Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Эффективности законодательства способствует его упорядоченность, которая достигается посредством систематизации и обеспечивает приведение нормативных правовых актов в целостную, согласованную систему, повышая, тем самым, качественный уровень законодательства. "Правовые нормы, - пишет Г.В.Мальцев, - устанавливаются для того, чтобы государственные органы в определенной ситуации действовали определенным образом, их действие основано на множестве психологических условий, основывающих влияние на поведение индивидов. Правопорядок и правовые нормы -
« пустые слова, если они абстрагируются от фактического поведения госу-
дарственных органов"1. Систематизация необходима для нормального функционирования механизма правового регулирования и является, в свя-
/. зи с этим, одним из важнейших направлений осуществляемой в нашей
стране правовой реформы.
Систематизация устраняет противоречия в содержании правовых норм, исключает устаревшие и создает новые нормы права, соответствующие потребностям общественного развития.
При систематизации законодательства выявляются пробелы и неполнота правового регулирования общественных отношений, создаются предпосылки для использования в текущем правотворчестве ранее изданного нормативного материала, для своевременного изменения и признания утратившими силу тех нормативных правовых актов, которые противоречат новым нормативным решениям. Систематизация облегчает также деятельность органов, применяющих законодательство, обеспечивает для них и всех граждан доступность нормативного материала, помогает пропаганде
( права и росту правосознания народа. В целом, такой принцип повышает
действенность правового регулирования общественных отношений, содействует укреплению демократии и законности.
і В результате систематизации, своевременного изменения и призна-
ния утратившими силу устаревших правовых норм законодательство становится действенным, обозримым и непротиворечивым, приобретает стройный и согласованный порядок, облегчая доступ к правовой информа-
См. Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. - М: Прометей, 1999. -С. 189.
РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С.Петербург g-ni ОЭ НХ$ шх*,4jl ,
ции, создаются предпосылки для повышения эффективности правового регулирования.
В нынешних условиях развития Российского государства и общества задача упорядочения законодательства стала особенно актуальной, ее значимость существенно возросла. Радикальная реформа общественно-экономического строя России привела к коренным изменениям в законодательстве, поменялось его содержание, возросло количество, а вместе с ним и противоречивость нормативных правовых актов; в связи с этим, актуальной стала задача ревизии законодательства, приведения нормативных правовых актов в согласованную систему.
Решение этой задачи является сложным, связано со многими трудно
стями; ведь правотворческий процесс осуществляется хаотично, норматив- і
ные правовые акты принимаются бессистемно, без анализа и оценки по
следствий их воздействия на состояние и развитие общественных отноше
ний в экономической, политической и социальной сферах. Как убедитель- V
но отмечается в юридической литературе, характерными чертами отечест
венного законодательства стали отсутствие единой научно обоснованной
системы взаимосвязанных между собой нормативных правовых актов, их
громоздкость, наложение одного нормативного правового акта на другой,
противоречия и пробелы в правовом регулировании.
Российская правовая наука вносит свой вклад в решение многочисленных проблем, имеющихся в области систематизации законодательства, ею осмысливаются с позиций правоведения происходящие в обществе экономические, политические и социальные процессы, вырабатываются и предлагаются правотворческим органам рекомендации по совершенствованию нормативных правовых актов, в том числе и посредством их систематизации. Поскольку названные выше проблемы далеки от решения, их исследование является важной теоретической и прикладной задачей. Именно актуальностью проблемы систематизации нормативных правовых актов и обусловлен выбор темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного ис- ,
следования. Проблемы систематизации нормативных правовых актов широко исследуются в научной литературе. Изданы монографии, научно-практические работы, систематически осуществляются публикации в периодических изданиях, в которых анализируются различные аспекты этой деятельности. Диссертантом изучены труды российских правоведов по общей теории права и государства, отраслевым правовым наукам и при-
кладных исследований, в частности, работы СА.Авакьяна, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, С.Н.Братуся, Р.Ф.Васильева, А.В.Васильева, А.Н.Иодковского, Д.А.Керимова, Г.М.Комаровского, Н.Н.Литягина, Г.В.Мальцева, Т.Д.Матвеевой, М.Н.Марченко, А.В.Мицкевича, А.Е.Мушкина, В.С.Нерсесянца, А.С.Пиголкина, В.М.Платонова, И.Ф.Покровского, С.В.Полениной, Е.С.Полоцкого, Л.Д.Пушкова, Т.Н.Рахманиной, И.С.Самощенко, ВА.Си-вицкого, А.С.Соминского, З.А.Ткача, А.А.Ушакова, Т.М.Шамбы, Г.И.Шат-кова, А.Ф.Шебанова, Б.С.Эбзеева, Л.СЯвича, В.Ф.Яковлева, И.СЯценко и др.
Вышеназванные монографические источники и опыт собственной практической работы диссертанта позволяют сделать вывод о том, что в настоящее время имеются необходимые объективные предпосылки для успешного проведения систематизации законодательства; однако отсутствие должного внимания к этой сфере правовой деятельности привело к созданию огромного неупорядоченного массива нормативных правовых актов. Законодательство превратилось в собрание нормативных положений, не объединенных ни единством системы, ни единством цели. Федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов Федерации, ведомственные и иные нормативные правовые акты действуют разрозненно и часто несогласованно, негативно воздействуя на правовое регулирование общественных отношений.
Нормативный правовой массив стал необозримым, пробельным и противоречивым. Нормативные правовые акты все в большей степени становятся известными лишь узкому кругу специалистов.
Цель и основные задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том чтобы на основе комплексного анализа имеющихся в научной литературе взглядов и представлений, обобщения практического опыта систематизации законодательства уточнить и конкретизировать понятие, сущность и содержание, цели и задачи систематизации современного российского законодательства, формы ее осуществления в новых условиях развития Российского государства и общества.
Исходя из целей исследования, диссертант поставил перед собой следующие задачи:
проанализировать теоретические концепции, взгляды и представления о систематизации законодательства;
определить роль и значение систематизации как способа совершенствования нормативных правовых актов;
определить общие условия и рациональные формы упорядочения законов и подзаконных нормативных правовых актов;
выявить соотношение систематизации законодательства и правовой информатизации;
исследовать методику и организацию работы по систематизации нормативных правовых актов и внести предложения по их совершенствованию.
Теоретическую, методологическую и нормативно-правовую базу исследования составили современные правовые учения и методология научного познания. Динамичное развитие нашего общества, переплетения материальных и духовных, экономических и социальных, политических и правовых факторов, предполагает с исключительной строгостью и осторожностью подходить к изучению правотворческого процесса, обладать методологическими навыками в целях четкого направления научного поиска. В процессе работы над диссертацией использованы общенаучные методы системного анализа, обобщения нормативных правовых актов, диалектический и конкретно-исторический подходы к рассмотрению изучаемых проблем.
В диссертационном исследовании применялись также сравнительно-правовой, функционально-структурный и формально-юридический методы научного исследования.
При подготовке данной работы предпринята попытка выявить позитивные и негативные факторы, влияющие на систематизацию нормативных правовых актов в условиях создаваемого в России нового правопорядка.
Специфика объекта и предмета исследования потребовали обращения к теории права и государства, отраслевым правовым наукам и прикладным исследованиям.
Нормативно-правовой базой диссертационного исследования явились Конституция РФ, текущее законодательство Российской Федерации и субъектов Федерации, в частности, Краснодарского края, подзаконные нормативные правовые акты.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что с позиций теории права и государства, отраслевых правовых наук, анализа практического опыта проведено комплексное исследование современных теоретических и практических проблем систематизации законодательства в Российской Федерации и ее субъектах.
Проведенное исследование позволило диссертанту сформулировать ряд самостоятельных выводов и положений, содержащих, по его мнению, элементы научной новизны, которые и выносятся на защиту:
понятие "систематизация законодательства" является широким и многогранным по своему содержанию; в юридической литературе, правотворческой и правоприменительной практике в него вкладывают различный смысл, систематизация отождествляется со справочной работой по законодательству, правовой информатизацией. Конкретизация этого понятия, уяснение его сущности и содержания имеет большое практическое значение для надлежащей организации данного вида деятельности. Поскольку систематизация оказывает существенное влияние на состояние действующего законодательства, изменяет содержание нормативных правовых актов, в диссертации делается вывод о том, что она является разновидностью правотворческой деятельности;
осуществляемые в нашей стране демократические преобразования оказали существенное влияние на правотворческий процесс, обусловили его демократизацию. Являясь позитивной в своей основе, существующая правотворческая практика содержит в себе и некоторые негативные свойства, заключающиеся в легковесном восприятии этого вида деятельности, некачественной, порой, откровенно поверхностной разработке проектов нормативных правовых актов. Для упорядочения действующего законодательства необходим более взвешенный подход к правотворчеству, нормативные правовые акты следует принимать, когда в этом имеется объективная потребность.
Диссертантом обосновывается положение о том, что подготовка законопроектов - профессиональный, требующий высокой квалификации вид деятельности, заниматься которым должны специалисты. Разработке проектов нормативных правовых актов должен предшествовать глубокий и всесторонний анализ действующего законодательства по предмету нормативного правового акта. Только на основе такого подхода может быть сделан вывод о необходимости принятия нового нормативного правового акта. Несоблюдение этого условия приводит к дублированию, ко множественности нормативных правовых актов;
- необходимым условием эффективного правового регулирования
является своевременное принятие решения о приведении нормативных
правовых актов в соответствие с новыми законодательными актами и про
водить данную работу следует надлежащим образом. Эта задача может
быть решена посредством разработки и внедрения в практику систематизации законодательства оптимальных организационно-правовых процедур, предусматривающих участие в подготовке проектов перечней актов, подлежащих изменению, дополнению и признанию утратившими силу заинтересованными организациями, в сфере деятельности которых осуществляется изменение правового регулирования, и обеспечивающих согласованную деятельность всех специалистов и организаций, участвующих в указанной работе;
в непосредственной взаимосвязи с систематизацией законодательства находится официальное опубликование нормативных правовых актов, что является необходимым условием введения их в действие. Как показывает практика, в этой деятельности имеются существенные недостатки, нормативные правовые акты вводятся в действие с нарушением установленных правил. В целях устранения этого негативного явления автором диссертации вносятся предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы, определяющей порядок обнародования, в том числе официального опубликования нормативных правовых актов;
упорядочение нормативных правовых актов находится в органической взаимосвязи с правовой информатизацией. Решаемая средствами систематизации задача повышения качества нормативных правовых актов способствует правовой информатизации. В диссертации обосновывается положение о необходимости комплексного, сбалансированного осуществления и развития этих видов деятельности. Акцентируя внимание на их взаимосвязи, автор диссертации отмечает, что правовая информатизация вторична по отношению к систематизации законодательства.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования определяется его ориентацией на решение актуальных правовых проблем в области систематизации законодательства в концептуально обновленном плане. В диссертации исследованы: понятие, роль и значение систематизации нормативных правовых актов в новых условиях развития российского общества, обоснована объективная необходимость этого вида деятельности, содержится анализ процессов систематизации с учетом особенностей отдельных видов нормативных правовых актов.
Основанные на выводах научного рассмотрения положения могут быть использованы при осуществлении официальной и неофициальной систематизации законодательства, в деятельности правотворческих органов, в частности, при подготовке проектов нормативных правовых актов.
Как подчеркивается в диссертации, эта деятельность изначально должна быть ориентирована на решение задач систематизации законодательства. Разработка законопроектов должны ставить перед собою и эту задачу, видеть и эту цель.
Научные положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права РАГС при Президенте РФ, а также использованы автором при разработке программы учебного курса "Систематизация российского законодательства", предлагаемого для включения в учебный процесс в юридических вузах.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, двух
глав, разделенных на пять параграфов, заключения, списка использован-
( ных нормативных правовых актов и научной литературы.
