Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая природа образовательных услуг
1. Образовательная деятельность и образовательные услуги: соотношение понятий в историко-сравнительном аспекте 17
2. Образовательная деятельность - элемент системы публичных услуг 55
3. Классификация образовательных услуг 69
Глава II. Соотношение публичных и частных интересов в предоставлении образовательных услуг
1. Административно-правовые методы регулирования образовательных услуг 87
2. Гражданско-правовые элементы в системе регулирования образовательных услуг 143
Глава III. Правовое регулирование предоставления образовательных услуг в СНГ 166
Заключение 180
Библиографический
список 191
- Образовательная деятельность и образовательные услуги: соотношение понятий в историко-сравнительном аспекте
- Образовательная деятельность - элемент системы публичных услуг
- Административно-правовые методы регулирования образовательных услуг
- Гражданско-правовые элементы в системе регулирования образовательных услуг
Введение к работе
В настоящее время в Российской Федерации полным ходом развернулось реформирование социальной сферы, в том числе в области образования. Законодательство не должно отставать от динамично меняющихся общественных отношений, и изменениям социальной сферы, реформам системы образования должна соответствовать такая система регулирования образовательных отношений, в основе которой лежит принцип достойной жизни и свободного развития гражданина.
Согласно ст. 7 Конституции Российской Федерации1 Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Государство признает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. С угрозами глобализации может развиться только эффективное государство, обеспечивающее высокие и стабильные темпы экономического роста, гарантирующее социальную защиту, расширяющее возможности своих граждан путем всеобщего доступа к системам образования и другим социальным услугам .
Особенностью конституционной модели социального государства в России является восприятие и закрепление социальных прав человека на
1 СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
2 Права человека и процессы глобализации современного мира / Под ред. Е.А. Лукашевой. М., 2005. С.
94-95.
том же уровне, на котором это предусмотрено основными законами иных социальных государств и международными стандартами: ч. 3 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.3, ст. 28 Конвенции о правах ребенка 1989 г.4, ст. 13, 14 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.5, ст. 1 Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования6. Это обстоятельство отчасти обусловлено приоритетом общепризнанных принципов и норм международного права (согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации), а также историческим опытом российского государства, социалистический период которого отличался высоким уровнем социальной защищенности граждан.
Конституция Российской Федерации не только закрепляет социальные права граждан, но и тем самым выступает как основная гарантия доступности для личности системы общественных благ как минимально необходимых для развития ценностей цивилизации. Сам принцип социального государства вполне может рассматриваться как способ и форма конституционно-правового воплощения идеи социальной справедливости. Социальные права в условиях современной цивилизации выступают как основные, неотъемлемые возможности каждого человека, гарантирующие защиту и поддержку со стороны общества и государства в случаях объективной невозможности самостоятельно обеспечить достаточные условия существования для себя и своей семьи, содействие в получении доступа к основным ценностям цивилизованного общества (образованию) .
3 Права человека. Сборник международных договоров. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций,
1978. С. 1-3.
4 Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 07.11.1990. № 45. Ст. 955.
5 Ведомости ВС СССР. 28.04.1976. № 17. Ст. 291.
6 Ведомости ВС СССР. 02.11.1962. № 44. Ст. 452.
7 Путало Н.В. Основы правового регулирования социальных прав: Автореф. канд. юрид. наук. М., 1999.
Именно эти цели преследует система правомочий, составляющих конституционное право каждого на образование: на бесплатное получение дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, на бесплатное получение на конкурсной основе высшего образования. При пользовании данными правовыми возможностями происходит «сглаживание» неизбежного неравенства по признаку возраста, состояния здоровья, имущественного положения, образа жизни. В ст. 43 Конституции Российской Федерации закреплены две важные государственные гарантии: общедоступность и бесплатность начального, общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, на конкурсной основе - бесплатность среднего, высшего и послевузовского1 образования1 в государственных, муниципальных образовательных учреждениях.
Закрепление конституционных гарантий в сфере образования предопределяет важность вопроса об инструментах реализации данных гарантий. В условиях нового понимания назначения и функций современного государства, изменений принципов управления в ходе административной реформы, такими инструментами выступают публичные услуги, оказываемые государством (его структурами) гражданам и юридическим лицам. Появление новых понятий (публичная услуга, социальная услуга), многогранность их содержания вызвали широкий интерес различных отраслей юридической науки.
В основе публичной услуги всегда лежит публичный, общезначимый интерес; круг субъектов, пользующихся такими услугами, неограничен; осуществляться публичные услуги могут как государственными органами, так и негосударственными организациями. Разновидностью публичных услуг выступают социальные услуги.
Социальные услуги выделяют по той сфере, в которой данные услуги оказываются , что требует рассмотрения образовательной деятельности в аспекте публичных и социальных услуг.
Вместе с тем качественным образование будет лишь тогда, когда всем гражданам независимо от материального, социального и иного статуса и места жительства в равной мере будут доступны образовательные услуги. Как показывают результаты социологического опроса населения по поводу мнения граждан о доступности и качестве образования, проведенного в сентябре 2008 года, менее 50% из всех опрошенных довольны качеством получаемых образовательных услуг, что свидетельствует о невысоком качестве их предоставления. На вопрос, имеют ли граждане возможность получить образовательные услуги платно, 51% опрошенных ответили, что из-за недостатка средств сделать этого не могут, что свидетельствует о том, что не для всех, к сожалению, доступно " получение образования9. Таким образом, данные социологических опросов свидетельствуют, что большинство граждан считают государственные гарантии в области права на образование неисполненными. Хотя во Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры 1998 года образование рассматривается не только как благо, но и как важнейшая опора прав человека, демократии, устойчивого развития и мира и поэтому должно стать доступным для всех на протяжении всей жизни.
Неоднозначность применения в образовательном законодательстве понятия «образовательная услуга», а также отсутствие ее легального определения порождают дискуссионность и в научных подходах к пониманию ее содержания, затрудняют реализацию целей, намеченных в
8 Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004.
№10. С. 17-18.
9 Пресс-выпуск ВЦИОМ. № 621. 31.01.2007.
важнейших программных документах: Национальной доктрине образования в Российской Федерации10; Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г."; Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2006 - 2010 годы и самой Федеральной целевой программе развития образования на 2006 - 2010
I Ч
годы ; Концепции национальной образовательной политики Российской Федерации14; Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года15.
Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании16» впервые закрепил термин «услуга» применительно к деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждениях. В силу ст. 45 государственные и муниципальные образовательные учреждения были наделены правом оказания платных услуг. С введением такого права законодательство в области образования стало оперировать понятием «образовательная услуга» (ст. 26 Закона, постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 505 «Об
і -J
утверждении правил оказания платных образовательных услуг »). Широко используемый в специальной литературе с конца 1990-х годов термин «образовательные услуги» до сих пор не имеет однозначного доктринального толкования. И сегодня зачастую применение термина
10 СЗ РФ. 2000. №41. Ст. 4089.
11 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч.П). Ст. 119.
12 СЗ РФ. 2005. № 37. Ст. 3752.
13 СЗ РФ. 2006. № 2. Ст. 186.
14 Бюллетень Минобрнауки РФ. №11. 2006.
15 СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
16СЗРФ. 1996. №3. Ст. 150.
17 СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3016.
18Публичные услуги и право: Науч. - практич. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007; Кванина В.В. Гражданско-правовое регулирование правоотношений в сфере высшего профессионального образования. М., 2005; Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002; Санникова Л.В. Услуги в гражданском праве России. М., 2006; Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов М., 2001; Куров СВ. Образовательные услуги: гражданско-правовой аспект. М., 1999; Федорова М.Ю. Образовательное право. М., 2004.
«образовательные услуги» характеризует возмездность соответствующих правоотношений, содержание которых якобы определяется нормами гражданского права. Однако выявленная в настоящее время специфика содержания отношений в образовательной сфере 9, изменение приоритетов государственной политики в этой области, их поворот в сторону обеспечения соблюдения прав в сфере образования, а также качества образования дают основания для переосмысления терминологического наполнения образовательного законодательства, более детальное определение понятийного инструментария образовательных отношений, основных признаков и характеристик образовательной услуги. Все это определяет необходимость исследования данной темы.
Степень научной разработанности темы. Методологическую основу составили работы известных теоретиков российского права С.С. Алексеева, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, М.И. Матузова, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянц, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, В.М. Сырых, Б.Н. Топорнина, P.O. Халфиной, В.Е. Чиркина, Г.Т. Чернобеля и
др.
Общетеоретическим аспектам образовательных услуг посвящены труды СВ. Барабанова, А.В. Белозерова, Н.И. Булаева, Е.В. Буслова, Л.М. Волчанской, З.П. Дащинской, Г.А. Дороховой, В.Н. Зенкова, В.В. Кваниной, СВ. Курова, И.А. Рожкова, В.В. Спасской, В.И. Шкатулла, М.Ю. Федоровой и др. Изложенные в работах этих авторов научные воззрения послужили концептуальной и методологической основой для диссертационного исследования.
Теоретическая разработка и постановка практических проблем, связанных с введением в юридический оборот понятий «публичные
19 Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000. С. 11 - 15; Спасская В.В. Образовательные правоотношения: вопросы теории. М., 2005. С. 15 - 17.
услуги», «социальные услуги», «государственные услуги», стала предметом изучения таких ученых, как А.В. Бакова, Е.В. Гриценко, Н.А. Игнатюк, А.Н. Костюков, Л.В. Мицкевич, А.В. Нестеров, А.Ф. Ноздрачев, Н.В. Путило, Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров, Л.К. Терещенко, Т.Я. Хабриева, Н.А. Шевелева и др.
Исследовательскую основу данной диссертации составляют работы, посвященные вопросам правовой регламентации договора возмездного оказания образовательных услуг. Среди таковых можно отметить исследования Н.А. Баринова, М.И. Брагинского, Т.В. Жуковой, Ю.Х. Калмыкова, М.В. Кротова, Е.Д. Шешенина, А.Е. Шерстобитова. Их труды стали основой для формирования учения об услугах в российском гражданском праве, которое развивается А.Ю. Кабалкиной, М.Н. Малеиной, Д.И. Степановым, Е.Г. Шабловой, О.М. Щуковской и др.
Разработка понятия «услуга», выявление основных свойств и признаков этой категории первоначально осуществлялись в рамках экономической науки. В этой связи нельзя не отметить вклад в изучение исследуемого понятия ряда видных экономистов: Д. Белла, X. Ворачек, К.З. Зулпакарова, Н.Н. Иванова, Г.Д. Касьянова, Ф. Котлера, В.Д. Марковой, Н.В. Мироновой, М.А. Николаевой, Т.Н. Софиной, С. Фишера, Л.И. Якобсона и др.
Методологические подходы к решению отдельных вопросов законодательной регламентации прав в образовании, использовавшиеся автором, предложены в работах зарубежных исследователей Яна де Гроофа, Ч.Л. Гленна, Г. Ван ден Берга, Ф.Р. Йаха, К. Гренрооса, Д. Бьюкера, Дж. Хауэллса и др.
Цели и задачи диссертационной работы. Целью исследования является выявление основных свойств и особенностей правового
регулирования образовательных услуг, а также рассмотрение проблемы соотношения публичных и частноправовых методов в регулировании образовательных услуг и определение на этой основе понятия «образовательные услуги». Цель диссертационного исследования определила постановку и необходимость решения следующих теоретических задач:
- установить особенности содержания образовательных
правоотношений;
- определить содержание понятия образовательной услуги как
услуги социальной;
- определить систему признаков, позволяющих отличить
образовательные услуги от иных услуг, регулируемых договором
возмездного оказания услуг;
обосновать критерии и дать классификацию образовательных услуг;
определить пределы использования административно-правовых методов регулирования в отношениях в связи с предоставлением образовательных услуг;
изучить и установить пределы использования гражданско-правового метода в сфере оказания образовательных услуг.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является правовая природа образовательных услуг, их содержание и особенности. Исследуются: соотношение интересов методов частного и публичного права в регулировании образовательных отношений; особенности правовых режимов отношений, возникающих в этой среде, механизм реализации социальных прав граждан в области образования.
Предметом исследования являются нормы законодательства Российской Федерации об образовании, связанные с ними нормы и
институты иных отраслей российского законодательства, общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением образовательных услуг, а также юридическая доктрина.
Методологическая и эмпирическая основы исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет система современных методов познания. Это философский метод, в основу которого положен диалектический подход с признанием объективности и всесторонности развития, позволяющий раскрыть сущность и основные характеристики принципов правоприменительной практики. Кроме философского метода используются также общие методы, такие, как системное структурирование на базе синтеза и абстрагирования, метод сравнения, исторический метод и др.
Нормативную правовую основу диссертационного исследования составили Конституция РФ, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, акты международного права, законодательство стран СНГ. Также использовались материалы судебной и иной правоприменительной практики.
Научная новизна. Настоящее исследование - одно из первых, в котором проводится комплексный анализ образовательных услуг в соотношении публичных и частноправовых методов правового регулирования. В условиях проводимой реформы образования образовательные правоотношения и нормы изучаются с учетом новых задач государственной политики в области образования.
Выявленные особенности образовательных услуг позволяют дополнить и развить имеющиеся теоретические разработки по вопросам функций социального правового государства, обязанностей государства по отношению к личности, механизма реализации социальных прав граждан.
В исследовании раскрыты понятие, сущность, виды образовательных услуг, что позволило выявить их правовую природу, обосновать теоретическую основу правового регулирования предоставления образовательных услуг на основе сочетания публично-правовых и гражданско-правовых интересов.
В диссертационном исследовании в сравнительном контексте изучены особенности правового регулирования образовательной услуги в отдельных странах СНГ (Беларусь, Украина, Казахстан).
На защиту выносятся следующие положения:
1. Автором обосновывается понимание образовательной
деятельности как совокупности различных правовых отношений, вступая в
которые, гражданин преследует цель удовлетворения собственных
потребностей посредством особой группы нематериальных благ - знаний,
умений, навыков и т.п. Объект образовательных правоотношений
относится к категории тех, которые принято обозначать как
непосредственные действия обязанного лица (государства,
образовательного учреждения).
В связи с этим обосновывается вывод о том, что образовательная деятельность представляет собой систему определенных действий по обучению, приобретению навыков и воспитанию, основу которой составляют услуги. Основными свойствами, характеризующими и услуги в целом и образовательные услуги, по мнению автора, являются: нематериальный характер, неотделимость от источника, неразрывность производства и потребления, изменчивость, несохраняемость, непрерывность и адресность.
2. Образовательные услуги определяются как разновидность
социальных услуг, направленных на удовлетворение потребностей в
общих и профессиональных знаниях и умениях. Эти услуги представляют
собой действия по обучению, воспитанию и социализации, осуществляемые особыми субъектами в установленных российским законодательством рамках. Выявлены и исследованы признаки, которые характеризуют в целом и образовательные услуги, и социальные услуги: оказываются гражданам в рамках государственной социальной политики; в основном носят безвозмездный характер и финансируются за счет бюджетных средств или средств внебюджетных фондов; имеют нормативную регламентацию; подлежат государственному контролю за качеством их оказания; обеспечивают доступность для каждого гражданина одного из важнейших общественных благ.
3. Дается определение образовательных услуг с учетом особых целей (целью образовательных услуг является передача, получение знаний, умений, формирование профессиональных навыков и освоение их обучающимся) и субъектного состава (субъектами образовательных услуг являются образовательные учреждения в лице преподавательского состава и обучающиеся, желающие получить образование того или иного уровня).
Содержание правоотношений при оказании образовательных услуг определяется спецификой образовательной деятельности, элементами которой являются: обучение, воспитание и социализация. Обучение представляет собой передачу и приобретение новых знаний, умений; воспитание дает приобретение нравственных ценностей и стандартов социально полезного и должного поведения; социализация представляет передачу и приобретение жизненно необходимых навыков, непосредственно связанных с дальнейшим вовлечением лица в сложившуюся в данном социуме систему общественных отношений.
4. Автором предложены основания и произведена классификация образовательных услуг (государственные и негосударственные; основные и дополнительные; бесплатные и платные образовательные услуги;
общеразвивающие, профессиональные, направленные на повышение квалификации; коллективные и индивидуальные; обязательные и необязательные). При этом доказывается, что образовательные услуги в большинстве своем являются публичными и социальными услугами, но в зависимости от субъекта, их оказывающего, они могут быть как государственными, так и негосударственными. Образовательные услуги, не отвечающие признакам социальных услуг, предлагается относить к возмездным, регулирование которых осуществляется нормами и принципами гражданского законодательства.
5. Установлены специфические признаки образовательных услуг,
характеризующие их как особый социально-правовой институт: 1)
образовательные услуги как услуги социальные реализуют
взаимозависимость государственной политики в области образования; 2)
государство гарантирует получение каждым бесплатных образовательных
услуг в законодательно установленном объеме; 3) содержательное
наполнение услуг в области образования обеспечивается
образовательными стандартами; 4) контроль качества образовательной
деятельности осуществляется с помощью таких режимов, как
лицензирование и аккредитация; 5) образовательные услуги
характеризуются обязательностью (в определенных конституционными
положениями рамках) и общедоступностью их получения.
Автор охарактеризовал важнейшее свойство образовательных услуг - обязательность их получения в рамках конституционных норм и действующего законодательства, которое не является типичным для услуг, не относящихся к группе социальных.
6. Подтверждая тезис о комплексной природе образовательной
деятельности, на основе анализа публично-правовых и частноправовых
методов автор раскрывает и обосновывает положение о том, что
образовательные услуги следует рассматривать как комплексный межотраслевой институт, в регулировании которого используются нормы гражданского, административного, трудового, семейного, финансового и иных отраслей права.
7. Рассматривая природу образовательных услуг как услуг, основанных на соотношении частного и публичного интереса, автор исходит из преобладания в социальных услугах публичного интереса. В качественном оказании образовательных услуг заинтересованы не только граждане, но и общество, поскольку полученные в результате оказания образовательных услуг нематериальные блага позитивным образом влияют на прогрессивное развитие, повышают конкурентоспособность, страны на международном уровне.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в процессе совершенствования законодательства в области правового регулирования образовательных отношений. Ряд положений может быть использован в учебном процессе при проведении занятий по теории государства и права, социальному и образовательному законодательству.
Апробация результатов исследования. Положения
диссертационного исследования обсуждались на заседаниях отделов социального законодательства и теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, опубликованы в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК РФ, в сборниках ежегодных аспирантских конференций.
Основные выводы диссертационного исследования использовались автором при подготовке экспертных заключений Института
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по концепциям законов и проектов законов, связанных с совершенствованием законодательства, в частности Закона РФ «Об образовании», Федерального закона РФ от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании ».
Основные положения и теоретические выводы нашли отражение в выступлениях автора на проводимых в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации ежегодных аспирантских конференциях (2004 - 2007 гг.), Международной школе - практикуме молодых юристов (2006 — 2008 гг.).
Структура диссертации определяется ее содержанием и состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка нормативно-правовых актов, научной литературы, статей периодических изданий и диссертационных работ.
СЗРФ. 1996. №35. Ст. 4135.
Образовательная деятельность и образовательные услуги: соотношение понятий в историко-сравнительном аспекте
Традиционно образование рассматривается как сфера, объединяющая публичные и частные интересы. Однако в процессе исторического развития нашей страны понимание и подходы к значимости тех или иных интересов в образовании заметно менялись.
В эпоху Древней Руси весь образовательный процесс регулировался государственной властью, в которой всегда использовались государственно-правовые механизмы управления для достижения своих политических целей, далеко не всегда совпадавших с интересами и целями отдельных социальных слоев, групп, личности. Это видно на примере правления Ярослава Мудрого, когда у старост и священников собрали триста детей и отдали их «учиться книгам». При этом, стремление к грамотности не было, если можно так выразиться, единодушным21. При Петре I было установлено обязательное обучение для дворянских детей, за неисполнение которого налагался большой штраф. Екатерина Великая считала, что каждому гражданину необходимо преподать некоторые искусства, потому что без них он не сможет существовать в повседневной жизни .
В советскую эпоху фактически существовала государственная монополия на образование, государством детально регламентировалась любая деятельность в рамках системы народного образования. Так, ст. 17 Конституции РСФСР 1918 года23 прямо устанавливала, что в целях обеспечения за трудящимися действительного доступа к знаниям РСФСР ставит своей задачей предоставить рабочим и беднейшим крестьянам полное, всестороннее и бесплатное образование. При этом, нормы содержали ряд постоянных или временных ограничений: на обучение с отрывом от производства (очно) принимались лишь граждане, не достигшие возраста 35 лет.
В 30-е годы была радикально реформирована государственная система образования. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 14 августа 1930 года «О всеобщем обязательном начальном образовании» пунктом 1 вводилось всеобщее обязательное обучение детей (мальчиков и девочек) в возрасте 8, 9 и 10 лет в объеме не менее четырехлетнего курса начальной школы. Пунктом 3 вводилось обязательное семилетнее образование для мальчиков и девочек, проживающих в промышленных городах, фабрично-заводских районах и поселках городского типа. Кроме того, пункт 4 постановления возложил на родителей обязанность отдавать детей в школу и установил ответственность за невыполнение данной обязанности. Для детей из неимущих или малоимущих семей в пункте 16 вводилось бесплатное обеспечение учебниками, письменными принадлежностями, обувью, одеждой, школьными завтраками, транспортом.
В Инструкции Народного Комиссариата труда СССР «Об обязанности отработки и условиях труда молодых специалистов» от 4 октября 1930 года (п. 30) предусматривалось, что «специалист, который без уважительной причины отказался или уклонился от работы в порядке настоящей Инструкции, привлекается к ответственности в установленном порядке». К отказавшимся от работы относились, в частности, и те специалисты, которые хотя и не отказывались вообще от работы в данном хозяйственном объединении или наркомате, но отказались от работы на том предприятии или учреждении, куда они были направлены. Иначе говоря, на работу можно было направить и в другой населенный пункт без каких-либо ограничений. Ст. 121 Конституции СССР 1936 года закрепила: «Граждане СССР имеют право на образование2 ». Содержание этого права состояло в обеспечении гражданина СССР всеобщеобязательным начальным образованием, бесплатностью образования, включая высшее образование, системой государственных стипендий подавляющему большинству учащихся в высшей школе, обучением в школах на родном языке, организацией на заводах, в совхозах, машинотракторных станциях и колхозах бесплатного производственного, технического и агрономического обучения трудящихся.
Конституция СССР 1977 года предусматривала основные виды и формы образования - общее среднее, профессионально- техническое, среднее специальное, высшее образование в формах дневного, заочного и вечернего обучения. Наряду, с которыми не только предоставляли гражданам право на образование, но и обязывали их получить общее среднее образование.
Исходя из вышесказанного отметим, что государство оставляло за собой требовать от граждан обязательного получения образования, причем только того содержания и формы, которые рассматривались государством как «правильные».
Образовательная деятельность - элемент системы публичных услуг
Как было отмечено, ряд исследователей в своих научных изысканиях придерживаются более широкого подхода к определению «образовательной услуги», чему немало способствует разработка таких категорий как «публичная услуга» и «социальная услуга». Изучение названных категорий, выявление их соотношения являются, на наш взгляд, необходимыми для данного диссертационного исследования.
Появление понятий «публичная услуга» и «социальная услуга», на наш взгляд, в первую очередь было обусловлено переходом от сугубо рыночного подхода, превалировавшего до недавнего времени в. переходном российском обществе во всех общественно значимых сферах жизни, к социализированному, обращенному к человеку и гражданину. ;: Необходимость повышения благосостояния отдельных граждан и семей, благополучия российского общества в целом поставило во главу угла . вопрос о качестве и комфортности социальных и иных публичных институтов. На первый план выдвинулись общественно значимые сферы: здравоохранение, образование, культура, спорт и т.д. В области образования большое внимание уделяется тому, чтобы гражданин смог получить достойное образование, которое даст ему возможность устроиться по профессии и хорошо законно зарабатывать, где он сможет раскрыть свои творческие способности, приобщиться к национальному культурному богатству.
Провозглашение Конституцией российского государства социальным и закрепление ряда конституционных гарантий: в названных сферах актуализируют вопрос об инструментах реализации данных гарантий. Такими инструментами выступают публичные услуги, оказываемые государством (его структурами) гражданам и юридическим лицам. Появление новых понятий (публичная услуга, социальная услуга), многогранность их содержания вызвали широкий интерес к ним правовой науки, а неоднозначность их смыслового наполнения — живейшую дискуссию.
В основе публичной услуги всегда лежит публичный, общезначимый интерес; иными словами - общественное благо. При этом обеспечение достижения такого блага может быть закреплено за государством законодательно, в том числе в Конституции (право на. охрану здоровья, на получение образования, на благоприятную окружающую среду и др.) напрямую, а может вытекать из «иных гарантированных конституцией-прав. Свойство публичности услуг предполагает неограниченный круг лиц, могущих воспользоваться , ими, впрочем, определенные критерии могут быть установлены (в их числе и собственно желание лица получить соответствующие услуги).
Услуги могут быть оказаны как государством, его органами, муниципальными органами, делегированными организациями, так и частными лицами. Существенным условием здесь является наличие контроля за исполнением услуг и их качеством.
В числе основных признаков публичной услуги в литературе выделяются следующие: - обеспечение деятельности общезначимой направленности; - неограниченный круг субъектов, пользующихся ими; - осуществляются органами государственной и муниципальной власти либо другими субъектами; - - основываются как на публичной, так и на частной собственности82. Ряд исследователей дополняют данные признаки также такими как: - индивидуальность блага (адресованность конкретными субъектам); - добровольность, т.е. оказываются без принуждения со стороны государства, только по инициативе граждан и юридических лиц; - необязательность
Выделение последних признаков представляется спорным. Следует отметить, что публичные услуги могут носить как добровольный, так и обязательный характер для лиц, получающих услуги. Например, в ряде случаев есть законные основания для принуждения больного лица с целью получения медицинской помощи или изоляции в недобровольном порядке, получить основное общее образование граждане также обязаны:
Для субъектов, оказывающих услуги, действия по оказанию услуг обязательны (при условии наличия обращения за услугой и соблюдения установленных в законодательном! порядке требований). Здесь также следует отметить и то, что вне зависимости! от того, какой субъект (государственный орган, муниципальный орган или негосударственная организация) выполняет публичные услуги, государство, в лице публичной власти обязано создать условия и оказать содействие в реализации конституционного права. Например, в случае транспортной удаленности места проживания обучающихся в школе от места нахождения школы, решение транспортной проблемы может быть осуществлено в частном порядке. Однако при отсутствии такой возможности, орган публичной власти обязан взять на себя обеспечение выполнения такой публичной услуги (обеспечение детей транспортом).
Административно-правовые методы регулирования образовательных услуг
В определении правового режима оказания образовательных услуг важное значение имеет соотношение общественно-значимых, государственных интересов и интересов личности гражданина. С учетом баланса публичных и частных запросов в осуществлении образовательных услуг используется сочетание методов публичного и гражданского регулирования. Для правового закрепления- общественных интересов в формировании интеллектуального потенциала страны активно применяются методы публичного права и, наоборот, в тех случаях, когда превалируют- личные запросы граждан в образовательных услугах -методы гражданского права и, прежде всего договорного права .
Образовательные услуги, по своей сущности, имеют двуединое содержание. С одной стороны, они выражают публичные интересы, что означает, что они являются общественным нематериальным благом, имеющим социальную значимость, характер публичности . С другой стороны, образовательные услуги служат для удовлетворения личных интересов граждан, индивидуальных потребностей личности. Поэтому, так как, образовательные услуги по своей природе двуедины, значит, они могут регулироваться как методами публичного, так и частного права.
Под публичным интересом понимается признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития . Публичная заинтересованность в образовательных услугах закрепляется посредством конституционных норм. В- свою очередь, образовательная деятельность в сфере оказания образовательных услуг налагает на государство ряд обязательств: оно должно организовывать оказание образовательных услуг, обеспечить необходимые финансовые и материальные ресурсы, осуществлять контроль за процессом оказания образовательных услуг. Сущность государственного контроля состоит в том, что государство осуществляет с точки зрения законности и целесообразности учет и проверку того, как образовательные учреждения выполняют установленные нормативными правовыми актами правила.
В ходе административной реформы функция оказания государственных образовательных услуг в сфере образования закреплена за Федеральным агентством по образованию, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами, местного самоуправления.
Выделение оказания государственных услуг в области образования в самостоятельную государственную функцию возникло по следующим причинам: во-первых, изменились сущность государства, его социальное назначение, задачи; во-вторых, потребитель услуг должен точно знать какие услуги оказывает Федеральное агентство по образовании и за что несет ответственность.
Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004г. № 288 «О Федеральном агентстве по образованию124» Федеральное агентство по образованию осуществляет функции по оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов. При этом в составе основных функций Федерального агентства по образованию, в частности, определены: - осуществлять свою деятельность непосредственно, проводя в установленном порядке конкурсы и заключая государственные контракты на размещение заказов на оказание услуг, а также через подведомственные ему организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями; - создавать организационные, финансовые материальные условия для деятельности подведомственных учреждений образования; - непосредственно оказывать образовательные услуги; организовывать федеральную систему подготовки и переподготовки педагогических работников и работников государственных органов управления образованием; - создавать единую для Российской Федерации систему информации в области образования; осуществлять информационное и научно-методическое обеспечение системы образования; - разрабатывать в пределах своей компетенции базисные учебные планы и примерные программы курсов, дисциплин, учебной литературы и учебных пособий.
Гражданско-правовые элементы в системе регулирования образовательных услуг
В регулировании отношений по предоставлению образовательных услуг, важное место занимают нормы гражданского права. Без обращения к гражданско-правовым нормам невозможно создать, образовательное учреждение, оформить его имущественные права, обеспечить осуществление образовательной деятельности.
В FK РФ регулированию отношений по оказанию услуг отводится . значительное место. Принципиальное значение имеет признание услуги, самостоятельным объектом гражданских прав (ст. 128 ГК РФ): Получил закрепление в гл. 39 ГК РФ и новый тип договора - договор о возмездном оказании услуг. Кроме того, ъ ГК РФ отношения- по оказанию услуг урегулированы также и в рамках иных договорных типов. Буквальное толкование п. 2 ст. 779 ГК РФ позволяет отнести к отношениям по оказанию услуг услуги по обучению.
Правоотношения по- оказанию образовательных услуг, по своей природе являются гражданско-правовыми и обладают принципами гражданского законодательства, обозначенные в ст.1 ГК РФ: равенство участников гражданских отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав в сфере образования, судебная защита гражданских прав.
Равенство участников образовательных отношений. Участники образовательного правоотношения равны между собой и юридически независимы друг от друга (ст. 17 ГК РФ). С позиции гражданского права это означает, что ни одна из сторон правоотношения не может повелевать другой стороной и диктовать ей свои условия, пользуясь своим положением. Однако данный принцип в регулировании образовательных отношений существенно ограничен в силу специфики данных отношений, процесс которых заключается в едином процессе получения знаний и воспитания. Так, образовательные отношения — это отношения направленные на передачу обучающимся научных знаний, навыков и умений. Так как одним из субъектов является получатель знаний, то участники образовательных отношений изначально равными быть не могут. Более того, образовательный процесс реализуется посредством организованного и целенаправленного общения педагога с обучающимся и строящегося на основании- дисциплины и применения мер дисциплинарного воздействия, (учитель может выгнать ребенка из класса,-если он мешает вести ему урок).
Поэтому никакого равенства участников образовательного отношения нет, и не должно быть, потому что на основе равенства обеспечить в классе дисциплину и полный образовательный процесс невозможно.
Свобода договора. Свобода договора - это весьма широкое понятие, включающее в себя: возможность свободно выбирать образовательное учреждение и свободно определять условия договора (ст.421 ГК РФ). Однако, отношения- по оказанию образовательных услуг, имеют определенные границы и полной свободой договора не обладают. И заключается это в следующем.
Во-первых, согласно Конституции РФ на граждан возлагается обязанность получить основное общее образование, при этом родители (или законные представители) обязаны обеспечить получение детьми такого уровня образования. Следовательно, гражданин, достигший, установленного законом возраста, должен участвовать в отношении по предоставлению ему образовательных услуг с целью получения им среднего (полного) общего образования, независимо от его собственного желания и желания его родителей (законных представителей).
Во-вторых, не все обучающиеся и их родители (законные представители) свободны в выборе образовательного учреждения. Например, Постановлением Правительства РФ от 12 марта 1997г. № 288 «Об утверждении типового положения о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья181» установлено, что для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья (дляг глухих, слабослышащих и др.) созданы специальные (коррекционные) образовательные учреждения.
В-третьих, содержание договора о предоставлении образовательных услуг исходит не от желания сторон, а из типового положения конкретного вида образовательного учреждения (например, типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении), утвержденное Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2008г. № 71182. Т.е. содержание договора о предоставлении образовательных услуг является одинаковым для всех родителей, чьи дети учатся в одном и том же образовательном учреждении.
Таким образом, нормы административного права, о которых мы говорили раннее, публичный характер образовательных услуг, все это очень сильно корректирует.
Обеспечение восстановления нарушенных прав в сфере образования достигается при помощи различных способов защиты, называемых в ст. 12 ГК РФ. Например, при обнаружении недостатков оказанных образовательных услуг, в том числе оказания их не в полном объеме, предусмотренном образовательными программами и учебными планами, обучающийся вправе по своему выбору потребовать от образовательного учреждения безвозмездного оказания образовательных услуг, в том числе оказания образовательных услуг в полном объеме в соответствии с образовательными программами, учебными планами и договором; соответствующего уменьшения стоимости оказанных образовательных услуг или возмещения понесенных им расходов по устранению недостатков оказанных образовательных услуг своими силами или третьими лицами.
Судебная защита прав граждан в сфере образования предоставляется участникам образовательных отношений в качестве универсального способа защиты их прав. Так, за нарушение законодательства Российской Федерации в области образования предусмотрена ответственность для физических и юридических лиц (дисциплинарная, административная, уголовная или гражданско-правовая).
