Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы систематизации российского законодательства в сфере социальной защиты населения 16
1.1. Понятие и сущность систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения 16
1.2. Факторы систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения 46
1.3. Формы и виды систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения 60
1.4. Структура и внутриструктурные связи законодательства в сфере социальной защиты населения как объекта систематизации 70
Глава II. Особенности и перспективы применения форм систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения 104
2.1.Учет законодательства в сфере социальной защиты населения 104
2.2. Использование инкорпорации и консолидации как форм систематизации российского законодательства в сфере социальной защиты населения 129
2.3. Основные черты кодификации законодательства и ее место в системе российского законодательства в сфере социальной защиты населения ... 148
Глава III. Проблемы и пути совершенствования систематизации законодательства субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты населения 180
Заключение 207
Список использованных источников
- Факторы систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения
- Формы и виды систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения
- Основные черты кодификации законодательства и ее место в системе российского законодательства в сфере социальной защиты населения
- Проблемы и пути совершенствования систематизации законодательства субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты населения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный процесс реформирования и модернизации российского общества связан с решением сложных политических, социально-экономических и правовых задач, среди которых особое значение имеет вопрос о создании стройной системы нормативных правовых актов, обеспечивающих полноту законодательного регулирования в сфере социальной защиты населения. Такая потребность вызвана необходимостью воплощения в жизнь основных принципов социального государства, закрепленных в пункте 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации и связанных с созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Российское законодательство в сфере социальной защиты населения представляет собой объемную нормативную базу, которая согласно конституционным положениям охватывает массивы правовых норм, направленных на регулирование мер по охране труда и здоровья людей, гарантирование минимума оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсии, пособий и иных гарантии социальной защиты. Это законодательство носит комплексный характер, в него входят правовые нормы трудового, медицинского, административного, финансового права и других отраслей права и законодательства. Современный этап развития правового регулирования общественных отношений по социальной защите населения характеризуется интенсивным увеличением не только федерального, но и регионального законодательства. Вместе с тем, эффективность этого регулирования продолжает оставаться достаточно низкой, о чем свидетельствует социальное неблагополучие среди наименее защищенных групп населения (детей, многодетных семей, инвалидов, одиноких пожилых людей и др.), неравный социально-правовой статус граждан, проживающих на территории различных субъектов Российской Федерации и др. Практика свиде-
тельствует, что рост числа нормативных правовых актов в сфере социальной защиты населения оказывает незначительное влияние на такую ситуацию. Более того, он приводит к усилению несогласованности, противоречию между нормативными правовыми актами, конкуренции норм законов и иных нормативных правовых актов. Поэтому актуальной является деятельность по систематизации российского законодательства в сфере социальной защиты населения.
Процесс систематизации законодательства связан с анализом и переработкой действующих нормативных актов, группировкой их по определенной схеме, созданием внутренне единой непротиворечивой и согласованной системы законодательства. Систематизация законодательства позволит упорядочить правовое регулирование общественных отношений по социальной защите населения и одновременно повысить его действенность.
В публицистике и в программных документах различных общественных объединений и партий все чаще звучат идеи, связанные с систематизацией законодательства в сфере социальной защиты населения. Одновременно наблюдается активная деятельность субъектов Российской Федерации по систематизации регионального законодательства в сфере социальной защиты населения1. Включаемость этой систематизации в практику не может оставить в стороне необходимость научного осмысления ее процессов. Актуальность темы диссертационного исследования определяется отсутствием единой, теоретической основы систематизации российского законодательства в сфере социальной защиты населения. В современных условиях следует комплексно изучить данную проблему, упорядочить научные знания о целях, задачах, предпосылках и факторах данного вида систематизации, выявить ее объект, определить наиболее
1 В настоящее время приняты и действуют: Социальный кодекс Белгородской области от 28 декабря 2004 года № 165, Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан от 19 июня 2008 года № 225, Социальный кодекс Ярославской области от 19 декабря 2008 года № 65-3. Активная работа по кодификации законодательства в сфере социальной защиты проводится в Санкт-Петербурге (Правительством данного субъекта Российской Федерации издано Распоряжение от 1 июня 2005 года № 68-РП «О подготовке проекта закона Санкт-Петербурга «Социальный кодекс Санкт-Петербурга»»).
приемлемые формы и виды, а также ее возможности как в рамках сегодняшнего дня, так и на перспективу и др.
Степень научной разработанности проблемы. В разное время теоретические проблемы систематизации законодательства нашли свое отражение в работах: В.М. Баранова, СВ. Полениной2, С.Н. Братуся, И.С. Самощенко3, Г.Г. Егорова4, Д.А. Казакова5, Д.А. Керимова6, Н.П. Колдаевой7, В.В. Ксенофонто-ва8, О.Б. Кудешкиной9, О.В. Михайлова10, А.С. Пиголкина11, Т.Н. Рахманиной12, Соболевской13, Ю.А. Тихомирова14 и др. Данными авторами в разное время были проанализированы основные предпосылки, принципы, процедуры и формы систематизации отечественного законодательства.
Теоретические основы систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения затрагивали в своих исследованиях многие ученые: Б.А. Дегтем, И.И. Шубиным, Т.К. Мироновой15 исследованы проблемы формирования этого законодательства; особенности правового регулирования в рамках отдельных областей социальной защиты населения проанализированы Н.В.
2 Баранов В.М., Поленина СВ. Система права, система законодательства и правовая система. - Н. Нов
город, 2000.
3 Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся и И.С.
Самощенко. -М, 1962.
4 Егоров Г.Г. Роль справочно-правовых компьютерных систем в систематизации российского законода
тельства. Дис. канд. юрид. наук. - Волгоград, 2006.
5 Казаков Д.А. Систематизация российского законодательства на основе использования современных
информационных технологий. Дис. канд. юрид. наук. -М., 2007.
6 Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. - М., 1962.
7 Колдаева Н.П. Конституционные основы систематизации законодательства Российской Федерации //
Государство и право. - 2003. - № 2. - С. 13-16.
8 Ксенофонтов В.В. Систематизация российского законодательства: принципы и процедуры. Дис. ...
канд. юрид. наук. - М, 2003.
9 Кудешкина О.Б. Систематизация отечественного законодательства. Дис. ... канд. юрид. наук. - Ка
зань, 2002.
10 Михайлов О.В. Систематизация нормативных правовых актов как способ их совершенствования. -
М., 2003.
11 Пиголкин А.С. Систематизация законодательства в Российской Федерации. - СПб., 2003.
12 Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства. - М., 2005.
13 Соболевская А.И. Систематизация законодательства в современной России (теоретико-правовой ас
пект). Дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2008.
14 Тихомиров Ю.А. Теория кодекса / Кодификация законодательства: теория, практика, техника: Мате
риалы международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25 - 26 сентября 2008 года) /Под
ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. - H. Новгород, 2009.
15 Деготь Б.А., Шубин И.И. Российское законодательство о социальной защите населения. - М., 1996;
Миронова Т.К. Право социального обеспечения и современные тенденции правового регулирования отношений
в сфере социальной защиты. Дис. ... док. юрид. наук. - М., 2008.
Антипьевой16, В.М. Корякиным17, Д.А. Сторожуком18, А.Г. Чепурным19; влияние государственной политики на развитие законодательства в сфере социальной защиты населения нашло свое отражение в трудах Е.М. Андреевой, М.М.
Федяниной . Попытки концептуально определить отрасль права социальной защиты (социального права), описать ее место в системе права и системе законодательства предпринимались М.И. Лепиховым, С.Д. Соловьевой, М.И. Фе-
тюхиным . Необходимость и последовательность действий по систематизации отдельных институтов законодательства в сфере социальной защиты
населения обосновывали: Ю.В. Васильева , М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова, В.Б.Савостьянова23, А.В. Усе, В.А. Толоконский, В.И. Иванков, В.Н. Лисица24.
Основам систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения, как явлению в праве, не было посвящено самостоятельного исследования. Абсолютное большинство ученых ограничилось лишь констатацией потребности такой систематизации, подчеркивало ее важность для совершенствования законодательства в сфере социальной защиты населения, но при этом должного внимания разработке подобной проблематике не уделялось. Закономерность осмысления основных проблем, связанных с систематизацией этого законодательства, очевидна.
16 Антипьева Н.В. Правовое регулирование социальной защиты инвалидов в Российской Федерации.
Дис. ... канд. юрид. наук. -Омск, 2000.
17 Корякин В.М. Правовое обеспечение воєнно-социальной политики Российской Федерации. Дис. ...
док. юрид. наук. - М, 2005.
18 Сторожук Д.А. Правовое регулирование социальной защиты безработных в Российской Федерации
Дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2005.
19 Чепурной А.Г. Конституционно-правовое регулирование государственной политики Российской Фе
дерации в сфере социальной защиты инвалидов боевых действий. Дис. ... док. юрид. наук. - М., 2006.
20 Андреева Е.М. Социальная функция демократического государства (конституционно-правовой ас
пект). Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998; Федянина М.М. Проблемы социальной защиты населения в соци
альной политике современного Российского государства: политико-правовой и организационный аспект. Дис.
... канд. полит, наук. - М., 2003.
21 Лепихов М.И. Право и социальная защита населения в России (социальное право). - М., 2000; Соло
вьева С.Д. Правовое регулирование социальной защиты населения. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1997; Фе-
тюхин М.И. Социальное право: Курс лекций. - Волгоград, 1998.
22 Васильева Ю.В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: Теоретиче
ские и практические проблемы. Дис. ... док. юрид. наук. -М., 2010.
23 Захаров М.Л., Тучкова Э.Г., Савостьянова В.Б. Пенсионный кодекс Российской Федерации. Проект. -
М., 2008.
24 Усе А.В., Толоконский В.А., Иванков В.И., Лисица В.Н. Социальный кодекс Российской Федерации:
проблемы кодификации в сфере социального обеспечения. - Новосибирск, 2004.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением систематизации российского законодательства в сфере социальной защиты населения.
Предметом диссертационного исследования выступают сущность, цели, задачи, факторы систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения, содержание и структура ее объекта, возможности использования различных форм и видов, последовательность действий и пути ее совершенствования.
Цель диссертационного исследования заключается в обосновании базовых теоретических основ систематизации российского законодательства в сфере социальной защиты населения и в определении направлений их практического применения.
В соответствии с указанной целью поставлены следующие задачи:
определить сущность, цели, задачи и объект систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения;
установить основные факторы, оказывающие воздействие на возникновение необходимости этой систематизации;
разграничить ее формы и виды;
раскрыть структуру и содержание объекта систематизации;
провести анализ возможностей использования различных форм систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения, таких как учет, инкорпорация, консолидация и кодификация, выделить их особенности и характерные признаки;
определить последовательность систематизационных действий применительно к этому законодательству;
выявить проблемы и пути совершенствования систематизации законодательства субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты населения.
Методологическую основу исследования составил диалектический метод познания. Он позволил объективно и всесторонне подойти к решению по-
ставленных задач, обозначить характерные, отличительные свойства систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения, выявить противоречия научных взглядов и правовых положений, обозначить основные проблемные вопросы и предложить варианты их разрешения.
Метод системного и структурного анализа позволил определить особенности структуры законодательства в сфере социальной защиты населения и определить факторы его систематизации. Сравнительно-правовой метод использовался для сравнения результатов практической деятельности по систематизации законодательства. Формально-юридический метод позволил исследовать нормативно-правовую базу, созданную законодательством, регулирующим общественные отношения по социальной защите населения. Формальнологический метод использовался при исследовании понятий, суждений, умозаключений ученых и позволил определить наиболее верные подходы к пониманию сущности систематизации этого законодательства.
Особое значение имело использование метода моделирования. Этот метод путем аналогии с деятельностью по систематизации законодательства других сфер общественных отношений применялся при изучении отдельных особенностей систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения.
Теоретическую основу исследования составили работы отечественных ученых-правоведов: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, С.Н. Братуся, О.С. Иоффе, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, Р.З. Лившица, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Рахманиной, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, Т.Я. Хабриевой, Л.С. Явича и др.
Нормативно-правовую и эмпирическую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, отраслевые кодифицированные акты (Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 года № 223-ФЗ, Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года №197-ФЗ, Основы законодательства Российской Федерации от 22 июля 1993 года № 5487-1 «Об
охране здоровья граждан» и др.), федеральные законы (Федеральный закон от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральный закон от 10 декабря 1995 года №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», Федеральный закон от 16 июля 1999 года №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», Федеральный закон от 17 июля 1999 года №178-ФЗ «О государственной социальной помощи» и др.), законы субъектов Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, акты органов исполнительной власти, регулирующие вопросы социальной защиты населения страны, систематизации законодательства в данной сфере и другие вопросы, связанные с темой диссертационного исследования.
В процессе исследования был проведен сравнительный анализ структуры и содержания Социального кодекса Белгородской области от 28 декабря 2004 года № 165, Кодекса Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан от 19 июня 2008 года№ 225 и Социального кодекса Ярославской области от 19 декабря 2008 года № 65-3.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней проведено комплексное научное исследование теоретических и практических аспектов систематизации российского законодательства в сфере социальной защиты населения, в процессе которого определены ее общественные и юридические цели, раскрыты основные задачи и факторы. Установлены границы исследуемого законодательства в зависимости от предмета правового регулирования и юридической силы включаемых в него нормативных правовых актов. Определены структура и внутриструктурные связи данного законодательства, выделена группа нормативных правовых актов, составляющих основу построения его системы. Проанализировано наличие и содержательная составляющая основных признаков формирования комплексной отрасли законодательства в сфере социальной защиты населения. Проведена оценка возможностей использования различных форм и видов систематизации как с учетом нынешнего состояния
законодательства, так и на перспективу. Исследован опыт систематизационной деятельности субъектов Российской Федерации. На основе анализа разных подходов к кодификации регионального законодательства о социальной защите населения определены направления унификации данного вида работы. Положения, выносимые на защиту:
Систематизация законодательства в сфере социальной защиты населения преследует достижение юридических и общественных целей. Общая юридическая цель такой систематизации заключается в том, чтобы правовое регулирование отношений по социальной защите стало наиболее упорядоченным, интегрированным и доступным для понимания. Общественная цель систематизации анализируемого законодательства обусловлена необходимостью достижения такого нормативно-правового регулирования сферы социальной защиты населения, которое обеспечило бы для каждого надежные юридические гарантии его конституционного права на социальную защиту.
Объектом исследуемого вида систематизации выступает совокупность нормативных правовых актов регулирующих общественные отношения по социальной защите населения. Учитывая, что в этой сфере возможности подзаконного, в том числе ведомственного нормотворчества весьма широки, в понятие «законодательство в сфере социальной защиты населения» следует включить не только федеральные законы и законы, принимаемые на уровне субъектов Российской Федерации, но и иные нормативные правовые акты.
Законодательство в сфере социальной защиты населения представляет собой комплексное образование, охватывающее широкий спектр отношений, сгруппированных на базе их единой социальной направленности. Всю совокупность актов этого законодательства предлагается характеризовать как комплексный нормативный массив, находящийся на стадии становления комплексной отрасли законодательства. Доказательством выбора такого подхода является наличие определенных теоретических признаков позволяющих говорить о формировании комплексной отрасли законодательства (существенные отличительные особенности общественных отношений по социальной защите населе-
ния; государственная значимость данного рода отношений; прогрессивный рост законодательных актов в сфере социальной защиты населения; наличие специальных федеральных и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по нормативному правовому регулированию этой сферы; активно складывающиеся институты социального законодательства, не характерные для других отраслей права) и отсутствие практических аргументов в пользу обособления этого законодательства, а именно четкой, современной государственной политики в сфере социальной защиты населения, предполагающей приведение всего массива нормативных правовых актов в стройную систему с учетом понимания данного законодательства как комплексной отрасли и отсутствие базовых документов, осуществляющих системообразующую функцию в рамках рассматриваемого законодательства.
4. Процессу сближения законодательства в сфере социальной защиты
населения и его структурированию в рамках единой комплексной отрасли зако
нодательства будет способствовать разработка и нормативное закрепление еди
ной Концепции социальной защиты населения, которая представит собой си
стему взглядов на социальную защиту населения в Российской Федерации. Эта
Концепция позволит: определить роль и место социальной защиты населения в
социальном развитии страны и регионов; очертить круг социальных рисков,
последствия которых подлежат коррекции, гарантированной государством и
перечень мер по профилактики этих рисков; четко определить стратегические
сценарии развития системы социальной защиты населения; направления со
вершенствования правового и финансового обеспечения системы социальной
защиты населения; направления структурного реформирования государствен
ного управления этой системой и др.
5. Результаты исследования законодательства в сфере социальной защиты
населения позволили сделать вывод, что действующие в сфере социальной за
щиты населения законы (а на их основе и другие нормативные правовые акты)
можно условно разделить на две группы. Первая группа представлена закона
ми о социальной защите, принятыми специально для регулирования действую-
щих в этой сфере отношений, включающими: системообразующие законы о социальной защите населения и законы, принятые в их развитие; комплексные законы о социальной защите населения, определяющие отдельные категории граждан, подлежащих социальной защите, и определенные виды социальных гарантий в отношении них. Вторую группу составляют законы иной отраслевой принадлежности, содержащие отдельные главы, разделы или отдельные нормы о социальной защите населения. Данный вывод позволяет выделить структурную основу систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения в рамках системообразующих законов первой из названных групп и нормативные правовые акты, регулирующие пограничные области социальной защиты населения в рамках второй группы актов, которые должны быть проанализированы по существу в процессе систематизации этого законодательства.
Использование различных форм систематизации (учета, инкорпорации, консолидации и кодификации) связано с особенностями современного этапа развития законодательства в сфере социальной защиты населения. В связи с отсутствием необходимой полноты правового регулирования социальной защиты населения отраслевая консолидация не может быть характерна для законодательства, регулирующего эту сферу общественных отношений. Однако частичная консолидация этого законодательства в рамках отдельных его институтов может быть использована в современной практике систематизации. Актуальной является консолидация законодательства о социальном обслуживании населения.
Институциональная кодификация законодательства в сфере социальной защиты населения, основанная на кодификации отдельных институтов этого законодательства в форме кодекса, призвана обеспечить конструирование более стабильной системы актов и способствовать последующей отраслевой кодификации исследуемого законодательства. На сегодняшний день вполне своевременной представляется разработка и принятие Пенсионного кодекса Российской Федерации.
8. Отраслевая кодификация законодательства в сфере социальной защиты населения в форме единого кодекса является обобщающей стадией всей систематизации. К основным условиям ее проведения относятся: 1) наличие всех признаков позволяющих признать законодательство в сфере социальной защиты населения комплексной отраслью законодательства; 2) исчерпание возможностей консолидации, институциональной кодификации и официальной отраслевой инкорпорации этого законодательства.
Теоретическая значимость исследования. Полученные результаты исследования помогают оценить специфику законодательства в сфере социальной защиты населения и позволяют внести определенный вклад в решение теоретических проблем его систематизации. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и расширяют ряд разделов общей теории права, посвященных систематизации законодательства, правотворчеству, юридической технике, соотношению системы права и системы законодательства, нормативным правовым актам. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейшей разработке теоретических проблем, связанных с отраслевой кодификацией законодательства.
Практическое значение диссертационного исследования определяется новизной и содержащимися в ней обобщениями, выводами и положениями, которые могут быть использованы субъектами правотворчества и правоприменения. В частности, исследование может представлять интерес как для законодателя, так и для иных субъектов правотворчества при выборе конкретных форм и видов систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения и при определении последовательности их применения.
Основные положения диссертации могут применяться в процессе преподавания таких теоретических курсов как «Проблемы теории права», «Юридическая техника», «Правотворчество» и др. Материалы диссертационного исследования могут стать основой спецкурсов в двухуровневой модели высшего юридического образования: бакалавриате и магистратуре.
Апробация результатов исследования нашла отражение в 12 опубликованных статьях автора общим объемом 2.86 п.л.
Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры правовых дисциплин ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева»
Отдельные выводы и рекомендации диссертационного исследования легли в основу докладов на следующих конференциях: региональной научно-практической конференции «Научный потенциал молодежи - будущему Мордовии» (Саранск, 2009 г.); IX Макаркинских научных чтениях «Социально-экономические и правовые проблемы инновационного развития региона в условиях глобализации экономики» (Саранск, 2009 г.); всероссийской научно-практической конференции «Проблемы реализации прав человека: история и современность» (Саранск, 2010 г.); межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы российского законодательства: история и современность» (Тольятти, 2010 г.); XI Макаркинских научных чтениях «Социально-экономические и правовые проблемы регионального развития» (Саранск, 2011 г.).
Материалы и выводы диссертации внедрены в учебный процесс ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева» и НОУ ВПО «Мордовский гуманитарный институт».
Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целями и задачами исследования, раскрывает наиболее важные моменты рассматриваемой темы, отражает ход исследования и способствует последовательному изложению его материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованных источников.
Факторы систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения
В настоящее время российская правовая система испытывает реальную потребность в приведении масштабной совокупности нормативного материала в качественный системный вид. Одной из основных проблем в достижении указанной цели является проблема, связанная с систематизацией законодательства ряда новых сфер общественных отношений.
Так, в начале 90-х годов прошлого столетья стало активно формироваться правовое обеспечение сферы социальной защиты населения. Правовое воздействие охватило отношения, которые ранее оставались за ее пределами. Осуществление рыночных реформ, демократических преобразований в политике, культуре, образовании, военной сфере, их социальные последствия существенно расширили круг граждан, нуждающихся в социальной защите. К ним прибавились безработные, вынужденные переселенцы, беженцы, лица, пострадавшие от незаконных политических репрессий. Вопросы социальной защиты назвашшх категорий граждан, возникновение которых было непосредственно связано с экономическим и политическим состоянием российского общества, не смогли уложиться в традиционную схему законодательства, регулирующего отношения по социальному обеспечению. И следовательно, необходимой стала более емкая и широкая, соответствующая характеру современных общественных отношений система правовых норм, которая охватывала бы весь круг субъектов, испытывающих необходимость в государственной социальной защите в условиях рыночной экономики.
С момента начала активного формирования российского законодательства в сфере социальной защиты населения прошло уже более двух десятков лет. В 1993 году была принята Конституция Российской Федерации, статьи 1, 2, 7, 17, 37 - 43, 45, 46 которой имеют самое непосредственное отношение к социальной защите населения. Часть 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации, гласит, что Российская Федерация признается социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в свою очередь часть 2 указанной статьи устанавливает, что в Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов, пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Конституционные основы социальной защиты уточняются и детализируются в законодательстве. Правовую основу социальной защиты населения составляет целый комплекс нормативных правовых актов: Закон Российской Федерации от 18 июня 1992 года № 1032-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»1, Федеральный закон от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»2, Федеральный закон от 24 ноября 1995 года № 181 -ФЗ «О социальной защите инвалидов»3, Федеральный закон от 10 декабря 1995 года «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»4, Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей» , Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1031-1 «О занятости населения в Российской Федерации»2, Федеральный закон от 24 июля 1998 года № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»3, Федеральный закон от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»4, Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»5. Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»6, Федеральный закон от 15 декабря 2001 года№ 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»7, Федеральный закон от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и другие.
Можно констатировать, что российское законодательство в сфере социальной защиты населения представляет собой объемную нормативную базу, которая порождает массивы правовых норм, касающихся отдельных видов социальной защиты, таких как социальное страхование, социальное обеспечение, социальная помощь, социальная поддержка, социальное обслуживание, социальная защита отдельных категорий граждан: инвалидов, безработных, ветеранов, лиц с семейными обязанностями и так далее.
Формы и виды систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения
К обязательным элементам теоретических основ систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения относятся формы и виды систематизационной деятельности. Эти два термина достаточно часто используются в рамках общей теории систематизации законодательства, однако, во многих научных источниках ими обозначаются совершенно одинаковые явления. Так, А.С. Пиголкин указывает, что в понятие систематизации законодательства включают четыре самостоятельных формы, к которым он относит учет, инкорпорацию, консолидацию и кодификацию законодательства1. В свою очередь, Р.А. Ромашов учет, инкорпорацию, консолидацию и кодификацию законодательства относит не к формам, а к видам правовой деятельности2.
Если обратиться к этимологическому значению понятий «форма» и «вид», то мы увидим, что, в первом случае, речь идет о «способе существования содержания, неотъемлемым от него и служащим его выражением» , а во втором о «разновидности, типе»4. Следовательно, различное сочетание широкого спектра приемов и способов юридической техники, позволяет вести речь об определенных формах деятельности по совершенствованию законодательства, а не о ее видах.
Вместе с тем, необходимо отметить двоякое понимание и использование самого понятия «систематизация». Во-первых, оно выражает определенный процесс по совершенствованию законодательства, а, во-вторых, некоторый итог этой деятельности. Несомненно, что оба подхода взаимосвязаны, поскольку качественные характеристики систематизированного акта полностью определяются сущностью систематизации как процесса. Однако выделение в указанном понятии динамического и статического компонентов позволяет не только установить взаимосвязь между процессом и его результатом, но и различить понятия форма и вид систематизации. На наш взгляд под формой систематизации следует понимать конкретные итоги этой деятельности, отождествляя се в данном случае с формой акта полученного в результате этой деятельности (сборник, кодекс, основы законодательства и т.д.). Если же рассматривать систематизацию как специальное направление развития законодательства, то, в зависимости от ее характера, следует выделять виды систематизации.
Еще одной общетеоретической проблемой, имеющей непосредственное отношение к определению основных элементов теоретических основ систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения, является серьезное расхождение мнений относительно числа конкретных форм систе-матизационных работ. Так, одни авторы1 считают, что систематизация законодательства объединяет следующие формы правовой деятельности: - инкорпорацию законодательства, связанную с подготовкой и изданием различного рода собраний и сборников нормативных правовых актов; - консолидацию законодательства, основанную на подготовке и принятии укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу; — кодификацию законодательства, связанную с подготовкой и принятием новых актов, в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания.
Есть ученые, которые всю деятельность по упорядочению законодательства именуют кодификацией, используя это понятие в двух вариантах: в узком и широком смысле. Так, А.Н. Иодковский под кодификацией в узком смысле понимает такую систематическую обработку действующего законодательства, при которой та или иная значительная его область приводится к внутреннему единству, причем, в процессе обработки действующие нормативные акты данной отрасли перерабатываются, дополняются, приводятся в соответствие с общественными потребностями. Кодификация же в широком смысле, по его мнению, преследует цель лишь технически упорядочить существующее законодательство, свести действующие законы в определенную систему и сделать их более легко охватываемым материалом, не внося при этом никаких изменений в существо самих законов . Однако, по мнению большинства авторов понятие кодификации соответствует только созданию новых сводных актов и не пригодно для обозначения всей деятельности по упорядочению законодательства .
Систематизация законодательства подчас отождествляется с учетом и рубрикацией правовых актов, ведением их контрольного экземпляра. Заблуждение в данном столь велико, что структурным подразделениям, ведущим учет нормативных актов и справочную работу по законодательству, иногда присваивается название отдела кодификации, тогда как кодификация является высшей формой систематизации законодательства. При кодификации из меняется содержание нормативных правовых актов, поэтому осуществляет ее сам законодатель1.
В свою очередь, В.М. Баранов указывает, что кодификация «значительно отличается от всех ... видов систематизации и представляет совершенно особую содержательную форму упорядочения нормативного материала» . Такую точку зрения разделяет и С.С. Алексеев, который считает, что кодификация не является формой систематизации действующих актов: это вид правотворчества, в ходе которого достигаются цели систематизации. В то же время, по мнению С.С. Алексеева действительно существуют формы упорядочения действующих нормативных актов, включающих инкорпорацию, справочно-информашюнную работу3.
Одновременно существует достаточно многочисленная группа ученых4, которые наряду с инкорпорацией, консолидацией и кодификацией, выделяют в качестве формы систематизации учет законодательства, который соответствует способу систематизации, при котором производится инвентаризация, отбор и обобщение нормативных актов субъектом правотворческой или правоприменительной деятельности в соответствии с предметом их деятельности.
Вместе с тем некоторые авторы разграничивают понятия «систематизация» и «учет» нормативных правовых актов. Так, А.А. Иванов пишет: «Наряду с систематизацией нормативных правовых актов немаловажное значение имеет их учет, т.е. деятельность по сбору, хранению и поддержанию в контрольном (мониторинговом) состоянии действующих нормативных актов, а также по созданию специализированной поисковой системы для оптимизации процесса выдачи справок по запросам заинтересованных лиц»1.
Среди указанных точек зрения относительно количества форм систематизации мы придерживаемся группы авторов, выделяющих в качестве ее форм учет, инкорпорацию, консолидацию и кодификацию законодательства. Верность такой позиции убедительно доказана рядом научных исследований сторонников этой точки зрения и имеет нормативное закрепление в Инструкции о порядке ведения систематизации законодательства в органах прокуратуры, утвержденной Приказом Генерального Прокурора от 19 апреля 2004 года № 9 «О систематизации законодательства в органах прокуратуры», в которой указано, что систематизация законодательства в органах прокуратуры осуществляется, в том числе и по средствам учета нормативных правовых актов.
В условиях современного российского общества, систематизация российского законодательства в сфере социальной защиты должна представлять собой непрерывный процесс, в результате которого все формы систематизации (учет, инкорпорация, консолидация и кодификация) законодательства должны быть так или иначе реализованы на практике.
В теории систематизации законодательства высшей ее формой всеми авторами признается кодификация, все другие формы преимущественно рассматриваются как этапы кодификационной работы. Однако, по нашему мнению, в зависимости от конечной цели систематизации законодательства учет, инкорпорация и консолидация могут рассматриваться как самостоятельные формы систематизации, а конечный результат этих форм может использоваться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности.
Основные черты кодификации законодательства и ее место в системе российского законодательства в сфере социальной защиты населения
Кодификация законодательства является самой эффективной формой систематизации законодательства. Она представляет собой прекрасный способ «разгрузить» действующее законодательство, избавив его от огромного разрозненного массива нормативных правовых актов, путем объединения их содержания в одном едином законодательном акте.
Несмотря на единство мнений о доминировании кодификации среди иных форм систематизации, до настоящего времени правовая доктрина не выработала единого определения термина «кодификация». В юридической литературе можно встретить множество авторских определений этого понятия. Так Д.В. Чухвичев определяет кодификацию как особый вид систематизации законодательства, представляющий собой выражение норм права, содержащихся в систематизированных нормативных правовых актах, в одном новом кодифицирующем акте, принятие которого лишает законной силы все эти акты1. По мнению НЛО. Ерпылевой и И.В. Гетьман-Павловской, кодификация является наиболее сложной и совершенной формой систематизации, направленной на коренную переработку действующего законодательства2. Согласно Толковому словарю по теории права, разработанного и составленного И.А. Иванниковым, кодификация это наиболее сложная и совершенная форма систематизации, представляющая собой деятельность, направленную на коренную (внешнюю и внутреннюю) переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодифицированного акта3.
Все приведенные выше определения кодификации еще раз подтверждают наличие в науке устоявшегося мнения о том, что кодификация является наиболее совершенной, эффективной и в тоже время самой прогрессивной формой систематизации действующего российского законодательства.
Проведение анализа существенных отличий кодификации от прочих форм систематизации позволяет назвать следующие ее неотъемлемые признаки.
Во-первых, субъектом кодификации может выступать только нормо-творческий орган соответствующего уровня, такой же признак присущ и консолидации законодательства, в то время как субъекты учета и инкорпорации не имеют ограничений.
Во-вторых, в процессе кодификации применяется внешняя и внутренняя обработка нормативного материала с возможностью кардинального изменения правового материала путем создания новых норм права, отменой или модификацией действующих. Внешняя и внутренняя обработка нормативного материала сопровождает и деятельность по консолидации, однако консолидация законодательства не предусматривает возможность создания новых норм, которые способны дополнить или изменить направления правового регулирования.
В-третьих, все обработанные в результате кодификации нормативные правовые акты заменяются одним новым, такой же признак имеет и консолидация. Работам по учету и инкорпорации такой признак не присущ.
Принципиально выгодная особенность кодификации законодательства состоит в том, что она является формой коренной переработки действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, способом качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм. В процессе кодификации составитель стремится объединить и систематизировать оправдавшие себя действующие нормы, а также переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм .
Специфика кодификации выражается в том, что создаваемый в результате ее проведения нормативный правовой акт, с одной стороны, выражает в упорядоченной форме ранее уже излагавшиеся правовые предписания, но, с другой стороны, законодатель может включить в него и новые, ранее законодательству не известные положения. В любом случае, получившийся в результате кодификации акт законодательства занимает особое место в системе правового регулирования, являясь ключевым, основополагающим в опреде ленной подсистеме норм права (отрасли, подоотрасли, институте и др.). Он не просто содержит в себе предписания к поведению, такой акт выступает как системообразующее начало, основа для структурирования соответствующей отрасли или института права. Такой акт содержит в себе основные специфические принципы правового регулирования в конкретной области общественных отношений, основные дефиниции и правовые схемы, а также иные основополагающие начала определенного комплекса норм права1.
Пронизывая право едиными принципами, общими категориями и понятиями, поднимая правовое регулирование на уровень необходимой обобщенности, кодификация способствует более организованному, упорядоченному и согласованному развитию права. «По образному выражению юристов, она есть то «горнило», в котором выплавляется органичность правовой системы»2. При помощи кодификации в правовую ткань «непосредственно вносятся единые системные обобщения, вычленяются и формируются общие начала регулирования»3, что делает ее важнейшим системообразующим фактором развития права4. По мнению Т.Н. Рахманиной, кодификация дает прочный каркас, на котором держится правовая материя той или иной отрасли либо массива законодательства.
Сама по себе кодификация законодательства представляет собой разнообразную деятельность. В зависимости от комбинации ряда существенных факторов, она проводится в том или ином виде, которые могут быть классифицированы по различным основаниям.
Так, В.В. Лысенко, М.А. Кулушева и Д.С. Велиева выделяют вертикальную и горизонтальную кодификацию. При этом под вертикальной кодификацией понимается деятельность, связанная с обработкой и обобщением нормативных актов, регулирующих конкретную сферу общественной жизни (Гражданский кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации). В процессе горизонтальной кодификации, по мнению этих авторов, обработке подлежат все нормативные акты одного территориального уровня, которые имеют постоянное и всеобщее действие, но разные предметы правового регулирования .
В зависимости от объема обрабатываемого нормативного материала различают всеобщую, отраслевую и специальную (комплексную) кодификацию. Первый вид-это всеобщая кодификация, под которой понимается принятие целой серии кодифицированных актов по всем основным отраслям законодательства и, как следующий этап, создание объединенной, внутренне согласованной системы таких актов типа Кодекс кодексов. Другой вид - это отраслевая кодификация, охватывающая законодательство той или иной от-расли. Наконец, специальная (комплексная) кодификация — это издание актов, регулирующих тот или иной правовой институт .
Проблемы и пути совершенствования систематизации законодательства субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты населения
Согласованная политика федерального центра и субъектов - вопрос, который имеет актуальность во многих сферах жизни, и социальная защита не является исключением. В условиях правового государства реализация государственной политики в сфере социальной защиты населения возможна только при разработке и принятии законодательных актов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации предусматривает право субъектов Российской Федерации осуществлять законодательную деятельность в сфере социальной защиты населения в рамках предмета совместного ведения и вне предмета ведения Российской Федерации. В пункте «ж» статьи 72 Конституции четко указано, что к совместным предметам ведения относится защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.
На федеральном уровне по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъектами Российской Федерации принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов (часть 2 статья 76 Конституции Российской Федерации). Единство системы
государственной власти в Российской Федерации обеспечивается на основании того, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы как акты федеральной государственной власти обязательны на всей территории Российской Федерации, а законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые ими по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, не должны противоречить федеральным законам.
Следует отметить, что законы субъектов Российской Федерации являются не столько дополнительным звеном, способствующим созданию комплексного механизма, реализации федерального закона, сколько важным элементом самого механизма регулирования в сфере совместного ведения, который «снимает» известную абстрактность общефедеральных норм, наполняя их спецификой региональной практики правоприменения.
Одной из современных тенденций, характеризующей современное законодательство о социальной защите населения, является сужение сферы ответственности федеральных органов государственной власти по реализации социальных прав населения страны. Такая тенденция наметилась в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Этот закон юридически оформил изменение вектора социальной политики государства, не только заменив ряд натуральных льгот для наиболее незащищенных слоев населения денежными компенсациями, но и переложив значительное число расходных обязательств с федерального уровня на бюджеты субъектов Российской Федерации.
Характеризуя подобную законодательную инициативу, Ю.А. Тихомиров констатировал ее соответствие курсу на децентрализацию управления социальной сферой, когда на федеральном уровне осуществляются стратегические функции, на уровне субъектов Российской Федерации - тактические, на местном уровне - оперативное обслуживание населения1.
Вместе с тем, А.С. Пиголкин относит децентрализацию правового регулирования к числу недостатков российской системы законодательства в целом. Он подчеркивает, что, учитывая потребность создания в нашей стране сильного федеративного государства, с едиными целями, задачами, конституционной основой, не стоит ею увлекаться, а следует проводить постепенно и в ограниченных пределах» .
В свою очередь, Ю.В. Васильева отмечает, что для того, чтобы избежать на этом пути непоправимых ошибок, федеральному законодателю важно помнить, что положения Конституции, определяющие Россию как социальное государство, предполагают формирование на всей территории страны . единого социального пространства и единого социально-правового статуса индивида. В условиях же, когда большинство субъектов Российской Федерации являются дотационными и зависят от финансовой поддержки, возлагать на региональную власть ответственность за реализацию государственных стандартов и обеспечение единого социального пространства вряд ли разумно. Очевидно, что это не сможет обеспечить гарантированности конституционных прав граждан, проживающих на территории России3.
На наш взгляд, аргумент Ю.В. Васильевой выглядит убедительным, так как российская конституционная доктрина не допускает расхождения в правовом положении человека и гражданина в разных субъектах Федерации в одном государстве. Глава 2 Конституции Российской Федерации устанавливает, что права, свободы и обязанности россиян, составляющие правовой статус личности, могут изменяться только на федеральном уровне и только в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации. В соответствии с пунктом «б» части 2 статьи 72 Основного Закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе закреплять нормы, лишь обеспечивающие защиту прав и свобод человека и гражданина.
На сегодняшний день статьей 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период
