблемы законотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов 13
б) укрепление конституционно-договорных основ разграничения предметов ведения в законода тельстве 23
2. Законотворческие противоречия и пути их разрешения 32
а) причины законотворческих противоречий 32
б) сущность законотворческих противоречий 39
в) пути устранения законотворческих противоречий 48
Глава II. ОСНОВНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ 56
1. Полномочия законодательных органов власти 56
а) проблемы реализации социальной политики государства в законотворчестве Российской Федерации и ее субъектов 56
б) законодательные акты субъектов Федерации в сфере социальной защиты населения 65
2. Нормотворческие полномочия исполнительных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления 72
а) законодательные акты о полномочиях исполнительных органов власти 72
б) подзаконные акты исполнительных органов власти 79
в) полномочия органов местного самоуправления... 86
Глава III. СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ 93
1. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам социального обеспечения населения 93
2. Нормативные правовые акты по вопросам охраны здоровья граждан 107
3. Нормативные правовые акты по вопросам защиты трудовых прав граждан 118
4. Нормативные правовые акты по вопросам обеспечения граждан жилыми помещениями 131
5. Перспективы совершенствования законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в области социальной защиты населения... 141
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 154
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 156
- Конституционно-договорные основы разграничения предметов ведения в сфере законодательства
- Полномочия законодательных органов власти
- Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам социального обеспечения населения
Введение к работе
Актуальность темы и задачи исследования. С началом рыночных преобразований в России социальная политика декларировалась в качестве элемента общей экономической стратегии страны. Предполагалось сочетать либеральный переход, постепенно освобождающий государство от роли распорядителя экономических и социальных процессов с использованием тех ресурсов, которые были созданы прежней системой. По сути дела не было выработано общенациональной программы, в которой бы социальная политика утверждалась как достаточно самостоятельная и действительно социальная.
Доминирующими в российской социальной политике в период реформ оказались пожарные меры в отношении отдельных слоев населения при консервации системы социальной защиты на уровне денежно-компенсационных механизмов. Эта ситуация была обусловлена не только ограниченностью материально-финансовых ресурсов и ставкой на использование резервов населения и его долготерпение, но и просчетами в определении общей стратегии развития, недооценкой социальной составляющей реформ.
В процессе реформирования общественно-экономического строя основное внимание было направлено на экономические преобразования. Решение социальных проблем отложено «на потом», что незамедлительно сказалось на благосостоянии людей. Наиболее явные негативные последствия выразились в падении уровня жизни основной массы населения, растущей дифференциации доходов, резком сокращении доступных социальных благ, росте безработицы. Все это сопровождается расслоением общества, обострением противоречий в общественном развитии.
Социально-экономическая ситуация характеризуется сильным разбросом основных параметров уровня и качества жизни в различных субъектах Российской Федерации. Положение усугубляется постоянно растущей безработицей. При этом сохраняется огромная скрытая безработица и резкая региональная дифференциация показателей состояния рынка труда. К настоящему времени резервы социальных отраслей федерального уровня, выполнявших свои функции часто по инерции необходимого объема средств, оказались практически исчерпанными.
В этих условиях встал вопрос о распределении обязанностей и полномочий между федеральными и региональными властями и естественно об адекватном законодательном обеспечении этого процесса.
Последствия рыночных преобразований в какой-то мере уже изменили модель взаимоотношений властей, которая, в конечном счете, определяется реструктуризацией отношений собственности. Функционирование, наряду с федеральной собственностью, собственности субъектов Федерации и собственности местных органов самоуправления, каждая из которых должна стать осно вой обеспечения социальной защищенности населения, поставило вопрос о перераспределении государственных функций в пользу субъектов Федерации.
В связи с этим изменяется централизация и децентрализация правового регулирования, в том числе с учетом развития и укрепления федерализма. Однако процесс развития федеративных отношений несет в себе наряду с положительными очень отрицательные факторы. В «Концепции национальной безопасности Российской Федерации» говорится: «Все более опасным фактором, размывающим единое правовое пространство страны, становится принятие субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов и решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству».1
Поэтому очень важно в развитии правотворческих отношений Российской Федерации и ее субъектов найти золотую середину. Практика показала, что преувеличение саморегулирования общественных процессов в субъектах Федерации часто ведет к правовой самодеятельности, «перетягиванию каната» между Федерацией и ее субъектами. Многие правовые акты на местах не соответствуют Конституции Российской Федерации, федеральным законам. Отсюда - условием дальнейшего успешного развития законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации является укрепление российской государственности, повышение авторитета власти, как в Центре, так и на местах, эффективности функционирования всех ее ветвей и структур. Укрепление российской государственности невозможно без четко выработанной региональной политики, создания единого правового пространства.
С другой стороны, изменение нормотворческой ситуации в стране ведет к увеличению количества законодательных актов, расширению сферы их действия и круга участников законотворческого процесса. Отсюда - повышается интерес населения, общественных движений и политических организаций к вопросам разработки и принятия новых законов, как федеральных, так и субъектов Федерации.
Особенно велик интерес к законам социального плана, которые непосредственно затрагивают жизненно важные потребности людей. Отсюда и повышенные требования к закону, которые необходимо учитывать в процессе законотворческой работы.
Важнейшая и неотложная задача законотворческой работы субъектов Российской Федерации - совершенствование механизма и процедур социальной защиты граждан. Размытость, неопределенность, противоречивость, а часто и отсутствие юридических норм, обеспечивающих социальную защиту населения, свидетельствуют о нелегкой правовой ситуации, сложившейся в нашем обществе. Поэтому перед законодательными органами субъектов Федерации стоит задача, как по совершенствованию правовой основы уже существующего механизма социальной защиты населения, так и созданию новых правовых процедур в этой области. Все выше сказанное и определило выбор темы исследования.
В процессе исследования были поставлены следующие задачи:
1) провести анализ законотворческой деятельности субъектов Федерации в области социальной защиты населения во взаимодействии субъективных факторов законотворческой деятельности с объективной реальностью складывающихся федеративных отношений, потребностями укрепления государственности;
2) выявить основные проблемы, направления и тенденции развития законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в области социальной защиты населения, выявить положительные факторы и недостатки в содержании принятых законов, как с точки зрения глубины раскрытия, так и охвата факторов, требующих правового регулирования. Показать положительный опыт законотворческой работы в сфере социальной защиты населения;
3) на основе обобщения накопленного опыта, исследования причин противоречий, получивших широкое распространение в законотворчестве, выяснить пути устранения этих противоречий;
4) на основе факторного анализа нуждающихся в правовом регулировании проблем социальной защиты населения, наиболее полного учета в процессе законотворчества не только субъективных факторов, отождествляемых с достижением желаемых для законодателя целей, но и учета экономических условий, которые не принимать во внимание нельзя - сформулировать перспективы дальнейшей работы в этом направлении.
Методологическая, информационная и эмпирическая основы исследования. Философской основой исследования явилась диалектика. Исходя из требований закона диалектики о всеобщей связи процессов и явлений в природе и обществе, правовое регулирование общественных отношений оказывается тем эффективнее, чем точнее оно выражает в совокупности политические, экономические, социальные и нравственные условия развития общества вообще и функционирование социальной сферы, в частности.
Основным методом исследования явился сравнительный анализ законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Анализ может принести реальную пользу для совершенствования законотворческой работы. Тем более что уровень такой работы в разных субъектах Федерации различный.
В ходе исследования были подвергнуты анализу 189 документальных источников, в том числе: Конституция Российской Федерации, 13 конституций республик Российской Федерации,1 20 Уставов областей и национальных окру гов,1 20 федеральных законов, 32 закона субъектов Российской Федерации, 10 Указов Президента Российской Федерации и Постановлений Правительства Российской Федерации, постановлений исполнительных органов субъектов Российской Федерации, 93 других документальных источников.
Выбор документальных источников определялся тем, чтобы в исследовании были представлены различные регионы Российской Федерации.
В процессе теоретических обобщений, выводов и рекомендаций использованы труды ученых в сфере общей теории государства и права,2 конституционного и муниципального права, а также собственный опыт практической работы в качестве консультанта комитета по социальной политике Областной Думы.
По тексту теоретические положения диссертации подкрепляются извлечениями из конституций республик, уставов областей, федеральных законов и законов субъектов Федерации, а также других нормативных актов.
Новизна исследования (защищаемые положения). Диссертация представляет собой комплексное исследование накопленного опыта, основных направлений и тенденций развития законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты населения в соотношении с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами; выявление и теоретическое обобщение положительных факторов и недостатков в содержании принятых законов, как с точки зрения соблюдения принципов федеративного устройства государства, так и глубины раскрытия и четкости правовых норм, охвата социальных факторов, требующих правового регулирования с целью наиболее полных правовых гарантий социальной защиты граждан Российской Федерации.
Общая характеристика научной новизны диссертационного исследования конкретизируется следующими положениями, выносимыми на защиту.
1. Федерализм, как принцип государственного устройства, в силу своего внутреннего содержания, предполагает не только деление властных полномочий между Центром и субъектами Российской Федерации, но и деление ответственности за положение дел в регионе и в стране в целом. Эта ответственность должна находить отражение в нормативных актах субъектов Федерации.
В Конституции Российской Федерации фактически заложено неравноправие субъектов Федерации (республик - с одной стороны, краев и областей - с другой), так как они имеют в соответствии с Конституцией разный статус: республики-государства, которые имеют свои конституции, а края и области имеют уставы и не имеют статуса государства.
В диссертации сделана попытка проанализировать, как юридическое неравноправие субъектов Российской Федерации отражается на их законотворческой деятельности.
По мнению автора, федерализм - это не только политическое, государственно-правовое понятие, но и способ организации всей общественной жизни, в том числе и социального аспекта. Поэтому неравенство субъектов Федерации неизбежно ведет к неравенству в уровне жизни людей, их социальной защищенности, что в конечном итоге закрепляется в законодательстве субъектов Российской Федерации.
2. В диссертации исследуется противоречивый характер законотворчества в субъектах Российской Федерации, анализируются объективные и субъективные источники противоречий, раскрывается содержание каждого из них, определяются пути разрешения этих противоречий.
Анализ противоречий между нормами Конституции Российской Федерации и нормами конституций республик и уставов краев и областей дает основание сделать выводы о том, что эти противоречия оказывают влияние не только на общие вопросы государственного строительства (вплоть до угрозы целостности государства), но и на законотворческую деятельность субъектов Федерации в области социальной политики.
По мнению автора, пути разрешения противоречий могут основываться на том, что в одном, пусть и федеративном, государстве не может быть нескольких правовых систем, которые нарушают равенство прав граждан. Задача состоит в том, чтобы добиваться сочетания правовой нормы, устанавливаемой в законе, и права как продукта потребностей, интересов общества и личности.
В законотворчестве субъектов Федерации необходима координирующая и контролирующая роль Федерального Собрания в лице созданного для этой цели органа с использованием специально созданной информационной компьютерной системы.
3. Отсутствие идеологии реформ в социальной сфере, недооценка прин- ципов и способов формирования социальной политики, вытекающей из федеративного устройства государства и четкого разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, ведет к региональной законотворческой самодеятельности.
По мнению автора, главная задача сейчас состоит в том, чтобы создать всеобъемлющее правовое поле для успешного реформирования всей социальной сферы вообще и социальной защиты в частности, на базе Конституции Российской Федерации и федеральных законов, конституций республик и уставов краев и областей.
При этом роль конституций и уставов субъектов Российской Федерации заключается не в повторении основных положений Конституции Российской Федерации, а в конкретизации прав граждан на региональном уровне, исходя из конкретных особенностей субъекта Федерации, однако в рамках единого правового поля. t
4. Большим тормозом в развитии законотворческого процесса является отсутствие четкого разделения полномочий между законодательной и исполнительной властью субъектов Федерации. Это влечет за собой стремление исполнительной власти заниматься нормотворчеством самостоятельно.
В функциональном аспекте предметы ведения государственной исполнительной власти разбиты на три уровня (статьи 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации): ведение Российской Федерации, совместное ведение, ведение субъектов Российской Федерации. В статье 132 Конституции Российской Федерации диапазон государственных функций расширяется на основе передачи части полномочий органам местного самоуправления. Поэтому полной чистоты системы исполнительной власти в функциональном значении Конституция Российской Федерации не обеспечивает.
В субъектах Федерации эта задача ложится на конституции республик и уставы краев и областей. Однако в этих правовых актах полномочия исполнительных органов по вопросам социальной защиты прописаны по-разному. В некоторых субъектах Российской Федерации не прописаны совсем.
По мнению автора, конкретизация полномочий исполнительного органа субъекта Федерации в сфере социальной защиты населения может быть осуществлена в законе о правительстве (администрации) края, области. Такой закон принят не во всех субъектах Федерации.
В диссертации автор стремился показать, что ключевая роль органов местного самоуправления заключается в реализации законов, постановлений, программ по социальной защите населения. В организации нормотворчсской и исполнительской деятельности местных органов самоуправления не может быть единообразия. Автор считает, что главное не допускать прямого или косвенного ограничения прав граждан. В то же время в конституциях республик, уставах областей полномочия органов местного самоуправления в сфере социальной защиты населения прописаны очень слабо. Недостаток может быть восполнен в законах об органах местного самоуправления.
В целях наиболее успешного сбалансирования социальных функций Федерации и ее субъектов и органов местного самоуправления целесообразно структурировать и систематизировать социальные показатели. Это даст возможность целенаправленно вести нормотворческую работу исполнительным органам субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.
5. Первостепенная необходимость социальной защиты граждан вытекает из сущности нашего государства, которое в соответствии с конституцией Российской Федерации, является социальным государством.
Гуманизировать рыночные отношения может соответствующая законодательная база. С принятием таких законов Федеральное Собрание Российской Федерации запаздывает. Субъекты Федерации вынуждены принимать законы по вопросам социальной защиты населения с опережением, что ведет к правовым коллизиям. (Свердловская область, Волгоградская область, Алтайский край, Красноярский край). По мнению автора, заслуживают внимания законы субъектов Федерации о дополнительных мерах социальной защиты ветеранов и других слабо социально защищенных слоев населения.
Особого внимания заслуживают правовые нормы о защите прав детей. В защите прав ребенка необходимо руководствоваться идеей защиты слабого.
Слабая, а в большинстве субъектов Федерации отсутствующая, законодательная база о защите прав молодежи требует корректировки планов законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.
6. Право на охрану здоровья выступает в общей системе прав и свобод. Каждый человек как личность не может существовать без свободы.
Право на охрану здоровья относится к категории естественных и неотчуждаемых прав человека.
Поэтому, по мнению автора, здоровье человека не только личное, но и общественное благо, поэтому охрана здоровья должна составлять основу социальной политики государства.
Здравоохранение в нашей стране в силу целого ряда причин находится в тяжелом состоянии. Выправить положение можно отчасти путем совершенствования законодательства.
В диссертации сделана попытка показать, что главным условием совершенствования правового регулирования отношений в сфере здравоохранения является построение системы законодательства о здравоохранении, поскольку деятельность в области охраны здоровья человека выходит за пределы собственно медицины и охватывает собой тот или иной вид личной общественной и государственной деятельности. Основа такой системы должна быть заложена федеральным законодательством.
Законодательные акты, принятые в субъектах Федерации свидетельствуют об унифицировании определенной части нормативных правовых актов и норм, регламентирующих общие задачи охраны здоровья (Кемеровская область, Свердловская область).
По мнению автора, принципиально важно, чтобы в законодательстве был закреплен приоритет охраны здоровья человека перед другими видами общественной деятельности.
Поскольку в одном законе невозможно представить все нормы и правила в области охраны здоровья людей - целесообразно в субъектах Российской Федерации принимать законодательные акты по отдельным вопросам. Впоследствии их можно свести в Кодекс законов о здравоохранении.
7. Реформы, проводимые в экономике, требуют новых подходов к правовому регулированию социально-трудовых отношений, защиты трудовых прав граждан.
Поэтому в исследовании этой проблемы автор подчеркивает, что первостепенное значение сейчас приобретает правовое обеспечение социального партнерства. В ряде субъектов Российской Федерации приняты Законы «О социальном партнерстве». На их основе заключаются трехсторонние соглашения, которые далеко не в полной мере решают проблему защиты трудовых прав граждан. В трехстороннем соглашении Свердловской области просматриваются только меры тактического плана, проблемы стратегии отсутствуют.
Практика трудовых отношений может включать меры, направленные на улучшение условий труда, чего пока в нормативных актах субъектов Российской Федерации нет.
Основой трудового регулирования является индивидуально-договорный и коллективно-договорный методы. В нормативных актах в этой сфере трудовых отношений не предусмотрена ответственность руководителей за нарушение договора. Отсутствуют нормы о возмещении морального ущерба, нанесенного работнику руководителем.
В конституциях и уставах многих субъектов Российской Федерации право законодательной инициативы профсоюзов не предусмотрено.
Объединения работодателей не проявляют сколько-нибудь заметную активность в социальной сфере, поскольку в этом не заинтересованы. Нормативно-правовая база в этой сфере отношений слабая.
Система профессионального образования страдает от неясности целей и направлений деятельности. Соответствующая нормативная база отсутствует.
8. Требуют дальнейшего развития новые нормы жилищных правоотношений. В этом отношении в субъектах Российской Федерации проводится определенная работа.
Наметился новый курс в реализации прав граждан на жилище, созданы нормативные условия для рынка жилья.
Новое жилищное законодательство в основном обеспечивает социальную защищенность нуждающихся в такой защите (Свердловская область). В то же время автор принципиально не согласен с нормой Закона «О предоставлении жилища в Свердловской области» (статья 10), где говорится о праве на бесплатное предоставление жилых помещений лицам, имеющим в расчете на каждого члена семьи доходы ниже установленного уровня. Требуют принципиального уточнения статьи 21, 22 этого Закона.
Неразвитость и противоречивость законодательства об ипотечных кредитах сдерживает одну из важнейших форм социальной защиты граждан в жилищной сфере.
9. Фактором, существенно влияющим на качество и дальнейшее совершенствование законотворческой работы, является отсутствие единой концепции развития социальной политики в Российской Федерации. Поэтому в законодательном процессе появились серьезные неувязки, в принимаемых законах допускаются ошибки. Важнейшим условием дальнейшей работы по совершенствованию законотворчества в широком плане является приведение в соответствие конститу ций республик и уставов краев и областей с Конституцией Российской Федерации.
С этой целью необходимо:
а) четкое планирование законотворческой работы во взаимоувязке Центра и регионов;
б) выделение приоритетов в законотворческой деятельности;
в) координация работы федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, законодательной и исполнительной власти.
В работе по дальнейшему совершенствованию правового регулирования социальной защиты населения приоритетами можно считать:
1. Законодательное совершенствование социальных гарантий слабо защищенных слоев населения.
Этот процесс в субъектах Российской Федерации идет стихийно. Многие услуги в области здравоохранения и образования становятся, вопреки требованиям Конституции Российской Федерации, платными.
Важно помнить, что правовые основы государственной общественной жизни - это не только политико-юридическое, но и социально-этическое явление. Совершенствование законодательства должно осуществляться с соблюдением морально-этических норм.
2. Совершенствование бюджетно-финансового обеспечения социальной защиты населения, что позволит обеспечить неукоснительное выполнение законодательства в области социальной защиты населения.
Конституционно-договорные основы разграничения предметов ведения в сфере законодательства
Переходный период в развитии российского государства постепенно приобретает свою логику развития, а государственность обретает четкую политико-правовую структуру, в основе которой лежит федерализм. В теоретическом плане мы исходим из того, что в государственном строительстве первично общество, которое создает соответствующие уровню своего развития реальные структуры управления различными сторонами жизни и, прежде всего, государственные структуры. Каждая государственная структура наделяется определенными полномочиями. Характер и содержание этих полномочий находятся в прямой зависимости от уровня развития общества и степени соответствия государственных механизмов управления данному уровню.
Россия - единственная из всех постсоветских стран - сделала свой выбор в пользу федерализма. Решающую роль здесь сыграло государственное устройство бывшей РСФСР, а также богатый исторический путь, который прошли народы России в тесном единстве друг с другом. Однако становление федерализма не было триумфальным шествием, поскольку определенная часть населения, большая часть политиков, государственного аппарата, в особенности на местах, не были к этому готовы.
Это выразилось в «параде суверенитетов» конца 80-х начала 90-х годов, который был направлен, в сущности, против унитарного государства, против централизма в управлении обществом, но за унитаризм регионов. Наиболее яркое выражение это нашло во время острых и затяжных дебатов по вопросам государственного устройства в Верховном Совете и на Съезде народных депутатов при подготовке Федеративного договора и Конституции Российской Федерации.
К сожалению, и после подписания Федеративного договора, заложившего политико-правовые основы российского федерализма, идет «перетягивание каната» между Центром и субъектами Федерации по принципу «взять больше, дать меньше». Иными словами, одни отождествляют сильную Россию с сильным Центром, другие - с сильными регионами, забывая о том, что компромисс в данном случае неизбежен.
Федерализм в силу своего внутреннего содержания предполагает не только деление властных полномочий между Центром и субъектами Федерации, но и деление ответственности за положение дел в стране, регионе. Все это должно находить отражение прежде всего в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, а также в иной многогранной правотворческой деятельности.
Правовые акты, содержащие нормы права как регуляторы отношений, в зависимости от состава субъектов правового регулирования, характера формирования и выражения их регулирующей роли, можно подразделить на властные правовые акты и договорные правовые акты, а само правовое регулирование, соответственно, на властное и договорное.
Договорный правовой акт отличается от властного тем, что совершается (заключается) двумя или более сторонами, но никогда - одной стороной, что возможно для властного правового акта. Федеративное устройство государства базируется на договорных правовых актах.
Федерализм можно рассматривать как компромисс между централизацией и децентрализацией государственной власти. Но чтобы компромисс состоялся, нужен баланс интересов Центра и регионов, закрепленный в договорном правовом акте. Если такого равновесия нет, то федерализм как принцип государственного устройства может эволюционировать либо в сторону унитаризма, либо в сторону конфедерализма, поскольку федерализм не представляет собой стабильной системы. Вернее, его стабильность всегда временное явление. Поддержка стабильности требует постоянного внимания, как со стороны Центра, так и субъектов Федерации.
Поэтому подписание договоров между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий можно в принципе оценить как положительное явление. Такая практика представляет собой эффективный способ формирования своего рода «подсистем» в рамках макросистемы федеративных отношений, устанавливаемой Конституцией Российской Федерации, что позволяет лучше учитывать конкретные условия и вытекающие из них интересы субъектов Федерации.
В этих условиях роль Конституции, как основного закона государства, получает свое истинное значение.
Здесь нужно отметить, что Россия имеет своеобразный опыт конституционного развития. Первая Конституция в России была принята в 1918 году. В ней было много прогрессивного. В частности, первый раздел этой Конституции включал Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа.
Полномочия законодательных органов власти
Согласно Конституции Российская Федерация является социальным государством, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».
Однако общим целям в обществе с различными социальными слоями, с их разными интересами нельзя служить абстрактно. Любое государство, в том числе и социальное государство в развитых демократических странах в социально-экономической области ориентируется, прежде всего, на средний, самый многочисленный класс, составляющий большинство населения.
В нашем государстве формируются пока еще только зачатки»среднего класса», поэтому он не может оказывать существенного влияния ни на общественную жизнь, ни на государственную власть. Наше государство не сумело обеспечить социальные и экономические права большинства населения, уровень жизни которого катастрофически упал. Растет социальное расслоение общества. Не сложившаяся структура общества оказывает разноречивое влияние на массовое сознание, которое, в свою очередь, влияет на состав и деятельность представительных органов власти.
Тем не менее, выборность законодательных (представительных) органов власти позволяет избирателям видеть в них своих представителей. Наиболее выразительно это проявляется в законодательных органах власти субъектов Федерации, где возможность общения избирателей с депутатами наиболее высока. В этих условиях законодательный орган власти обнаруживает свое определяющее свойство - представительность. Для него это и способ своего формирования как органа законодательной власти, и способ деятельности, и императив функционирования.
Депутаты законодательного органа власти, таким образом, являясь представителями своих избирателей, своего избирательного округа, должны в своей законотворческой деятельности выражать волю своих избирателей, по крайней мере, их большинства. Иначе говоря, депутаты должны выразить те общественные интересы, которые они могут реализовать в своей законодательной функции.
Однако законодательные органы власти субъектов Федерации, находясь в начальной стадии своего развития, далеко не всегда способны понять и выразить интересы общества, закономерности его функционирования и развития. А это напрямую отражается на приоритетах законодательной деятельности, качестве принимаемых законов.
Прежде всего, в силу этих причин мы сегодня наблюдаем много проявлений недовольства деятельностью законодательных органов власти со стороны разных структур общества. Можно наблюдать и игнорирование высокого предназначения их представительной природы.
Стремление, которое особенно ярко проявляется в последнее время, - ограничить сферу законодательного органа власти только законотворчеством чревато ущемлением другого его основополагающего признака - представительского. Без развития этой стороны в деятельности законодательного органа власти гражданскому обществу трудно будет развивать принципы демократии и правового государства.
Объективно законотворческая деятельность порождается первоочередными потребностями развития общества и государства.1 В то же время многое определяется и самим процессом законотворчества, который не сводится к процедуре подготовки закона. Это в то же время познавательный процесс со своими трудностями и противоречиями. При этом процесс познанш? обращается не только «внутрь», на содержание и качество закона, но и на окружающую действительность, непрерывно изменяющийся характер общественного развития и, прежде всего, экономического базиса общества, определяющего и другие стороны функционирования этого общества.
С этой точки зрения экономическое положение, сложившееся в нашем государстве, воздействуя на сознание депутатов, их миропонимание, оказывает влияние на содержание и качество законов субъектов Федерации, особенно законов в сфере регулирования социальных отношений.
Продолжающаяся стагнация нашей экономики, падение эффективности производства влекут за собой уменьшение ресурсной базы для осуществления мероприятий по материальной поддержке работников, в особенности бюджетной сферы, пенсионеров, инвалидов, безработных.
В этих условиях все более отчетливо стали проявляться недостатки в действующих системах оплаты труда, пенсионного обеспечения, социальной защиты населения. Повышению эффективности социальных мероприятий препятствуют неотработанность механизмов соблюдения правовых и социальных гарантий работников наемного труда, недостаточная адресность социальной помощи, отсутствие достоверного учета материального положения семей.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам социального обеспечения населения
Законодательство в области социальной защиты граждан является одним из важнейших направлений деятельности представительных органов власти. Это вытекает из самой сущности нашего государства, которое в соответствии с Конституцией РФ является социальным государством.
Социальное государство - это государство, которое органически соединяет экономические свободы и идеалы социального прогресса, развивает экономику применительно к человеку, а не приспосабливает человека к экономической политике. Поэтому главный приоритет социальной политики государства - человек, его интересы и свободное развитие, достойный уровень и качество жизни, которые обеспечивают истинную свободу личности на основе общепринятых мировых стандартов развитых государств.
Социальное государство призвано помогать слабым, стремиться влиять на распределение экономических благ в духе принципа справедливости в целях обеспечения каждому достойного человека существования, обеспечивающего его всестороннее развитие и обеспеченную старость.
Одной из целей социального государства является обеспечение социального равенства. Правовое государство обеспечивает равенство всех перед законом. Социальное государство стремится к уничтожению социального неравенства. При этом способы, применяемые им для достижения цели весьма различны. Ими могут быть социальные коррективы, вносимые в правовые отношения (например, с помощью трудового права); государственное вмешательство в общественные отношения (охрана труда, надзор за воспитанием и т.п.); обеспечение общедоступности наиболее важных благ и услуг (регулирование цен, развитие систем государственного здравоохранения, образования и т.д.); улучшение социального положения путем государственных выплат (например, социальные пособия) и т.д.
Разновидностью социального неравенства является неравенство, связанное с положением, приводящим к утрате дохода или средств к существованию из-за болезни, инвалидности, старости, потери кормильца, безработицы и т.п., а также к особого рода расходам (похороны, утрата имущества в результате пожара и других стихийных бедствий). Средством социального государства, противостоящим этим превратностям судьбы, является социальное обеспечение.
Развитие социальным государством системы социального обеспечения зависит не только от необходимости в нем, а и от того, в какой мере само общество может производить средства для социального обеспечения.
Материальное благосостояние каждого человека определяется не только уровнем его достатка, но находится в прямой зависимости от благосостояния общества в целом, и, прежде всего, состояния социальной инфраструктуры (больницы, школы, учреждения для детей, молодежи, престарелых и т.д.). Поэтому развитие рыночных отношений в нашем обществе должно осуществляться с учетом этого фактора.
Но укрепление рыночных отношений может происходить только в условиях устойчивого экономического и социального развития. Единственным гарантом этого является сильное социальное государство, не допускающее перекосов в развитии рынка, в частности, резкой дифференциации уровня жизни разных слоев населения, массовой безработицы. Важнейшую роль при этом играет усиление законодательной базы, гуманизирующей рыночные экономические отношения.
В основе законотворческой работы Российской Федерации и ее субъектов не может не лежать глубокое понимание и учет проблем, более всего тревожащих наших граждан. Это - рост цен, спад производства и, как следствие этого, рост числа безработных, несправедливое распределение доходов, когда огромное число людей оказывается за чертой бедности, снижение уровня здравоохранения, кризис морали и нравственности, другие отрицательные явления.
Все это недостатки, которые порождаются не только деятельностью исполнительной власти, но и законодательной. Неадекватная нормативная правовая база нашего общества, запаздывание Федерального Собрания в принятии законов, регулирующих развитие общества в переходный период, тормозят движение вперед, создают проблемы, требующие своего решения на региональном уровне. В связи с этим законодательные органы власти субъектов Федерации стремятся проявить инициативу, иногда забегать немного вперед, чтобы восполнить образующиеся пробелы в законодательстве, создать необходимые условия для урегулирования социально-экономических отношений на научно обоснованной правовой базе.
Одним из приоритетных направлений законотворческой деятельности субъектов Федерации является социальная защита населения в условиях проводимой в стране экономической реформы.
Само понятие «социальная защита» включает в себя практическую деятельность исполнительных органов власти и органов местного самоуправления по реализации социальной политики на основе нормативных правовых актов, материальных и финансовых ресурсов, выделяемых на эти цели. Социальная защита - понятие более широкое, чем социальное обеспечение, и полностью включает в себя последнее. Согласно ст.7 Конституции Российской Федерации социальная защита охватывает охрану труда и здоровья людей, установление гарантированного минимума оплаты труда, государственную поддержку семьи, материнства и детства, инвалидов и пожилых граждан, систему социальных служб. Еще более широко как в отношении различных категорий населения, так и в отношении мер их защиты используется это понятие в текущем законодательстве. В законах, как федеральных, так и субъектов Федерации, речь идет о социальной защите применительно к определенным социальным группам, нуждающимся в повышенном внимании (инвалиды, ветераны, участники войн, военнослужащие и др.).
Стремление законодателя наиболее полно урегулировать вопросы социальной защиты той или иной категории граждан повлекло за собой практику принятия межотраслевых нормативных лктов, посвященных (целиком либо частично) их социальной защите (например, «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О статусе военнослужащих» и др.).
Непосредственно лицам, охватываемым сферой социального обеспечения, посвящены федеральные законы «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов».
Учитывая сложность в четком определении понятия «социальная защита» в настоящем исследовании мы ограничим перечень проблем социальной защиты населения рассмотрением нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам социального обеспечения, охраны здоровья граждан, защите их трудовых прав и обеспечению жилыми помещениями.
Поскольку регулирование отношений по социальной защите является предметом разных отраслей законодательства, представляется неправомерным применительно к законодательству о социальном обеспечении использовать понятие социальной защиты как равнозначное ему. Пока же это не так. В законодательстве, как федеральном, так и субъектов Федерации понятия «социальная защита» и «социальное обеспечение» отождествляются. Поэтому при анализе законодательства не избежать этого и нам.
Социальное обеспечение - один из блоков социальной защиты и представляет собой систему «защиты граждан от наступления жизненных обстоятельств, которые влекут за собой утрату или снижение дохода, либо повышенные расходы, малообеспеченность или бедность».
